CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05747-01 Demandante: Francy Induleidy Laverde García Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / MORA JUDICIAL - justificada.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por Francy Induleidy Laverde García en contra de la sentencia de 4 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B, mediante la cual se resolvió: << 1º) Niégase la acción de tutela presentada por la actora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítasele el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívesele con las constancias previas de Secretaría.>> (negrillas propias del texto).
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 27 de agosto de 2021, la señora Francy Induleidy Laverde García interpuso demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, presuntamente vulnerados, al incurrir en una mora judicial injustificada, toda vez que no ha resuelto la demanda de reparación directa que promovió contra el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Policía Nacional, Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente: <<Solicito respetuosamente a los señores Jueces Constitucionales, que mediante fallo de Tutela se le ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, se aplique y se proteja el derecho de celeridad, a una rápida y pronta justicia, principio fundamental de inmediatez, derechos que vienen siendo violados por el despacho accionado.>> 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene que: 3.1.- En el año 2018, la accionante conjuntamente con su núcleo familiar, entablaron demanda de reparación directa contra el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Policía Nacional, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios que les fueron causados con ocasión del desplazamiento forzado del que aducen haber sido víctimas, en el marco del conflicto armado. 3.2.- Dicho asunto le correspondió para su conocimiento el 18 de julio de 2018 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, autoridad judicial que admitió la demanda, mediante auto del 6 de diciembre de 2019. 4.- Como fundamento de las pretensiones, la parte actora aduce que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, al incurrir en una mora judicial injustificada ante la inobservancia de los términos procesales, toda vez que no ha resuelto la referida demanda contenciosa administrativa, desconociendo con ello el principio de celeridad previsto en el artículo 228 de la Constitución Política.
B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- Mediante auto del 1 de septiembre de 2021, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar de su presentación al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. (i) Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 6.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca señaló que, con el fin de darle impulso al proceso de reparación directa, identificado con el número de radicado 76001-23-33-001-2018-00775-00, mediante el proveído del 8 de septiembre de 2021, se dispuso dar traslado de las excepciones propuestas por la parte demandada; dijo que una vez se efectúe la respectiva desfijación, el asunto ingresará al despacho para continuar con el trámite correspondiente. 6.1.- Aunado a lo anterior, refirió que con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el Covid-19, se ha afectado el correcto funcionamiento de la administración de justicia y los trámites judiciales se han visto represados, situación que no es atribuible a su despacho, máxime considerando la grave crisis de congestión judicial que atraviesa el país e indicó que a cargo de la Secretaría del Tribunal accionado cursan aproximadamente 1.000 procesos en trámite.
C. La sentencia de primera instancia 7.- Mediante sentencia de 4 de octubre de 2021, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo, al considerar que la tardanza en resolver la demanda de reparación directa, no es una situación atribuible a la autoridad judicial cuestionada, pues en el desarrollo del proceso contencioso administrativo se han surtido varios trámites, evidenciando con ello un actuar diligente por parte del tribunal accionado. 7.1.- En ese sentido, estimó que la demora en la resolución del referido asunto, obedece a una situación objetiva y estructural, esto es, la congestión judicial que atraviesa el país, sumado a la suspensión de términos que ordenó el Consejo Superior de la Judicatura, con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el Covid-19. 7.2.- Finalmente, advirtió que la accionante no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que ameritara, de forma transitoria, la intervención del juez constitucional.
D. La impugnación 8.- En desacuerdo con la anterior decisión, la accionante interpuso impugnación; para el efecto, manifestó que la sentencia dictada en primera instancia por el juez de tutela “a) No se ajusta a los hechos antecedentes que motivaron la tutela ni a los derechos impetrados, por error de hecho y de derecho, en el examen y consideración de la petición del accionante ) Se niega a cumplir el mandato legal de garantizarle al agraviado el pleno goce de sus derechos, como lo establece la ley; c) Se funda en consideraciones inexactas cuando no totalmente erróneas; d) Incurre el fallador en error esencial de derecho, especialmente respecto del ejercicio de la acción de tutela judicial, que resulta inane a las pretensiones del actor, por errónea interpretación de sus principios.” II.- C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 9.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto-Ley 2591 de 1991.
Dado lo anterior, corresponde determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo impugnado, por el cual se resolvió en primera instancia la solicitud de amparo presentada por la parte actora. 10.- Con todo, debe recordarse que, en lo atinente al trámite de impugnación, la competencia de quien conoce el asunto se ve delimitada, prima facie, por las razones o motivos de inconformidad con la providencia que es objeto de debate, con la circunstancia particular de que estando de por medio derechos y garantías de raigambre fundamental, el juez, tribunal o alta Corporación, adquiere mayores facultades para llevar a cabo un análisis integral a fin de dar primacía al derecho sustancial y salvaguardar los intereses superiores de los administrados.
F. Procedencia de la acción de tutela por mora judicial 11.- En cuanto a la mora judicial, esta Corporación ha sido categórica en advertir que el juez de tutela en cada caso específico deberá valorar si la conducta del funcionario o de la corporación judicial es injustificada y negligente, toda vez que “no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales”.
Lo anterior, en atención a que existen causas imprevisibles o externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas. 11.1.- Textualmente, así lo ha expresado el Consejo de Estado: <<La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial.
Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.
Por lo tanto, en el evento en que haya una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada. Y, en consecuencia, no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora>>. 11.2.- Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada, y previo a verificar si tal mora se proyecta como afrenta a un derecho constitucional iusfundamental, se debe verificar i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad judicial competente; iv) el análisis global de procedimiento; y iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. 11.3.- Así, en principio, pues no siempre se deberá tener como acreditada la violación del derecho constitucional de acceso a la administración de justicia. La Corporación ha considerado que la acción de tutela se abre paso por mora judicial, cuando se trate de una dilación injustificada como resultado de la falta de diligencia en el actuar del funcionario judicial, al respecto, indicó: <<4.1.
La mora judicial injustificada tiene lugar cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones, configurándose así la violación de derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los ciudadanos. Jurisprudencialmente se han establecido las circunstancias que dan lugar a la dilación injustificada: I. El incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente;
II. la omisión en el cumplimiento de las obligaciones en el trámite de los procesos a cargo de la autoridad judicial; y III. La falta de motivo razonable y prueba de que la demora obedece a circunstancias que no se pueden contrarrestar”. Frente a la mora judicial esta Corporación la ha definido como la conducta dilatoria del juez en resolver sobre un determinado asunto que conoce dentro de un proceso judicial, y tiene fundamento en cuanto tal conducta desconozca los términos de ley y carezca de motivo probado y razonable, evento en el cual constituiría vulneración del debido proceso y obstáculo para el acceso de la persona a la administración de justicia. Ello significa que no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ésta debe ser injustificada y estar probada la negligencia de la autoridad judicial accionada>>. 11.4.- A su vez, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que la congestión y la mora judicial afectan gravemente los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, por dilación injustificada e inobservancia de los términos judiciales; sin embargo, esa misma Corporación ha sostenido que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley por parte del operador judicial puede dar lugar a la violación de los mencionados derechos, pues se configura en los eventos en los cuales el juez no puede justificar su retardo. 11.5.- La Corte Constitucional, en sentencia SU-394 de 2016, indicó que la acción de tutela es procedente cuando las autoridades judiciales incurren en mora judicial injustificada, teniendo en cuenta que es posible que el derecho al debido proceso se lesione a causa del incumplimiento de los términos procesales, por lo que puede materializarse un daño que genere perjuicios no subsanables. 11.6.- La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando: (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial. 11.7.- En concordancia con lo anterior, el Consejo de Estado ha señalado que (se transcribe de forma literal): <<En numerosas oportunidades la Corte ha reiterado la importancia de este deber, entre otras, al sostener que: ‘Quien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello.’ Por esta razón, en principio, se ha insistido en que el incumplimiento de la obligación de dictar las providencias en los términos de ley, conduce a la vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por cuanto no permite una respuesta oportuna frente a las pretensiones invocadas por el actor y aplaza la realización de la justicia material en el caso concreto.
No obstante, la jurisprudencia también ha señalado que, atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales. Así, por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente.
Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;
(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones.
Esta posición ha sido acogida y respaldada por decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual –tal y como se señaló en la Sentencia T-1249 de 2004– sigue los mismos parámetros fijados por la Corte Europea de Derechos Humanos, para estudiar la razonabilidad de los plazos que permiten la definición de un proceso. En este orden de ideas, se ha dicho que para establecer si una dilación es o no injustificada, es preciso tener en cuenta: ‘(i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del interesado, (iii) la conducta de las autoridades judiciales y (iv) el análisis global del procedimiento’.
En conclusión, se configura una mora judicial injustificada contraria a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuando (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial>> (se destaca). 12.- De conformidad con lo expuesto, se advierte que el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para el desarrollo de la actuación judicial no configura una mora injustificada, pues deben analizarse otras circunstancias particulares.
G. Análisis del caso concreto 13.- De conformidad con la jurisprudencia transcrita, la mora judicial vulnera los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, así como de las garantías legales y constitucionales del usuario en sedes administrativa y judicial, cuando es injustificada, de modo que, si el incumplimiento de los plazos no es imputable al juez o existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados tales derechos. 13.1.- Es por esto que, acorde con la postura de esta Corporación y de la Corte Constitucional, la tardanza en la resolución de la controversia se encuentra justificada cuando: es producto de la complejidad del asunto y está demostrada la diligencia del funcionario, se constata que hay problemas estructurales en la administración de justicia y que, en efecto, ello genera exceso en el volumen de trabajo o de congestión judicial o se acrediten circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la toma de la decisión. 14.- En el presente asunto, la Sala advierte que, de acuerdo con lo manifestado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y los elementos probatorios que obran en el expediente, no se configura la mora judicial alegada, pues la autoridad judicial accionada ha adelantado las actuaciones pertinentes tendientes a resolver la demanda contenciosa administrativa en el proceso de reparación directa, identificado con el número de radicado 76001-23-33-001-2018-00775-00. 14.1.- En concreto, se observa que, al interior del referido proceso, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ha llevado a cabo las siguientes actuaciones: i) por auto del 7 de diciembre de 2018, se declaró incompetente para conocer del asunto y remitió el expediente al Tribunal Administrativo del Meta, ii) el 11 de enero de 2019, la parte demandante presentó recurso de apelación contra dicha decisión, iii) el 23 de septiembre siguiente, la actora presentó memorial, mediante el cual solicitó impulso procesal, iv) mediante auto del 6 de diciembre de 2019, el tribunal accionado resolvió el recurso de apelación presentado contra el proveído, a través del cual se declaró la falta de competencia para conocer del litigio, en el sentido de reponer el auto y, en consecuencia, admitió la demanda de la referencia y, v) el 8 de septiembre del presente año, corrió traslado de las excepciones propuestas por la parte demandada. 14.2.- Por ende, aun cuando no se ha resuelto lo pretendido por los actores -proferir sentencia de primera instancia- lo cierto es que, con dichas actuaciones se le ha dado celeridad al proceso, incluso antes de que se le notificara la presente acción a dicha autoridad judicial, razón por la cual no se observa un actuar negligente por parte del funcionario judicial. 14.3.- Aunado a lo anterior, se advierte que el tribunal accionado manifestó la imposibilidad de cumplir con los términos judiciales por congestión judicial, pues en la Secretaría de dicho tribunal cursan aproximadamente 1000 procesos en trámite, así como por la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, en razón de la emergencia sanitaria ocasionada por el Covid-19. 14.4.- Al respecto, cabe recordar que la congestión judicial es de conocimiento público, pues muchos de los despachos judiciales, tanto juzgados, como tribunales y altas Corporaciones tienen una gran carga de trabajo y presentan problemas estructurales que dificultan el poder cumplir a cabalidad con los términos judiciales; además, recordando que los términos judiciales estuvieron suspendidos como consecuencia de la pandemia del Covid-19, durante el período comprendido entre el 16 de marzo y el 1 de julio de 2020; circunstancia que no es atribuible a la negligencia u omisión de la autoridad judicial cuestionada, la cual no puede presumirse. 15.- De conformidad con lo expuesto, se advierte que en el caso objeto de estudio: (i) la mora judicial se encuentra justificada, (ii) no se advierte, además, que tal mora, independientemente de su justificación comprometa un derecho fundamental cuya afectación sea irremediable e inminente por lo que, en este caso, (iii) la acción de tutela resulta improcedente aún para alterar el turno de decisiones y obtener una decisión judicial, sin considerar además, (iv) que una medida de ese talante, implicaría, de contera, la vulneración de los derechos constitucionales a la igualdad de los demás sujetos cuyos procesos, que con fecha anterior de ingreso para fallo de los demandantes, están a la espera de una decisión por parte de esta a corporación judicial. 16.- Por lo anterior, habrá de confirmarse el fallo del 4 de octubre de 2021, dictado por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación. 17.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 4 de octubre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, conforme a la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ