Radicado: 11001-03-15-000-2026-01847-01 Demandante: Ángela María Quintero Herrera 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01847-01 Demandante: Ángela María Quintero Herrera Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Tema: Tutela contra providencia judicial, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – ajuste salarial escalafón docente.
Requisitos generales de procedibilidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la providencia de 20 de abril de 2026, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por la señora Ángela María Quintero Herrera, por lo razonado en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.» I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 6 de marzo de 2026, Ángela María Quintero Herrera, mediante apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y principio de favorabilidad.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «(…) Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 09 DE SEPTIEMBRE DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66001333300220240023300, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) ANGELA MARIA QUINTERO HERRERA, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y. analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente ANGELA MARIA QUINTERO HERRERA a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico.».
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01847-01 Demandante: Ángela María Quintero Herrera 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Las circunstancias que dieron lugar a la actuación administrativa La señora Ángela María Quintero Herrera ostenta la calidad de docente oficial vinculada al servicio educativo del municipio de Pereira y se encuentra ubicada en la categoría 2C del escalafón docente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.
La accionante presentó reclamación administrativa ante la Nación (Ministerio de Educación Nacional) y la Secretaría de Educación del municipio de Dosquebradas, en la que solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales derivadas del incremento porcentual aplicado en los años 2008 y 2009, por estimar que resultó inferior al reconocido a los docentes de la categoría 2A.
Sobre el particular, manifestó que el Gobierno Nacional, mediante los Decretos 624, 714 y 1407 de 2008 y los Decretos 702 y 1238 de 2009, dispuso incrementos salariales disímiles para cada grado del escalafón docente. En este sentido, explicó que al grado 2A se le aplicó un incremento del 14,11 % en 2008 y del 15,61 % en 2009, mientras que al grado 2C (al cual pertenece la actora) el aumento ascendió únicamente al - 4,37 % en 2008 y al 7,67 % en 2009.
Asimismo, adujo que esa disparidad redujo su base salarial y afectó de manera negativa su remuneración en las anualidades posteriores. De igual forma, la accionante recalcó que se fijó, sin justificación legal, un salario inferior al correspondiente a la categoría a la que pertenece, circunstancia que afectó lo devengado en los años posteriores, pues, aunque en tales anualidades sí se decretaron incrementos en igualdad de condiciones para los docentes de las categorías 2C y 2A, la liquidación se efectuó sobre la base del año anterior.
Cabe señalar que las anteriores reclamaciones fueron negadas mediante el Oficio sin número del 27 de febrero de 2024, expedido por el Ministerio de Educación Nacional y el Oficio sin número del 1° de marzo de 2024, expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Dosquebradas. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El 31 de julio de 2024, la señora Ángela María Quintero Herrera promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (radicado 66001-33-33-006-2024- 00233-00) en contra de la Nación (Ministerio de Educación Nacional) y el municipio de Dosquebradas, con el fin de que se inaplicara por ilegalidad el Decreto Nacional 284 de 2024, que fijó la escala salarial del personal docente, y que se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron su solicitud de reajuste salarial.
Como consecuencia, solicitó que se ordenara a las demandadas el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los tres años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa, en virtud de la configuración del fenómeno prescriptivo, así como de las que se causaran con posterioridad. Mediante sentencia de 19 de diciembre de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Pereira y negó las pretensiones de la demanda.
Sobre el particular, expresó: «( ) podría pensarse que tal como lo dice el extremo activo de la litis, para los años 2008, 2009 y 2011 el régimen salarial de los docentes Radicado: 11001-03-15-000-2026-01847-01 Demandante: Ángela María Quintero Herrera 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comportó un trato desigual para cada uno de los escalafones, donde es evidente que la escala salarial anual no fue fijada de manera unificada; lo que sí había ocurrido con los Decretos 596 de 2006, en un 5% y 634 de 2007, en 4,5%.
Sin embargo, no se logró demostrar vulneración a la igualdad cuando los docentes demandantes son comparados con aquellos que se encuentran en condiciones profesionales diferentes; es decir, parte de comparar un escalafón y grado con otro que desde su creación tiene unos requisitos diferentes a los primeros, lo que prueba que se tratan de tratos desiguales a situaciones disímiles.
( )». Señaló que los aumentos porcentuales diferenciados aplicados en los años 2008 y 2009, y 2011 no constituyen un trato discriminatorio, en tanto que los grados 2C y 2A no son sujetos comparables, pues se encuentran en niveles distintos del escalafón, con requisitos de formación, experiencia y mérito diferenciados. Inconforme con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación. En sustento de este, adujo que el a quo no abordó el reproche central de la demanda, consistente en la ausencia de fundamentación técnica y jurídica para el trato diferenciado en los incrementos porcentuales aplicados únicamente en los años 2008, 2009, y 2011, mientras que en los años 2005 a 2007 y de 2010, 2012 en adelante los aumentos fueron homogéneos para todas las categorías del escalafón. Adicionalmente, afirmó que esta diferenciación carece de justificación objetiva y vulnera los principios de igualdad, equidad y proporcionalidad, con afectación permanente de la base salarial de los docentes menos favorecidos.
Mediante sentencia de 09 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la decisión de primera instancia. Para el efecto, advirtió que no existe vulneración del derecho a la igualdad, pues la diferenciación entre docentes se encuentra justificada por parámetros objetivos atinentes al grado y nivel del escalafón. En este sentido, manifestó: «Bajo tal panorama, la Sala encuentra que la parte demandante no probó las causales de nulidad sustancial alegadas en relación con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008 y 2009, de conformidad con las razones expuestas en las presentes consideraciones; ya que, como se explicó no se trata de sujetos ubicados en plano de igualdad y, por lo tanto, no existe un imperativo normativo o jurisprudencial para predicar que existía la obligación de aumentos iguales, por tal razón se confirmará la sentencia de primera instancia.» El 12 de septiembre de 2025, la Nación (Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) presentó solicitud de aclaración y adición de la sentencia de segunda instancia, con fundamento en los artículos 285 y 287 del Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA.
La petición se circunscribió exclusivamente al numeral quinto de la parte resolutiva, atinente a la decisión sobre costas en primera instancia. Mediante auto del 25 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó la solicitud. 3. Argumentos de la acción de tutela La accionante manifestó que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedencia frente a providencias judiciales.
Sobre el particular, adujo que la Radicado: 11001-03-15-000-2026-01847-01 Demandante: Ángela María Quintero Herrera 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia cuestionada desconoció los principios de igualdad material y debido proceso, debido a la ausencia de una motivación suficiente y válida.
Asimismo, señaló que se configuró un defecto sustantivo, por cuanto el Tribunal avaló los incrementos salariales desiguales fijados para los años 2008, 2009, y 2011 En este sentido, explicó que los decretos expedidos en dichas anualidades otorgaron aumentos del 14,11 % para el año 2008 y del 15,61 % para el año 2009 en la categoría 2A, frente al -4,37 % en 2008 y al 7,67 % en 2009 para la categoría 2C.
En este orden, la accionante recalcó que este trato dispar contraviene la Constitución y la ley, pues beneficia de manera injustificada a docentes con menores exigencias de formación y afecta de forma permanente su base salarial futura. De igual forma, adujo la configuración de un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, pues el juez de segunda instancia dio por cierta una supuesta justificación objetiva para la diferencia salarial, pese a la ausencia total de pruebas técnicas o financieras en el expediente que respaldaran dicho trato discriminatorio y que permitieran omitir los criterios legales de mérito. 4.
Trámite previo El 11 de marzo de 2026, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Risaralda, en calidad de demandado, y al Ministerio de Educación Nacional y al municipio de Dosquebradas (Risaralda), en calidad de terceros con interés. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo de Risaralda defendió la legalidad y razonabilidad de la sentencia cuestionada. Sobre el particular, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. En primer lugar, señaló que en la sentencia censurada se realizó un análisis juicioso y exhaustivo de las disposiciones aplicables, además de haber valorado integralmente el material probatorio.
Por otro lado, indicó que la tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional pues la accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional para que nuevamente se estudien las pretensiones de la demanda, asunto que ya fue decidido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; además, afirmó que el escrito refleja una connotación patrimonial de «carácter estrictamente privado» A su vez el tribunal allego la copia digitalizada del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33-33-002-2024-00233-00/02. 6.
Terceros con interés El municipio de Dosquebradas también solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela toda vez que no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales invocados, además de no configurarse ninguna de las causales específicas de procedibilidad. A su vez, afirmó que la accionante está utilizando el mecanismo constitucional para insistir en la vocación de sus pretensiones, cuando en el proceso respectivo se valoraron cada una de las pruebas, además de analizar los enunciados legales y jurisprudenciales propuestos.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01847-01 Demandante: Ángela María Quintero Herrera 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Ministerio de Educación Nacional adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues la accionante atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a una decisión judicial en cuya adopción, naturalmente, no participó; motivo por el que no está llamado a responder por las pretensiones del escrito de amparo.
A lo anterior, agregó que, en todo caso, el asunto carece de relevancia constitucional, puesto que el debate propuesto ostenta una naturaleza estrictamente económica, que excede la competencia del juez de tutela. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio a pesar de haber sido notificados. 7.
Sentencia de primera instancia El 20 de abril de 2026, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela porque el asunto carece de relevancia constitucional. Señaló que la accionante pretende utilizar este mecanismo excepcional como una tercera instancia para reabrir el debate legal y económico sobre los incrementos salariales desiguales de los años 2008, 2009, y 2011 entre los grados 2A y 2C, controversia que ya fue resuelta de fondo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 8.
Impugnación El recurso se dirige contra el fallo de tutela por considerar que el asunto carecía de relevancia constitucional, conclusión que la impugnación controvierte a partir de tres ejes argumentativos centrales. El primero de ellos consiste en demostrar que el debate sí tiene relevancia constitucional. El fallo de primera instancia calificó la controversia como un asunto meramente económico, pero la impugnación sostiene que su núcleo es de naturaleza constitucional, pues durante las vigencias 2008 y 2009, los docentes del nivel 2A, categoría inferior en el escalafón, recibieron incrementos salariales del 29,72%, mientras que los del nivel 2C, categoría superior, apenas obtuvieron el 3,3%, con un detrimento real de -4,37% en 2008.
Esta diferenciación no contó con sustento técnico, jurídico ni motivación objetiva alguna, lo que compromete directamente el artículo 13 de la Constitución en materia de igualdad material, así como los artículos 25, 53 y 125 superiores, referidos al trabajo digno, los principios mínimos laborales y el mérito como criterio rector de la carrera administrativa.
El segundo eje argumentativo busca descartar que la tutela constituya una tercera instancia. La impugnación establece con claridad que no se pretende reabrir el debate probatorio surtido ante la jurisdicción ordinaria ni sustituir al juez natural en sus valoraciones. Lo que se denuncia es que la sentencia del Tribunal incurrió en defectos de rango constitucional que habilitan excepcionalmente el control tutelar, de conformidad con la doctrina fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005, según la cual la tutela contra providencias judiciales procede cuando se configura un defecto sustantivo, fáctico, orgánico, procedimental o una violación directa de la Constitución. El tercer eje, que constituye el soporte técnico de la impugnación, desarrolla precisamente esos dos defectos.
En cuanto al defecto sustantivo, se señala que la Radicado: 11001-03-15-000-2026-01847-01 Demandante: Ángela María Quintero Herrera 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia cuestionada validó los decretos salariales de 2008 y 2009 sin adelantar un control material de constitucionalidad, tratando la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional como si fuera absoluta e inmune a cualquier examen constitucional, cuando en realidad encuentra límites claros en los principios de igualdad, mérito y proporcionalidad.
Al avalar un esquema que privilegió salarialmente a una categoría inferior del escalafón sobre una superior, la providencia desconoció que el principio de igualdad salarial exige no solo un trato igual entre quienes están en la misma situación, sino un trato más favorable para quienes acreditan mayores méritos y responsabilidades. En cuanto al defecto fáctico, la impugnación señala que el Tribunal dio por probada una supuesta finalidad legítima de corrección de brechas salariales que jamás fue acreditada en el proceso, pues ninguno de los decretos salariales aludió expresamente a esa finalidad, ni las entidades demandadas aportaron estudios técnicos, análisis financieros o criterios objetivos que la respaldaran.
La decisión se construyó así sobre supuestos no demostrados, omitiendo valorar elementos probatorios determinantes y desconociendo precedentes judiciales análogos, como los fallos proferidos por juzgados administrativos de Medellín, que al analizar los mismos decretos salariales concluyeron la existencia de un trato inequitativo vulneratorio del principio a trabajo igual, salario igual.
Con fundamento en todo lo anterior, se solicita revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales de la docente, dejando sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda que dio origen a la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) Radicado: 11001-03-15-000-2026-01847-01 Demandante: Ángela María Quintero Herrera 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde determinar si resulta procedente revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo. La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, porque en el presente caso no se supera el requisito general de relevancia constitucional, pues la accionante reitera los argumentos ya expuestos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para llegar a esa conclusión, la Sala abordará los siguientes temas: (i) relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, (ii) el análisis del caso concreto. (i) La relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
El requisito de relevancia constitucional tiene como propósito salvaguardar la autonomía e independencia de la función judicial, de modo que el juez de tutela no intervenga en asuntos cuya competencia corresponde a otras jurisdicciones. En ese sentido, la Corte Constitucional ha precisado que la exigencia de relevancia constitucional cumple tres finalidades esenciales: (i) preservar la órbita competencial y la independencia de los jueces pertenecientes a jurisdicciones distintas de la constitucional, de manera que la acción de tutela no sea utilizada para debatir asuntos de mera legalidad;
(ii) circunscribir el ejercicio de la acción de tutela a controversias que involucren una verdadera afectación de derechos fundamentales, y (iii) evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional o en un recurso alternativo para controvertir decisiones judiciales. De conformidad con los anteriores criterios, así como con los lineamientos establecidos por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, para que un asunto sea considerado de relevancia constitucional es necesario que se verifiquen los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01847-01 Demandante: Ángela María Quintero Herrera 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) (ii) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La señora Ángela María Quintero Herrera interpuso la presente acción de tutela con el propósito de dejar sin efectos la sentencia del 9 de septiembre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó sus pretensiones de reajuste salarial.
Sustentó el amparo en la presunta vulneración de los derechos a la igualdad, al debido proceso y al mérito, así como en la configuración de los defectos sustantivo y fáctico, ante la supuesta validación de incrementos salariales desiguales sin criterios objetivos ni motivación suficiente. Es preciso advertir que la accionante promovió demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se inaplicara por ilegalidad el Decreto Nacional 284 de 2024 (junto con la normativa precedente) y anular los actos administrativos contenidos en los oficios del 27 de febrero de 2024 (Ministerio de Educación Nacional) y del 01 de marzo de 2024 (municipio de Dosquebradas), que le negaron la nivelación de sus ingresos.
Su objetivo central era el reconocimiento y pago de las diferencias salariales de la categoría 2C, frente a los porcentajes otorgados a la categoría 2A, causadas durante los tres años anteriores a la reclamación. El conocimiento de dicho asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, quien, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2024, negó las pretensiones, al concluir que la diferencia porcentual aplicada por el Gobierno Nacional no vulneró el derecho a la igualdad.
Además, determinó que la mayor asignación fijada para los docentes del nivel 2A frente a los del 2C constituyó una medida razonable, amparada legalmente en criterios objetivos de preparación académica, experiencia y mérito. Contra la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación, con fundamento en que la controversia no giraba en torno a la existencia de salarios Radicado: 11001-03-15-000-2026-01847-01 Demandante: Ángela María Quintero Herrera 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co distintos según el escalafón, sino a la inequidad de los porcentajes de incremento aplicados en los años cuestionados.
Afirmó que dicha disparidad carece de justificación técnica y jurídica y genera una brecha acumulativa que perpetúa la vulneración a los principios de igualdad, proporcionalidad y mérito. Por consiguiente, insistió en solicitar la inaplicación del Decreto Nacional 284 de 2024 y la nulidad del Oficio sin número del 27 de febrero de 2024 del Ministerio de Educación Nacional y la nulidad de los actos administrativos, a fin de restablecer su derecho y garantizar un reajuste salarial equitativo conforme a la Constitución y la ley.
Por su parte, en el escrito de tutela, la parte actora sustentó la configuración de dos defectos específicos frente a la decisión cuestionada. Por un lado, alegó un defecto sustantivo derivado de la interpretación errada de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1278 de 2002. Explicó que el fallo validó una política salarial contraria a los principios de igualdad material y mérito, al avalar los incrementos del 14,11 % y 15,61 % correspondientes a los años 2008 y 2009 para la categoría 2A, frente al -4,37 % y 7,67 % correspondientes a los años 2008 y 2009 para la categoría 2C.
Precisó que este trato desigual carece de justificación objetiva y generó una desmejora acumulativa, estructural y permanente en la liquidación de sus prestaciones y salarios futuros. Por otro lado, invocó un defecto fáctico al considerar que la autoridad judicial adoptó su fallo sin el respaldo probatorio suficiente. Advirtió que el Tribunal dio por acreditados hechos sin sustento probatorio en el expediente y omitió valorar de forma adecuada los medios de convicción que demostraban la ausencia total de razones técnicas u objetivas para imponer dicho esquema porcentual regresivo y discriminatorio.
De lo expuesto hasta aquí, se evidencia que la discusión planteada en el proceso ordinario fue resuelta de fondo por el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante la providencia del 09 de septiembre de 2025. El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, desarrollando para ello un razonamiento estructurado en torno a la inexistencia de vulneración del derecho a la igualdad derivada de los incrementos salariales diferenciados establecidos para los docentes regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002.
Como punto de partida, la Corporación delimitó el problema jurídico en establecer si los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional para las vigencias 2008 y 2009, al fijar porcentajes de incremento distintos para los grados 2A y 2C del escalafón docente, desconocieron el derecho fundamental a la igualdad, circunstancia que justificaría la inaplicación, por vía de excepción de inconstitucionalidad, del Decreto Nacional 284 de 2024 y la consecuente nulidad de los actos administrativos particulares demandados.
En primer término, el Tribunal examinó la figura de la excepción de inconstitucionalidad, precisando que su procedencia exige la existencia de una contradicción evidente, manifiesta y objetiva entre la norma de inferior jerarquía y el mandato constitucional presuntamente vulnerado. Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, especialmente en las sentencias C-122 de 2011 y SU-132 de 2013, concluyó que en el caso concreto no se acreditó una incompatibilidad de tal entidad que permitiera desplazar la aplicación de la norma cuestionada.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01847-01 Demandante: Ángela María Quintero Herrera 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, analizó la estructura del régimen de carrera docente previsto en el Decreto Ley 1278 de 2002, destacando que dicho estatuto organiza el escalafón sobre criterios relacionados con la formación académica, la experiencia, el desempeño, las competencias y las responsabilidades asumidas por cada educador.
A partir de esta configuración normativa, concluyó que los docentes ubicados en grados y niveles distintos no se encuentran en condiciones jurídicas ni fácticas equivalentes, razón por la cual no constituyen categorías homogéneas susceptibles de comparación para efectos del juicio de igualdad. Seguidamente, la Sala abordó el alcance constitucional del derecho al incremento salarial de los empleados públicos.
Con apoyo en las sentencias C-1433 de 2000, C- 1064 de 2001 y C-1017 de 2003, recordó que, si bien todos los servidores públicos tienen derecho a la conservación del poder adquisitivo de sus salarios, dicho derecho no posee carácter absoluto y admite limitaciones razonables y proporcionadas. En ese sentido, señaló que resulta constitucionalmente admisible la existencia de incrementos diferenciados entre distintas categorías de servidores, siempre que estos superen el índice de precios al consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior, parámetro mínimo de protección fijado por la jurisprudencia constitucional.
Tras verificar las circunstancias del caso, encontró que los reajustes salariales reconocidos a la demandante satisfacían dicho estándar. En desarrollo del juicio de igualdad, el Tribunal reiteró que este principio impone tratar de manera igual a quienes se encuentran en situaciones equivalentes y de forma diferente a quienes presentan condiciones distintas.
Bajo esa premisa, concluyó que los docentes pertenecientes a grados diferentes del escalafón no constituyen un término válido de comparación, toda vez que los requisitos de ingreso, permanencia y ascenso dentro de cada categoría son diversos. Asimismo, resaltó que no existe disposición legal ni precedente jurisprudencial que obligue al Gobierno Nacional a decretar incrementos salariales porcentualmente idénticos para todos los niveles del escalafón docente, ni que la Ley 4ª de 1992 establezca un mandato de uniformidad en tal sentido.
Finalmente, al abordar el análisis probatorio, la Corporación aplicó las reglas de distribución de la carga de la prueba previstas en los artículos 1757 del Código Civil y 167 del Código General del Proceso, concluyendo que la parte demandante no logró acreditar las causales de nulidad invocadas. En particular, consideró insuficiente la simple afirmación de una supuesta diferenciación injustificada, al no encontrarse acompañada de elementos probatorios o fundamentos normativos que demostraran la existencia de una obligación jurídica de otorgar incrementos salariales idénticos.
Del mismo modo, desestimó el argumento relativo a la ausencia de estudios técnicos que sustentaran los incrementos diferenciados, por cuanto dicha alegación fue introducida únicamente en la etapa de apelación y, además, no existe disposición normativa que imponga al Ejecutivo la obligación de elaborar o acreditar tales estudios para la expedición de los respectivos decretos salariales.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó integralmente la sentencia de primera instancia y negó la imposición de costas en ambas instancias, al no encontrarse acreditada su causación ni su debida comprobación, conforme a las exigencias previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso.
Por ello, la Sala concluye que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional para reabrir un debate ya agotado, máxime cuando la providencia impugnada se encuentra debidamente motivada y ajustada al ordenamiento jurídico. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01847-01 Demandante: Ángela María Quintero Herrera 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural.
Lo anterior es suficiente para confirmar la decisión de primera instancia que declaró improcedente el amparo invocado por la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia impugnada, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador