CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., primero (1o.) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Asunto: Resuelve recurso de reposición AUTO INTERLOCUTORIO Se encuentra el expediente al Despacho para proveer sobre los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, interpuestos por la entidad demandada, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER -CAS-, y por COLCCO S.A., tercero interesado en las resultas del proceso, contra la providencia de 16 de mayo de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 0000574 de 22 de agosto de 2022, expedida por la CAS.

Cuestión previa En el presente caso, los ciudadanos CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO, FABIAN DIAZ PLATA, ROBERT DAZA GUEVARA, GLORIA INÉS FLÓREZ SCHNEIDER, EDUARDO 2 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RAMÍREZ, ALIRIO AMADO ORTIZ, ORLANDO VARGAS y NINI JOHANA CÁRDENAS, actuando en nombre propio, instauraron demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, con el fin de obtener la nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de las resoluciones DGL 0000574 de 22 de agosto de 2022, “Por la cual se otorga una licencia ambiental y se dictan otras disposiciones”; y DGL 000884 de 10 de noviembre de 2022, “Por la cual se resuelven los recursos de reposición presentados en contra de la Resolución DGL 000574 del 22 de agosto de 2022 y se dictan otras disposiciones", expedidas por la CAS.

Mediante autos de 20 de febrero de 2023, el Tribunal admitió la demanda y ordenó correr traslado de la medida cautelar solicitada. A través de proveído de 16 de mayo de 2023, el Tribunal decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 0000574 de 22 de agosto de 2022, “Por la cual se otorga una licencia ambiental y se dictan otras disposiciones”, expedida por la CAS, decisión corregida en providencia de 23 de mayo de 2023. 3 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contra la anterior decisión, los apoderados de la CAS y de la sociedad COLCCO S.A., -tercero con interés directo en las resultas del proceso-, interpusieron recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. A través de auto de 14 de julio de 2023, el Tribunal remitió el proceso a esta Corporación por ser la competente para su conocimiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 149, numeral 1, del CPACA, y aclaró que todo lo actuado hasta ese momento conservaba validez, pues la falta de competencia funcional o subjetiva únicamente constituye una causal de nulidad cuando se actúa con posterioridad a su declaratoria.

Llegado el expediente a la Corporación le fue asignado el número de radicado 11001-03-24-000-2023-00216-00; y mediante auto de 22 de abril del año en curso se avocó conocimiento del citado proceso en el estado en que se encontraba1, antes de su remisión al Consejo de Estado, y se acumularon al mismo los expedientes núms. 11001- 03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023- 00147-00 y 11001-03-24-000-2023-00198-002. 1 De acuerdo con lo señalado en el artículo 138 del Código General del Proceso -CGP- cuando se declare la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. 2 Expediente digital, índice 23. 4 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al entrar a resolver los recursos de reposición interpuestos por los apoderados de la CAS y de la sociedad COLCCO S.A., -tercero con interés directo en las resultas del proceso-, contra el auto que decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 0000574 de 22 de agosto de 2022, el Despacho advirtió que el Tribunal no corrió el traslado ordenado en el artículo 3193 del CGP4 a la parte contraria, en la forma prevista en el artículo 110 idem, razón por la que dispuso surtir dicho trámite mediante proveído de 20 de septiembre de 20245.

Comoquiera que se encuentra ejecutoriado el auto de 20 de septiembre de 2024, el Despacho procede a resolver los recursos de reposición interpuestos por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER -CAS- y por COLCCO S.A., tercero interesado en las resultas del proceso, contra la providencia de 16 de mayo de 2023, -corregida con auto del día 23 de ese mes y año-, que decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 0000574 de 22 de agosto de 2022. 3 “Artículo 319.

Trámite. El recurso de reposición se decidirá en la audiencia, previo traslado en ella a la parte contraria. Cuando sea procedente formularlo por escrito, se resolverá previo traslado a la parte contraria por tres (3) días como lo prevé el artículo 110”. 4 Aplicable a esta Jurisdicción por remisión expresa de los artículos 242 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5 Índice 57 5 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I-.

ANTECEDENTES Los ciudadanos CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO, FABIAN DIAZ PLATA, ROBERT DAZA GUEVARA, GLORIA INÉS FLÓREZ SCHNEIDER, EDUARDO RAMÍREZ, ALIRIO AMADO ORTIZ, ORLANDO VARGAS y NINI JOHANA CÁRDENAS, actuando en nombre propio, instauraron demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA, con el fin de obtener la nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de las resoluciones DGL 000574 de 22 de agosto de 2022, “Por la cual se otorga una licencia ambiental y se dictan otras disposiciones”; y DGL 000884 de 10 de noviembre de 2022, “Por la cual se resuelven los recursos de reposición presentados en contra de la Resolución DGL 000574 del 22 de agosto de 2022 y se dictan otras disposiciones", expedidas por la CAS.

II-.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante providencia de 16 de mayo de 2023, -corregida con auto del día 23 de ese mes y año-, el Tribunal decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución DGL 0000574 de 22 de agosto de 6 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2022, “Por la cual se otorga una licencia ambiental y se dictan otras disposiciones”, expedida por la CAS. El Tribunal examinó los cargos que sustentan la solicitud de la medida de la siguiente manera: De la vulneración del artículo 29 Constitucional: El Tribunal señaló que los demandantes estimaron vulnerado el debido proceso por parte de la CAS al no ajustarse a los términos previstos en el artículo 58 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 19936 para el otorgamiento de la licencia, en la medida en que solicitó en múltiples ocasiones información adicional dentro de dicha actuación. Al respecto, el Tribunal consideró que no se acreditó la vulneración del artículo 29 Superior, pues si bien la sociedad solicitante de la licencia cumplió con todos los requisitos para que se resolviera su solicitud en el mes de noviembre de 2013, “[…] las circunstancias externas -que deben verificarse a través del proceso- impusieron a la CAS la postergación de la definición sobre la licencia ambiental y adoptar decisiones como la de ordenar la actualización del estudio de impacto ambiental aspectos todos estos que deben valorarse para efecto de 6 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. 7 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinar con certeza si se violó o no la disposición invocada por los demandantes […]”. De la no expedición del acto administrativo: El Tribunal sostuvo que en relación con este cargo los actores no citaron ninguna disposición normativa vulnerada.

De la infracción de los artículos 5° y 14 del Decreto 330 de 2007: El Tribunal indicó que los demandantes afirmaron que después de llevar a cabo la audiencia pública ambiental de que tratan los artículos citados, la CAS, de forma irregular, requirió en dos oportunidades información adicional que no pudo ser socializada con la comunidad, en desmedro del derecho de participación. Sobre el punto, el Tribunal advirtió que las referidas normas no establecen la obligación de parte de la autoridad ambiental de citar oficiosamente a una nueva audiencia ambiental con el fin de socializar modificaciones o correcciones efectuadas a la solicitud inicial.

De la infracción del artículo 21 del Decreto 2820 de 2010: 8 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00. Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esa Corporación judicial adujo que la referida norma establece la información que debe contener el estudio de impacto ambiental previo al otorgamiento de la licencia; no obstante, la demandada “[…] decidió primero aprobar la licencia ambiental y dar la oportunidad a la empresa para que allegue posteriormente dicha información, cuando la normatividad no lo permite, máxime cuando esa información es esencial para determinar la viabilidad o no del otorgamiento de la licencia […]”.

Destacó que si bien la referida norma fue derogada por el Decreto 2041 de 2014, lo cierto es que el artículo 21 fue recogido en su totalidad en la nueva normativa7, de ahí que resulte exigible su contenido al momento del otorgamiento de la licencia. Advirtió que el estudio de impacto ambiental presentado por la sociedad COLCCO S.A. no contiene la evaluación económica de los impactos positivos y negativos del proyecto, como se desprende de la redacción del artículo vigésimo tercero de la licencia, en el cual se requiere a la sociedad titular para que lo aporte en un plazo de seis (6) meses.

Agregó que no eran admisibles los argumentos expuestos por la demandada al resolver el recurso de reposición en la instancia administrativa, en cuanto a que dicho requisito no le era exigible a la 7 Decreto 2041 de 2014, artículo 21. 9 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sociedad, debido a que el estudio de impacto ambiental fue radicado y evaluado antes de la expedición de la Resolución 1669 de 2017 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible8, pues lo cierto es que “ […] una es la resolución del Ministerio donde se señalan criterios técnicos para tal evaluación y otra es que se obvie el requisito.

Aceptar lo dicho por la autoridad ambiental, equivale a señalar que con anterioridad a la expedición de dicha resolución tal requisito mínimo no era exigible […]”. Conforme a lo reseñado, el Tribunal concluyó que la Resolución núm. 0000574 de 22 de agosto de 2022 vulneró el artículo 21, numeral 6, del Decreto 2021 de 2010 (SIC), por lo que decretó la suspensión provisional de sus efectos.

III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS III.1. La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER9 interpuso oportunamente recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, bajo los argumentos que se sintetizan a continuación: 8 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 9 Expediente digital descargado del aplicativo SAMAI, archivo pdf 054. 10 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Arguyó que a través de la Resolución 1503 de 2010 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial10 expidió la Metodología General para la elaboración de estudios ambientales aplicable a los megaproyectos y en ella no se incluyó una metodología específica para los procesos de licenciamiento ambiental de competencia de las Corporaciones Autónomas.

Narró que el Decreto 2820 de 201011 estableció en su artículo 21, numeral 6, la “Evaluación económica de los impactos positivos y negativos del proyecto” como requisito que debe contener el Estudio de Impacto Ambiental -EIA-. Posteriormente, el Decreto 2041 de 201412 recogió la misma exigencia, pero estableció que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fijaría los criterios que deberían aplicar los usuarios para la elaboración de la evaluación económica de los impactos positivos y negativos del proyecto, obra o actividad con base en la propuesta que presentara la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALS -ANLA-13, en un término no mayor a seis (6) meses a partir de la fecha de publicación de dicho decreto.

Que, con fundamento en lo anterior, el Ministerio expidió la Resolución 1669 de 15 de agosto de 2017, “Por la cual se adoptan los 10 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 11 Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. 12 Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. 13 En adelante, la ANLA. 11 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co criterios técnicos para el uso de herramientas económicas en los proyectos obras o actividades objeto de licencia ambiental o instrumento equivalente y se adoptan otras determinaciones”, de lo que se infiere que no era obligatorio para la autoridad ambiental “fijar los lineamientos que el Ministerio no había fijado para la elaboración de la evaluación económica de impactos positivo y negativos del proyecto; bajo el entendido que dicha función está atribuida al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, según se desprende del artículo 5° de la ley 99 de 1993”.

Por lo anterior, sostuvo que “Si bien la exigibilidad de la evaluación económica de los impactos que puedan generar los proyectos de desarrollo en el país inicia con el Decreto 2820 de 2010, es a partir de la Resolución 1669 de 2017 del MADS, que se unifican y articulan los criterios y procedimientos en las actuaciones de las Autoridades Ambientales, tanto en la evaluación como en el seguimiento del proceso de licenciamiento ambiental”.

Agregó que el otorgamiento de la licencia ambiental a la sociedad COLCCO S.A. sin valoración económica de impactos “no implica per se un incumplimiento de la norma, ni muchos menos una ausencia de criterios técnicos para proceder a su otorgamiento, dado que se contaba con los otros requisitos establecidos en el artículo 21 del Decreto 2820 de 2010”. 12 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.2. LA SOCIEDAD COLCCO S.A.14, tercera interesada en las resultas del proceso, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, con base en los siguientes argumentos: - “No se realiza un análisis fundado en el interés general para decretar la medida cautelar” Luego de referirse a los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para decretar medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos, señaló que es requisito sine qua non el estudio in abstracto del interés general para decretar la medida cautelar deprecada por la parte actora.

Que, en ese sentido, no basta con un mero análisis exegético de la norma jurídica que se invoca como desconocida, sino que resulta imprescindible examinar el concepto de factor patrimonial del medio ambiente, el cual no puede confundirse, como lo hizo el Tribunal, con el componente económico que se debe incluir en el EIA, pues este hace referencia solo al interés patrimonial exclusivo del particular beneficiario de la licencia. Explicó que al tenor de lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA, la ausencia de estudio de impacto económico “no es motivo suficiente 14 Expediente digital descargado del aplicativo SAMAI, archivo pdf 050. 13 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para decretar la medida aplicando un test de razonabilidad dado que, no está claro el por qué este único tópico hace que sea más gravoso para la colectividad de la nación no decretar la medida que decretarla”.

Insistió que la ausencia del estudio del impacto económico del proyecto no puede ser el fundamento para decretar la medida cautelar, pues de resultar inviable económicamente se generarían pérdidas con cargo exclusivo al patrimonio del licenciatario sin repercusión alguna en las finanzas públicas. - “Se desconocen los postulados de la autoridad ambiental en licencias ANLA” Advirtió que la providencia recurrida es contraria a los postulados señalados por la ANLA en materia de evaluación económica ambiental, dado que para esta autoridad dicha evaluación recae sobre los beneficios y costos ambientales que potencialmente generará la ejecución del proyecto, a partir de la cuantificación monetaria de los impactos ambientales (positivos y negativos), cuestión que no guarda relación con el asunto de derecho en el que el Tribunal basó su decisión. - “El acto demandado está condicionado al cumplimiento de unos requisitos, el plazo otorgado por la corporación autónoma ambiental para ello no ha fenecido” 14 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Puso de presente que la CAS otorgó un plazo de seis (6) meses para que COLCCO S.A. presentara el concepto técnico de evaluación económica ambiental, plazo este que se contabiliza de acuerdo con el calendario, según lo previsto en el artículo 62 de la Ley 4ª de 191315.

Agregó que la orden de suspensión provisional de los efectos del acto demandado debió estar fundamentada en pruebas técnicas que demostraran que existe un riesgo para el interés general acaecido por la ausencia del estudio económico, y que el plazo otorgado por la autoridad ambiental “causará un daño al interés general”. - Perjuicios y aportes de la sociedad COLCCO S.A. En este cargo, la tercera interesada señaló: Que dentro del proceso “[…] no ha sido tenido en cuenta ni la inversión que ha efectuado la sociedad COLCCO S.A., ni los beneficios que trae a la población en materia de desarrollo, trabajo, regalías, ni el aporte en la Fundación constituida […]”.

Añadió que “[…] acceder a las pretensiones de los accionantes puede generar no solo un perjuicio irremediable a la empresa COLCCO S.A., sino 15 Sobre régimen político y municipal. 15 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unos perjuicios a la comunidad y la Nación, comoquiera que la privaría de la inversión de recursos y del recibo de lo correspondiente a las regalías del proyecto […]”. - Supuesta aprobación de la licencia sin el mínimo de información requerida en el estudio ambiental para prevenir, mitigar y compensar los impactos ambientales del proyecto minero Sostuvo que no es cierto que el EIA no contara con la evaluación económica de impactos ambientales, pues como lo aseveró la autoridad ambiental en el Concepto Técnico 0638 de 10 de noviembre de 2022 “[…] describe el componente de evaluación económica de impactos ambientales de manera general asociado al ítem socioeconómico, no obstante, en aras de tener un mayor control por parte de esta Autoridad Ambiental en el artículo vigésimo tercero de la Resolución DGL No. 000574 del 22 de agosto del 2022 establece requerir a la sociedad COLCCO S.A. para que presente en el término de seis (6) meses a partir de la notificación del acto administrativo que acoja el concepto técnico la evaluación económica ambiental […]”.

Lo anterior, a juicio de la recurrente, demuestra que sí existía el componente de impacto ambiental, solo que era necesario actualizarlo, para lo cual, precisamente, fue otorgado el plazo por parte de la CAS. 16 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Puso de presente que de la misma manera en la que el Tribunal declaró que no prosperaba el cargo de violación por inexistencia del plan de manejo, por cuanto éste sí obraba, solo que era necesaria su modificación, debió denegar el cargo en comento, debido a que el estudio de impacto ambiental sí fue aportado durante el trámite de licenciamiento, como lo demuestra el concepto técnico que expidió el Servicio Geológico Colombiano en el año 2012. - Vulneración del derecho a la participación en asuntos ambientales en el caso concreto Adujo que la alegada vulneración del derecho a la participación de la comunidad en el desarrollo del proyecto queda desvirtuada por cuanto el día 29 de julio de 2015 se celebró la audiencia pública ambiental en el municipio de El Carmen de Chucurí. - Estado de la evaluación económica actual Finalmente, mencionó que el 23 de mayo de 2023 radicó ante la CAS “informe de cumplimiento de las obligaciones de la Resolución DGL 574 de 2022”, el cual pidió tener como prueba; asimismo, solicitó que “se requiera a la CAS para que le informe sobre la presentación de la evaluación económica y el estado de la misma, lo que permitirá corroborar que no se encuentran o han desaparecido los presupuestos fácticos que sustentaron la imposición de la medida cautelar”. 17 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.-TRASLADO DEL RECURSO Durante el traslado del recurso no hubo manifestación de la parte contraria. V.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1. Cuestión previa El apoderado de la sociedad COLCCO S.A., en el escrito del recurso de reposición, solicitó requerir a la CAS con el fin de que “informe si COLCCO S.A. allegó la evaluación económica e informe el estado de dicho documento”.

Al respecto, debe señalarse que la Ley 1437 no previó una etapa probatoria dentro del procedimiento de las medidas cautelares. En efecto, los artículos 231 y siguientes del CPACA regulan el trámite de las medidas así: “[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […]. 18 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 233.Procedimiento para la adopción de las medidas cautelares. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.

Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otra parte al día siguiente de su recepción en la forma establecida en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil. El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella.

En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución. La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada. Con todo, si la medida cautelar se solicita en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra parte para que se pronuncie sobre ella y una vez evaluada por el Juez o Magistrado Ponente podrá ser decretada en la misma audiencia. Cuando la medida haya sido negada, podrá solicitarse nuevamente si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto.

Contra el auto que resuelva esta solicitud no procederá ningún recurso”. De acuerdo con las disposiciones transcritas, la parte actora puede aportar las pruebas que estime necesarias para respaldar la solicitud de la medida cautelar. El juez o magistrado ponente, al admitir la demanda, en auto separado, ordena correr traslado de la solicitud para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días. 19 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Significa lo anterior que la oportunidad para presentar pruebas y pronunciarse sobre las aportadas es en el escrito de solicitud de la medida cautelar y durante su correspondiente traslado, razón por la cual no hay lugar a decretar las pruebas elevadas por la tercera interesada en el recurso de reposición que es objeto de estudio. 2.

Problema jurídico En el presente caso, los actores solicitaron decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados por (i) violación del debido proceso, en atención a que la autoridad ambiental se apartó del procedimiento para la expedición de la licencia, específicamente en el requerimiento de información adicional al solicitante, falta de socialización a la comunidad, y ausencia del acto que declara recopilada la información;

(ii) vulneración de los artículos 5° y 14 del Decreto 330 de 200716 en lo que concierne al trámite de celebración de la audiencia pública ambiental; y (iii) desconocimiento del artículo 21 del Decreto 2820 de 201017 frente al contenido del estudio de impacto ambiental. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia de 16 de mayo de 2023, -corregida con auto de 23 de ese mes y año-, decretó 16 “Por el cual se reglamentan las audiencias públicas ambientales y se deroga el Decreto 2762 de 2005”. 17 Derogado por el Decreto 2041 de 2014, “Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales”. 20 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la suspensión provisional de los efectos de la Resolución DGL 0000574 de 22 de agosto de 2022, “Por la cual se otorga una licencia ambiental y se dictan otras disposiciones”, expedida por la CAS, por encontrar demostrado que el EIA presentado por la sociedad COLCCO S.A. no contenía toda la información exigida en el artículo 21, numeral 6, del Decreto 2820 de 2010 referente a la evaluación económica de los impactos positivos y negativos del proyecto.

Contra la anterior decisión, la CAS y la sociedad COLCCO S.A. interpusieron recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. La CAS centró su disenso en que para la fecha de solicitud de la licencia, el Ministerio aún no había expedido la reglamentación concerniente a los criterios de aplicación de los impactos positivos y negativos del proyecto, obra o actividad ambiental, pues ello tuvo lugar a través de la Resolución 1669 de 15 de agosto de 2017, “Por la cual se adoptan los criterios técnicos para el uso de herramientas económicas en los proyectos obras o actividades objeto de licencia ambiental o instrumento equivalente y se adoptan otras determinaciones”, lo que significa que la autoridad ambiental no estaba obligada a exigir el mencionado requisito del EIA. 21 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, COLCCO S.A. señaló que la providencia que decretó la medida cautelar (i) no realizó un análisis fundado en el interés general para decretar la medida cautelar; (ii) desconoció los postulados de la ANLA;

(iii) no tuvo en cuenta que el acto demandado está condicionado al cumplimiento de unos requisitos; (iv) no valoró los perjuicios ocasionados al licenciatario; (v) interpretó equivocadamente que se vulneró el principio de participación de la comunidad; y (vi) negó la existencia de la evaluación del impacto ambiental, cuando lo cierto es que sí fue aportada y solo era necesario actualizarla, como lo determinó la CAS.

Asimismo, la recurrente se refirió al estado actual de la evaluación económica del proyecto y mencionó que el 23 de mayo de 2023 radicó ante la CAS “informe de cumplimiento de las obligaciones de la Resolución DGL 574 de 2022”. Visto lo anterior, corresponde al Despacho decidir si debe revocarse el proveído de 16 de mayo de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 0000574 de 22 de agosto de 2022 expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER. 22 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Hechos probados De los elementos probatorios obrantes en el expediente, en particular, del contenido de las resoluciones DGL 000574 de 22 de agosto y DGL 000884 de 10 de noviembre de 2022, actos acusados, el Despacho advierte los siguientes hechos relevantes: - A través del oficio CAS No. 6255 de 24 de julio de 2012, la sociedad COLCCO S.A. solicitó a la Corporación Autónoma Regional de Santander una licencia ambiental para el proyecto de explotación de carbón en el marco del contrato de concesión minera núm. FLL-082, ubicado en los municipios de El Carmen y San Vicente de Chucurí. - Mediante los Conceptos Técnicos SGA núm. 0904 de 24 de diciembre de 2012 y núm. 0132 de 19 de marzo de 2013, la Subdirección de Gestión Ambiental de la CAS solicitó a COLCCO S.A. complementar la solicitud de licencia ambiental. - Por medio de la Resolución SGA núm. 0127 de 16 de mayo de 2013, la CAS aprobó la cesión del 100% de los derechos y obligaciones derivados del trámite de la licencia ambiental que correspondían a Keystone Minería, dentro del contrato de concesión minera núm. FLL- 082, a favor de COLCCO S.A., emitiendo algunos requerimientos adicionales. 23 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - El 26 de noviembre de 2013, COLCCO S.A. respondió a los requerimientos de la Resolución SGA núm. 0127 y presentó un complemento al Plan de Manejo Ambiental. - Mediante Auto SAO núm. 0315 de 17 de julio de 2015, la CAS convocó a los interesados a participar en la audiencia pública dentro del trámite de expedición de la licencia ambiental, a solicitud del alcalde del municipio El Carmen de Chucurí, diligencia que se llevó a cabo el 29 de julio de ese año. - A través de Auto SAO núm. 0597 de 10 de noviembre de 2015, la Subdirección de Administración de la Oferta de Recursos Naturales Renovables de la CAS ordenó la realización de una visita de inspección ocular y evaluación ambiental del proyecto, que tuvo lugar los días 1, 2, 3 y 4 de diciembre de 2015. - Como resultado de esta visita, en el Concepto Técnico SAO núm. 0013 de 17 de febrero de 2016, la Subdirección de Administración de la Oferta de los Recursos Naturales Renovables Disponibles, Educación Ambiental y Participación Ciudadana de la CAS recomendó solicitar información adicional a COLCCO S.A. en relación con los componentes biótico, permiso de vertimientos, geotecnia y componente social. 24 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Mediante Radicado CAS núm. 03475 de 9 de marzo de 2016, COLCCO S.A. respondió a los requerimientos formulados. - Tras la inspección ocular y la revisión de la documentación adicional, el grupo interdisciplinario de la CAS emitió el Concepto Técnico SAO núm. 0006 de 18 de enero de 2017, en el que recomendó el otorgamiento de la licencia ambiental. - Mediante memorando SGL núm. 0276 de 21 de marzo de 2017, el secretario general de la CAS remitió al expediente el informe que contenía un diagnóstico técnico y jurídico del trámite de la solicitud de licencia ambiental de COLCCO S.A. - Con Oficios CAS núms. 05410 y 05412 de 2 de octubre de 2017, la CAS solicitó a los Concejos Municipales de El Carmen de Chucurí y San Vicente de Chucurí información sobre el proceso de consulta popular minera. - El 30 de octubre de 2018, el Concejo Municipal de El Carmen de Chucurí, mediante Radicado CAS 80.30.19768.2018, informó a la CAS que el Tribunal Administrativo de Santander había declarado constitucional la consulta popular sobre la explotación minera en el 25 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipio, aunque la Registraduría Nacional no disponía de los recursos necesarios para realizarla. - A través de los Conceptos Técnicos SAO 341 de 8 de junio de 2022 y SAO 347 de 17 de junio de 2022, se efectuó una evaluación técnica adicional de los documentos obrantes dentro del expediente. - Finalmente, mediante la Resolución DGL núm. 000574 de 22 de agosto de 2022, la CAS otorgó a COLCCO S.A. la licencia ambiental para el proyecto de explotación de carbón dentro del área del contrato de concesión FLL-082, por un término de 30 años. - La decisión fue confirmada mediante la Resolución DGL núm. 000884 de 10 de noviembre de 2022, en la que la CAS modificó los parágrafos quinto y séptimo del artículo primero, referidos a la intervención del polígono minero y a los Conceptos Técnicos SGA No. 0904 de diciembre 24 de 2012, SAO 06 de 18 de enero de 2017, SAO 07 de 18 de enero de 2017 y 347 de junio 17 de 2022, los cuales declaró que hacen parte del acto que concede la licencia. 4.

Del recurso de reposición de la CAS A juicio de la CAS no resultaba exigible el requisito previsto en el artículo 21, numeral 6, del Decreto 2820 de 2010, según el cual el 26 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudio de impacto ambiental presentado por COLCCO S.A. debía contener la evaluación económica de los impactos positivos y negativos del proyecto, por cuanto dicho requisito fue reglamentado por el Ministerio en la Resolución 1669 de 15 de agosto de 2017, esto es, después de presentado el EIA.

Para resolver, se destaca que en el marco de la política ambiental incorporada en la Ley 99 de 22 de diciembre de 199318, se encuentra el principio de desarrollo sostenible el cual está orientado “[…] al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades […]”19.

En virtud del mencionado principio y con el fin de alcanzar los compromisos de sostenibilidad que se encuentran previstos tanto en los tratados multilaterales en materia de medio ambiente a los que ha adherido el Estado colombiano20, como en la normativa ambiental interna, se han establecido diferentes herramientas administrativas 18 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. 19 Artículo 3°.

En igual sentido, la Ley 1523 de 2012, dispuso en su artículo 3° que: “[…] el desarrollo es sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo. El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”. 20 Entre ellos, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992). 27 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que buscan materializar el desarrollo sostenible, controlar el deterioro ambiental y contribuir a la mitigación de impactos, corrección y restauración de los elementos ambientales. Una de estas herramientas es la exigencia de la licencia ambiental para la ejecución de proyectos, obras o actividades, que puedan generar deterioro grave al medio ambiente, a los recursos naturales renovables o al paisaje, la cual se constituye en un instrumento esencial para la planificación de los recursos naturales del país. A su vez, el licenciamiento ambiental ha sido entendido como un mecanismo de intervención del Estado en la economía y una limitación de la libre iniciativa privada, justificada con el propósito de garantizar que la propiedad cumpla con la función ecológica que le es inherente21.

La Ley 99, en el título VIII se ocupó de regular las licencias ambientales; y en el artículo 57 dispuso que el interesado en el otorgamiento de la licencia debe presentar a la autoridad ambiental un estudio de impacto ambiental que contenga “[…] información sobre la localización del proyecto, los elementos abióticos, bióticos, y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse.

Además, incluirá el diseño de los 21 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C- 746 de 2012. M.p, LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ 28 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00. Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos, así como el plan de manejo ambiental de la obra o actividad […]”.

Acerca de la importancia de la evaluación del estudio del impacto ambiental como requisito para el otorgamiento de la licencia, la jurisprudencia de la Sección ha señalado: “[…] El estudio de impacto ambiental -E.I.A.- es el instrumento de evaluación que permite identificar el relacionamiento específico y minucioso entre el alcance y la connotación de los impactos del proyecto, frente a la integridad, funcionalidad, capacidad de regeneración y equilibrio del medio biótico, abiótico y socioeconómico en el que se pretende desarrollar.

En tal virtud, el E.I.A. contiene la descripción pormenorizada de las actividades a desarrollar dentro del postulado de desarrollo sostenible. De igual forma, debe señalar los mecanismos de prevención, control y corrección de las afectaciones irreversibles contra los recursos naturales, así como las acciones de mitigación y compensación de los impactos ambientales ponderados que se desarrollarán a lo largo de todas las fases del proyecto, obra o actividad.

En atención a la precisión técnica y científica de la información que lo sustenta, el E.I.A. deviene en el instrumento básico para adoptar las decisiones que prevengan daños ambientales y generen los mayores beneficios para la comunidad, en el marco de un proyecto obra o actividad que requiera de licencia ambiental […]”.22 También la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto de 15 de diciembre de 2020, mencionó: “[…] El licenciamiento ambiental se establece para responder a las necesidades de prevenir, mitigar, corregir, compensar, 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Número único de radicación 73001-23-31-0002012-00241-02 (AP). Sentencia de 18 de marzo de 2021. C.p. Roberto Augusto Serrato Valdés. 29 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00. Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manejar y controlar los impactos al medio ambiente generados por la actividad humana, en especial para aquellas actividades que generan mayores efectos en el medio ambiente.

En ese sentido, se hace exigible la evaluación de impacto ambiental que incluye diferentes estudios y análisis técnicos que permiten estimar los efectos de un determinado proyecto, obra o actividad. En dicha evaluación se proyectan los posibles impactos negativos y positivos, buscando generar un menor efecto sobre el ambiente (…). En síntesis, las licencias ambientales son fundamentales en la planificación de los proyectos, obras o actividades, para la protección de los recursos naturales y la implementación del derecho de todos los colombianos a gozar de un ambiente sano […]”.23 Mediante el Decreto 2820 de 2010, -vigente al momento de la presentación de la solicitud de licenciamiento bajo estudio-, el Ministerio reglamentó el Título VIII de la Ley 99 sobre licencias ambientales, y el artículo 21 señaló lo que debía contener el estudio de impacto ambiental en los siguientes términos: “Artículo 21.

Del estudio de impacto ambiental (EIA). El estudio de impacto ambiental (EIA) es el instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental y se exigirá en todos los casos en que de acuerdo con la ley y el presente reglamento se requiera. Este estudio deberá ser elaborado de conformidad con la Metodología General para la Presentación de Estudios Ambientales de que trata el artículo 14 del presente decreto y los términos de referencia expedidos para el efecto, el cual deberá incluir como mínimo lo siguiente: 1.

Información del proyecto, relacionada con la localización, infraestructura, actividades del proyecto y demás información que se considere pertinente. 2. Caracterización del área de influencia del proyecto, para los medios abiótico, biótico y socioeconómico. 3. Demanda de recursos naturales por parte del proyecto; se presenta la información requerida para la solicitud de permisos 23 Número único de radicación 11001-03-06-000-2020-00179-00 (C).

Cp. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS. 30 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00. Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relacionados con la captación de aguas superficiales, vertimientos, ocupación de cauces, aprovechamiento de materiales de construcción, aprovechamiento forestal, recolección de especímenes de la diversidad biológica con fines no comerciales, emisiones atmosféricas, gestión de residuos sólidos, exploración y explotación de aguas subterráneas. 4.

Información relacionada con la evaluación de impactos ambientales y análisis de riesgos. 5. Zonificación de manejo ambiental, definida para el proyecto, obra o actividad para la cual se identifican las áreas de exclusión, las áreas de intervención con restricciones y las áreas de intervención. 6. Evaluación económica de los impactos positivos y negativos del proyecto. 7.

Plan de manejo ambiental del proyecto, expresado en términos de programa de manejo, cada uno de ellos diferenciado en proyectos y sus costos de implementación. 8. Programa de seguimiento y monitoreo, para cada uno de los medios abiótico, biótico y socioeconómico. 9. Plan de contingencias para la construcción y operación del proyecto que incluya la actuación para derrames, incendios, fugas, emisiones y/o vertimientos por fuera de los límites permitidos. 10.

Plan de desmantelamiento y abandono, en el que se define el uso final del suelo, las principales medidas de manejo, restauración y reconformación morfológica. 11. Plan de inversión del 1%, en el cual se incluyen los elementos y costos considerados para estimar la inversión y la propuesta de proyectos de inversión, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1900 de 2006 o la norma que lo modifique, sustituya o derogue. 12.

Plan de compensación por pérdida de biodiversidad de acuerdo con lo establecido en la Resolución 1517 del 31 de agosto de 2012 o la que modifique, sustituya o derogue. Parágrafo 1°. El Estudio de Impacto Ambiental para las actividades de perforación exploratoria de hidrocarburos deberá adelantarse sobre el área de interés geológico específico que se declare, siendo necesario incorporar en su alcance, entre otros aspectos, un análisis de la sensibilidad ambiental del área de interés, los corredores de las vías de acceso, instalaciones de superficie de pozos tipo, pruebas de 31 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co producción y el transporte en carrotanques y/o líneas de conducción de los fluidos generados. Parágrafo 2°. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fijará los criterios que deberán aplicar los usuarios para la elaboración de la evaluación económica de los impactos positivos y negativos del proyecto, obra o actividad con base en la propuesta que presente la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), en un término no mayor a seis (6) meses a partir de la fecha de publicación del presente decreto.

Las actividades de importación de que tratan los numerales 10.2 y 11 del artículo 8° del presente decreto, no deberán presentar la evaluación económica de la que trata el numeral 6 del presente artículo.” (Resaltado fuera del texto original)24. Esta norma fue recogida en el artículo 21 del Decreto 2041 de 2014, “Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales”.

Ahora, como lo ha señalado la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES25, el análisis económico ambiental juega un papel clave en la cuantificación del valor de los impactos ambientales, sean estos positivos y/o negativos, debido a que dicha cuantificación permite conocer cuál sería la depreciación del valor del medio ambiente como capital natural en la economía, a efectos de analizar la viabilidad de la obra o proyecto y su manejo sostenible26. 24 Compilado en el Decreto 1076 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”, artículo 2.2.2.3.5.1. 25 Resolución 1669 de 15 de agosto de 2017. 26 De acuerdo con el documento del Ministerio y la ANLA denominado “Criterios técnicos para el uso de herramientas económicas en los proyectos, obras o actividades objeto de licenciamiento ambiental o instrumento equivalente”, en el marco del Estudio de Impacto Ambiental, la evaluación económica busca identificar los costos internalizables, -impactos que pueden ser prevenidos o corregidos mediante medidas de manejo que permitan establecer una relación de los costos asociados a dichas actividades-, y no internalizables, - impactos que no resultan prevenibles ni corregibles-, estimación que constituye el principal insumo para la aplicación del Análisis Costo Beneficio - ACB como criterio de decisión. 32 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso concreto, la CAS concedió licencia ambiental para el proyecto “explotación de un yacimiento de carbón y demás minerales concesibles” a nombre de COLCCO S.A.; y en el mismo acto le otorgó al licenciatario un plazo de seis (6) meses para presentar la evaluación económica ambiental del proyecto, de conformidad con los términos de referencia aplicables a proyectos mineros adoptados por la ANLA.

El requerimiento efectuado por la CAS evidencia que el EIA presentado por COLCCO S.A. estaba incompleto debido a que carecía de información precisa y detallada sobre la metodología de estimación del balance entre beneficios y costos económicos del proyecto, con miras a que la autoridad ambiental pudiera establecer su viabilidad desde el punto de vista ambiental y social.

Sobre este punto en particular, la autoridad ambiental sostuvo, tanto en el procedimiento administrativo al resolver el recurso de reposición interpuesto contra el acto que concede la licencia, como en esta instancia judicial, que dicho requisito no le era exigible al proyecto de explotación minera, debido a que solo hasta el año 2017 el Ministerio expidió la Resolución 1669, por medio de la cual adoptó los “Criterios técnicos para el uso de herramientas económicas en los proyectos, obras o actividades objeto de licenciamiento ambiental o 33 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instrumento equivalente”, cuando ya había sido evaluado el estudio de impacto ambiental presentado por la peticionaria. Frente a ello, el Despacho destaca que el requisito de la evaluación económica de los impactos positivos y negativos del proyecto fue incluido como parte del EIA en el Decreto 2820 de 2010, -vigente al momento de la solicitud de licencia ambiental por parte de COLCCO S.A.-, y, posteriormente, en el Decreto 2041 de 2014, de manera que no resuelta cierto que solo se hizo exigible a partir de la Resolución 1669 de 15 de agosto de 2017.

Cuestión diferente es que a partir del mencionado acto, los interesados en adelantar proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental debían consultar los criterios allí señalados para la elaboración del análisis costo – beneficio del Diagnóstico Ambiental de Alternativas y la evaluación económica de los impactos positivos y negativos del Estudio de Impacto Ambiental.

No obstante, este hecho no desvirtúa la obligación que existía en cabeza de las autoridades ambientales de exigir el aludido requisito de evaluación económica, por lo que no es de recibo lo señalado por la CAS en el sentido de indicar que no era obligatorio “fijar los lineamientos que el Ministerio no había fijado para la elaboración de la evaluación económica de impactos positivo y negativos del 34 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyecto; bajo el entendido que dicha función esta atribuida al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, según se desprende al artículo 5 de la ley 99 de 1993”. Nótese que lo aseverado por la demandada corresponde a lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 21 del Decreto 2041 de 2014, según el cual “[…] El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fijará los criterios que deberán aplicar los usuarios para la elaboración de la evaluación económica de los impactos positivos y negativos del proyecto, obra o actividad con base en la propuesta que presente la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), en un término no mayor a seis (6) meses a partir de la fecha de publicación del presente decreto […]”, previsión que, en efecto, fue acatada por el Ministerio en la Resolución 1669 de 2017, de ahí que lo que se reprocha a la autoridad ambiental no es la omisión de reglamentación que a ella no le correspondía, sino la no verificación del requisito dispuesto en el Decreto reglamentario de las licencias ambientales vigente al momento de la presentación del EIA por parte de la sociedad solicitante.

Cabe señalar que el requisito de la evaluación económica en comento es desarrollo de otras disposiciones normativas que también estaban vigentes a la fecha de la solicitud de la licencia, tales como los 35 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículos 1°, numeral 7, y 5°, numeral 8, de la Ley 99, los cuales preceptúan: “[…] ARTICULO 1o. Principios Generales Ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: (…) 7.

El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables […]”. “[…] ARTICULO 5o. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: 8) Evaluar los alcances y efectos económicos de los factores ambientales, su incorporación al valor de mercado de bienes y servicios y su impacto sobre el desarrollo de la economía nacional y su sector externo; su costo en los proyectos de mediana y grande infraestructura, así como el costo económico del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables y realizar investigaciones, análisis y estudios económicos y fiscales en relación con los recursos presupuestales y financieros del sector de gestión ambiental y con los impuestos, tasas, contribuciones, derechos, multas e incentivos con él relacionados […]”.

Conforme a lo expuesto, es dable concluir que (i) la información del EIA es el insumo básico para que la autoridad ambiental competente pueda realizar una planeación ambiental integral en orden a autorizar la utilización sostenible de los recursos naturales renovables, así como monitorear y verificar el efectivo cumplimiento de las obligaciones ambientales asumidas por el titular del proyecto, obra o actividad;

(ii) los interesados en adelantar proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental deben acreditar el 36 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00. Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de los requisitos del artículo 2.2.2.3.5.1 del Decreto 1076 de 201527;

(iii) entre los requisitos allí mencionados se encuentra el previsto en el numeral 6, referido a la evaluación económica de los impactos positivos y negativos del proyecto, que permite un análisis de costo – beneficio, el cual era exigible para la fecha de presentación del EIA por parte de COLCCO S.A.; y (iv) el EIA presentado a la autoridad ambiental no satisfacía el requisito de la evaluación económica, como fue reconocido por la CAS en el acto que concedió la licencia ambiental.

En este orden de ideas, para el Despacho le asistió razón al Tribunal al señalar que no era posible que la autoridad ambiental hubiese concedido la licencia pese al no cumplimiento de la totalidad de los requisitos que debe contener el estudio de impacto ambiental, bajo el supuesto de que, posteriormente, el licenciatario se allanara a su cumplimiento, toda vez que es la etapa de evaluación de los estudios ambientales la que, precisamente, fundamenta la decisión de otorgar o no la respectiva licencia. Finalmente, el Despacho debe referirse al argumento del apoderado de la CAS, según el cual el otorgamiento de la licencia ambiental a la sociedad COLCCO S.A. sin valoración económica de impactos “no 27 Corresponde al artículo 21 del Decreto 2041 de 2014. 37 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co implica per se un incumplimiento de la norma, ni muchos menos una ausencia de criterios técnicos para proceder a su otorgamiento, dado que se contaba con los otros requisitos establecidos en el artículo 21 del Decreto 2820 de 2010”.

Al respecto, se destaca que, de conformidad con la norma a que alude la recurrente, se debe cumplir con la totalidad de los requisitos allí mencionados para la evaluación del estudio de impacto ambiental, sin que se vislumbre que el cumplimiento parcial satisfaga el requisito que se echa de menos. 5. Del recurso de reposición de COLCCO S.A. A continuación, el Despacho abordará los reproches frente a la providencia impugnada, formulados por el tercero con interés directo en las resultas del proceso. - “No se realiza un análisis fundado en el interés general para decretar la medida cautelar” La recurrente expuso que de acuerdo con el régimen de medidas cautelares, no basta con un mero análisis exegético de la norma jurídica que se invoca como desconocida, sino que resulta imprescindible examinar el concepto de factor patrimonial del medio ambiente, el cual no puede confundirse, como lo hizo el Tribunal, con 38 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el componente económico que debe incluir el EIA, pues este hace referencia solo al interés patrimonial exclusivo del particular beneficiario de la licencia. Insistió en que la ausencia del estudio del impacto económico del proyecto no puede ser el fundamento para decretar la medida cautelar, pues de resultar inviable económicamente se generarían pérdidas con cargo exclusivo al patrimonio del licenciatario sin repercusión alguna en las finanzas públicas.

Sea lo primero advertir que según el artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: “[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto 39 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […]”.

(Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la prosperidad de la suspensión provisional: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

De acuerdo con lo expuesto, la procedencia de la medida consistente en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo está supeditada al estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud.

De ahí que el argumento de la recurrente sobre la necesidad de “fundar la medida en el interés general” no sea de recibo. En efecto, en el caso sub judice, la solicitud de la medida estuvo fundamentada en la violación del artículo 21 del Decreto 2820 de 40 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 201028, a partir de su confrontación con la Resolución núm. 0000574 de 22 de agosto de 2022, sin que se exigiera la demostración de la afectación del interés general que alega la recurrente, porque, se insiste, no es un requisito que se derive del artículo 231 del CPACA para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

Aunado a ello, la jurisprudencia de la Sección ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas29.

Ahora, la recurrente plantea que el Tribunal confundió el componente económico que debe incluir el EIA con el factor patrimonial del medio ambiente, pues el requisito que se le reprocha es del resorte exclusivo del particular beneficiario de la licencia. 28 Hoy artículo 21 del Decreto 2041 de 2014. 29 Al respecto, en la providencia de 27 de mayo de 2021 (número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, C.P. Oswaldo Giraldo López), la Sección indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.

(Negrillas fuera del texto original). Ver también providencia de 26 de junio de 2020, número único de radicación 11001-03-24-000-2016- 00295-00, Cp: Hernando Sánchez Sánchez 41 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre este asunto en particular, se reitera lo anteriormente mencionado sobre la importancia de la evaluación del estudio de impacto ambiental, en lo concerniente al análisis económico de la viabilidad del proyecto, el cual tiene relación directa con la depreciación del valor del medio ambiente como capital natural en la economía y, por ende, no se limita al interés del particular licenciatario, como lo sostiene el tercero interesado.

Sobre este asunto, el documento del Ministerio y la ANLA denominado “Criterios técnicos para el uso de herramientas económicas en los proyectos, obras o actividades objeto de licenciamiento ambiental o instrumento equivalente”, explicó: “[…] En el marco del licenciamiento ambiental en Colombia, las herramientas económicas ofrecen un criterio adicional de evaluación de las solicitudes de licenciamiento ambiental; permiten identificar, de forma agregada y compatible, el aporte que un proyecto, obra o actividad, ocasiona en la generación o afectación del bienestar económico nacional, que es soportado por los recursos naturales y los servicios que éstos brindan a las comunidades.

(…) La evaluación de proyectos a través del análisis costo – beneficio ACB, consiste en comparar los costos (impactos o externalidades negativas) causados por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad, con los beneficios (impactos o externalidades positivas) que este genera, con el objeto de establecer la conveniencia ambiental de su ejecución. Sin embargo, para poder comparar los costos con los beneficios, es necesario identificarlos, lo que a su vez implica identificar y caracterizar cualitativamente los impactos potenciales, positivos y negativos, generados por el proyecto.

Una vez identificados los impactos potenciales, el siguiente paso es 42 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00. Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la medición o cuantificación biofísica, referida a la medición del cambio ambiental que causa el impacto potencial sobre el servicio ecosistémico.

Para realizar este análisis es necesario considerar un indicador que permita comparar, medir o identificar el porcentaje de cambio sobre el servicio ecosistémico que se está evaluando. Por último, la valoración de beneficios y costos transforma las unidades biofísicas en indicadores económicos, mediante los precios de las afectaciones causadas por la utilización de los servicios ecosistémicos.

Este paso es relevante, teniendo en cuenta que algunos costos y beneficios resultan de difícil medición (ex ante) en unidades físicas. (…) Consecuentemente, el ACB aplicado en el marco del licenciamiento ambiental no se refiere al análisis tradicional, en el cual se incluyen los beneficios del sector privado por desarrollar el proyecto (por ejemplo: ingresos por explotación de carbón, ingresos de la venta de energía, ingresos por peajes, etc.), sino que corresponde únicamente al balance de los beneficios (externalidades positivas) y costos (externalidades negativas) generados por el proyecto a la sociedad. […]”.30 (Resaltado fuera del texto original).

De acuerdo con el documento en cita, todo proyecto, obra o actividad ocasiona un impacto en el bienestar económico nacional que es soportado por los recursos naturales y los servicios que éstos brindan a las comunidades, lo que impone un análisis de costo - beneficio para establecer la conveniencia ambiental de su ejecución, no como un “análisis financiero” de las ventajas o desventajas que se generen para el beneficiario de la licencia, sino como un criterio esencial para adoptar la mejor decisión en torno al “mayor beneficio social” 30 “Criterios técnicos para el uso de herramientas económicas en los proyectos, obras o actividades objeto de licenciamiento ambiental o instrumento equivalente”.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (2017). 43 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00. Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que puede generar el proyecto o actividad objeto de licenciamiento.

Es por esta razón que no resulta de recibo la postura del recurrente de estimar que el requisito de la evaluación económica del EIA únicamente se limita a los intereses del particular licenciatario, de ahí que no prospere dicho argumento. - “Se desconocen los postulados de la autoridad ambiental en licencias ANLA” Advirtió que la providencia recurrida es contraria a los postulados señalados por la ANLA en materia de evaluación económica ambiental, dado que para esta autoridad dicha evaluación recae sobre los beneficios y costos ambientales que potencialmente generará la ejecución del proyecto, a partir de la cuantificación monetaria de los impactos ambientales (positivos y negativos), cuestión que no guarda relación con el asunto de derecho en el que el Tribunal basó su decisión. Frente a lo manifestado por la recurrente, el Despacho se remite a las razones señaladas en al acápite anterior, en torno a la relación directa entre el análisis económico de la viabilidad del proyecto y la depreciación del valor del bienestar económico nacional, que es el 44 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co criterio que, precisamente, sirve de sustento para estimar incumplido el requisito de presentación del EIA. En atención a lo señalado, el argumento de la recurrente bajo estudio no prospera. - “El acto demandado está condicionado al cumplimiento de unos requisitos, el plazo otorgado por la Corporación Autónoma Ambiental para ello no ha fenecido” Bajo este argumento, el tercero interesado advirtió que no se había vencido el plazo otorgado por la CAS para presentar el concepto técnico de evaluación económica ambiental, aunado a que la orden de suspensión provisional de los efectos de la licencia ambiental debió estar fundamentada en pruebas técnicas que demostraran que existe un riesgo para el interés general acaecido por la ausencia de dicha evaluación. Al respecto, debe reiterarse que no es admisible que la autoridad ambiental hubiese concedido la licencia pese al no cumplimiento de la totalidad de los requisitos que debe contener el estudio de impacto ambiental, bajo el supuesto de que, posteriormente, el licenciatario se allanaría a su cumplimiento, toda vez que es la etapa de evaluación de los estudios ambientales la que, precisamente, fundamenta la decisión de otorgar o no la respectiva licencia. 45 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conviene, en este punto, traer a colación la providencia de 28 de febrero de 202031, en la que la Sección decreto la suspensión de los efectos de una licencia ambiental que se había otorgado sin el debido agotamiento de los presupuestos previos exigidos en la norma.

Al respecto, la Sección mencionó: “[…] Tal y como lo prevé el Decreto 1076, el E.I.A. es el instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental y, por ello, es el primer paso del mismo trámite licenciatorio. En tal virtud, para el Despacho resulta cuando menos incoherente que se conceda la licencia ambiental, bajo el supuesto de que posteriormente la persona licenciataria cumpla o ajuste elementos medulares del E.I.A., toda vez que, se reitera, este constituye el marco de referencia previo para adoptar las mejores decisiones ante cualquier eventualidad que deba afrontar el proyecto […]”.

(Resaltado fuera del texto original). Por lo expuesto, no se acoge el argumento de la recurrente bajo estudio. - Perjuicios y aportes de la sociedad COLCCO S.A. En este cargo, la recurrente adujo que dentro del proceso “[…] no ha sido tenido en cuenta ni la inversión que ha efectuado la sociedad COLCCO S.A., ni los beneficios que trae a la población en materia de desarrollo, trabajo, regalías, ni el aporte en la Fundación constituida […]”, por lo que 31 Número único de radicación 1001-03-24-000-2018-00393-00.

C.p. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Decisión confirmada en proveído de 18 de febrero de 2021. 46 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00. Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la suspensión del proyecto genera perjuicios tanto al licenciatario como a la comunidad y al país. Frente a lo anterior, como ya se precisó, debe tenerse en cuenta que la procedencia de la medida de suspensión provisional está supeditada a la demostración de la infracción de una de las disposiciones que le sirven de fundamento por confrontación directa o derivada del estudio de las pruebas allegas con la solicitud, como ocurrió en el presente caso en el que se estableció que la autoridad ambiental concedió la licencia sin el cumplimiento de la totalidad de los requisitos previstos para el estudio de impacto ambiental.

Por lo tanto, los argumentos sobre la necesidad de “demostrar el perjuicio” o de “valorar los perjuicios” que se generarían con el decreto de la medida no son de recibo. - Supuesta aprobación de la licencia sin el mínimo de información requerida en el estudio ambiental para prevenir, mitigar y compensar los impactos ambientales del proyecto minero La recurrente sostiene que no es cierto que el EIA no contara con la evaluación de los impactos económicos, pues la CAS, en el Concepto 47 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Técnico 0638 de 10 de noviembre de 202232, admitió que sí se incluyó dicho componente, pero que era necesario complementarlo y actualizarlo. Revisado el Concepto Técnico al que alude la recurrente, se tiene lo siguiente: “[…] De acuerdo con lo contemplado dentro del estudio de impacto ambiental allegado por el solicitante se describe el componente de evaluación económica de impactos ambientales de manera general asociado al ítem socioeconómico, no obstante, en aras de tener un mayor control por parte de esta Autoridad Ambiental en el Artículo vigésimo tercero de la Resolución DGL No. 000574 del 22 de agosto del 2022 establece requerir a la sociedad COLCCO S.A. para que presente en el término de seis (6) meses a partir de la notificación del acto administrativo que acoja el concepto técnico la EVALUACIÓN ECONÓMICA AMBIENTAL […]”.

Por su parte, en el acto que concedió la licencia la CAS resolvió: “[…]

ARTÍCULO VIGÉSIMO TERCERO: REQUERIR a la sociedad COLCCO S.A. para que presente en el término de seis (6) meses a partir de la notificación del acto administrativo que acoja el presente concepto técnico, LA EVALUACIÓN ECONÓMICA AMBIENTAL, de conformidad con los términos de referencia aplicables a proyectos mineros por la autoridad nacional de licencias ambientales ANLA (TDR-13), deberá ser objeto de aprobación por parte de la CAS […]”.

(Resaltado fuera del texto original).33 De lo anterior se vislumbra que, en efecto, existe una diferencia entre no presentar la evaluación económica ambiental o presentarla 32 Mediante el cual el Grupo evaluador de la Autoridad Ambiental, efectuó consideraciones frente a los recursos de reposición interpuestos contra el acto que concedió la licencia ambiental. 33 Resolución núm. 0000574 de 22 de agosto de 2022, página 160. 48 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incompleta. Sin embargo, lo que se evidencia del estudio del procedimiento que dio lugar a la expedición de la licencia es que el EIA no contenía la evaluación económica ambiental idónea para adoptar la decisión adecuada frente a este componente.

Así se desprende de los documentos allegados al proceso, entre los que se destaca el informe de 14 de diciembre de 2020 de la Subdirección de Administración de la Oferta de los Recursos Naturales Renovables que contiene las “Observaciones Técnicas al estudio de impacto ambiental presentado y proceso de licenciamiento ambiental para la explotación de un yacimiento de carbón y demás minerales concesibles, en los municipios del Carmen de Chucurí y San Vicente de Chucurí, según contrato de concesión número FLL 082”.

El mencionado informe precisa: “[…] CONSIDERACIONES SOBRE LA IDENTIFICACIÓN Y VALORACIÓN DE IMPACTOS Valoración impactos ambientales con proyecto Según la metodología establecida para la cuantificación y calificación de los impactos se enseñan impactos severos y críticos que deben ser analizados desde una perspectiva biofísica que permita la medición del delta o cambio ambiental que causa el impacto sobre el factor o servicio ambiental.

Para realizar este análisis es necesario considerar indicadores que den la oportunidad de comparar, medir o identificar el porcentaje de cambio sobre el servicio ecosistémico analizado. Ahora bien, aunque en el diseño del plan de manejo ambiental se consideran todas las afectaciones significativas del proyecto, existen impactos no controlables que deben ser valorados económicamente permitiendo expresar estas perturbaciones 49 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre el medio ambiente en términos monetarios, para poderlos diferenciar entre beneficios y costos económicos del proyecto. Por tal razón es necesaria la presentación de la valoración económica de impactos ambientales.

En general, el capítulo de evaluación de impactos presentado no contiene la información suficiente con criterios claros que permitan establecer la probabilidad de que ocurran los impactos señalados y su grado de incidencia sobre el entorno, además de valoración económica que permita dar sustento a la aplicabilidad correcta de las medidas de manejo ambiental […]”.34 (Resaltado fuera del texto original).

Con fundamento en dicho informe, la Subdirección efectuó el siguiente requerimiento: “[…] Requerimiento 17: teniendo en cuenta las consideraciones y requerimientos anteriores y los ajustes solicitados al PMA se debe realizar y presentar la evaluación económica ambiental de los impactos […]”. A pesar de lo anterior, se emiten los Conceptos Técnicos de 18 de enero de 2017 y de 17 de junio de 2022, en los que se recomienda conceder la licencia, para lo cual se expide la Resolución núm. 0000574 de 22 de agosto de 2022, cuya parte resolutiva impone al licenciatario la obligación de presentar la evaluación económica del impacto ambiental.

El anterior recuento permite al Despacho concluir que existían falencias respecto de la evaluación económica de los impactos positivos y negativos del proyecto que fue presentada por la sociedad 34 Informe de 14 de diciembre de 2020 de la Subdirección de Administración de la Oferta de los Recursos Naturales Renovables. Página 47 en adelante.

Ver anexos de la demanda. 50 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00. Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interesada dentro del EIA, con el fin de obtener la licencia para la explotación del yacimiento, la cual, en todo caso, fue expedida bajo el requerimiento de completar dicha evaluación. En este punto, la controversia sobre si el requisito en estudio se presentó de manera incompleta o no se presentó, no resulta relevante si se tiene en cuenta que la evaluación del EIA que efectuó la autoridad ambiental tanto en el procedimiento administrativo como en el acto que le puso fin, determinó que el componente económico no era suficiente para acreditar el presupuesto de que trata el artículo 21 del Decreto 2041 de 2014.

Por esta razón, el argumento que expone la recurrente no es de recibo. - Vulneración del derecho a la participación en asuntos ambientales en el caso concreto Adujo la recurrente que la alegada vulneración del derecho a la participación de la comunidad en el desarrollo del proyecto queda desvirtuada, por cuanto el día 29 de julio de 2015 se celebró la audiencia pública ambiental en el municipio de El Carmen de Chucurí. 51 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, se destaca que lo alegado por el tercero interesado no fue el fundamento que tuvo en cuenta el Tribunal para decretar la medida impugnada, motivo por el cual el Despacho se abstiene de su estudio. - Estado de la evaluación económica actual Finalmente, mencionó que el 23 de mayo de 2023 radicó ante la CAS “informe de cumplimiento de las obligaciones de la Resolución DGL 574 de 2022”, el cual pidió tener como prueba; asimismo, solicitó que “se requiera a la CAS para que le informe sobre la presentación de la evaluación económica y el estado de la misma, lo que permitirá corroborar que no se encuentran o han desaparecido los presupuestos fácticos que sustentaron la imposición de la medida cautelar”.

Sobre el particular, debe precisarse que el examen de las situaciones acaecidas con posterioridad al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional reprochada desbordan el estudio que ocupa la atención del Despacho, el cual se circunscribe a las razones que tuvo en cuenta el Tribunal para acceder a dicha medida, de ahí que este no sea el escenario para analizar los nuevos hechos que pone de presente el tercero interesado. 52 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sumado a ello, se advierte que el apoderado de la sociedad COLCCO S.A., en escrito visible en el índice 13 del expediente digital, elevó “solicitud de levantamiento de medida cautelar”, con un fundamento similar al que expone en el cargo bajo estudio, por lo que será en dicho trámite que el Despacho se pronuncie sobre lo alegado.

Conclusión En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Santander decretó la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 0000574 de 22 de agosto de 2022, por violación del artículo 21 del Decreto 2820 de 2010, toda vez que el estudio de impacto ambiental presentado por la sociedad COLCCO S.A. no cumplía con el requisito de evaluación económica de los impactos del proyecto.

Al resolver los recursos de reposición interpuestos por la demandada y la tercera interesada en las resultas del proceso, el Despacho advirtió que le asistió razón al Tribunal al encontrar acreditado los requisitos para la procedencia de la medida cautelar, comoquiera que no es admisible que la autoridad ambiental hubiese concedido la licencia para la explotación de un yacimiento de carbón sin contar previamente con la evaluación económica de los impactos del proyecto, requisito que no queda subsanado con el otorgamiento de un plazo para tal efecto en el mismo acto que concede la licencia. 53 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00.

Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden de ideas, no se repondrá la providencia de 16 de mayo de 2023 y, en consecuencia, se ordenará remitir el expediente al Despacho que sigue en turno, con el fin de tramitar los recursos ordinarios de súplica interpuestos por la CAS y COLCCO S.A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: Primero: NO REPONER la providencia de 16 de mayo de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva del presente auto.

Segundo: En firme esta providencia, REMITIR el expediente al Despacho que sigue en turno, con el fin de que tramite los recursos ordinarios de súplica interpuestos por la CAS y COLCCO S.A. contra la providencia de 16 de mayo de 2023.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera 54 Número único de radicación: (Acumulados) 11001-03-24-000-2023- 00216-00, 11001-03-24-000-2023-00125-00, 11001-03-24-000-2023-00147- 00 y 11001-03-24-000-2023-00198-00. Actores: CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co