CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Referencia: Acción de tutela Actora: CONEXIA S.A.S. TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE, NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, LOS ARGUMENTOS DE LA TUTELA FUERON OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO POR PARTE DE LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA.
DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 19 de agosto de 2025, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES 1 En adelante Sección Tercera. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1.- La Solicitud La sociedad CONEXIA S.A.S., actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO2 al haber proferido la providencia de 30 de enero de 2025 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019-00444-01.
I.2.- Hechos Afirmó que es una sociedad que presta el servicio de tecnología informática, sistemas de información, validación, autorización y auditoria en el sector salud. Mencionó que suscribió un contrato de prestación de servicios con la E.P.S. SALUDCOOP con el fin de proveerle un sistema informático de software para conectar todos sus proveedores médicos. 2 En adelante Sección Cuarta. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el 16 de septiembre de 2014 presentó la declaración del impuesto a las ventas y, que con posterioridad, la E.P.S. SALUDCOOP solicitó que a partir del 18 de febrero de 2015, no se liquidara el aludido impuesto en la adquisición de elementos o servicios de la E.P.S. Adujo que debido a dicha circunstancia, solicitó a la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN)3 la corrección de la liquidación aplicando la exclusión del IVA de los servicios vinculados a la seguridad social.
Sostuvo que la DIAN inició la investigación administrativa por concepto de las ventas efectuadas para el cuarto bimestre de 2014 y, profirió dos actos administrativos, a saber: i) el requerimiento especial núm. 322402017000203 por medio del cual propuso modificar los renglones 283, 374, 575 y 836 de la liquidación oficial impuesto sobre las ventas - corrección núm. 322412015000820, estableciendo un saldo a pagar por concepto de impuesto generado a la tarifa general y una sanción por inexactitud con sustento en el artículo 647 del Estatuto Tributario y, ii) la liquidación oficial de 3 En adelante DIAN. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revisión núm. 322412018000043 de 26 de febrero de 2018, modificando la liquidación privada presentada determinando un saldo total a pagar de $569.518.000.oo.
Señaló que contra la liquidación oficial de revisión presentó ante la DIAN recurso de reconsideración, el cual fue resuelto de manera desfavorablemente. Aseguró que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que resolvieron la liquidación oficial de revisión y el recurso de reconsideración. Aseveró que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 2019-00444-00 y le correspondió por reparto a la SECCIÓN CUARTA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA4 que, en sentencia de 16 de junio de 2023, denegó las pretensiones de la demanda.
Indicó que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación ante la SECCIÓN CUARTA que, mediante sentencia de 30 de enero de 2025, confirmó la decisión del a quo. 4 En adelante Tribunal. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.
Fundamentos de derecho Manifestó que la decisión judicial cuestionada incurrió en defecto material o sustantivo, al interpretar de manera irrazonable y arbitraria los numerales 3º y 8º del artículo 476 del Estatuto Tributario y el artículo 1º del Decreto núm. 841 de 19985, comoquiera que las exigencias establecidas por el legislador para determinar que un servicio vinculado a la salud está excluido del IVA, son plausibles, pues no imponen al responsable del impuesto la carga de probar el impacto del servicio prestado, sino que basta con demostrar la naturaleza del servicio y su vinculación con el sistema.
Recalcó que la providencia cuestionada erradamente consideró que el responsable del impuesto debía demostrar la vinculación del servicio con las prestaciones propias del sistema de seguridad social, además del impacto puntual y concreto que sus servicios causaron en los afiliados, exigencia que, a su juicio, no está contemplada en el ordenamiento jurídico.
Adujo que “[…] exigir del proveedor de servicios informáticos […], que allegue al proceso información de la que no tendría cómo 5 “Por el cual se reglamenta parcialmente el Estatuto Tributario y la Ley 100 de 1993 en los aspectos tributarios relacionados con el Sistema General de Seguridad Social y se dictan otras disposiciones.” 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disponer, ni a la que tendría cómo acceder, sin que el derecho sustantivo vigente lo exija de manera expresa, denota la irrazonabilidad de la interpretación y aplicación normativa efectuadas por la Sección Cuarta.
Esto, por ende, amerita la evaluación de la validez de la sentencia a la luz de los postulados constitucionales que se han comentado a lo largo de este escrito […]”. I.4.- Pretensiones La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y/o cualquier otro amenazado o afectado a CONEXIA S.A.S., vulnerados por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, con la sentencia de segunda instancia de fecha 30 de enero de 2025, proferida en el marco del proceso No. 25000-23-37-000- 2019-00444- 01 (28102) adelantado por CONEXIA S.A.S. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al ser constitutiva de defecto sustantivo.
SEGUNDA: En desarrollo del juicio de validez que caracteriza la tutela contra providencias judiciales, DEJAR SIN VALOR NI EFECTO la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, fechada el 30 de enero de 2025, proferida en el marco del proceso No. 25000-23-37-000-2019-00444-01 (28102) adelantado por CONEXIA S.A.S. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERA: ORDENAR al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta adoptar una decisión conforme a los mandatos constitucionales de la Carta Política de 1991 y la normativa aplicable al caso concreto, esto es, a los numerales 3° y 8° (hoy 2° y 3°) del artículo 476 del Estatuto Tributario y al artículo 1 literal A del Decreto 841 de 1998 […]”.
(Destacado pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- La SECCIÓN CUARTA manifestó que los argumentos que sustentan el defecto invocado carecen de relevancia constitucional, ya que lo cuestionado desconoce los efectos de la cosa juzgada y no acredita el cumplimiento de las causales generales de procedencia de la acción de tutela. Indicó que la presente solicitud de amparo se está implementando como una tercera instancia a fin que se revise la posición jurídica del juez natural del asunto, pretendiendo reabrir el debate para que se acoja su tesis interpretativa respecto de la procedencia de la exclusión del IVA.
I.5.1.- El TRIBUNAL, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, señaló que la solicitud de amparo es improcedente, comoquiera que la actora pretende utilizar el 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo constitucional como una tercera instancia o medio alternativo para resolver la situación jurídica planteada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado.
Indicó que la parte actora no demostró, ni argumentó en debida forma las razones por las cuales considera que sus garantías fundamentales fueron trasgredidas con la decisión censurada. I.5.3.- La DIAN, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, advirtió que la solicitud no cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, en la medida que no cumple con la carga mínima argumentativa para acreditar la configuración del defecto alegado.
Aseguró que las pretensiones están encaminadas a promover una tercera instancia y reabrir una discusión que ya fue dirimida en sede ordinaria, por lo que el mecanismo constitucional no fue previsto para configurarse como un recurso adicional, pues de ser así se afectaría el principio de seguridad jurídica. I.5.4.- La PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se evidencia omisión o acción que pueda ser considerada como una amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora, razón por la que solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional.
I.5.5.- La AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO, adujó que carece de legitimación en la causa por pasiva para intervenir en la acción de tutela, ya que no se evidencia en los hechos de la demanda la existencia de acción u omisión que le sea atribuible. Mencionó que la función de intervención de la entidad es facultativa, por lo que no está obligada a participar en todos los procesos en los que una entidad pública sea parte.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN TERCERA mediante sentencia de 19 de agosto de 2025, aceptó las solicitudes de desvinculación de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y de la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO, comoquiera que no constituyeron ninguno de los extremos de la controversia del 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado.
De otra parte, declaró improcedente el amparo al considerar que no se encontró satisfecho el requisito general de relevancia constitucional, al evidenciar que la actora pretende revivir un debate propio del juez natural, sobre una situación definida y consolidada. Señaló que “[…] no se evidenció la necesidad de intervención del juez de tutela en un asunto que ya fue resuelto por el juez natural, quien puso de presente las razones por las cuales consideró que no existían fundamentos para acceder a la exclusión del IVA solicitada y, en consecuencia, declarar la nulidad del acto administrativo demandado […]”.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN TERCERA, manifestando su desacuerdo con la motivación de la decisión, pues, a su juicio, la presente acción de tutela si cumple a plenitud la carga argumentativa exigida para colegir que, el conflicto que se sometió a consideración del juez constitucional si corresponde 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a una vulneración de sus garantías constitucionales.
Asimismo, señaló que la solicitud de amparo no pretende revivir un debate propio del juez natural, pues, a su juicio, el defecto sustantivo se produjo con ocasión a una exigencia probatoria que no tiene origen en la normatividad aplicable al asunto. Recalcó que “[…] así la acción de tutela tenga por objeto una providencia judicial proveniente de una Alta Corte del Estado colombiano, el juez constitucional tiene el deber de hacer un análisis de fondo de lo planteado, rehuyéndole a las interpretaciones excesivamente formalistas del amparo que se somete a su conocimiento […]”.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deje sin efecto la sentencia de 30 de enero de 2025, proferida por la SECCIÓN CUARTA, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2019-00444-01.
A la citada providencia la parte actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a su juicio, incurrió en defecto material o sustantivo. Los disensos de la actora, radican en que la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto material o sustantivo, al interpretar de manera irrazonable y arbitraria los numerales 3º y 8º del artículo 476 del Estatuto Tributario y el artículo 1º del Decreto núm. 841 de 1998, comoquiera que las exigencias establecidas por el legislador para determinar que un servicio vinculado a la salud está excluido del IVA, son plausibles, pues no imponen al responsable del impuesto la carga de probar el impacto del servicio prestado, sino que basta con demostrar la naturaleza del servicio y su vinculación con el sistema. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recalcó que la providencia cuestionada erradamente consideró que el responsable del impuesto debía demostrar la vinculación del servicio con las prestaciones propias del sistema de seguridad social, además, del impacto puntual y concreto que sus servicios causaron en los afiliados, exigencia que, a su juicio, no está contemplada en el ordenamiento jurídico.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que, mediante sentencia de 19 de agosto de 2025, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional. Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, manifestando su desacuerdo con la motivación de la decisión, pues, a su juicio, la presente acción de tutela si cumple a plenitud la carga argumentativa exigida para colegir que, el conflicto que se sometió a consideración del juez constitucional si corresponde a una vulneración de sus garantías constitucionales.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto alegado.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esenciales, propias del debido proceso constitucional6, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».7 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación8, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras 6 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdicciones” [10]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [12].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos [13] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por la parte actora es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad, porque los motivos que fundamentan la inconformidad de la actora se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial interpretó indebidamente las normas aplicables al asunto, determinando una carga probatoria que no fue contemplada por el legislador.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, se limita a una discusión que gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto por la SECCIÓN CUARTA de forma admisible, así: “[…] Análisis del caso concreto 3- Frente a los problemas jurídicos anteriormente planteados, la Sala advierte que los estudiará de manera conjunta por guardar identidad.
A juicio de la apelante, fue equívoco el análisis del tribunal acerca de la realidad jurídica, en tanto el servicio informático (soporte informático, administración de bases de datos, control y custodia de información) que prestó a la EPS Saludcoop estaba excluido del Iva según los artículos 48 de la Constitución, 476 del ET y los pronunciamientos doctrinarios de la demandada, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta corporación. En particular, enfatizó que los recursos que percibían las EPS por concepto de las UPC formaban parte del SGSSS, los cuales tenían una destinación específica como el POS, por lo que estos dineros no podían ser alterados con otros gravámenes conforme el Oficio 100221330- 0000004, del 3 de marzo de 2015, con base en el cual tramitó en su momento la corrección a su declaración para excluir del impuesto lo percibido con motivo de ese servicio.
Finalmente, consideró que cumplió lo dispuesto en la letra a. del ordinal del artículo 1.3.1.13.13. del DURT para la procedencia de la 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exclusión, para lo cual mencionó el certificado suscrito por el revisor fiscal de Saludcoop EPS, prueba que no fue debidamente valorada por el a quo. […] 3.1- Para decidir lo debatido, la Sala partirá de advertir que, en un juicio análogo entre las mismas partes, esta corporación13 fijó el alcance de los supuestos de exclusión del Iva establecidos por el legislador en los ordinales 3 y 8 del artículo 476 del ET14 (vigentes para la época de los hechos), en concordancia con s reglamentación contenida en los artículos 1 a 5 del Decreto 841 de 1998.
De conformidad con el aludido precedente, la exclusión del Iva en la prestación de «3. (…) los servicios vinculados con la seguridad social de acuerdo con lo previsto en la Ley 100 de 1993» y «8. Los planes obligatorios de salud del sistema de seguridad social en salud expedidos por entidades autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud (…)» exigen una aplicación objetiva del precepto.
En sentido, indicó esta Sala en la sentencia del 16 de noviembre de 2023 (exp. 27036, CP: Wilson Ramos Girón): […] 4.1- Según los anteriores hechos, las labores implementadas con el software adquirido estuvieron enfocadas a gestiones administrativas que no estarían beneficiadas con la desgravación del Iva como se puntualizó en los citados precedentes (04 de agosto de 2022, exp. 26340, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), como tampoco demostrarían «el elemento objetivo de la exclusión, consistente en que tal provisión haya recaído efectivamente en los cubrimientos médicos recibidos por los usuarios finales del sistema de seguridad social en salud» (sentencia del 16 de noviembre de 2023, exp. 27036, CP: Wilson Ramos Girón).
Respecto de la certificación emitida por la revisoría fiscal de la EPS, que para la actora fue valorada de manera indebida y mencionaba que el pago del servicio se efectuó con cargo a los recursos parafiscales administrados por la contratante, la Sala reitera lo ya indicado en otras oportunidades, pues «lo relevante no es el pago del servicio mediante las Unidades de Pago por Capitación -UPC-, sino la relación directa y objetiva del servicio con las prestaciones propias del Plan Obligatorio de Salud a las personas afiliadas al sistema de seguridad social en salud, pues esto es lo que corresponde a la exigencia normativa para la exclusión del IVA».
Además, el servicio contratado fue una solución a una labor administrativa no desgravada del Iva. Lo propio se deduce de la certificación emitida por la representante legal y la revisoría fiscal de Conexia SAS, así 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como de la certificación de su agente especial liquidadora, del revisor fiscal de Saludcoop EPS y del jefe de tecnología de dicha entidad, elementos probatorios que reafirman que se trató de una solución informática administrativa en la prestación de los servicios del POS.
Por lo tanto, en aplicación de las directrices jurisprudenciales desarrolladas por esta Sección, se concluye que los servicios prestados por la actora no estaban directa y efectivamente vinculados con el cumplimiento de las prestaciones del POS para los usuarios del SGSSS afiliados a Saludcoop EPS y, en consecuencia, no estaban excluidos del Iva.
No prospera el cargo de apelación. […] Conclusión 5- Por lo razonado en precedencia, la Sala establece como contenido interpretativo para este caso que: (i) los presupuestos de exclusión del IVA previsto en los ordinales 3 y 8 del artículo 476 del ET exigen una aplicación objetiva, lo que impone demostrar que los servicios tienen una efectiva y directa vinculación con las prestaciones del POS y no con gestiones administrativas del contratante, no siendo suficiente por sí solo que los servicios sean remunerados con cargo a recursos de la UPC. […]”.
(Destacado pertenece al texto). De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que la SECCIÓN CUARTA realizó un análisis de la situación fáctica y jurídica del asunto y, de conformidad con las pruebas recaudadas, coligió que, las labores implementadas con el software que proporcionó la actora estaban enfocadas en meras gestiones administrativas que no demostraron el elemento objetivo de exclusión del IVA, pues no se logró probar que la provisión de dicho programa hubiere impactado en los servicios médicos recibidos por los usuarios finales del sistema de salud. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, la autoridad judicial accionada consideró que los presupuestos de exclusión del IVA previsto en el Estatuto Tributario, exigen una aplicación objetiva, por ende, impone la necesidad de comprobar una efectiva y directa vinculación con las prestaciones del plan obligatorio de salud.
En ese sentido, concluyó que en el asunto no se logró probar el elemento de la exclusión del impuesto, por lo tanto resolvió confirmar la decisión del a quo. En ese orden de ideas, la Sala advierte que la SECCIÓN CUARTA se pronunció frente a los aspectos que el actor alude como desconocidos, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.
Situación distinta es que el actor no comparta la tesis allí dispuesta, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, la SECCIÓN CUARTA decidió el asunto sometido a su consideración. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04214-01 Actora: CONEXIA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de octubre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.