Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante MIGUEL ALBERTO CHALÁ GARCÍA Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Temas Acción de tutela.
Tutela contra providencia judicial. Defecto sustantivo. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento y pago prima de medio año docente artículo 15 Ley 91 de 1989. Mesada adicional artículo 142 Ley 100 de 1993. Requisitos generales de procedencia: la relevancia constitucional. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Miguel Alberto Chalá García contra la sentencia del 21 de abril de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que resolvió: “PRIMERO.- NIÉGASE el amparo solicitado mediante la acción de tutela presentada por el señor Miguel Alberto Chala García, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia”.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 7 de marzo de 20221, el señor Miguel Alberto Chalá García, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y el Juzgado Once Administrativo de Bogotá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Comprobado como están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C de fecha 2 de febrero de 2022 mediante la cual CONFIRMO la sentencia emitida por el JUZGADO 11 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 25 de agosto de 2021.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO 1 Fecha de radicación al correo de tutelas y habeas corpus en línea. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reconocer y pagar la prima de medio año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 al señor MIGUEL ALBERTO CHALÁ GARCÍA identificado con la cédula de ciudadanía (…).
TERCERO: Solicito cordialmente a su distinguida Sala oficiar al Juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda para que allegue en su integralidad 11001-33-35-011-2020-00323-01 (sic), como quiera que el expediente ya ha sido devuelto del tribunal al despacho de origen”. 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1.
El accionante Miguel Alberto Chalá García laboró como docente. Mediante Resolución Nro. 3575 del 11 de abril de 2008 suscrita por la Directora de Talento Humano de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, le fue reconocida pensión de jubilación. 2.2. Posteriormente por las Resoluciones Nros. 10550 del 8 de noviembre de 2019 y 4716 del 3 de septiembre de 2016, se reajustó la pensión del actor, con la inclusión de factores salariales devengados el último año de servicios.
En esta última decisión (Resolución 4716 de 2020), se dispuso además de reliquidar la pensión de jubilación, negar la solicitud presentada por el actor en relación con el reintegro de los descuentos por concepto de salud. 2.3. El actor presentó solicitud ante Cajanal con el fin de que se le reconociera la prima de medio año del sector docente, lo que no fue contestado por la administración, configurándose el acto ficto negativo. 2.4.
Por lo anterior, el señor Chalá García en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduprevisora SA, con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 4716 de 2020, en cuanto negó la solicitud de reintegro y suspensión de las sumas por concepto de salud en las mesadas adicionales de cada año, adicionalmente se declarara la nulidad del acto ficto negativo en relación con la solicitud de reconocimiento y pago de la prima de medio año y, en consecuencia, pidió se ordenara: (i) el reintegro de los valores descontados en exceso para salud en las mesadas de junio y/o diciembre de cada año, (ii) se suspendieran los descuentos por concepto de salud en las mesadas adicionales y, (iii) el reconocimiento y pago de la prima de medio año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 2.5.
En primera instancia conoció el Juzgado Once Administrativo de Bogotá el proceso con la radicación Nro. 11001-33-35-011-2020-00323-00 y en audiencia inicial llevada a cabo el 25 de agosto de 2021, luego de agotadas las respectivas etapas, emitió decisión de fondo en la que negó las pretensiones de la demanda. Argumentó que de acuerdo con el artículo 81 de la ley 812 de 2003, el aporte de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es el mismo establecido por la Ley 100 de 1993, esto es el 12% y con relación al descuento de las mesadas adicionales, que además estaba consagrado en el inciso segundo artículo 8 de la Ley 91 de 1989, norma que establece que el Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co citado fondo estaba conformado por diversos recursos entre ellos el 5% de cada mesada pensional que pagara el fondo, incluidas las mesadas adicionales como aporte que hicieran los pensionados.
Indicó que, en este tipo de asuntos, se venía accediendo a la devolución de tales descuentos por considerar que los maestros tenían derecho a esa devolución pero que, en reciente sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado del 3 de junio de 2021, se estableció una regla de unificación al respecto y con base en esta determinó la improcedencia de ordenar la devolución y suspensión de los descuentos en las mesadas adicionales.
Frente a la prima de medio año señalada en el numeral segundo del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, sostuvo que la Corte Constitucional en Sentencia C- 461 de 1995 precisó que la sentencia C-409 de 1994 amplio el beneficio de la mesada pensional a todos los pensionados cobijados por la Ley 100 de 1993, precisando que para los docentes la norma aplicable era el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual prevé el pago de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional que es asimilable a la mesada 14 de la Ley 100 de 1993, e indicó que solo habría lugar al reconocimiento de la mesada 14 prevista en la Ley 100 para los docentes vinculados antes del 1 de enero del año 1981 al Fondo nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Situación que no aplicaba al caso del demandante, toda vez que él se vinculó como docente el 23 de diciembre de 1981. Se refirió al Acto Legislativo 01 de 2005, concretamente en relación con la mesada 14 y dijo que se entendía que la pensión se causaba cuando se cumplían todos los requisitos para acceder a ella, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento y se refirió al parágrafo transitorio, concluyendo que a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 se prohibió la posibilidad de recibir 14 mesadas, limitando su número a 13 mesadas para los pensionados de todos los sectores sin distinción alguna que causaran su derecho pensional a partir de la entrada en vigencia del citado acto, esto es, con posterioridad al 25 de julio de 2005, exceptuando de lo anterior aquellas personas que devengaran una pensión igual o superior a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causaba antes del 31 de julio del 2011, quienes podrían continuar devengando las 14 mesadas.
En el caso concreto, observó que el demandante adquirió su status pensional el 15 de marzo de 2017, eso es después de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, lo que implicaba que solo podía percibir 13 mesadas. Además, que la mesada pensional reconocida fue de $2.534.852, es decir, superior a tres salarios mínimos, por lo que el demandante no estaba dentro del régimen excepcional para recibir la mesada 14. 2.6.
La decisión se apeló por el demandante, hoy accionante. Conoció en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C que, en sentencia del 2 de febrero de 2022 <<notificada por correo electrónico el 4 de febrero de 2022>>, confirmó la decisión del juzgado. Inició manifestando que si bien en primera instancia se estudiaron y analizaron dos temas, a saber: el primero en cuanto al descuento por concepto de Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguridad social salud sobre la mesada adicional de diciembre, y un segundo relativo a la prima de medio año, ambos aspectos despachados de manera desfavorable por el juez de primera instancia, solo el segundo de los temas fue materia de apelación por la parte actora, y en tal entendido, manifestó que solo analizaría lo correspondiente a ese punto.
Hecha la anterior precisión, hizo un recuento de las normas aplicables al caso y encontró que de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 8º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, la derogatoria de la mesada pensional (14) se aplicaba a todos los pensionados, incluidos los docentes oficiales y a su vez, indicó que de acuerdo con el parágrafo transitorio 6 de esa disposición, se exceptuaban de lo establecido en el inciso 8o aquellas personas que percibieran una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causaba antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirían 14 mesadas pensionales al año. Así, el tribunal sintetizó el análisis normativo de la siguiente manera: “Conforme a lo anterior, los docentes del sector oficial que causen su derecho a la pensión a partir del 25 de Julio de 2005 (fecha de publicación del Acto Legislativo 01 de 2005), no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año, salvo que dicha prestación sea igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales, en cuyo caso, sí podrían acceder a la mesada catorce, y que la misma, se causa antes del 31 de Julio de 2011”.
Precisado lo anterior y de cara al caso concreto y lo probado en el expediente, encontró que el actor adquirió el status pensional el día 15 de marzo de 2017, es decir causó el derecho por cumplir los requisitos legales (55 años de edad y 20 de servicios), le fue reconocida la pensión de jubilación mediante la Resolución No. 3575 del 11 de abril de 2018, en cuantía de $2.534.852 a partir del 16 de marzo de 2017, de manera que, el actor había causado la pensión con posterioridad al 31 de Julio de 2011, la cual le fue concedida el 11 de abril de 2018, el monto reconocido fue superior a los tres (3) salarios mínimos, de lo que se derivaba que no cumplía la segunda condición consagrada en el Parágrafo Transitorio 6º del Acto legislativo 01 de 2005 para acceder a la mesada 14 y que, en efecto, para el 2017 se le reconoció una mesada de $2.534.852, y que para ese año 2017 el salario mínimo mensual vigente fue de $737.717 de manera que lo correspondiente a 3 salarios mínimos era la suma $2.213.151. 3.
Fundamentos de la acción Para el accionante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en la sentencia proferida el 2 de febrero de 2022 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 11001-33-35-011-2020- 00323-00/01, incurrió en el defecto sustantivo. Los fundamentos fueron los siguientes: Defecto sustantivo.
Sostuvo que estuvo vinculado como docente con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, que no fue acreedor de la pensión gracia y que tiene reconocida pensión de jubilación, de manera que insistió en ser acreedor de la prima de medio año establecida en la Ley 91 de 1989 que era completamente distinta a la mesada 14 establecida en el artículo 142 de la Ley 100 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1993, que exceptúa al sector docente y por tanto dijo no estar cobijado bajo las limitaciones del Acto Legislativo 01 de 2005.
Advirtió que estaba demostrado que se vinculó como docente al magisterio y que cotizó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el 8 de febrero de 1993, esto es, su vinculación es anterior al 6 de junio de 2003 como lo establece la Ley 812 de 2003 y por tanto consideró tener derecho a la prima de medio año contemplada en el artículo 15, numeral 1º de la Ley 91 de 1989.
Ilustró el caso con el siguiente cuadro comparativo: 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 11 de marzo de 2022 el juez de tutela de primera instancia admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las partes accionante, accionada y, la vinculación como tercero con interés a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora SA. 4.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, reiteró las consideraciones hechas en la sentencia que dijo, permitían concluir que estaba ajustada a derecho y que se habían observado todas y cada una de las pruebas aportadas al proceso, de donde se logró concluir que el actor adquirió el estatus pensional el 15 de marzo de 2017, esto es, luego de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y con posterioridad al 31 de julio de 2011 y que le fue reconocida la pensión mediante Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución 3575 del 11 de abril de 2018, en cuantía de $2.534.852 a partir del 17 de marzo de 2017, suma que superó los 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes para esa época.
Estimó que no se configuraban las causales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, razón por la que era improcedente la presente acción de tutela. Además, que con la providencia cuestionada que confirmó la sentencia de primera instancia que negó el derecho pretendido, no vulneró el derecho al mínimo vital como lo refirió el tutelante y que las situaciones relacionadas con inconvenientes económicos, emocionales y familiares sobre los que sustentó su afirmación, no habían sido demostrados siquiera sumariamente. 4.3.
La Nación, Ministerio de Defensa, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A., no se pronunciaron. 5. Providencia impugnada En sentencia del 21 de abril de 2022, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la presente acción de tutela. Expuso que el tribunal accionado se basó en los artículos 15 de la Ley 91 de 1989 y 1, 4, 142 y 279 de la Ley 100 de 1993 para efectos de estudiar el problema jurídico planteado y concluyó que la mesada pensional adicional o mesada catorce no dejó de ser un beneficio del régimen general de pensiones, pero que tampoco fue incluida como parte de los beneficios de los regímenes especiales, ni de los expresamente relacionados en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Que en la providencia se expuso que, en rigor, la Ley 238 de 1995 lo que hizo fue introducir una excepción particular a la excepción general, consistente en permitir que un beneficio regulado para los pensionados bajo el régimen general pudiera ser aplicado a quienes, por estar sujetos a regímenes especiales de pensión, no podían ser destinatarios del mismo, e igualmente, que el inciso 8° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2003, derogó la mesada pensional 14 para todos los pensionados, incluidos los docentes oficiales y que, los docentes del sector oficial que causaran su derecho a la pensión a partir del 25 de julio de 2005, fecha de publicación del Acto Legislativo 01 de 2005, no podrían recibir más de 13 mesadas pensionales al año, salvo que dicha prestación fuera igual o inferior a tres salarios mínimos legales mensuales, en cuyo caso sí podrían acceder a la mesada catorce y que la misma, se causaba antes del 31 de julio de 2011.
Sostuvo que, en el caso del accionante, el Tribunal dio por probado que el señor Miguel Alberto Chala García adquirió su status pensional el 15 de marzo de 2017 y se le reconoció pensión de jubilación en cuantía de $2.534.852 a partir del 16 de mayo de 2017, por lo que el monto superaba los 3 salarios mínimos legales mensuales, como segunda condición del Acto Legislativo 01 de 2005 para acceder a la mesada 14.
Con base en lo anterior, para el juez de tutela de primera instancia no se incurría en un defecto sustantivo y precisó que lo pretendido por la parte accionante era cuestionar la interpretación normativa realizada por el juez de lo contencioso administrativo, lo cual desvirtuaba la finalidad de la acción de tutela y que, las conclusiones a las que había llegado el tribunal accionado, no obedecían a un Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co capricho o arbitrariedad, sino que se basaron en las normas jurídicas aplicables al asunto y a lo que la jurisprudencia ha señalado para el caso concreto. 6.
Impugnación El accionante impugnó la decisión. Reiteró los argumentos presentados en el escrito de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes del caso y el escrito de impugnación, corresponde a la Sala analizar si asistió razón al juez de tutela de primera instancia en negar las pretensiones de la acción de tutela al considerar que no se configuraba el defecto sustantivo propuesto por el actor, en relación con la providencia del 2 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 11001-33-35-011-2020-00323-00/01.
Para efectos de verificar si la decisión de primer grado es o no es acertada, deberá entrar la Sala a analizar de manera previa, si la presente acción cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial, concretamente el de la relevancia constitucional. 4. El requisito de relevancia constitucional y su análisis en el caso concreto 4.1.
La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda 6 Ibidem Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural7.
De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”8. 4.2.
El juez de primera instancia al momento de entrar al estudio del caso concreto, verificó que se cumplieran los requisitos de procedencia contra providencia judicial y, en punto a la relevancia constitucional, manifestó: 7 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 8 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “En el presente caso, advierte la Sala de Subsección que la pretensión de amparo constitucional es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si la parte accionada incurrió en la violación de los derechos fundamentales ya señalados”.
Al respecto, la Sala disiente de esta afirmación, en la medida que la verificación del requisito de la relevancia constitucional debió estar dirigida a la comprobación que la solicitud de amparo no reiterara los argumentos propuestos en sede ordinaria, concretamente en el recurso de apelación contra la decisión del juzgado en primera instancia, o que se propusieran nuevos argumentos no planteados en el debate ante el juez natural, más allá de indicar lo que habilitaba al juez de tutela para determinar si se había incurrido o no en la trasgresión de derechos fundamentales, pues es sabido que en casos de tutela contra providencia judicial, más allá de que se invoque la presunta vulneración de derechos fundamentales, es necesario establecer rigurosamente que no se trate de un aspecto o discusión propia del debate del proceso ordinario, sino que consista en la presunta configuración de un yerro o defecto en la respectiva providencia judicial que, en principio, ha hecho tránsito a cosa juzgada y es inmodificable. 4.3.
Así, encuentra la Sala que la parte actora bajo la presunta configuración de un defecto sustantivo, lo que hace en realidad es reiterar los argumentos que en su momento presentó en el recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá y que, en síntesis, atendió a una interpretación de las normas que tienen que ver con la prima de medio año estatuida para el sector docente y su asimilación con la mesada adicional contemplada en las leyes ordinarias para los demás servidores y empleados tanto del sector público como privado. 4.4.
En el recurso de apelación, el accionante presentó los siguientes argumentos en relación con el punto concreto de la prima de medio año: 5.4.1. Luego de citar el aparte relacionado con esta prima en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, sostuvo que este era un beneficio otorgado a aquellos docentes que no tuvieron derecho a percibir la pensión gracia y que, en garantía de tener una igualdad, se creó la prima de medio año a la que tenían derecho quienes cumplieran con unos requisitos, entre ellos, ser docente vinculado del 1º de enero de 1981 al 26 de junio de 2003, tener reconocida pensión de jubilación y no habérsele reconocido pensión gracia. 5.4.2.
Que se trata de una disposición que no ha sido derogada y que, pese a que el valor de la mencionada prima corresponda a una mesada pensional, esto no significaba que fuera una mesada de más. 5.4.3. Consideró que con la expedición de la Ley 100 de 1993, en el artículo 142 se creó una mesada adicional conocida como la mesada 14, como un estímulo a las personas que habían laborado toda su vida y que como empleados la recibían periódicamente en calidad de pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes. 5.4.4.
Dijo que existían unas diferencias entre la prima de mitad de año regida por la Ley 91 de 1989 en su artículo 15 y la mesada 14 de la Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 100 de 1993 en su artículo 14 y que si bien tenían similitudes, su normatividad, concepto y reconocimiento eran totalmente diferentes, ya que la mesada 14 era una compensación por pérdida de valor adquisitivo salvo para las excepciones consagradas en la Ley 279 de la citada ley 100 y, la prima de mitad de año de la Ley 91 en la que se expresaban formas específicas a través de las cuales se orientaba a la protección especial que el trabajo y la seguridad social debían recibir del Estado. 5.4.5.
Que la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, se estaba aplicando en los tribunales y juzgados administrativos del país al ordenar el reconocimiento y pago de esta prestación y su forma de liquidación, citando en concreto, un fallo del Tribunal Administrativo de Boyacá. 4.5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en la providencia que se cuestiona a través de la presente acción, luego de hacer un recuento de las normas que reconocieron tanto la prima de medio año para los docentes como la mesada adicional para los trabajadores que estuvieran pensionados, arribó a las siguientes conclusiones: “Se concluye entonces, que la mesada pensional adicional o mesada catorce, no dejó de ser un beneficio del régimen general de pensiones, pero tampoco fue incluida como parte de los beneficios de los regímenes especiales, ni de los expresamente relacionados en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993; en rigor, la Ley 238 de 1995 lo que hizo fue introducir una excepción muy particular a la excepción general, consistente en permitir que un beneficio regulado para los pensionados bajo el régimen general pudiera ser aplicado a quienes por estar sujetos a regímenes especiales de pensión, no podían ser destinatarios de dicho beneficio.
De otro lado, La Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, respecto al régimen prestacional de los docentes oficiales, estableció: […] La citada norma entró en vigencia al 27 de junio del 2003 y en ella se ratificó que el régimen prestacional previsto en la Ley 91 de 1989 es el aplicable a todos los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales. ● SOBRE EL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 […] Conforme a lo anterior, los docentes del sector oficial que causen su derecho a la pensión a partir del 25 de Julio de 2005 (fecha de publicación del Acto Legislativo 01 de 2005), no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año, salvo que dicha prestación sea igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales, en cuyo caso, sí podrían acceder a la mesada catorce, y que la misma, se causa antes del 31 de Julio de 2011.
De las pruebas anteriormente enunciadas, se tiene que el actor adquirió el status pensional el día 15 de marzo de 2017, es decir causó el derecho por cumplir los requisitos legales (55 años de edad y 20 de servicios). Le fue reconocida la pensión de jubilación mediante la Resolución No. 3575 del 11 de abril de 2018, en cuantía de dos millones quinientos treinta y cuatro mil ochocientos cincuenta y dos pesos ($2.534.852) m/cte, a partir del 16 de marzo de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, se observa que el actor causó la pensión con posterioridad al 31 de Julio de 2011, la cual le fue concedida el 11 de abril de 2018, el monto reconocido fue superior a los tres (3) salarios mínimos, de lo que se deriva que no cumple la segunda condición consagrada en el Parágrafo Transitorio 6º del Acto legislativo 01 de 2005 para acceder a la mesada 14.
En efecto, para el 2017 se le reconoció una mesada de $2.534.852 pesos M/cte, y para ese año 2017 el salario mínimo mensual vigente fue fijado en un valor $737.717,oo y 3 correspondían a la suma $2.213.151.oo. De manera que, para el caso que nos atañe, no es posible aplicar esta excepción, debido a que la mesada pensional del demandante, como quedó demostrado supera el valor de tres salarios mínimos, por lo tanto, solo tiene derecho a percibir 13 mesadas pensionales al año”. 4.6.
Ahora en sede de tutela, el accionante manifestó que se incurrió en un presunto defecto sustantivo, por lo siguiente: 4.6.1. Explicó que estuvo vinculado como docente con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, que no fue acreedor de la pensión gracia y que tiene reconocida pensión de jubilación, de manera que consideró ser acreedor de la prima de medio año establecida en la Ley 91 de 1989. 4.6.2.
Sostuvo que la prima de medio año contemplada en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 era completamente distinta a la mesada 14 establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 ya que por virtud del artículo 249 de dicha norma, se exceptuaba al sector docente y por tanto dijo no estar cobijado tampoco bajo las limitaciones del Acto Legislativo 01 de 2005. 4.6.3.
Argumentó que estaba demostrado que se vinculó como docente y que cotizó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el 8 de febrero de 1993, esto es, que su vinculación es anterior al 6 de junio de 2003 como lo establece la Ley 812 de 2003 y por tanto consideró tener derecho a la prima de medio año contemplada en el artículo 15, numeral 1º de la Ley 91 de 1989. 4.7.
Visto lo anterior, advierte la Sala que se trata de la reiteración de los fundamentos del escrito de apelación, pretendiendo de esta manera que la tutela se convierta en una instancia adicional, cuando de la lectura del fallo de segunda instancia es posible verificar que el tribunal hizo un análisis de los puntos planteados en el recurso de apelación. En efecto, se advirtió que si bien existía un régimen especial de los docentes, concretamente la Ley 91 de 1989, y específicamente la regulación de una prima de mitad de año sujeta a un aspecto de orden temporal, lo cierto era que, conforme con el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 se contemplaba una mesada adicional para los pensionados que, en principio excluyó a quienes tuvieran un régimen especial conforme con el artículo 279 de esta norma, entre otros el sector docente, pero que posteriormente en virtud de la Ley 238 de 1995 se adicionó este último artículo, en el sentido de indicar que las excepciones allí consagradas “no implicaban la negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 para los pensionados de los sectores allí contemplados”, en los que, como se dijo, estaba el sector docente dándose Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entonces una interpretación extensiva, argumentos que para la Sala resultan razonables. 4.8.
La Sala considera que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, al reiterar los argumentos que en su momento fueron propuestos en el recurso de apelación, buscando que la acción de tutela se convierta en una instancia adicional en la que se discutan de nuevo asuntos que fueron puestos a consideración y resueltos por el juez natural, olvidando que el propósito de la acción tutela no es prolongar la discusión que se presentó y se definió por el juez natural en el respectivo medio de control, ni tampoco erigirse como una instancia adicional en la que se vuelvan a presentar argumentos que en su momento se pusieron en conocimiento del juez natural y frente a los que tuvo la oportunidad de pronunciarse.
Que la parte actora no comparta el análisis efectuado y el sentido de la decisión adoptada por el juez de la causa, escapa a la órbita de competencia del juez constitucional, la cual está dada en clave de derechos fundamentales y no para dirimir diferencias de juicio o de opinión, pues no debe olvidarse que la simple disparidad de criterio no constituye per se una vulneración a los derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales. Es por este motivo que la jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que, cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto. 6.
Conclusión En este orden de ideas, encuentra la Sala que el presente asunto no satisface el requisito de relevancia constitucional y que, por tal razón, no hay lugar a estudiar aspectos de fondo como lo hizo el juez de tutela de primera instancia. En consecuencia, la Sala revocará la decisión impugnada, proferida el 21 de abril de 2022 por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, para en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela promovida por el señor Miguel Alberto Chalá García. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la decisión impugnada, proferida el 21 de abril de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en su lugar, declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Miguel Alberto Chalá García, por las razones expuestas en la presente providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01521-01 Demandante: Miguel Alberto Chalá García 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO