1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-05391-00 Accionante: Sonia Lorena Fernández Mellizo Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – instancia adicional.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por la señora Sonia Lorena Fernández Mellizo contra el Tribunal Administrativo del Cauca. I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1.
El 7 de octubre de 2024, la señora Sonia Lorena Fernández Mellizo, a través de apoderada judicial, presentó demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y mínimo vital, así como el principio de legalidad. 2.
Considera que estos fueron vulnerados por la autoridad accionada al proferir la sentencia del 30 de mayo de 2024 2, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3 que promovió en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de una relación laboral. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificada el 11 de junio de 2024. 3 Identificado con número de radicado: 19001-3333-009-2018-00096-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-05391-00 Accionante: Sonia Lorena Fernández Mellizo Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 3. El asunto lo conoció el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Popayán, que en sentencia del 30 de julio de 2021 accedió parcialmente a las pretensiones al encontrar acreditados todos los elementos del contrato realidad, indicando que la accionante prestó sus servicios como auxiliar de enfermería en el área de sanidad del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Popayán, brindando atención intramural a la población privada de la libertad a cargo del INPEC. 4.
El Tribunal Administrativo del Cauca revocó parcialmente la decisión de primera instancia. Estimó que el INPEC carecía de legitimación en la causa por pasiva respecto de los contratos de prestación de servicios que suscribió la demandante con Caprecom y el Consorcio Fondo de Atención en Salud a la PPL -2015-. Sólo encontró probada la existencia de una relación laboral entre el 28 de marzo de 2007 y el 30 de diciembre de ese año, y del 1° de julio de 2008 al 31 de diciembre siguiente.
No obstante, concluyó que sobre dichos períodos se había configurado la prescripción. 5. La parte actora indicó que el Tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en los siguientes defectos: 6. Defecto fáctico, ante la valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso. Expuso que a partir de las pruebas testimoniales y documentales aportadas al proceso, era dable indicar que en el Establecimiento Carcelario y Penitenciario INPEC de Popayán existía un área de sanidad, en el que prestó sus servicios personales como auxiliar de enfermería, y para el ejercicio de sus funciones cumplía con horarios indicados por el coordinador del área y por el director del INPEC, además los elementos de trabajo eran suministrados por dicha entidad.
Todo con lo cual se podía concluir que el contrato laboral se configuró directamente con el INPEC, que fue el beneficiario directo del servicio prestado. 7. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, no era posible indicar que la relación laboral que se alegó se haya configurado con Caprecom, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- o con el Consorcio Fondo Nacional de Salud a la PPL -2015-, toda vez que las mismas fueron utilizadas como medios para la celebración de los contratos, pero nunca existió una relación de la cual se puedan desprender los elementos establecidos en el artículo 22 del Código Sustantivo del Trabajo, necesarios para configurar una relación laboral.
Agregó que la actora nunca conoció a alguien de dichas entidades, por lo tanto, no recibió órdenes de las mismas, ni eran a quienes debía rendirles informes o cumplirles horarios. 8. Conforme a lo anterior, explicó que el Tribunal accionado profirió el fallo acusado con un apego extremo y una aplicación mecánica de las formas, dejando de lado la verdad jurídica objetiva patente en los hechos, derivándose de su actuar una inaplicación de la justicia material y del principio de la prevalencia del derecho sustancial; pues al indicar que existió falta de legitimación en la causa por pasiva del Radicación: 11001-03-15-000-2024-05391-00 Accionante: Sonia Lorena Fernández Mellizo Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 INPEC debido a que ya no tiene a su cargo la contratación y prestación directa del servicio de salud de la población privada de la libertad, dejó de lado que en la realidad dicha Institución es la que se encarga de impartir órdenes a las auxiliares de enfermería, exigiéndoles el cumplimiento de horarios e informes, suministrando medicamentos, utensilios y el espacio físico para la prestación de dicho servicio. 9.
Adicionó que es sabido que el INPEC es el encargado del manejo de los centros penitenciarios del país y que, de conformidad con lo establecido en el numeral 11 del artículo 6 del Decreto 1242 de 1993, está dentro de sus funciones “adquirir y suministrar a los centros de reclusión los productos y elementos farmacéuticos, médicos y odontológicos que requieran”.
Por lo tanto, respecto de esa entidad está plenamente acreditado el requisito de legitimación por pasiva, máxime cuando la Uspec dentro de sus funciones no tiene la de prestar el servicio de salud a la población reclusa y, el Consorcio Fondo Nacional de Salud de las PPL -2015- se encarga de administrar los dineros y garantizar los pagos dispuestos para la atención en salud y la prevención de enfermedades de la población carcelaria.
B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 10. Por auto de 10 de octubre de 2024 se requirió a la abogada Deicy Velasco Valencia para que allegara el poder otorgado por la señora Sonia Lorena Fernández Mellizo para que ejerciera su representación en el presente trámite. 11. Una vez cumplida dicha carga, mediante proveído de 28 de octubre de 20244, se admitió la presente acción y se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada.
También se vinculó al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- en calidad de tercero interesado. Se comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que si lo consideraba pertinente interviniera en el presente asunto. (i) Tribunal Administrativo del Cauca5 12. Indicó que en la sentencia acusada se realizó un adecuado estudio de la ley, la jurisprudencia y el material probatorio obrante en el proceso, con lo cual se pudo concluir que había lugar a modificar la sentencia de primera instancia. Adicionó que en ningún momento desatendió las garantías constitucionales que le asistían a la señora Fernández. 13.
Manifestó que lo que pretende la parte actora es reabrir el debate respecto a una situación particular que desfavorece sus intereses, pues de la lectura de la acción impetrada no se demuestra sino la intención de utilizarla como un medio alternativo, adicional o complementario al proceso ya finalizado en la jurisdicción ordinaria. (ii) Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-6 4 Notificado el 1 de noviembre de 2024. 5 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 10 folios. 6 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 3 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-05391-00 Accionante: Sonia Lorena Fernández Mellizo Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 14. Señaló que la Dirección General del INPEC no ha violado, ni está violando los derechos fundamentales de Sonia Lorena Fernández Mellizo.
Además, la entidad no es la encargada de dar solución a lo planteado por la accionante sino el Tribunal Administrativo del Cauca, por ser de su competencia pronunciarse en relación con los hechos y pretensiones incoados. Solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 15.
La Sala declarará improcedente la acción de tutela, toda vez que el asunto carece de relevancia constitucional. La parte actora pretende convertir el mecanismo de amparo en una instancia adicional al litigio ordinario, al querer reabrir el debate probatorio ya zanjado por los jueces naturales de la causa. 16. El Tribunal accionado realizó un estudio completo, coherente y razonable de todas las pruebas obrantes en el plenario, y conforme a las mismas valoró los reparos puestos a su consideración, con el fin de determinar si entre la demandante y el INPEC había existido una relación laboral encubierta, de la cual derivara el reconocimiento de prestaciones salariales. 17.
En la providencia censurada se realizó un recuento de las pruebas obrantes en el proceso, tanto documentales como testimoniales, para posteriormente hacer un análisis de la evolución normativa que ha tenido el tema de la prestación del servicio de salud de la población privada de la libertad a cargo del INPEC. Para ello, se trajo a colación las Leyes 65 de 1995 (artículo 104) y 1122 de 2007 (artículo 14), el Decreto 1141 de 2009 modificado por el Decreto 2777 de 2010 (artículos 2,4 y 5), el Decreto 4150 de 2011 (artículos 1,2 y 4) y la Ley 1709 de 2014 (artículo 66). 18.
De las pruebas allegadas y conforme a lo indicado en las normas antes relacionadas, el Tribunal accionado encontró probado que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -USPEC- suscribió contrato de fiducia mercantil 363 del 23 de diciembre de 2015 con el Consorcio Fondo de Atención en Salud a la PPL - 2015- el cual se encargaría de administrar los recursos y garantizar los pagos para la prestación del servicio de salud de la población privada de la libertad, así como suscribir contratos con los prestadores de los servicios de salud.
Adicionalmente, el INPEC suscribió contrato de aseguramiento y prestación del servicio de salud con Caprecom como empresa promotora de salud del régimen subsidiado, atendiendo a que la prestación de ese servicio a la población privada de la libertad ya no sería prestada directamente por él, como lo disponía la Ley 65 de 1993. Por lo anterior, estimó que era dable concluir que con la expedición del Decreto 1141 de 2009, modificado por el Decreto 2277 de 2010, la entidad promotora de salud del régimen subsidiado pública del orden nacional tenía como deber el aseguramiento y la prestación del servicio de salud de la población privada de la libertad a cargo del INPEC.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-05391-00 Accionante: Sonia Lorena Fernández Mellizo Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 19. Asimismo, a partir de la expedición del Decreto 4150 de 2011, por medio del cual se creó a la USPEC como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, se determinó que aquella sería la encargada de la prestación del servicio de salud de la población privada de la libertad y, según lo dispuesto por la Ley 1709 de 2014 debía suscribir un contrato de fiducia en aras de administrar los recursos para garantizar ese servicio. 20.
Descendiendo al caso concreto, estimó que el INPEC carecía de legitimación en la causa por pasiva respecto de los contratos de prestación de servicios que suscribió la demandante con Caprecom y el Consorcio Fondo de Atención en Salud a la PPL -2015-, para prestar sus actividades como auxiliar de enfermería en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Popayán, los cuales no fueron prestados bajo la figura de intermediación laboral.
A partir del año 2009, con la expedición del Decreto 1141, el INPEC dejó de tener a su cargo la prestación directa del servicio de salud de la población privada de la libertad, por tanto no era posible emitir una condena en su contra respecto al reconocimiento y pago de prestaciones sociales y demás emolumentos frente a dichos contratos de prestación de servicios. 21.
Por otra parte, sostuvo que en relación con los contratos suscritos por la señora Fernández Mellizo con el INPEC, se encontraban probados los tres elementos de la relación laboral. Respecto a la subordinación, indicó que estaba acreditado que a la demandante se le fijaba el lugar de trabajo donde debía desarrollar sus labores, el horario y días en que estaba obligada a realizarlo, y tenía unos funcionarios que controlaban las actividades a ejecutar, aunado a las precisiones realizadas por el Consejo de Estado relativas a la naturaleza de las actividades de los auxiliares de enfermería. Así, encontró acreditado que la accionante tuvo una relación laboral con el INPEC desde la suscripción del contrato de prestación de servicios 561 del 28 de marzo de 2007 hasta el 30 de diciembre de 2007, y desde el 1° de julio de 2008 fecha de suscripción del contrato 1424 hasta el 31 de diciembre de 2008.
No obstante, concluyó que sobre dichos períodos se había configurado la prescripción, debido a que la reclamación de reconocimiento de una relación laboral se presentó ante la entidad accionada el 10 de agosto de 2017, superando el término de 3 años. 22. Conforme lo anterior, para esta Sala de Subsección es claro que el Tribunal accionado tuvo en cuenta todo el material probatorio allegado al plenario, es decir, tanto los documentos como testimonios, al punto que con base en ellas logró determinar que entre la señora Sonia y el INPEC había existido una relación laboral encubierta en dos periodos concretos.
Es decir, no desconoció que existía un área de sanidad dentro del Establecimiento Carcelario y Penitenciario de Popayán, y que la actora prestó sus servicios allí como auxiliar de enfermería, cumpliendo con todos los requisitos exigidos para la configuración de un contrato laboral. Otra cosa es que el análisis abordara otras situaciones, y que las mismas determinaran un resultado diferente al esperado por la demandante.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-05391-00 Accionante: Sonia Lorena Fernández Mellizo Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 23. El defecto fáctico aludido por la parte actora carece de relevancia constitucional, en la medida en que pretende continuar con un debate ya resuelto, a pesar de que el Tribunal accionado de ningún modo desconoció la relación laboral probada dentro del proceso.
Simplemente consideró que en virtud de las normas que regían la prestación del servicio de salud a los privados de la libertad en determinados años, esa función no correspondía al INPEC sin perjuicio de que naturalmente las personas bajo su custodia eran los beneficiarios del mismo. 24. De ahí que no se censurara la suscripción de contratos con otras entidades, ni se catalogara ello como una especie de intermediación, pues en la medida que legislación nacional lo disponía, no se podía derivar de ese actuar el propósito de encubrir una relación laboral con el INPEC. 25.
Es decir, el punto de discrepancia más allá de referirse a un aspecto fáctico o probatorio, radica en el análisis legal relativo a si el INPEC tenía o no el deber legal de prestar el servicio de salud a los internos a su cargo, y de ser así si la accionante fue contratada para ello a través de una forma contractual que desconocía sus derechos.
En tal sentido, la Subsección estima que el razonamiento del Tribunal no se antoja arbitrario, y está debidamente sustentado, sin perjuicio de que la demandante presente una natural discrepancia, en la medida que lo resuelto es contrario a sus intereses. 26. Ahora, aunque la actora une el anterior reproche con el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en el cual arguyó que la autoridad accionada dejó de lado la realidad de la relación laboral, por cuanto no tuvo una relación laboral con Caprecom, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios o con el Consorcio Fondo Nacional de Salud a la PPL -2015-, sino con el INPEC; para esta Sala dicho reparo se trata un debate meramente legal y probatorio que también carece de relevancia, debido a que lo único que se observa es la inconformidad de la accionante por la interpretación dada a la normativa vigente aplicable y a las pruebas anexadas. 27.
Pues tal como se vio, el Tribunal Administrativo del Cauca hizo un estudio de la evolución o desarrollo normativo que ha tenido el tema del servicio de salud prestado a la población privada de la libertad a cargo del INPEC. A partir del mismo concluyó que los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante con Caprecom y el Consorcio Fondo de Atención en Salud a la PPL -2015-, no fueron prestados bajo la figura intermediación laboral, pues el INPEC a partir del 2009 simplemente no tenía como función la contratación para la prestación directa del servicio de salud de la población privada de la libertad. 28.
Conforme con lo anterior, para esta Sala de Subsección no solo es claro que el análisis que la parte actora trae a colación ya fue resuelto por los jueces ordinarios, sino también que es un asunto netamente legal y probatorio, en el que se busca que el juez constitucional haga un estudio de la aplicación de las leyes y un nuevo análisis Radicación: 11001-03-15-000-2024-05391-00 Accionante: Sonia Lorena Fernández Mellizo Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 probatorio, todo esto al no estar conforme con la tesis adoptada por el juez natural.
Sin embargo, se debe aclarar que la acción de tutela no fue creada con el propósito de realizar un juicio de corrección de las providencias judiciales atacadas, sino uno de validez, en donde se verifica la existencia de la vulneración de algún derecho fundamental. Por ende, la accionante no puede pretender a través de este mecanismo de amparo que se le indique al juez ordinario cómo debe valorar las pruebas y aplicar las normas en los asuntos puestos en su conocimiento. 29.
De ahí que verificado que el malestar que se formula contra la providencia judicial es por el análisis probatorio y la aplicación normativa realizada por el Tribunal Administrativo del Cauca, esto, con el fin de que el juez de tutela reevalúe la postura finalmente adoptada por el fallador natural de la causa, circunstancias que son a todas luces improcedente, ningún espacio cabe para el juez constitucional. 30.
En los términos precedentes, la Sala declarará improcedente la acción de tutela. 31. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 7 VF