CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Núm. único de radicación: 11001032400020190004800 Demandante: Autopistas de Santander S.A. Demandada: Nación - Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible - Autoridad Nacional de Licencias Ambientales1 y la Agencia Nacional de Infraestructura2 Asunto: Resuelve sobre un recurso de súplica AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 20 de noviembre de 20193, por medio del cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Autopistas de Santander S.A. presentó demanda4 contra la Nación – Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible- Autoridad Nacional de Licencias 1 De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 3573 de 27 de septiembre de 2011 “[…] por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales- ANLA- y se dictan otras disposiciones […]” la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales es una unidad administrativa especial del orden nacional con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica, la cual hace parte del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2 De conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 4165 de 3 de noviembre de 2011 “[…] Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones- INCO […]” la Agencia Nacional de Infraestructura es una agencia nacional de naturaleza especial, con personería jurídica. 3 El auto fue proferido por la Consejera de Estado, doctora Nubia Margoth Peña Garzón. 4 La demanda se presentó por medio de apoderado. 2 Núm. único de radicación: 11001032400020190004800 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ambientales y la Agencia Nacional de Infraestructura, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho5, para que se declare la nulidad de los artículos 3 y 4 de la Resolución núm. 00954 de 28 de junio de 2018, “[…] Por la cual se subrogan los derechos y obligaciones de una licencia ambiental […]”, expedida por la Directora General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.

Actuación procesal 2. La Consejera Sustanciadora, por auto de 26 de julio de 20196, inadmitió la demanda para que la parte demandante aportara la constancia de notificación del acto administrativo acusado. 3. La parte demandante, mediante memorial radicado el 26 de agosto de 20197, presentó escrito de subsanación de la demanda, manifestando lo siguiente: “[…] Al respecto, pongo de presente que la notificación del acto administrativo demandado se surtió por conducta concluyente con la comunicación ASSA-ZMB- 8954-18 presentada por Autopistas de Santander ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA el 5 de septiembre de 2019, cuya copia ya obra a folios 219 y 220 del expediente de la referencia […]”. 4.

La Consejera Sustanciadora, por medio de auto de 30 de septiembre de 2019, resolvió: “[…] solicítese a la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA- que, en el término de ocho (8) días, envíe la constancia de la publicación, comunicación, notificación o ejecución, de la Resolución núm. 00954 de 28 de junio de 2018, “por la cual se subrogan los derechos y obligaciones de una licencia ambiental”, según sea el caso […]”. 5.

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales respondió la solicitud indicada supra, mediante el oficio de fecha 30 de octubre de 2019, aportando la siguiente constancia8: “[…] Señores AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. Representante Legal o quien haga sus veces/ administrado/ interesado 5 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 6 Cfr. folios 225 y 226. 7 Cfr. folio 229. 8 Documentos contenidos en el disco compacto que obra en el folio 239 del cuaderno principal. 3 Núm. único de radicación: 11001032400020190004800 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Correo electrónico: zmb.genrentegeneral@grodcoconcesiones.com.co NOTIFICACIÓN POR AVISO Artículo 69 de la Ley 1437 de 2011 Referencia: Expediente LAM4100 Asunto: Notificación por Aviso Resolución No. 954 del 28 de junio de 2018 De conformidad con lo establecido en el Artículo 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), a través del presente aviso, se notifica el contenido y decisión del acto administrativo: Resolución No. 954 proferido el 28 de junio de 2018, dentro del expediente No. LAM4100, del cual se adjunta copia íntegra, entendiéndose notificado al finalizar el día siguiente del recibo del presente escrito.

Contra este acto administrativo NO procede recurso de reposición […]. […]Correo enviado a zmb.genrentegeneral@grodcoconcesion […] 17 de julio de 2018 02:07:46 pm (COT) Enviado por Correo electrónico con asunto ‘(RA2018094175-2-000) Publicidad de Acto Administrativo No. 954- Expediente LAM4100’ Enviado por ‘notificacionesvital@anla.gov.co’ […]”.

Auto objeto del recurso de súplica y sus fundamentos 6. La Consejera Sustanciadora, mediante auto proferido el 20 de noviembre de 20199, resolvió rechazar la demanda por haber operado la caducidad, por las siguientes razones: “[…] la Resolución núm. 00954 de 28 de junio de 2018, fue notificada el 18 de julio de 2018, por lo que el término de caducidad empezó a correr desde el 19 de ese mes y año, y precluiría el 19 de noviembre de ese año; sin embargo, dicho término se suspendió el 1° de noviembre de 2018, fecha en que la actora solicitó ante la Procuraduría General de la Nación la conciliación prejudicial y se reanudó el 19 de diciembre de 2018, habida cuenta que el 18 de ese mes y año el ente de control expidió la constancia declarando fallida la audiencia de conciliación. De tal manera que el término de caducidad vencía el 5 de enero de ese año. Empero, como se encontraba en curso la vacancia judicial, se habilita el primer día hábil siguiente, de conformidad con el artículo 62 del C de RP y M, que para el asunto bajo examen lo fue el 11 de enero de 2019.

Significa lo precedente que la presentación de la demanda el día 28 de enero de 2019 se hizo en forma extemporánea […]” (Destacado del texto original) 9 Cfr. folios 244 a 246. 4 Núm. único de radicación: 11001032400020190004800 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de súplica y sus fundamentos 7.

La parte demandante interpuso recurso de súplica contra el auto indicado supra, con fundamento en los siguientes argumentos10: “[…] 1. La ANLA nunca obtuvo autorización de Autopistas de Santander para ser notificada en forma electrónica Para que las notificaciones electrónicas incorporadas al proceso pudieran considerarse surtidas eficazmente, además de las constancias aportadas, la ANLA debió adjuntar prueba de la autorización previa y expresa que por mandato de la ley debe conferir el administrado para ser notificado por este medio.

En este sentido, el artículo 56 del C.P.A.C.A. consagra sin excepción que las autoridades solo podrán notificar electrónicamente a los administrados cuando estos hayan aceptado expresamente tal mecanismo. […] 2. Las notificaciones electrónicas fueron enviadas a un correo que no corresponde al de Autopistas de Santander […] De las mismas pruebas aportadas por la ANLA se aprecia que las notificaciones fueron enviadas a la siguiente dirección de correo electrónico: zmb.genrentegeneral@grodcoconcesiones.com.co, la cual no corresponde a ningún correo electrónico de Autopistas de Santander.

En efecto, la dirección de correo electrónico de Autopistas de Santander es: zmb.gerentegeneral@grodcoconcesiones.com.co, que, como se observa, es distinta a aquella a la que la ANLA dirigió las notificaciones […]”. Traslado del recurso de súplica 8. La Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, mediante aviso que se fijó el 6 de diciembre de 201911, corrió traslado del recurso de súplica y dentro del término concedido no se presentó manifestación. II.

CONSIDERACIONES 9. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de súplica; iii) el problema jurídico; iv) los marcos normativos sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el rechazo de la demanda; v) el marco normativo 10 Cfr. folio 249 a 254. 11 Cfr. folio 268. 5 Núm. único de radicación: 11001032400020190004800 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre la falta o irregularidad de las notificaciones y la notificación por conducta concluyente; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia 10. Vistos los artículos 125 y 246 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la competencia de las salas o secciones para resolver el recurso de súplica, se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de súplica que interpuso la parte demandante, con exclusión del Consejero que hubiere proferido el auto objeto del recurso.

Procedencia del recurso de súplica 11. Vistos los artículos 243 y 246 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de súplica contra los autos proferidos por el Consejero Sustanciador. 12. Atendiendo a que el presente proceso es en única instancia, y que la parte demandante interpuso un recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda, que por su naturaleza es apelable, se considera que el recurso es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 243 y en el artículo 246 de la Ley 1437.

Problema jurídico 13. Le corresponde a la Sala determinar, en el caso sub examine, si era procedente o no rechazar la demanda por caducidad del medio de control, en la fase de admisibilidad de la demanda, atendiendo a que es objeto de controversia la validez y la fecha de notificación del acto acusado; y, en consecuencia, si se confirma o no el auto de 20 de noviembre de 2019, por medio del cual se rechazó la demanda.

Marcos normativos sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el rechazo de la demanda 14. Vistos los artículos: i) 164 de la Ley 1437, en especial, el literal d) del numeral 2.° sobre la oportunidad para presentar la demanda que dispone que, so pena de 6 Núm. único de radicación: 11001032400020190004800 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que opere la caducidad “[…] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales […]” y ii) 169 ibidem, sobre las causales de rechazo de la demanda, entre otros, asuntos cuando “[…] 1.

Cuando hubiere operado la caducidad […]” Marco normativo sobre la falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente 15. Vistos: i) el artículo 6612 de la ley 1437, sobre el deber de notificación de los actos administrativos de carácter particular; ii) el artículo 6713 ibidem, sobre la notificación personal; y iii) el artículo 72 ibidem, sobre la falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente, que establece lo siguiente: “[…] Artículo 72.

Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales […]”. 16.

De conformidad con las normas indicadas supra; y considerando que: i) la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser presentada dentro del término de cuatro (4) meses contado desde el día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, so pena de operar la caducidad del medio de control; y ii) la caducidad del medio de control es causal de rechazo de la demanda. 17.

La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que, cuando existe controversia y duda razonable respecto a la validez de la notificación del acto 12 “[…] Artículo 66. Deber de notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes […]”. 13 “[…] Artículo 67. notificación personal. las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. […] La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1.

Por medio electrónico. procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera […]”. 7 Núm. único de radicación: 11001032400020190004800 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusado, “[…] no es posible en la etapa de admisión, rechazar la demanda […]”, por las siguientes razones14: “[…] En efecto, la Jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterativa en señalar que si desde el inicio del proceso se pone en tela de juicio el acto de notificación, lo procedente es que ello no sea desechado por el Juzgador por cuanto equivaldría decidir a priori el proceso.

Sobre el particular, las diferentes secciones de esta Corporación han sostenido: “Al respecto, ha sostenido esta Sala que cuando se discute por parte del actor la indebida o falta de notificación de los actos acusados, no es posible en la etapa de admisión, rechazar la demanda, so pena de estar decidiendo de fondo el asunto sin que éste haya comenzado.” “Es oportuno destacar que la Sala en reiterados pronunciamientos, entre ellos, en providencias de 22 de mayo de 1997 (Expediente núm. 4347, 25 de febrero de 1999 (Expedientes 5206 y 5208, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz) y 6 de septiembre de 1999 (Expediente núm. 5592, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), ha prohijado, las precisiones hechas en el proveído de 20 de mayo de 1.975 (Consejero ponente, doctor Juan Hernández Sáenz, Sección Cuarta, Diccionario Jurídico Tomo III, páginas 206 a 208), en el sentido de que cuando en la demanda se controvierte la diligencia de notificación de los actos administrativos acusados, “…no puede pretenderse que desde el momento mismo en que haya de resolverse sobre la admisibilidad formal de esa demanda deba estudiarse también si el plazo para ejercer la acción ha caducado o no, y abstenerse de darle curso si aparentemente la caducidad se ha producido, porque esta última decisión equivaldría a definir el proceso desde antes de que llegare a comenzar.

En efecto, si se opta por el rechazo de la demanda al calificarla de inoportuna, implícitamente llega a reconocerse que la notificación del acto administrativo acusado fue válida y se desecha así de plano, sin fórmula de juicio el dicho del demandante respecto a que la notificación era ilegal o ineficaz…”; y que ello, desde luego, no compromete la decisión que habrá de adoptar el juzgador en la sentencia, ya que si en el proceso se desvirtúan los cargos que se le endilgan a la notificación del acto administrativo cuestionado, pues obviamente que no podrá haber pronunciamiento de mérito por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción”.

“La Sala ha considerado que no procede de entrada el rechazo de plano de la demanda, cuando se controvierte la notificación de los actos acusados, pues para decidir si se configuró la caducidad de la acción deberá tramitarse el proceso, para que en la sentencia se defina si la demanda se presentó de manera oportuna.” “La Sala ha sostenido en reiteradas oportunidades que existiendo duda acerca de la fecha a partir de la cual ha de contarse la caducidad de la acción, corre a cargo de la administración demostrar en el curso del proceso, si en verdad la acción contencioso administrativa se interpuso extemporáneamente.” “En efecto, la Sala considera que no puede rechazarse la demanda por caducidad de la acción en el presente asunto, pues uno de los hechos que expone el actor en la demanda, es la indebida notificación. Además, como se dijo previamente, en esta etapa no existe certeza sobre la actuación de la administración para efectos de notificar la Resolución Nº 780 de 2007, entonces no hay claridad de lo sucedido, para efectos de determinar la fecha en que debe 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 19 de septiembre de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón núm. único de radicación 47001233300020180026401.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 5 diciembre de 2019, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés núm. único de radicación 25000234100020180079601. 8 Núm. único de radicación: 11001032400020190004800 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contabilizarse el término de los cuatro (4) meses que prevé el artículo 136 del C.C.A.” “De la norma transcrita se colige que el término de caducidad sólo puede contabilizarse a partir del momento en el que la Administración ha dado a conocer el acto, a través de su comunicación, notificación, ejecución o publicación. A menos de que en la demanda se controvierta, precisamente, el procedimiento de notificación, caso en el cual deberá tramitarse el proceso, para que en la sentencia se defina si la demanda se presentó de manera oportuna […]” (Destacado fuera de texto). 18.

A su vez, esta Sección se ha pronunciado respecto del principio pro actione, en los siguientes términos15: “[…] No puede dejarse de lado que, de conformidad con los principios pro actione y pro damato, el juez puede interpretar de manera flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales consagrados en el artículo 228 de la Constitución Política.

En tal sentido se ha expresado la Corporación: «El principio pro damato (…) involucra razones de equidad y seguridad jurídica, pues atiende a las circunstancias particulares que rodean el caso para no restringir el derecho al acceso a la administración de justicia cuando no se tiene la certeza sobre la configuración de la causal de rechazo pertinente.

En efecto, en caso de duda sobre el cumplimiento de los requisitos o presupuestos de la demanda o del medio de control, este principio permite que la misma se admita sin perjuicio de que el juez en momento procesal posterior y previo al análisis del material probatorio, vuelva sobre el punto y decida sobre el mismo […]” (Destacado fuera de texto). 19.

Sobre el particular, esta Sección ha reiterado que cuando exista “[…] una duda razonable que impida al juez al momento de la admisión de la demanda arribar a una conclusión clara y definida acerca del acaecimiento o no de la caducidad de la acción, debe admitirse la demanda […]”16 (Destacado fuera de texto). Análisis del caso concreto 20.

La Sala observa que, en el caso sub examine, la parte demandante aduce que: i) durante el procedimiento administrativo, no aceptó ser notificado por medios electrónicos; ii) la parte demandada envió el aviso de notificación a una 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de junio de 2019, C.P Oswaldo Giraldo López núm. único de radicación 25000234100020180049801. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Oswaldo Giraldo López; auto de 16 de abril de 2020; núm. único de radicación: 250002341000201900128-01 9 Núm. único de radicación: 11001032400020190004800 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dirección de correo electrónico equivocada; y iii) que se notificó por conducta concluyente con posterioridad a la presunta notificación por medios electrónicos. 21.

Por lo anterior, esta Sala considera que, en este momento procesal, existe una duda razonable sobre la validez de la notificación del acto acusado, por cuanto: i) la parte demandante manifiesta que no aceptó la notificación por medios electrónicos, pero esa afirmación solo se puede verificar cuando la parte demandada allegue las copias del expediente que contiene los antecedentes administrativos y se pueda revisar en su integridad, para dilucidar si la parte demandante aceptó o no la notificación por dicho medio; ii) en el caso de que se verifique que la parte demandante aceptó la notificación por medios electrónicos, será necesario revisar cuál fue la dirección de correo electrónico suministrada, con el fin de analizar si la notificación se envió o no a una dirección electrónica equivocada, como lo indica la parte demandante17, para concluir si era procedente la notificación de forma electrónica o la notificación fue por conducta concluyente como se indica en la demanda. 22.

En ese orden de ideas, la Sala considera que, en este caso en particular, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y dando aplicación al principio pro actione, no era procedente resolver sobre la caducidad del medio de control en la fase de admisibilidad de la demanda ni rechazar la demanda por esa causal, por cuanto existen dudas razonables y controversia respecto a la validez de la notificación del acto acusado y la fecha a partir de la cual se debe contar el término de caducidad; por lo que ese aspecto se debe resolver en la oportunidad procesal que legalmente corresponda, cuando la parte demandada aporte las copias expediente que contiene los antecedentes administrativos del acto acusado, en cumplimiento del parágrafo del artículo 175 de la Ley 1437, según el cual, “[…] [d]urante el término para dar respuesta a la demanda, la entidad pública demandada o el particular que ejerza funciones administrativas demandado deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder […]”. 17 La notificación se envió a la dirección de correo electrónico: “zmb.genrentegeneral@grodcoconcesiones.com.co”; y la parte demandante manifiesta que su dirección de correo electrónico es: “zmb.gerentegeneral@grodcoconcesiones.com.co”; esta información que se debe verificar en el expediente que contiene los antecedentes administrativos. 10 Núm. único de radicación: 11001032400020190004800 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.

En suma, la Sala revocará el auto de 20 de noviembre de 2019, por medio del cual se rechazó la demanda y ordenará remitir el expediente al Despacho de la Consejera Sustanciadora para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto de 20 de noviembre de 2019, por medio del cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Despacho de la Consejera Sustanciadora para lo de su competencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.