52001333300020210015401 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia. Subtema 1: eficacia probatoria de prueba documental, apreciación en conjunto.

Subtema 2: presupuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. Acreditación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, el 4 de noviembre de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Fulton Alejandro Dajome Sánchez presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. La UGPP negó la prestación al considerar que no cumplía con el requisito de tiempo de servicio de carácter territorial o nacionalizado.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda 2.1.1. Pretensiones 1. Fulton Alejandro Dajome Sánchez, mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 14 de abril de 2021, con las siguientes pretensiones1: 1 Samai, índice 2. «ED_52001233300020210015» archivo «001NulidadRestablecimiento» pág. 5.

Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (i) Declarar la nulidad de las resoluciones RDP 029458 del 18 de diciembre de 2020, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y RDP 006016 del 8 de marzo de 2021 que confirmó la decisión denegatoria del derecho.

(ii) Condenar a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a favor del demandante, por reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913, en cuantía equivalente al 75 % de lo devengado en el año anterior al cumplimiento de estatus pensional, con la inclusión de todos los factores salariales, a partir del 5 de enero de 2004, con los reajustes e intereses moratorios previstos en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA).

(iii) Condenar en costas a la entidad demandada conforme con el artículo 188 del CPACA. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) Nació el 5 de enero de 1953, por lo que cumplió 50 años el 5 de enero de 2003. (ii) Laboró por más de 20 años al servicio docente en instituciones educativas de carácter territorial y/o nacionalizada, en el municipio de Tumaco, entre el 7 de septiembre de 1971 y el 30 de diciembre de 1992, y desde el 25 de marzo de 2004 hasta el 20 de mayo de 2016.

(iii) Solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP el 2 de septiembre de 2020, reclamación que fue negada mediante Resolución RDP 029458 del 18 de diciembre de 2020. (iv) La anterior decisión fue confirmada mediante Resolución RDP 06016 del 8 de marzo de 2021, que resolvió el recurso de apelación. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3.

El actor citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículo 53; Ley 114 de 1913, artículos 1 y 4; Ley 116, artículo 5; Ley 37 de 1933, artículo 3; Ley 4 de 1966, artículo 4; Ley 91 de 1989, artículo 15. 4. En el concepto de violación, la parte actora señaló que los actos demandados desconocieron el marco normativo aplicable a la pensión gracia, al negar su reconocimiento pese a la prueba documental allegada que, en su criterio, resulta suficiente para acreditar los requisitos exigidos.

Agregó que, en caso de duda en la interpretación de las fuentes formales del derecho, debía aplicarse la norma más favorable al trabajador a efectos de garantizar el pago oportuno y el reajuste de las pensiones. 5. Afirmó que las certificaciones presentadas contienen información clara que permite verificar el cumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales para acceder a la pensión gracia, en cuanto a la edad, el tiempo de servicio y la vinculación Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 anterior al 1 de enero de 1981. 2.2.

Contestación de la demanda 6. El apoderado de la UGPP propuso las excepciones de inexistencia de la vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. En oposición a las pretensiones, sostuvo que el demandante no acreditó el tiempo de servicio en calidad de docente nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, pues no aportó el acto de nombramiento, documento que, a su juicio, es el idóneo para demostrar el tiempo laborado en la docencia oficial2. 7.

Señaló que los certificados de información laboral no constituyen prueba suficiente para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues para tal fin debe aportarse el formato CETIL expedido por la secretaría de educación del respectivo ente territorial. 8. Manifestó que, incluso si se tienen en cuenta los certificados allegados, el tiempo laborado por el actor a partir del 25 de marzo de 2004 en el municipio de Tumaco corresponde a una vinculación de naturaleza nacional, razón por la cual no resulta válido para el reconocimiento de la pensión gracia. 9.

Finalmente, afirmó que existe certeza de que los salarios del demandante fueron pagados con recursos provenientes de la Nación. 2.3. Sentencia de primera instancia 10. El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, mediante sentencia del 4 de noviembre de 2022: (i) declaró no probadas las excepciones formuladas por la parte demandada;

(ii) declaró la nulidad de los actos administrativos demandados; (iii) ordenó a la UGPP reconocer y pagar al señor Fulton Alejandro Dajome Sánchez la pensión gracia en cuantía equivalente al 75 % del promedio mensual de los salarios y factores salariales efectivamente cotizados, «efectiva a partir de la misma fecha en que constituyó el estatus pensional»; y (iv) condenó en costas a la entidad demandada. 11.

A partir de los actos administrativos de nombramiento y posesión, y de la historia laboral expedida por el FOMAG, el tribunal concluyó que se cumplió con el requisito de veinte (20) años de servicio en la docencia municipal. Resaltó que la vinculación del demandante siempre fue en calidad territorial, pues el periodo comprendido entre el 7 de septiembre de 1971 y el 28 de enero de 2021, aparece como «municipal» en el certificado. 12.

Agregó que el demandante cumplió con los requisitos adicionales previstos en la Ley 114 de 1913, al haber cumplido la edad mínima de 50 años, no haber sido sancionado disciplinariamente, ejercer su labor con honradez y consagración y no percibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 13. Condenó en costas a la parte demandada, conforme con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA 3. 2 Samai, índice 2. «ED_52001233300020210015» archivo «014ContestacionParteDemandada». 3 Samai, índice 2. «ED_52001233300020210015» archivo «047. 2021-0154 FALLO (…)».

Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.4. Recurso de apelación 14. La entidad demandada presentó reparos frente al tiempo de servicio que computó el tribunal, pues consideró que no había certeza, a partir de una prueba idónea, que dé cuenta del tipo de vinculación del demandante, esto es, si fue de carácter nacionalizado, distrital, municipal o departamental, así como de la fecha de vinculación y el origen de los recursos con los que se financió el pago del servicio docente4. 15.

Reiteró que el documento idóneo para demostrar la vinculación docente es el decreto de nombramiento en original o en copia auténtica y que los tiempos de servicio deben constar en los formatos CETIL expedidos por la secretaría de educación competente. 16. Indicó que, aun aceptando los certificados aportados, el tiempo laborado por el actor a partir del 25 de marzo de 2004 es de carácter nacional, conforme con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 17.

Argumentó, además, que el demandante no tiene derecho a la prestación reclamada porque los salarios que percibió provienen de recursos de la Nación y/o el sistema general de participaciones. 18. En cuanto a la condena en costas, sostuvo que no hay lugar a su imposición, porque la actuación de la entidad se ajustó al marco legal y, además, el demandante no acreditó haber incurrido en gasto alguno. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 19. Esta corporación, por auto del 15 de junio de 2023, admitió el recurso de apelación presentado por la entidad demandada conforme con lo previsto en el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. No hubo lugar a la presentación de alegatos de conclusión porque las partes no solicitaron la práctica de pruebas en esta instancia5. 20.

Mediante auto del 13 de marzo de 2025, el despacho decretó pruebas de oficio conforme con lo previsto en el artículo 213 del CPACA, para aclarar lo atinente al tiempo de servicio docente y la naturaleza de las vinculaciones6. De las pruebas allegadas se corrió traslado a las partes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del CGP7. 2.6.

Intervención parte demandada 21. El apoderado de la UGPP se pronunció en relación con el traslado del material probatorio, en el sentido de solicitar que el análisis se realice de manera armónica y sistemática, y que se eviten interpretaciones que afecten los derechos de defensa y contradicción de esa entidad8. 4 Samai, índice 2. «ED_52001233300020210015» archivo «049.

APELACION». 5 Samai, índice 4, Auto que admite recurso de apelación. 6 Samai, índice 15. 7 Samai, índice 24. 8 Samai, índice 25. Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 22. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 23. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del CGP, teniendo en cuenta los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la UGPP, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 24. ¿El demandante demostró, mediante prueba idónea, el requisito de tiempo de servicio como docente del nivel territorial en el municipio de Tumaco (Nariño), con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980? Si la respuesta a este cuestionamiento es afirmativa, la Sala abordará el estudio del siguiente asunto: 25.

¿Los tiempos de servicio prestados por el actor son válidos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia? 26. Por último, la Sala se ocupará de establecer si procede la revocatoria de la condena en costas impuesta en primera instancia a la entidad demandada por no encontrarse acreditada una conducta temeraria o de mala fe. 3.4.

Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 27. La Ley 114 de 19139 creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración;

(ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres10; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 28. La Ley 116 de 192811 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 193312 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 Derogado por la Ley 45 de 1931. 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927», sobre aumento y reconocimiento de pensiones. 12 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados».

Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 29. La Ley 43 de 197513 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la Nación, los departamentos y los municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales» constituye un servicio público a cargo de la Nación. Por tanto, los gastos que este servicio ocasiona, sufragados por «los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán dé cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley».

Sin embargo, «el nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función». 30. Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980. 31.

Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 32.

Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1.° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado.

Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197514, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 13 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 14 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.».

Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 33. La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199715, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 34.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no varía cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones. En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados16, resulta factible 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Al respecto, se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.

Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 35. En sentencia de unificación SUJ -030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda unificó criterios para el reconocimiento de la pensión gracia en vigencia de la Ley 91 de 1989. En dicha providencia se estableció la regla para acceder a esa prestación con observancia de lo dispuesto en el artículo 15, numeral 2-a, de donde explicó que los docentes pueden obtener la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento, así: […] Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. Igualmente, esta corporación ha explicado que para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la aludida norma no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente. […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales. […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada […]. v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas […]. 2.5.

Regla de unificación […] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. 3.5. Caso concreto 3.5.1.

Verificación del tiempo de servicio y naturaleza de la vinculación 36. En lo atinente al tiempo de servicio, el secretario general del municipio de Tumaco expidió la copia del Decreto 041 del 7 de septiembre de 197117, que evidencia que el alcalde de dicho ente territorial nombró al señor Fulton Alejandro Dajome Sánchez para el cargo de docente en la escuela rural vereda Candelilla del Mar.

Además, registra que «el presente decreto de nombramiento es fiel copia auténtica, compilada del original del archivo de la alcaldía municipal»18. 37. El actor tomó posesión del cargo referido el 7 de septiembre de 1971, según consta en el acta de la misma fecha, firmada por el secretario general del municipio de Tumaco, que relaciona lo siguiente: «El señor alcalde le recibió el juramento de ley, por cuya gravedad promedio (sic) cumplir bien y fielmente las funciones de su cargo.

(Fdo.) Jaime Escruseria Grijalda, alcalde municipal de Tumaco. – (Fdo.) Fulton Alejandro Dajome Sánchez»19. 38. La copia del Decreto 127 del 25 de marzo de 2004, «por el cual se hace un nombramiento provisional en la planta de cargo (sic) del municipio de Tumaco», da cuenta de que el alcalde municipal nombró al señor Fulton Dajome Sánchez en calidad de docente de la Institución Educativa Ciudadela Tumaco, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 715 de 2001.

El 25 de marzo de 2004 se posesionó en el cargo, según consta en acta de la misma fecha20. 17 Samai, índice 20, archivo «21RECIBEMEMORIAL_» pág. 6. 18 Samai, índice 20, archivo «21RECIBEMEMORIAL_» pág. 5. 19 Samai, índice 20, archivo «21RECIBEMEMORIAL» 4. 20 Samai, índice 20, archivo «21RECIBEMEMORIAL_» pág. 8. Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 39.

La copia de la Resolución 1136 del 12 de mayo de 2016, «Por medio del cual (sic) se retira del servicio a un Docente Provisional perteneciente a la planta de cargos global del Municipio de Tumaco», evidencia que la alcaldesa municipal de Tumaco terminó la vinculación del actor a partir del 20 de mayo de 200421. 40. Las copias del formato único para la expedición de certificado de historia laboral, proferidas por las secretarias de educación del municipio de Tumaco el 28 de enero de 202122 y 7 de abril de 202523, acreditan que el demandante prestó servicios mediante vinculaciones de carácter «municipal» en los siguientes periodos: (i) Del 7 de septiembre de 1971 al 30 de diciembre de 1992, nombrado mediante Decreto 041 del 7 de septiembre de 1971;

(ii) del 25 de marzo de 2004 al 20 de mayo de 2016, nombrado mediante Decreto 127 del 25 de marzo de 2004 y finalizada por Resolución 1136 del 12 de mayo de 2016. 41. Las pruebas documentales referidas demuestran que Fulton Alejandro Dajome Sánchez acreditó más de 34 años de servicio en ejercicio del cargo docente, vinculado mediante actos administrativos suscritos por el alcalde del municipio de Tumaco, así: Institución educativa Cargo Acto administrativo de vinculación y/o reubicación Período Tiempo laborado Fecha de inicio Fecha de finalización Escuela Rural Vereda Candelilla de la Mar (Tumaco) Docente Decreto 041 del 7 de septiembre de 1971 07/09/1971 30/12/1992 21 años, 3 meses y 23 días Institución Educativa Ciudadela de Tumaco Docente Decreto 127 del 25 de marzo de 2004 25/03/2004 20/05/2016 12 años, 1 mes, 22 días Total de tiempo de servicio 34 años, 6 meses y 18 días 42.

El material probatorio evidencia que el demandante se vinculó como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980. En efecto, la copia del decreto de nombramiento y del acta de posesión del 7 de septiembre de 1971, aportadas por la Secretaría de Educación de Tumaco el 9 de abril de 2025, en respuesta al requerimiento realizado por el despacho sustanciador24, demuestran que el actor fue nombrado por la autoridad territorial para ejercer el cargo docente en la escuela rural de la vereda Candelilla del Mar.

Estos documentos se presumen auténticos conforme con lo previsto en el artículo 244 del CGP 25, al existir certeza sobre las personas que 21 Samai, índice 20, archivo «21RECIBEMEMORIAL_» págs. 9 y 10. 22 Samai, índice 2. «ED_52001233300020210015» archivo «001NulidadRestablecimiento» pág. 29. 23 Samai, índice 20, archivo «21RECIBEMEMORIAL_» pág. 2. 24 Samai, índice 15. 25 CGP, artículo 244.

DOCUMENTO AUTÉNTICO. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. // Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 los suscriben, esto es, el alcalde del municipio de Tumaco y el demandante. 43.

Además, la información contenida en dichos documentos coincide con la descrita en las certificaciones de historia laboral dictadas por las secretarias de educación de Tumaco el 28 de enero de 2021 y el 7 de abril de 2025, en las que constan los periodos laborados y la categorización de la plaza como territorial. 44. En consecuencia, la respuesta al primer problema jurídico es afirmativa, porque el demandante acreditó la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 que le permitió mantener la expectativa de acceder a la pensión gracia al cumplir la edad y el tiempo de servicio en plazas territoriales o nacionalizadas. 45.

Ahora bien, el análisis probatorio desvirtúa el reparo expuesto por la UGPP en lo relativo a la prueba idónea para acreditar el requisito de tiempo de servicio, fundado en que los únicos certificados válidos son los del sistema CETIL, por cuanto los actos de nombramiento, las actas de posesión y los certificados de información laboral aportados al proceso evidencian que la vinculación del actor fue de carácter municipal.

De hecho, el decreto de nombramiento incorporado al expediente da cuenta de que fue la autoridad territorial la que ejerció la facultad nominadora y, por tanto, conforme con lo señalado en la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, puede concluirse que la vinculación es de carácter territorial y/o nacionalizada. 46.

Finalmente, debe destacarse que el tiempo laborado por el actor en virtud de su primer vínculo laboral resulta suficiente para cumplir con el requisito mínimo de 20 años de servicio exigido para acceder a la pensión gracia, pues, según consta en el certificado de historia laboral aportado al proceso, el demandante laboró desde el 7 de septiembre de 1971 hasta el 30 de diciembre de 1992, para un total de 21 años, 3 meses y 23 días, en plaza territorial. 47.

En este escenario, el tiempo laborado en virtud del nombramiento realizado mediante el Decreto 127 del 25 de marzo de 2004 no resulta necesario para acceder a la pensión gracia. Por tanto, el cargo de apelación relacionado con la naturaleza de dicha vinculación no incide en el reconocimiento del derecho pensional, adquirido a partir de la demostración del servicio docente oficial prestado en una plaza territorial durante el período comprendido entre el 7 de septiembre de 1971 y el 30 de diciembre de 1992, en virtud del cual acumuló un total de 21 años, 3 meses y 23 días de servicio. 48.

Asimismo, en el presente asunto la Sala advierte que el actor cumplió el estatus de pensionado el 5 de enero de 2003, fecha en la cual cumplió de 50 años. Sin embargo, debido a que presentó la reclamación pensional hasta el 2 de septiembre de 202026, operó el fenómeno de la prescripción respecto de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 2 de septiembre de 2017, conforme con lo dispuesto en presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso. // También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. // Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo. // La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad.

Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos. // Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones. 26 Samai, índice 2. «ED_52001233300020210015» archivo «001NulidadRestablecimiento» pág. 22. Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 el Decreto 1848 de 196927.

En consecuencia, así se declarará en la presente providencia28. 49. En punto a la naturaleza de los recursos, la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018 señala que «Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar», no el origen de estos, consideración que responde al reparo presentado por la entidad para cuestionar el derecho pensional que, como quedó demostrado con los actos de nombramiento, se sustenta en una vinculación de carácter territorial. 50.

Por último, es oportuno precisar que en el caso bajo estudio se encuentra acreditado, con el registro civil de nacimiento, que el demandante nació el 5 de enero de 1953 por lo que cumplió 50 años el 5 de enero de 200529, además, según el certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación no reporta sanciones disciplinarias30, aspectos que no fueron cuestionados en esta instancia. 51.

En consecuencia, la respuesta al segundo problema jurídico es afirmativa, pues el tiempo de servicio acreditado por el demandante le permite acceder al derecho a la pensión gracia. Por tanto, se confirmará la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda. 3.6. Conclusión 52. De lo expuesto en precedencia, la Sala concluye que Fulton Alejandro Dajome Sánchez acreditó debidamente la vinculación laboral docente desde el 7 de septiembre de 1971, así como más de 20 años de servicio docente con carácter territorial, que le permiten acceder a la pensión reclamada.

En este orden, la sentencia apelada que declaró la nulidad del acto demandado y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia será confirmada en ese aspecto, pero se modificará el literal a) del numeral tercero de la parte resolutiva, en el sentido de declarar la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 2 de septiembre de 2017. 4.

Costas 53. En lo atinente al argumento expresado por la entidad demandada frente a la condena en costas, la presente providencia acoge, por razones de seguridad jurídica 27 Artículo 102.- Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

(…). 28 Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.

(Subraya la Sala). 29 Samai, índice 2. «ED_52001233300020210015» archivo «001NulidadRestablecimiento», pág. 45. 30 Samai, índice 2. «ED_52001233300020210015» archivo «001NulidadRestablecimiento», pág. 48. Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 e igualdad, el criterio de interpretación mayoritario31 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 54.

Por tanto, como la sentencia apelada no sustentó la condena en costas en la acreditación de una conducta temeraria o de mala fe de la entidad demandada, se revocará dicha decisión, conforme con lo solicitado en el recurso de apelación. 55. En igual sentido, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la UGPP haya incurrido en las anteriores conductas. 5.

Reconocimiento de personería 56. El abogado Omar Trujillo Polanía, en calidad de representante legal de la organización jurídica Trujillo Polanía & Asociados SAS, apoderado de la UGPP conforme escritura pública 1052 del 5 de marzo de 2024 (adjunta al expediente), sustituyó poder al abogado Nicolás Pataquiva Delgadillo para que actúe en representación de la parte demandada, por lo que procede el reconocimiento de personería32.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. REVOCAR la condena en costas impuesta en primera instancia.

SEGUNDO. MODIFICAR el numeral tercero, literal a), de la sentencia de primera instancia, en el siguiente sentido: TERCERO.- Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, se dispone: 31 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). 32 Samai, índice 25. Radicación: 52001-33-33-000-2021-00154-01 (0393-2023) Demandante: Fulton Alejandro Dajome Sánchez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 a) ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, reconozca y pague al señor FULTON ALEJANDRO DAJOME SANCHÉZ, identificado con cédula de ciudadanía no 12.904.835 expedida en Tumaco (N), la pensión gracia en una cuantía equivalente al 75% por ciento, del promedio mensual de los salarios y factores salariales efectivamente cotizados en el último año de prestación de servicio, efectiva a partir del 2 de septiembre de 2017, por haber operado la prescripción respecto de las mesadas pensionales anteriores.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 4 de noviembre de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Fulton Alejandro Dajome Sánchez en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

CUARTO. Reconocer personería a Nicolás Pataquiva Delgadillo, identificado con cédula de ciudadanía 10.732.53.662 y tarjeta profesional 410.182 del CSJ, para actuar como apoderados de la UGPP en los términos del poder que le fue sustituido.

QUINTO. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.