1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente (e): FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., treinta (30) de enero de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: ELISA GUTIÉRREZ CHAPARRO Y OTRAS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Improcedencia por falta de relevancia constitucional y de subsidiariedad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 5 de septiembre de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado1.
ANTECEDENTES La demanda 1. El 25 de julio de 2025, las señoras Elisa, Delfina, Elvira, Helena, Josefina y Adelina Gutiérrez Chaparro, por conducto de apoderado judicial, presentaron acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideran vulnerados por los autos proferidos el 23 de octubre de 2023 y el 30 de enero de 2025 por el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, respectivamente.
Mediante dichas providencias se negó la liquidación de los perjuicios materiales derivada de la condena en abstracto contenida en la sentencia del 25 de enero de 2018, en el marco del trámite del proceso de reparación directa identificado con radicado 50001-33-31-002-2011- 00316-00/01. Hechos relevantes 2. En ejercicio del medio de control de reparación directa, las señoras arriba mencionadas demandaron al municipio de Villavicencio, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable por los daños causados a ellas, con ocasión del sellamiento irregular de la obra de remodelación que se adelantaba en el inmueble de su propiedad, identificado con matrícula inmobiliaria 230-31217 y ubicado en el barrio Centro.
Clausura que ocurrió desde el 20 de octubre de 2009. 1 Que ingresó al despacho para fallo el 3 de diciembre de 2025. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 2 3. Según la demanda de reparación directa, las copropietarias del inmueble antes identificado solicitaron ante la Curaduría Primera Urbana del municipio, una licencia urbanística de construcción, en la modalidad de modificación de locales comerciales; grupo 2, tipo 1, para 5 locales comerciales.
Lo anterior, en atención a las condiciones de deterioro que presentaba el bien y a la necesidad de dividirlo proporcionalmente entre ellas. 4. Durante el trámite de la licencia, las mencionadas copropietarias consultaron a la Corporación Cultural Municipal de Villavicencio2 la posibilidad de cambiar las tejas de barro por unas que tuvieran relación con el contexto urbano del inmueble y requirieron que se les especificara si el adobe de la fachada era original o industrial. 5.
Surtidos los trámites pertinentes, mediante Resolución 006 del 18 de febrero de 2009, la Curaduría Primera Urbana de Villavicencio expidió la licencia requerida. Razón por la cual, en agosto de 2009 se inició la obra, atendiendo las especificaciones técnicas y patrimoniales dadas por la CORCUMVI, entre las cuales, destacaron: mantener las paredes de la fachada en adobe a la vista, conservar el aspecto colonial, mantener la división interior en cinco locales con medidas homogéneas, permitir el levantamiento de la cubierta en material de zinc y autorizar el cambio de puertas, siempre que se conservara el aspecto antiguo de la edificación. 6.
El 21 de septiembre de 2009, la Secretaría de Control Físico del municipio de Villavicencio realizó una visita a la obra y requirió a las copropietarias del inmueble para que allegaran la respectiva licencia de construcción. Al día siguiente, la señora Elvira Gutiérrez acudió a la referida dependencia y allí se le informó que la obra se ejecutaba en un gran porcentaje sin el cumplimiento de los requisitos legales previstos en las normas urbanísticas. 7.
El 30 de septiembre de 2009, el CORCUMVI solicitó la verificación de la licencia de construcción, alegando que el Comité de Patrimonio Cultural no había expedido visto bueno al respecto. En razón a ello, el 2 de octubre de 2009, la Secretaría de Control Físico inició el procedimiento administrativo y realizó una nueva inspección ocular, resultando de ella la medida de suspensión de la obra. 8.
En criterio de la parte demandante, la Secretaría de Control Físico carecía de competencia para adoptar la medida de suspensión, pues la entidad que tenía la facultad de adelantar el trámite de la revocatoria directa de la licencia era la Curaduría que la otorgó. 9. Al proceso de reparación directa se le asignó el radicado 50001-33-31-002-2011- 00316-01 y correspondió, por reparto, Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Villavicencio, que, mediante sentencia del 27 de junio de 2014, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Estimó que, si bien la administración municipal tenía la facultad de llevar a cabo el sellamiento de la obra, lo cierto era que previo a adoptar una decisión debió verificar si la licencia requería 2 En adelante, CORCUMVI. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 3 el visto bueno del CORCUMVI, lo que en el caso analizado no ocurría, teniendo en cuenta que la licencia tenía el objeto de modificar y no de demoler. 10.
Inconformes con la decisión, las partes presentaron recurso de apelación. Los cuales fueron resueltos, por la Sala de Decisión Escritural 1 del Tribunal Administrativo del Meta a través de sentencia del 25 de enero de 2018, que confirmó parcialmente el fallo de primera instancia. A juicio del ad quem, el municipio demandado incurrió en falla en el servicio por no haber acudido a los mecanismos jurídicos con los que contaba para obtener la revocatoria directa de la licencia de construcción y por no haber culminado el procedimiento sancionatorio adelantado en contra de las demandantes por las presuntas infracciones urbanísticas. 11.
No obstante, tras advertir que no contaba con las pruebas necesarias para acreditar el monto de los perjuicios por lucro cesante y daño emergente, condenó al municipio demandado en abstracto y fijó como reglas para la liquidación de perjuicios las siguientes: i) para el concepto del daño emergente las demandantes deberían acreditar mediante los diferentes medios de pruebas, a saber: documentales (facturas, cotizaciones, contratos, recibos de pago), y dictamen pericial (deterioro adicional que sufrió el inmueble), los gastos en los cuales incurrieron luego de la medida preventiva de suspensión de la obra; ii) en lo concerniente al lucro cesante, limitó temporalmente el reconocimiento del 1 de enero de 2010 (fecha probable de terminación de la obra) al 20 de noviembre de 2012 (la fecha en la que caducaba la obra más un mes aproximado en el que el municipio de Villavicencio pudo resolver una petición al respecto). 12.
Además, aclaró que no era procedente el reconocimiento del lucro cesante hasta la fecha de expedición de la providencia, comoquiera que las demandantes permanecieron pasivas durante la actuación administrativa adelantada por el municipio de Villavicencio, permitiendo que los perjuicios ligados al daño se prolongaran. 13. Sobre el monto a reconocer destacó que debía determinarse acudiendo al siguiente parámetro: el auxiliar de la justicia encargado de realizar el dictamen debería realizar la proyección de los mismos realizando un trabajo de campo en el sector, sobre los locales que existen en el área de ubicación del inmueble, relacionando e identificando como mínimo tres establecimientos que contaran con similares características a los proyectados a construir respecto de los metros que cada uno tendría. Adicionalmente, dispuso que, establecidos dichos valores, dicha suma de dinero debía actualizarse, de acuerdo con las fórmulas establecidas por la jurisprudencia de esta Corporación. 14.
En consecuencia, en octubre de 2018, la parte actora promovió incidente de regulación de perjuicios y anexó un dictamen pericial que sustentaba su solicitud. Dicha petición fue admitida por el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio, el 10 de noviembre del mismo año. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 4 15.
En el trámite del incidente se llevó a cabo, el 12 de abril de 2019, la audiencia de contradicción del dictamen aportado por la parte demandante, a la cual acudió la perito que lo elaboró, quien, en esa oportunidad, manifestó que no acudió personalmente al lugar a recolectar la información con base en la que determinó el monto de los perjuicios, sino que la recibió del apoderado de las señoras Gutiérrez Chaparro. 16.
En ese sentido, la titular del Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio solicitó a la auxiliar de la justicia que, dentro de los 3 días siguientes a la diligencia, allegara al expediente copia de los documentos con fundamento en los cuales rindió la experticia. 17. En memorial radicado el 24 de julio de 2019, la perito solicitó al despacho que ampliara el término concedido para aportar la documentación requerida, pues el otorgado no le resultaba suficiente para obtener de los propietarios o arrendatarios la documentación sobre valor de los cánones de arrendamiento, es decir, los contratos de arrendamiento o la constancia de pago por arrendamientos. 18.
La anterior solicitud fue negada, en auto del 15 de septiembre de 2023, por considerar que lo requerido a la auxiliar de la justicia era que aportara los documentos que usó como soporte para rendir la pericia del 25 de septiembre de 2018, no que se trasladara en ese momento a realizar el trabajo de campo para recolectarlos. 19. Mediante providencia del 23 de octubre de 2023, el juzgado a cargo del trámite incidental negó la liquidación de perjuicios solicitada por las hoy accionantes.
En su criterio, la perito que elaboró el dictamen pericial, aportado por la parte actora, no realizó personalmente el trabajo de campo, sino que lo elaboró con fundamento en documentos suministrados por el apoderado de la parte actora. Asimismo, destacó que, durante la audiencia de sustentación del dictamen, se le solicitó a la auxiliar de la justicia que allegara los documentos que soportaron la pericia; no obstante, dicho requerimiento no se cumplió. 20.
Contra la anterior decisión, la parte incidentante formuló recurso de apelación. Oportunidad en la cual aseguró que la solicitud de liquidación de perjuicios se presentó de conformidad con los parámetros establecidos en la sentencia de la condena por el Tribunal Administrativo del Meta y sostuvo que, en virtud del principio de libertad probatoria, con las pruebas allegadas al proceso era posible establecer el monto de los perjuicios. 21.
En auto del 30 de enero de 2025, la Sala de Decisión Escritural 7 del Tribunal Administrativo del Meta confirmó el auto del 23 de octubre de 2023, por considerar que, efectivamente, el dictamen pericial aportado por la parte actora no cumplía con las exigencias y requerimientos legales, puesto que las conclusiones allí expuestas no estaban sustentadas en documentación que prestara mérito para tenerlas por probadas, la perito no acreditó su idoneidad y experiencia y el dictamen no atendió a las reglas fijadas por la sentencia condenatoria para la respectiva liquidación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 5 Pretensiones 22.
Solicita la parte accionante lo siguiente (transcripción literal con posibles errores incluidos): 1 -Se ampare o tutele LOS DERECHOS FUNDAMENTALES al DEBIDO PROCESO, ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, de las señoras ELISA GUTIERREZ CHAPARRO, ADELINA GUTIERREZ CHAPARRO, HELENA GUTIERREZ CHAPARRO, JOSEFINA GUTIERREZ CHAPARRO, ELVIRA GUTIERREZ CHAPARRO, y DELFINA GUTIERREZ CHAPARRO. 2.
En consecuencia se ordene, el trámite del incidente de reparación integral, como lo ordenó el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DE VILLAVICENCIO y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, pero concediendo el término de los vente días (20) para aportar los documentos o el término razonable, que abra y de la posibilidad real para dar cumplimiento a la consecución de la documentación solicitada, por la juez que conoció del incidente.
Fundamentos de la demanda de tutela 23. Según la parte actora, el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta fundaron su decisión de negar la liquidación de la condena contenida en la sentencia del 25 de enero de 2018 en el errado argumento de que la perito no aportó la documentación solicitada durante la diligencia de sustentación del dictamen, pasando por alto que la propia auxiliar de la justicia presentó un memorial al despacho en el que informó que el término otorgado —3 días— resultaba insuficiente para recolectar los documentos que le fueron requeridos.
Lo anterior, por cuanto, en dicho plazo no pudo obtener «de los propietarios o arrendatario (sic) la documentación de cada uno de ellos; esto es los correspondientes contratos de arrendamiento, constancias de pago por arrendamientos». 24. Con fundamento en lo anterior, alegó que la omisión a la que las autoridades judiciales accionadas atribuyeron la negativa de la liquidación de la condena no le era atribuible, pues fue el propio Juzgado Noveno Administrativo quien impidió que la auxiliar de la justicia adjuntara la documentación que se echó de menos al momento de resolver el incidente, por haberse opuesto a ampliar el término inicialmente otorgado. 25.
Explicó que el término para allegar documentos es de naturaleza judicial y no legal, por lo que bien pudo el juzgado accionado haber accedido a la solicitud de ampliación elevada por la perito, en aras de garantizar sus derechos fundamentales. Esto, en su criterio, condujo a que un derecho reconocido a su favor mediante una sentencia terminara sin ningún «resultado indemnizatorio», dado que se priorizó una forma (término) sobre el contenido material de una decisión judicial. 26.
Asimismo, afirmó que las autoridades judiciales accionadas concluyeron erróneamente que la auxiliar de la justicia no acudió de manera personal al Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 6 inmueble, desconociendo que, en su declaración, rendida durante la audiencia de contradicción del dictamen, ella manifestó expresamente que sí lo hizo. 27.
En otras palabras, la parte actora argumentó que la vulneración de sus derechos fundamentales proviene del exceso de ritualidad del Juzgado Administrativo Noveno de Villavicencio, quien negó arbitrariamente la solicitud de ampliación del término de 3 días a 20, obviando la explicación de la perito sobre la insuficiencia del plazo otorgado para recaudar el material documental que se le solicitó y la complejidad de la labor encomendada. 28.
Al respecto, expuso que, para cumplir con el requerimiento del despacho, la perito debía «ubicar los inmuebles aledaños», con el fin de «cuantificar el valor por metro cuadrado de arrendamiento»; además, explicó que uno de dichos bienes era de propiedad del alcalde del municipio lo que dificultó la recolección de la información, y que otro local estaba arrendado a la alcaldía, de manera que «era difícil que de un momento a otro nos dieran la información requerida». 29.
Así, a su modo de ver, el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio y el Tribunal administrativo del Meta vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por «negar los veinte días o conceder un término que garanticen (sic) el cumplimiento por parte de la señora perito la aportación de los documentos solicitados por el despacho, pero que por la dificultad aquí descrita en el hecho 20 de este escrito, no se podía dar cumplimiento con un término de tres días, deja de ser este término de los tres días una garantía procesal para buscar la justicia, para convertirse en denegación de justicia y falta de un debido proceso».
Trámite en primera instancia 30. Mediante auto del 29 de julio de 20253, el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta y del Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio y vinculó, en calidad de tercero con interés, al municipio de Villavicencio. Asimismo, ordenó la notificación y la publicación de la providencia. Intervenciones 31.
El Tribunal Administrativo del Meta4, a través del magistrado ponente del auto del 30 de enero de 2025, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, por considerar que no vulneró los derechos de la parte demandante y que sus actuaciones se han enmarcado en los postulados de la Constitución Política, la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y en los principios y garantías que orientan el ejercicio de la función jurisdiccional.
Además, ratificó su postura y los argumentos expuestos en la providencia censurada. 3 SAMAI, índice 4. 4 SAMAI, índice 9, documento electrónico con certificado 87A5CF9E10BD5697 EE3DBD450123C342 57CFF028E4C8E7C0 484FA94FC57FDB65. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 7 32.
El Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio5 también pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo, pues la demanda no cumple con los requisitos generales y específicos previstos por la Corte Constitucional para la procedencia excepcional de este mecanismo contra providencias judiciales. Lo anterior, por cuanto las inconformidades de la parte actora recaen exclusivamente sobre la interpretación contenida en las providencias cuestionadas. 33.
Adicionalmente, destacó que la decisión de negar el incidente se adoptó con fundamento en una valoración probatoria adecuada, respetando el principio de legalidad y el derecho de defensa de las partes, a tal punto que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Meta, en segunda instancia. 34. El municipio de Villavicencio6 solicitó que se niegue el amparo constitucional, luego de resaltar que el término otorgado por el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio a la parte incidentante tenia la finalidad de que se allegara la documentación recopilada en el trabajo de campo que debió hacer la perito previo a la elaboración del peritaje, de modo que no era procedente que el juez le otorgara un plazo más amplio para recopilar dicha información, pues en ese momento procesal no era viable subsanar un dictamen que no cumplía con los requisitos legales, comoquiera que, incluso, la propia auxiliar de la justicia confesó, durante la audiencia de sustentación del dictamen, que no realizó el referido trabajo de campo. 35.
El Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio allegó copia digitalizada del trámite incidental con radicado 50001-33-31-002-2011-00316-017. Sentencia de primera instancia 36. Mediante sentencia del 5 de septiembre de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, por considerar que el asunto no supera el requisito de subsidiariedad. 37.
A su juicio, la parte actora cuestionó concretamente la decisión del Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio de negar el plazo adicional solicitado por la perito para allegar los soportes faltantes, por lo que no se controvierten las decisiones judiciales formalmente atacadas, sino la determinación adoptada en el auto del 15 de septiembre de 2022. 38.
En tal sentido, el a quo resaltó que, en los términos de los artículo 242 del CPACA y 318 del CGP, la decisión sobre la prórroga del plazo solicitada por la perito pudo controvertirse en la oportunidad procesal correspondiente, mediante la interposición del recurso de reposición; no obstante, revisado el sistema de información judicial, se constató que tal mecanismo judicial no se agotó y, por lo tanto, la acción de tutela no cumplía con el requisito de subsidiariedad. 5 SAMAI, índice 10, documento electrónico con certificado C02412B9E5111E40 8D18836A92FAC5A9 8995FAF89718355E BF1BC30E0FBB6E2F. 6 SAMAI, índice 11. 7 SAMAI, índice 13.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 8 39. Además, sostuvo que tampoco evidenció el riesgo de configuración de un perjuicio irremediable que justificara la flexibilización del requisito de subsidiariedad, en detrimento de la competencia que ostentaba el juez natural en el caso analizado.
Impugnación 40. Inconforme con la decisión, la parte actora la impugnó. Argumentó que, en la oportunidad procesal correspondiente, se interpuso recurso de apelación contra la decisión del Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio de «negar el incidente de reparación indemnizatorio», auto en el cual dicha autoridad judicial se refirió expresamente a la petición elevada por la perito en relación con la ampliación del término de 3 a 20 días para «poder recoger los documentos que la juez le pedía para arrimarlos al peritazgo». 41.
De ahí que, contrario a lo sostenido por el a quo sí se ejerció el mecanismo judicial ordinario para cuestionar la decisión, máxime, cuando la providencia apelada «trató sobre la petición o solicitud de los 20 días, que hoy aducimos en esta tutela». 42. Mencionó que, si bien es cierto contra el auto que «negó» la indemnización no se presentó recurso de reposición, lo cierto es que si se interpuso el de apelación de manera directa. 43.
En lo restante, reiteró su desacuerdo en relación con la negativa del juzgado accionado de ampliar el plazo que se le otorgó a la perito para aportar unos documentos, desatendiendo las razones expuestas por ella en relación con la complejidad para su obtención, así como el hecho de que se trataba de un «término judicial», no legal, que pudo haber sido ampliado en aras de garantizar sus prerrogativas iusfundamentales, así como de asegurar la materialización de una condena, privilegiando el derecho sustancial, sobre una mera formalidad.
CONSIDERACIONES Competencia 44. La Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 20198.
Problema jurídico y metodología de la decisión 45. En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo satisface los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Solo en el evento en que se cumplan tales exigencias, se analizará si se 8 Reglamento interno de esta corporación, puntualmente el artículo 13- “Distribución de los procesos entre las secciones”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 9 encuentran configurados los defectos atribuidos a las providencias del 23 de octubre de 2023 y del 30 de enero de 2025 y si, por consiguiente, el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de las accionantes, al negar un incidente de regulación de perjuicios. 46.
Con el fin de resolver los anteriores problemas jurídicos, de manera sucinta, la Subsección reiterará el precedente constitucional sobre procedencia de tutela contra providencias y posteriormente resolverá el caso concreto. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 47. Conforme el precedente constitucional fijado en la C-590 de 20059, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 48.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar10; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela11, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, como tampoco la que resuelva el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable12 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinta.
Análisis de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto 49. Legitimación en la causa. Las señoras Elisa, Delfina, Elvira, Helena, Josefina y Adelina Gutiérrez Chaparro se encuentran legitimadas para interponer la acción 9 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) 10 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 11 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 12 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 10 de tutela, toda vez que son las titulares de los derechos fundamentales que consideran vulnerados, en su condición de incidentantes en el trámite del asunto con radicado 50001-33-31-002-2011-00316-01, en el marco del cual se adoptaron las decisiones cuestionadas. 50.
El requisito de legitimación en la causa por pasiva también se cumple, porque tanto el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio como el Tribunal Administrativo del Meta profirieron las decisiones judiciales a las que se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora. 51. Inmediatez. Se cumple este requisito, toda vez que la providencia de segunda instancia aquí censurada se profirió el 30 de enero de 2025, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 25 de julio de la misma anualidad.
Término que resulta razonable. 52. La providencia cuestionada no fue proferida en otro proceso de tutela. 53. Subsidiariedad13. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 54.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 55.
Relevancia constitucional. Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga i) una carga argumentativa mínima y ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 56.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente14 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se 13 En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). 14 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 11 adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 57. La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental. 58.
En el caso concreto, la parte actora presentó acción de tutela, a fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, vulnerados, en su criterio, por los autos del 23 de octubre de 2023 y del 30 de enero de 2025, por medio de los cuales, el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio negó una liquidación de perjuicios y el Tribunal Administrativo del Meta confirmó dicha decisión, en el marco del proceso con radicado 50001-33-31-002-2011-00316-00/01. 59.
Según se expuso en el escrito de tutela, las decisiones judiciales antes identificadas se fundaron en la errada consideración de que, en su calidad de parte incidentante, las ahora accionantes incumplieron con la carga probatoria que les asistía, al no haber aportado los documentos requeridos por el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio durante la audiencia de sustentación del dictamen. 60.
A juicio de las accionantes, dicho razonamiento es errado en la medida en que la omisión de aportar los documentos no obedeció a su negligencia o falta de interés, sino a la insuficiencia del término otorgado para tal efecto, el cual no fue ampliado, pese a la solicitud elevada por la perito en la que se explicaron las razones por las cuales, dada la complejidad para la obtención de las pruebas, el término debía prorrogarse de 3 a 20 días. 61.
De esa manera, los documentos de soporte que echaron de menos las autoridades judiciales accionadas, al momento de valorar el dictamen pericial para resolver el incidente de liquidación de perjuicios, no obraban en el expediente debido a la injustificada decisión del Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio de negar la ampliación del plazo, mismo que, además, era de naturaleza judicial y no legal, lo que hacía viable que dicha autoridad judicial accediera a la petición, en aras de garantizar sus derechos fundamentales y de materializar una condena judicial, priorizando el derecho sustancial, sobre un asunto formal.
No obstante, como la autoridad judicial se negó a conceder la prórroga, a la postre, tal negativa terminó por consolidar la vulneración de los derechos fundamentales, cuya protección pretenden mediante este mecanismo constitucional. 62. En primera instancia, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, puesto que, a su juicio, los argumentos relacionados con la procedencia de la ampliación del plazo para presentar los documentos carecían de subsidiariedad.
Esto, por cuanto la solicitud de prórroga fue resuelta por el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio, mediante auto del 15 de septiembre de 2022; decisión que no fue objeto de recurso Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 12 de reposición, procedente, al tenor de lo dispuesto en los artículos 242 del CPACA y 318 del CGP. 63.
En suma, para el juez de tutela de primera instancia, la parte actora acudió a este mecanismo de protección de derechos fundamentales, sin haber ejercido el mecanismo judicial ordinario idóneo y eficaz para presentar los alegatos sobre la insuficiencia del término inicialmente otorgado para allegar la documentación requerida, dada la supuesta complejidad de la recolección de la información. 64.
Sin embargo, para esta Subsección, aunque los alegatos sobre la insuficiencia del término y la procedibilidad de la prórroga prevalecen y se encuentran abundantemente presentes a lo largo de la petición de amparo, el reproche de la parte demandante se encamina a cuestionar las decisiones judiciales que negaron la liquidación de la condena con fundamento en una premisa que estima errada: que la omisión de aportar los documentos dentro del plazo otorgado constituía una falta a la carga de la prueba que les asistía en calidad de incidentantes, pues, a su juicio, la ausencia de los elementos de prueba requeridos no era a atribuible a su negligencia o falta de interés, sino a la injustificada decisión del juzgado accionado de acceder a la ampliación del término. 65.
Incluso, en la impugnación la demandante insistió en su desacuerdo con las providencias que negaron la liquidación de los perjuicios y manifestó que sí ejerció oportunamente los medios ordinarios dispuestos para controvertir tal decisión. 66. Entonces, corresponde a la Sala verificar la relevancia constitucional del asunto, a fin de concluir si la demanda contiene una carga argumentativa suficiente para cuestionar las providencias dictadas el 23 de octubre de 2023 y el 30 de enero de 2025, por el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, respectivamente, y, además, se ocupará de analizar las providencias cuestionadas en términos de razonabilidad, motivación y justificación. Por último y solo en gracia de discusión, analizará el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en lo que concierne a los cuestionamientos erigidos en contra de la decisión de negar la ampliación del término, contenida en el auto del 15 de septiembre de 2022. 67.
Así las cosas, revisado el expediente ordinario se evidencia que la liquidación de perjuicios promovida incidentalmente por las hoy accionantes en el proceso de reparación directa con radicado 50001-33-31-002-2011-00316-00/01 fue negada en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio, autoridad judicial que, tras el trámite correspondiente, concluyó que la parte incidentante no cumplió con la carga de prueba que la ley le impone, pues el dictamen pericial aportado no cumplió los parámetros fijados por el Tribunal Administrativo del Meta en la sentencia que contenía la condena.
Esto, en la medida en que durante la audiencia de contradicción se evidenció que la perito no realizó personalmente el trabajo de campo, sino que para elaborar el dictamen acudió a información que le brindó el apoderado del propio extremo activo de la litis, lo que, insistió, contrariaba los parámetros para la liquidación de la condena.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 13 68. Inconforme con la decisión, los incidentantes presentaron recurso de apelación. Allí acudieron a nociones sobre la libertad probatoria y manifestaron su desacuerdo con el hecho de que el auto impugnado hubiera concluido que, «si no se cumplen religiosamente las reglas indicadas para determinar el valor de los perjuicios, estos no se deben aprobar», pues llegar a tal deducción implicaba desconocer que en el estadio procesal en que se encontraban ya no estaba en discusión el reconocimiento de los perjuicios, sino simplemente su cuantificación. 69.
Mediante auto del 30 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo del Meta confirmó la decisión apelada. En primer lugar, expuso que, como anexo del escrito que solicitó la apertura del incidente, la parte actora aportó un dictamen pericial rendido por la contadora Leidy Marcela Moreno León, al cual no se anexaron los documentos que acreditaran la idoneidad y la experticia de la perito y destacó que, además, durante la audiencia de contradicción, al ser interrogada, la propia profesional admitió que no había rendido otros dictámenes periciales y que se dedicaba a dictar cátedra en una institución educativa. 70.
De otro lado, advirtió que los documentos técnicos y científicos de las conclusiones del dictamen aportado no se explicaron adecuadamente y que tampoco se aportaron documentos que las sustentaran. Asimismo, expuso que el documento tampoco acudió estrictamente a los parámetros fijados en la sentencia condenatoria, pues se tuvo como periodo a indemnizar uno más amplio del que fue reconocido, sumado a que, cuando durante la audiencia de contradicción del dictamen fue interrogada sobre la manera en que recolectó la información para su elaboración admitió que la obtuvo del apoderado de la parte actora. 71.
Asimismo, sostuvo que, pese a que, luego de la audiencia de contradicción, el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio le otorgó a la perito un término para allegar los documentos que sirvieron como soporte para la elaboración del dictamen rendido el 25 de septiembre de 2018, dicha profesional no atendió dicho requerimiento. 72.
Por último, afirmó que, aunque en el auto de primera instancia no se analizaron las pruebas documentales allegadas por la parte actora, dichos elementos de convicción resultaban idóneos para determinar los gastos en los que incurrieron las propietarias del inmueble luego de la medida preventiva de suspensión de la obra, es decir, durante el periodo a liquidar, pues la mayoría de ellos tenían fechas que distaban del referido lapso. 73.
En vista de lo anterior, lo primero que observa la Sala es que la demanda de tutela carece de una carga argumentativa mínima para cuestionar las decisiones judiciales arriba relacionadas. 74. En efecto, la parte actora no se ocupó de argumentar y justificar los motivos por los cuales considera que los razonamientos y conclusiones expuestos en las providencias censuradas devienen caprichosas, irracionales y/o arbitrarias.
Peor aún, desconoce por completo que el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta no negaron la liquidación Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 14 únicamente con fundamento en que no obraban soportes documentales del dictamen pericial, sino que, además, desestimaron su mérito demostrativo argumentando que: (i) la profesional que lo elaboró no acreditó su idoneidad y experiencia, (ii) la conclusiones allí consignadas no se explicaron adecuadamente, (iii) la experticia no atendió los parámetros fijados en la sentencia condenatoria — se liquidaron 46 meses, siendo lo estipulado liquidar 34 meses y 19 días—, (iv) en la audiencia de contradicción del dictamen la propia perito admitió que la información con fundamento en la cual rindió la pericia la obtuvo del apoderado de la parte demandante, y (v) no se relacionaron los nombres de las personas que supuestamente cancelaban los cánones tenidos como referencia, ni ninguna otra documentación al respecto. 75.
Al contrario, la demandante se dedicó a criticar aislada y sesgadamente una de las razones que condujeron a la desestimación del mérito demostrativo del dictamen, la cual, dicho sea de paso, no se aprecia irracional o arbitraria en modo alguno, pues es una conclusión lógica que nace a partir de varias premisas absolutamente válidas: la parte actora aportó un dictamen sin anexar el soporte documental con fundamento en el cual se elaboró, dicha documentación fue requerida por el despacho de primera instancia; no obstante, la perito no la allegó y, al contrario, requirió la ampliación del plazo para «recopilar» los soportes, solicitud que fue negada, pues lo que se le solicitaba no era que realizara la labor de recolección, sino que adjuntara los soportes con fundamento en los cuales elaboró la experticia que presentó. 76.
Es decir, la afirmación sobre el incumplimiento de la carga probatoria de la parte actora, por no haber aportado el soporte documental correspondiente y por no cumplir con las demás exigencias antes mencionadas, no puede calificarse como una conclusión contraevidente que trasgreda los derechos fundamentales de las hoy accionantes, ni que atente contra los criterios de la lógica. 77.
De este modo, resulta evidente que el presente asunto carece de relevancia constitucional, no solo porque no contiene una carga argumentativa mínima dirigida a cuestionar en su integridad los motivos que condujeron a las autoridades judiciales accionadas a negar la liquidación de la condena, sino porque, además, la decisión se aprecia absolutamente razonable, coherente y adecuada, quedando demostrado que el interés de la parte actora es reabrir un debate que fue razonablemente zanjado por los jueces naturales de la causa. 78.
Ahora bien, en el caso en que se admitiera que lo que la parte actora pretende es cuestionar directamente la decisión de negar la solicitud de ampliación del término para aportar documentos, contenida en el auto del 15 de septiembre de 2022, la Sala comparte el razonamiento efectuado por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de tutela de primera instancia, pues, a pesar de contar con un mecanismo judicial ordinario para procurar la protección de sus derechos fundamentales, la parte accionante omitió injustificadamente acudir a él, dejando precluir la oportunidad procesal con la que contaba para presentar sus reproches al respecto.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04629-01 Accionante: Elisa Gutiérrez Chaparro y otras Accionado: Tribunal Administrativo del Meta y otro Referencia: Acción de tutela de segunda instancia 15 79. En conclusión, la presente acción de tutela es improcedente, dado que no cumple con el requisito de relevancia constitucional y, de admitirse que se dirige contra el auto del 15 de septiembre de 2022, no superaría el requisito de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de septiembre de 2025, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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