w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Radicación: 11001 03 25 000 2023 00168 00 (2086-2023) Solicitante: MARÍA MARGARITA ALVIS CUEVAS Convocado: E.S.E. HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO Tema: CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, SE RECHAZA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA AUTO INTERLOCUTORIO I. ASUNTO 1.
Se decide la solicitud de extensión de la jurisprudencia promovida por la señora María Margarita Alvis Cuevas. II.
ANTECEDENTES 2.1 Solicitud de extensión de jurisprudencia 2. La solicitante pretende que se le (i) extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, con radicado interno 1317-20161 y (ii) ordene al E.S.E. Hospital Local de Montelíbano el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales generadas durante su vinculación a ese centro médico, mediante los siguientes contratos: ÓRDENES DE PRESTACIÓN DE SERVICIO NÚM. FECHA DE INGRESO FECHA DE SALIDA INSTITUCIÓN DE SALUD 2012 - 024 17/01/2012 30/03/2012 E.S.E HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO 2012 - 067 03/04/2012 31/12/2012 E.S.E HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO 2013 - 001 03/01/2013 31/12/2013 E.S.E HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de septiembre de 2021, radicado 05001 23 33 000 2013 01143 01 (1317-2016), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Extensión de jurisprudencia Radicado: 11001032500020230016800 (2086-2023) Solicitante: María Margarita Alvis Cuevas 835 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2014 - 029 03/03/2014 30/06/2014 E.S.E HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO 2014 - 055 01/07/2014 30/12/2014 E.S.E HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO 2015 - 009 02/01/2015 30/03/2015 E.S.E HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO 2015 - 041 01/04/2015 30/12/2015 E.S.E HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO 2016 - 006 04/01/2016 30/12/2016 E.S.E HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO 2017 - 010 10/01/2017 SIN FECHA DE TERMINACIÓN E.S.E HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO 2018 - 006 02/01/2018 SIN FECHA DE TERMINACIÓN E.S.E HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO 2019 - 008 02/01/2019 SIN FECHA DE TERMINACIÓN E.S.E HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO 2020 - 009 08/01/2020 SIN FECHA DE TERMINACIÓN E.S.E HOSPITAL LOCAL DE MONTELÍBANO PRORROGAS No DEL CONTRATO O RESOLUCIÓN FECHA DE ADICIÓN 2012 – 067 01/04/2012 HASTA 31/12/2012 2014 – 055 01/07/2014 HASTA 30/12/2014 2015 – 041 01/04/2015 HASTA 30/12/2015 2.2 Hechos 3.
La accionante relató que (i) estuvo vinculada en el E.S.E. Hospital Local de Montelíbano mediante órdenes de prestación de servicios desde el 25 de noviembre de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2017; (ii) durante la vigencia de los aludidos actos, se desempeñó como Jefe de Control Interno en Asesoría, actividad que comportó la prestación de un servicio personal, subordinado y desigual en cuanto a la contraprestación económica;
(iii) mediante sentencia del 9 de septiembre de 2021, se unificó jurisprudencia en relación con los términos de prescripción e interrupción o solución de continuidad, y la devolución de mayores aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista; (iv) el 13 de enero de 2023, solicitó del ente convocado la extensión de los efectos de la aludida providencia y (v) por Oficio del 3 de febrero de 2023, se le negó lo pretendido, con fundamento en lo que sigue: Extensión de jurisprudencia Radicado: 11001032500020230016800 (2086-2023) Solicitante: María Margarita Alvis Cuevas 835 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 De manera integral, esta nueva petición, será negada, bajo los presupuestos que ya fueron arraigados en las respuestas emitidas en fechas del 08 de noviembre de 2022, así como del 12 de diciembre de 2022, en las cuales se negó su petición y se desplegó el carácter de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con la cual usted fundamenta el ejecicio de sus solicitudes.
Además de ello, lo primero que se vuelve a considerar es que la aplicación del rec urso extraordinario de extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado posees unas características de procedencia que limitan su aplicación al presente caso. De esta forma, se debe ejercer una revisión de los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia 4. La Corporación es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada, de conformidad con el artículo 269 del CPACA. 3.2 El mecanismo de extensión de la jurisprudencia 5. Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 del CPACA, normativa que (i) posibilita que los ciudadanos acudan ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y (ii) prescribe los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión, así: - Copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho; - Justificación razonada en la que se evidencie la identidad fáctica y jurídica entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció un derecho mediante la sentencia de unificación que se invoca y - Pruebas que tenga el solicitante en su poder, que le permitan demostrar la relación descrita. 6.
A estas exigencias puede sumarse que la providencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Extensión de jurisprudencia Radicado: 11001032500020230016800 (2086-2023) Solicitante: María Margarita Alvis Cuevas 835 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Constitucional, ya que este mecanismo comporta la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. «De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse»2. 7.
Ahora bien, para que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA 3 y (iii) en ella se haya reconocido un derecho. Sobre el particular el citado artículo 102 ibidem dispone: Artículo 102.
Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (negrita con subrayas fuera del texto). 8.
Esta Corporación enfatizó que no solo son objeto de extensión las sentencias proferidas luego de la entrada en vigor del CPACA, pues también lo son las que se expidieron con anterioridad a dicha regulación, siempre y cuando hayan fijado un criterio de unificaci ón4. 9. Ahora bien, conforme al artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, se rechazará de plano la petición de extensión de la jurisprudencia, cuando: 6.
Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada. 3.3 La sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, con radicado interno 1317-2016 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 27 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017-00609-00 (2957-17), C.P. W illiam Hernández Gómez. 3 «Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las q ue profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión». 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de l 10 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00 (2177), C.P. W illiam Zambrano Cetina.
Extensión de jurisprudencia Radicado: 11001032500020230016800 (2086-2023) Solicitante: María Margarita Alvis Cuevas 835 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 10. En el fallo invocado el problema jurídico se centró en determinar «(i) si entre la demandante y la Personería de Medellín-municipio de Medellín existió una relación laboral encubierta o subyacente mediante contratos estatales de prestación de servicios; de ser así, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales;
(ii) en caso de comprobarse la relación laboral, determinar, conforme a la ley y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno o todos los periodos de vinculación de la demandante; y, (iii) si resulta procedente ordenar la devolución de los aportes efectuados por la demandante, como contratista, al sistema de la Seguridad Social en salud». 11.
Al desarrollar lo anterior, la Sección Segunda estableció tres reglas jurisprudenciales concernientes a los términos de prescripción e interrupción o solución de continuidad, y la devolución de mayores aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista, así: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tien e que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales cir cunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. 3.4. El caso concreto 12. La señora María Margarita Alvis Cuevas solicitó que se le extiendan los efectos de la aludida sentencia de unificación del 9 de septiembre Extensión de jurisprudencia Radicado: 11001032500020230016800 (2086-2023) Solicitante: María Margarita Alvis Cuevas 835 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 de 2021, con el objeto de que se ordene al E.S.E Hospital Local de Montelíbano reconocer y pagar las prestaciones sociales, pues si bien es cierto que laboró como Jefe de Control Interno de Asesoría mediante órdenes de prestación de servicios, también lo es que ese ejercicio no fue independiente, sino personal y subordinado. 13.
Para el efecto, aportó lo siguiente: (i) Contratos y certificaciones del Hospital Local de Montelíbano que dan cuenta que la convocante estuvo vinculada como Jefe de Control Interno de Asesoría, a través de órdenes de prestación de servicios Nos: 2012-024, 2012-067, 2013-001, 2014-029, 2014-055, 2015-009, 2015- 041, 2016-006, 2017-010, 2018-006, 2019-008 y 2020-009.
(ii) El 13 de enero de 2023, la peticionaria solicitó la extensión de los efectos de la sentencia del 9 de septiembre de 2021, con radicado interno 1317-2016. (iii) El 3 de febrero de 2023, la Gerente del E.S.E Hospital Local de Montelíbano mediante Oficio le negó a la accionante lo pretendido. 14. En el asunto sub judice se presenta una cuestión litigiosa que no puede ser debatida a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, comoquiera que este procedimiento especial tiene por objeto estudiar si la solicitante tiene o no derecho a que se le extiendan los efectos de una sentencia de unificación. 15.
Efectivamente, una particularidad que revisten los asuntos en los que se debate la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, es que la parte (i) interesada tiene la carga de probar los elementos de ese vínculo y la oportunidad de su reclamación y (ii) contraria tiene la posibilidad de confrontar los medios de convicción que se presentan en su contra.
Contexto que no está previsto y no puede agotarse en el trámite de la extensión de la jurisprudencia. Extensión de jurisprudencia Radicado: 11001032500020230016800 (2086-2023) Solicitante: María Margarita Alvis Cuevas 835 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 16.
En este punto, resulta pertinente señalar que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se persigue el reconocimiento de una relación de trabajo con el Estado, con el consecuente pago de las prestaciones sociales derivadas de dicho vínculo, la discusión jurídico procesal gira en torno a la demostración de los elementos de los denominados contratos realidad [prestación personal del servicio, remuneración por la labor cumplida y subordinación].
Acreditación que se consigue cuando la entidad demandada, en virtud del principio de contradicción, tiene la posibilidad de confrontar las pruebas que se presentan en su contra. 17. Ahora bien, las manifestaciones de la peticionaria consistentes en que, durante la vigencia de los contratos que suscribió con l a E.S.E. Hospital Local de Montelíbano se estructuraron los elementos de la relación laboral, porque (i) prestó de forma personal el servicio, en los horarios y calendarios convenidos y bajo constante dirección de sus superiores y (ii) recibió como contraprestación unos honorarios, ameritan ser ventiladas en un proceso ordinario, en el que se verifique y establezca su veracidad. 18.
Convencimiento que, como se ha vislumbrado, requiere de una etapa probatoria en la que se (i) incorporen los elementos de convicción aportados y decreten los necesarios para establecer con suficiencia la relación laboral encubierta o subyacente y (ii) garantice el principio de contradicción. Fase demostrativa que no se encuentra contemplada en el trámite de extensión de la jurisprudencia. 19.
Así las cosas, no pueden extenderse los efectos de una decisión de unificación en la que previamente se requiere de un debate probatorio para demostrar los componentes de una relación laboral, por cuanto: la incorporación de pruebas, el decreto de las que sean necesarias y su correspondiente contradicción, por parte de los sujetos procesales, no son propios de este trámite expedito.
Extensión de jurisprudencia Radicado: 11001032500020230016800 (2086-2023) Solicitante: María Margarita Alvis Cuevas 835 w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 20. En conclusión: En la medida en que existe un asunto litigioso que no puede ser resuelto a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, se impone rechazar la petición presentada por la señora María Margarita Alvis Cuevas. 21.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora María Margarita Alvis Cuevas, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. RECONOCER personería jurídica al abogado Henry Humberto Martínez Sánchez, como apoderado de la convocante, de conformidad y para los efectos del poder que obra en el expediente.
TERCERO. Por Secretaría, ARCHIVAR el presente asunto, previas las anotaciones respectivas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado