11001031500020230663401 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06634-01 Accionante: Barley del Río S.A.S Se revoca la sentencia de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-06634-01 Accionante: Barley del Río S.A.S. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Acción de cumplimiento / Defecto sustantivo / Vigencia de la ley en el tiempo / Se revoca la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concede el amparo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por Barley del Río S.A.S. contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia del amparo por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 30 de octubre de 2023 la sociedad Barley del Río S.A.S. interpuso, mediante apoderado judicial, una acción de tutela contra la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, petición, debido proceso y acceso a la Radicado: 11001-03-15-000-2023-06634-01 Accionante: Barley del Río S.A.S Se revoca la sentencia de primera instancia 2 administración de justicia porque la autoridad judicial accionada confirmó la decisión de declarar improcedente la acción de cumplimiento adelantada bajo el radicado 11001-33-35-010-2023-00086-01. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones (se transcriben): <<PRIMERA. - Se DECLARE que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN "F", vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva de la sociedad BARLEY DEL RIO S.A.S. SEGUNDA. – Como consecuencia de la anterior declaración, se DEJE SIN EFECTOS la sentencia proferida, el nueve (9) de mayo de 2023, por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN "F" dentro del trámite de la ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO N° 1100133350102023- 0008601; y, en su lugar, dentro de las (48) posteriores a la notificación del fallo, se produzca una nueva decisión que resuelva la impugnación presentada contra la sentencia proferida, el 14 de abril de 2023, por el JUZGADO DÉCIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, revocándola para acceder en su lugar, a las pretensiones de la ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO impetrada por la sociedad BARLEY DEL RIO S.A.S.>> B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 24 de noviembre de 2015 se registró una afectación por causa de una obra pública en el folio de matrícula inmobiliaria de un inmueble de su propiedad, inscrita a favor de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Aerocivil) por una vigencia de tres años. 3.2.- El 24 de febrero de 2023 la accionante solicitó la cancelación de la afectación ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos - Zona Centro de Bogotá. En oficio del 16 de marzo de 2023, la entidad negó la petición con fundamento en que la autoridad administrativa que ordenó la afectación es quien debe solicitar su cancelación. 3.3.- La actora presentó acción de cumplimiento contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos - Zona Centro para que diera cumplimiento a los artículos 37 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06634-01 Accionante: Barley del Río S.A.S Se revoca la sentencia de primera instancia 3 de la Ley 9 de 19891 y 13 del Decreto 2400 de 19892, que disponen el deber del registrador de cancelar el registro de las afectaciones <<a solicitud de cualquier persona>>. 3.4.- Mediante sentencia del 14 de abril de 2023, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento tras considerar que las normas invocadas por la accionante no contenían un mandato imperativo e inobjetable.

La accionante apeló la decisión y argumentó que el inciso primero del artículo 37 de la Ley 9 de 1989 y el artículo 13 del Decreto 2400 de 1989 sí contienen un mandato perentorio dirigido a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y que no se justifica desconocer su tenor literal, pues no existe ninguna ambigüedad u oscuridad en la redacción de estas normas. 3.5.- Mediante sentencia del 9 de mayo de 2023, la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el fallo de primera instancia. Expuso que el artículo 22 de la Ley 1682 de 2012 derogó tácitamente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, de suerte que el registrador de instrumentos públicos está facultado para cancelar un asiento registral únicamente cuando se presente solicitud de la entidad pública que dispuso la medida.

Agregó que el artículo 13 del Decreto 2400 de 1989 remitía al artículo 25 de la Ley 9 de 1989, que fue derogado expresamente por la Ley 1564 de 2012. 3.6.- El 16 de mayo de 2023 la accionante presentó solicitud de aclaración del fallo de segunda instancia; en particular, pidió que se aclararan los fundamentos del tribunal para concluir que el inciso segundo del artículo 37 de la Ley 9 de 1989 había 1 <<Artículo 37.

Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia. El Registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho.

En el caso de las vías públicas, las afectaciones podrán tener una duración máxima de nueve (9) años. La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. La estimación de los perjuicios será efectuada por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o la entidad que cumpla sus funciones, en los términos previstos en la presente ley.

Para los efectos de la presente ley, entiéndase por afectación toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública, o por protección ambiental>>. 2 <<Artículo 13. El Registrador de oficio o a solicitud de cualquier persona deberá proceder a la cancelación de la inscripción del oficio de oferta de compra, de la resolución que ordena la expropiación o de la que ordena la afectación del inmueble por causa de una obra pública, conforme a lo previsto en los artículos 21, inciso 1, 25 inciso 3 y 37 inciso 1 de la Ley 9 de 1989 (…)>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06634-01 Accionante: Barley del Río S.A.S Se revoca la sentencia de primera instancia 4 sido derogado por el artículo 22 de la Ley 1682 de 2012, pues esta norma no estaba dirigida a los registradores de instrumentos públicos ni trataba sobre medidas cautelares. 3.7.- Mediante auto del 30 de mayo de 2023, la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la aclaración, pero en todo caso precisó que el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos (Ley 1579 de 2012) dispuso que para la cancelación de una inscripción del folio de matrícula debe presentarse prueba de la cancelación del título.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante alega que la sentencia del 9 de mayo de 2023 incurrió en un defecto sustantivo porque el artículo 73 de la Ley 1682 de 20133 no derogó el deber del registrador de cancelar el registro de las afectaciones por causa de una obra pública a solicitud de cualquier persona. Argumenta que únicamente se derogó el inciso segundo del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, que –en su redacción original– regulaba la duración máxima de la afectación, no el trámite para su cancelación. 5.- Por otra parte, indica que también se configuró un defecto sustantivo en el auto del 30 de mayo de 2023.

Sostiene que, al resolver la solicitud de aclaración, el tribunal no podía formular nuevos argumentos para sustentar la improcedencia de la acción de cumplimiento. En consecuencia, en su criterio, no es de recibo que la autoridad judicial accionada hubiese invocado el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos en el auto que negó la solicitud de aclaración para reforzar la decisión, pues se estaría modificando la parte considerativa del fallo.

D. Oposiciones e intervenciones 6.- La Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionado) afirmó que, actualmente, no existe ninguna norma legal vigente que contenga una orden a los registradores para cancelar el registro de una afectación a inmuebles sin contar con la solicitud de la entidad pública que dispuso la medida.

Por lo tanto, no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante. 3 <<Artículo 73. La presente ley rige a partir de su sanción y publicación en el Diario Oficial y deroga el inciso 2 del artículo 37 de la Ley 9ª de 1989; artículo 32 de la Ley 105 de 1993; el artículo 83 de la Ley 1450 de 2011; parágrafos 1 y 2 del artículo 87 de la Ley 1474 de 2011; y las demás disposiciones que le sean contrarias>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06634-01 Accionante: Barley del Río S.A.S Se revoca la sentencia de primera instancia 5 7.- La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (tercero interesado) informó que en los últimos meses ha sido vinculada a diferentes acciones de cumplimiento y de tutela que discuten la vigencia del artículo 37 de la Ley 9 de 1989 y en las que se han proferido fallos en diferentes sentidos.

Mencionó que, en su criterio, el artículo 73 de la Ley 1682 de 2013 no derogó el deber del registrador de cancelar el registro de las afectaciones por causa de una obra pública a solicitud de cualquier persona, sino únicamente el inciso de la norma ibidem que reguló la duración máxima de la afectación. Agregó que, una vez vencida la vigencia de la afectación, opera la ineficacia liminar y, por lo tanto, no es necesario que la entidad profiera un acto administrativo que deje sin efecto la medida. 8.- El Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá (tercero interesado) solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, toda vez que la accionante pretende reanudar un debate meramente legal que ya fue resuelto por el juez natural.

E. Fallo impugnado 9.- Mediante sentencia del 30 de noviembre de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Expuso que los argumentos invocados por la accionante en el recurso de apelación fueron reiterados en el escrito de tutela.

En consecuencia, concluyó que no es admisible que esta acción constitucional se torne en otra instancia para discutir la legalidad de la providencia objeto de reproche. F. Impugnación 10.- La accionante impugna el fallo del 30 de noviembre de 2023 mediante escrito radicado el 15 de enero de 2024. Argumenta que la tutela sí supera el requisito de relevancia constitucional porque la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que se fundamentó en normas inaplicables al caso.

II. CONSIDERACIONES 11.- La Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela. En su lugar, concederá el amparo por configurarse un defecto Radicado: 11001-03-15-000-2023-06634-01 Accionante: Barley del Río S.A.S Se revoca la sentencia de primera instancia 6 sustantivo.

Lo anterior, en virtud de que la Ley 1682 de 2013 no derogó el inciso primero del artículo 37 de la Ley 9 de 1989. G. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 12.- Los requisitos generales de procedencia se cumplen, toda vez que: (i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se alega la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, petición, debido proceso y acceso a la administración de justicia por un defecto sustantivo. Además, el reproche que formuló la accionante en la acción de tutela no fue resuelto ni estudiado en el proceso ordinario en tanto surgió con ocasión de la sentencia de segunda instancia;

(iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la accionante utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; (iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión se notificó el 15 de mayo de 2023 y la tutela se presentó el 30 de octubre de 2023; es decir, dentro del término de 6 meses precisado por esta Corporación y por la Corte Constitucional; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela4.

H.- El tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que la Ley 1682 de 2013 no derogó el inciso primero del artículo 37 de la Ley 9 de 1989 13.- La Sala advierte que el artículo 73 de la Ley 1682 de 2013 derogó expresamente el inciso segundo del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, que reguló la duración máxima de la afectación (en el caso de las vías públicas, las afectaciones podrán tener una duración máxima de nueve años).

En cambio, el legislador no se ocupó del inciso primero del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, que consagra el deber del registrador de cancelar el registro de las afectaciones por causa de una obra pública a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho. En consecuencia, no se observa que hubiese operado una derogación expresa de la norma sobre la cual se reclamó el cumplimiento. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06634-01 Accionante: Barley del Río S.A.S Se revoca la sentencia de primera instancia 7 14.- Así mismo, al contrario de lo afirmado por el tribunal, tampoco se evidencia que la Ley 1682 de 2013 hubiese derogado tácitamente al inciso primero del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, que establece lo siguiente: <<Artículo 37.

(…)>> En su artículo 22, la Ley 1682 de 2013 dispuso lo siguiente: <<ARTÍCULO 22. Limitaciones, afectaciones, gravámenes al dominio y medidas cautelares. En el proceso de adquisición de predios requeridos para proyectos de infraestructura de transporte, en caso de existir acuerdo de negociación entre la entidad Estatal y el titular inscrito en el folio de matrícula y previo al registro de la escritura pública correspondiente, la entidad estatal, con cargo al valor del negocio, podrá descontar la suma total o proporcional que se adeuda por concepto de gravámenes, limitaciones, afectaciones y medidas cautelares y pagar directamente dicho valor al acreedor o mediante depósito judicial a órdenes del despacho respectivo, en caso de cursar procesos ejecutivos u ordinarios en los que se haya ordenado el respectivo gravamen, considerando para el efecto el área objeto de adquisición, o verificar que lo realizará directamente el titular.

De no ser posible, se continuará con el proceso de expropiación administrativa o judicial, según corresponda. La entidad estatal adquirente expedirá un oficio con destino al Registrador de Instrumentos Públicos respectivo o a la autoridad competente, en el cual se solicite levantar la limitación, la afectación, gravamen o medida cautelar, evidenciando el pago y paz y salvo correspondiente, cuando a ello haya lugar.

El Registrador deberá dar trámite a la solicitud en un término perentorio de 15 días hábiles. Una vez realizada la respectiva anotación en el registro, el Registrador deberá dar aviso mediante oficio al notario correspondiente para que obre en la escritura pública respectiva del inmueble. Las medidas cautelares al dominio cuya inscripción se encuentre caducada de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1579 de 2012, se podrán cancelar con la solicitud que realice la entidad estatal al Registrador de Instrumentos Públicos.

Cuando se trate de servidumbres de utilidad pública y las redes y activos allí asentados puedan mantenerse, se conservará el registro del gravamen en el folio del inmueble>>. 15.- Pues bien, al cotejar el contenido y la finalidad de esta norma con el inciso primero del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, no se advierte que exista una incompatibilidad entre la ley anterior y la nueva ley.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06634-01 Accionante: Barley del Río S.A.S Se revoca la sentencia de primera instancia 8 15.1.- Al efecto, el artículo 22 de la Ley 1682 de 2013 se refiere a la gestión y adquisición predial para el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte; es decir, define el trámite a seguir para las limitaciones, afectaciones, gravámenes al dominio y medidas cautelares en el evento en que la entidad pública adquiera el inmueble de mutuo acuerdo o por expropiación administrativa o judicial en el marco de un proyecto para el desarrollo de infraestructura de transporte.

Por su parte, el inciso primero del artículo 37 de la Ley 9 de 1989 trata sobre la duración máxima de la afectación por causa de una obra pública y el trámite para su cancelación en el evento en que la entidad pública no adquiera el inmueble, como sucedió en el caso que ocupa a la Sala. 15.2.- De lo anterior se desprende que ambos conjuntos normativos regulan supuestos diferentes y tienen un alcance separado.

Por lo tanto, aun cuando la Ley 1682 de 2013 fue promulgada con posterioridad, sus disposiciones no pugnan con el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, de suerte que no puede atribuírsele una derogatoria tácita. Dicho de otro modo, como no existe una incompatibilidad irreconciliable entre ambas leyes, y tampoco se advierte que el legislador hubiese dispuesto su derogación expresa, el inciso primero del artículo 37 de la Ley 9 de 1989 es una norma vigente. 16.- De lo expuesto, es evidente que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al interpretar y aplicar los artículos 22 y 73 de la Ley 1682 de 2013 porque estas normas no derogaron el inciso primero del artículo 37 de la Ley 9 de 1989.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, concederá el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la accionante y dejará sin efectos la sentencia de la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró improcedente la acción de cumplimiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 30 de noviembre de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción Radicado: 11001-03-15-000-2023-06634-01 Accionante: Barley del Río S.A.S Se revoca la sentencia de primera instancia 9 de tutela y, en su lugar, AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad accionante.

SEGUNDO: DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia del 9 de mayo de 2023 proferida por la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento presentada por Barley del Río S.A.S., tramitada bajo el radicado 11001-33-35-010- 2023-00086-01.

TERCERO: ORDÉNASE a la Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictar, dentro de los diez días siguientes a la notificación de esta sentencia, una nueva providencia que se ajuste a lo dispuesto en la parte motiva de la presente decisión.

CUARTO

NOTIFÍQUESE la presente decisión por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado