Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: ELVIRA ROSA IGLESIAS MELGAREJO Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando la parte actora pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Elvira Rosa Iglesias Melgarejo contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2022 por la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo de Estado, dentro del proceso del recurso extraordinario de revisión nro. 11001 0325 000 2016 00058 00. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora, por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra de la precitada sentencia, con el fin de que se amparen los derechos fundamentales al “debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, derecho a la igualdad material ante la ley, a la Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vida en condiciones dignas y derecho a la protección social”; para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…] PRIMERA: Ruego honorables Magistrados, proteger a la accionante ELVIRA ROSA IGLESIAS MELGAREJO sus derechos fundamentales: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DERECHO A LA IGUALDAD MATERIAL ANTE LA LEY, A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS Y DERECHO A LA PROTECCIÓN SOCIAL, vulnerados con la sentencia de revisión proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, de fecha treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022).
SEGUNDA: Ruego revocar en todos sus términos la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena de fecha 18-03-2015 con radicación nro. 11001-03-25-000-2016-00058-00, mediante la cual revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta. TERCERA: Ruego a esta Colegiatura revocar en su totalidad la sentencia de radicado: 11001-03-25-000-2016-00058-00, radicación interna nro. 0222-2016, M.P.: Cesar Palomino; por ser violatoria de los derechos fundamentales de la accionante: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DERECHO A LA IGUALDAD MATERIAL ANTE LA LEY, A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS Y DERECHO A LA PROTECCIÓN SOCIAL.
CUARTA: Ruego honorables magistrados, hacer cumplir los antecedentes jurisprudenciales de la Sección Segunda del Consejo de Estado, referentes a la aplicación retrospectiva en materia laboral, en especial lo dispuesto en la sentencia nro. 13519 del 26- 09-1996, expediente nro. 8204, M.P.: Dr. Javier Díaz Bueno (…). QUINTA: Como consecuencia de las decisiones deprecadas en los numerales precedentes, ruego a los honorables magistrados condenar a la NACIÓN – POLICÍA NACIONAL, pagar a la accionante ELVIRA ROSA IGLESIAS MELGAREJO, pensión de sobreviviente desde el momento en que fue solicitada a la Policía Nacional por cuanto su difunto cónyuge ORLANDO ENRIQUE CARRILLO QUINTERO dejó causado el derecho con la retrospectividad de la ley.
SEXTA: Ruego señoría, condenar a la NACIÓN – POLICÍA NACIONAL a reconocer y pagar a la accionante las mesadas pensionales de sobrevivientes causadas a partir de la fecha en que nació y se hizo exigible el derecho a su favor, hasta la fecha en que se profiera sentencia. SÉPTIMA: Respetuosamente solicito que se ordene a la Policía Nacional reconocer y cancelar a la accionante las mesadas adicionales de junio y diciembre al igual que los intereses moratorios 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04509 00.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y corrientes causados desde el momento en que se hizo exigible el derecho a su favor. OCTAVA: Ruego tutelar los demás derechos fundamentales que hayan sido vulnerados y fallar extra petita […]”. [Mayúsculas en el escrito de tutela]
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que el señor Orlando Enrique Carrillo Quintero prestó sus servicios como agente de la Policía Nacional desde el 5 de julio de 1976 hasta el 3 de mayo de 1991, “fecha en la que fue dado de baja por presunción de muerte, según Resolución nro. 6435 del 3 de mayo de 1991, emitida por la misma Institución Policial”2.
Explicó que el señor Carrillo Quintero estaba “en el Centro Recreacional Buritaca -en jurisdicción de Santa Marta- y en horas de la madrugada incursionó un grupo de paramilitares que obligó a los huéspedes tenderse boca abajo en el piso y por la fuerza le subieron al vehículo en que se movilizaban los miembros del grupo ilegal”3, y agregó que el “26 de marzo de 2009 ante la Fiscalía 31 de la Unidad de Justicia Transicional de la Fiscalía General de la Nación el ex combatiente paramilitar (…), ex militante del Bloque Norte de las Autodefensas, confesó ser responsable de la muerte violenta y posterior desaparición forzada del policial Carrillo Quintero”.
Afirmó que el señor Carrillo Quintero, “al momento de su desaparición forzada, era agente activo de la Policía Nacional, con 15 años y 4 meses de servicios, incluyendo el tiempo de agente alumno por lo que dejó causado el derecho para que su cónyuge demande el pago y reconocimiento de la pensión de sobreviviente”4. 2 Ibídem. 3 Ibídem. 4 Ibídem.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue conocida en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, que condenó a la Policía Nacional al pago de la prestación pretendida.
Indicó que, en providencia del 18 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones. Señaló que interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la precitada decisión que fue declarado infundado en sentencia del 31 de marzo de 2022 por la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo de Estado.
Precisó que “la sentencia del Consejo de Estado confirmó el fallo del Tribunal Administrativo del Magdalena y es por ello que se acude en tutela para que como mecanismo preferente y de cara al grado de vulnerabilidad de la accionante se profiera sentencia (i) que revoque la sentencia proferida por este honorable Consejo de Estado por ser desconocedora de la jurisprudencia de esta Corporación referente a la aplicación retrospectiva de la ley en materia laboral y (ii) se revoque la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena”5.
Manifestó que la autoridad judicial accionada “se opone a la aplicación de la Ley 100 de 1993 porque la muerte del causante se produjo el 12 de mayo de 1989, es decir, antes de expedirse dicha norma”. Alegó que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo porque se “inobservó la norma” y precisó que “la norma inobservada en este evento se trata de la amplia y variada jurisprudencia de las altas cortes -Constitucional y Consejo de Estado-, en especial la referida a la retrospectividad de la ley dentro de las que se encuentra la jurisprudencia 5 Ibídem.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Sección Segunda del Consejo de Estado en materia laboral, contenida en la sentencia nro. 13519 del 26 – 09 -1996, expediente nro. 8204, M.P. Dr. Javier Díaz Bueno”6.
Adujo que se incurrió en defecto procedimental con fundamento en que la providencia reprochada “se profirió con argumentos fácticos que no consultaban ni la situación fáctica, como tampoco, las normas jurídicas que aconsejan la aplicación retrospectiva de la ley”7. Afirmó que se configuró el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto debido a que “de manera deliberada, consciente y adrede, el sentenciador de segundo grado desconoció las probanzas con las cuales el inferior halló mérito para hallar responsables patrimonialmente a las entidades condenadas”8.
Arguyó que también se incurrió en violación directa de la Constitución “por la decisión tomada, ya que va contraria (sic) a los derechos que ésta protege y se vulnerados (sic) en este caso especifico”9.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. Por auto del 24 de agosto de 202210 fue admitida la acción de tutela y se dispuso notificar a los consejeros que integran la Subsección B, Sección Segunda, de esta Corporación, así como vincular a los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena, al Juzgado 6 Ibídem. 7 Ibídem. 8 Ibídem. 9 Ibídem. 10 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04509 00.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Séptimo Administrativo de Santa Marta y a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional11. Igualmente, se requirió a la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo, de Estado para que allegara copia digital del proceso con radicado 11001 0325 000 2016 00058 00.
Frente a este pedimento, la Secretaría de la Sección Segunda compartió el hipervínculo en el que pude consultarse el expediente12. 3.2. La magistrada ponente de la decisión proferida el 18 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo del Magdalena rindió informe vía correo electrónico13, en el que expuso que la “solicitud de amparo está dirigida más bien a revivir los términos ya precluidos, razón por la cual se debe rechazar la solicitud de amparo en aplicación de los criterios sobre la materia expuestos en la jurisprudencia constitucional”.
Para ello enfatizó en que, “al momento de analizar el caso concreto, se determinó por parte de la Sala que no era posible aplicar la Ley 100 de 1993 al caso concreto por razones de favorabilidad, toda vez que dicha norma entró en vigencia con posterioridad al fallecimiento del causante”. 3.3. El Secretario General (E) de la Policía Nacional rindió informe vía correo electrónico14, en el que indicó que la acción de tutela es improcedente ante la inexistencia de un perjuicio irremediable ocasionado a la accionante por la expedición de la sentencia cuestionada. 11 Esta orden se cumplió el 30 de agosto de 2022.
Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04509 00. 12 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04509 00. 13 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04509 00. 14 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04509 00.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,15 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202116, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201917 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente18: 4.2.1. La señora Elvira Rosa Iglesias Melgarejo, actuando por conducto de apoderado, presentó demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional con el fin de obtener la nulidad del oficio 1341/ARPRE – GRUPE del 26 de enero de 2010, que negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente en condición de cónyuge supérstite del señor Orlando Enrique Carrillo Quintero. 4.2.2.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta que, en sentencia del 5 de septiembre de 2013, accedió a las pretensiones. 15 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 16 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 17 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 18 Lo que se desprende de las pruebas aportadas por la parte actora.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro.11001 03 15 000 2022 04509 00. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.3. El Tribunal Administrativo del Magdalena, en providencia del 18 de marzo de 2015, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones. 4.2.4.
En contra de la precitada sentencia, la señora Elvira Rosa Iglesias Melgarejo interpuso recurso extraordinario de revisión y la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo de Estado, en providencia del 31 de marzo de 2022, lo declaró infundado.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primero de los requisitos generales que el juez constitucional debe examinar para establecer si la acción de tutela es procedente contra providencia judicial es la relevancia constitucional; para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional19 19 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”20.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades21: 20 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 21 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 4.3.1.1.
Las cuestiones de relevancia constitucional Frente a la primera finalidad señalada, esto es, restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, explicó que este elemento de la relevancia tiene el siguiente alcance: “[…] “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”.
La Corte ha sostenido al unísono que la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional, dado que el único objeto de la tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales. Por tal razón, es necesario que “la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.
Esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) “la interpretación del estatuto superior”, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales. Lo anterior, exige al juez “indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes” […]”. [Se destaca] De lo anterior se desprende que el alcance que la jurisprudencia constitucional le ha dado a este primer elemento de la relevancia consiste en que la acción de tutela que se promueva contra providencia judicial proponga un debate sobre el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, pues solo así se podrá establecer que el asunto es Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evidentemente de naturaleza constitucional; ello quiere significar que, quien interpone una acción de tutela, debe identificar cuál es el derecho fundamental que estima afectado y explicar los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada lo está vulnerando.
En consonancia con lo dicho, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, manifestó que “la acreditación de esta exigencia [el requisito de relevancia constitucional], más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”. [Se destaca] Este criterio fue reiterado en las sentencias SU 128 de 202122, SU 103 de 202223 y SU 215 de 202224.
Además, en un pronunciamiento anterior, esto es, en la sentencia T – 422 de 201825, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional confirmó la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado que había declarado improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez; en cuanto a la relevancia, la Corte indicó, entre otras razones, que el requisito de relevancia no estaba cumplido por cuanto: “si bien la parte actora asegura 22 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 128 del 6 de mayo de 2021. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 23 Corte Constitucional. Sentencia SU – 103 del 17 de marzo de 2022. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. Al respecto, en dicha sentencia se indicó: “[…] 104. Consideraciones específicas definidas en la jurisprudencia constitucional, respecto del requisito de procedencia denominado “relevancia constitucional”.
En relación con este requisito, esta Corte ha sido enfática en señalar que resulta indispensable verificar, en cada caso concreto, que la acción de tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional para reemplazar las vías judiciales ordinarias. De manera concreta, ha resaltado que el contenido de la solicitud debe buscar “resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales [lo que implica la existencia de] un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”.
Esto, por cuanto se debe “justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel” […]”. 24 M.P.: Natalia Ángel Cabo. 25 M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que las providencias demandadas desconocen sus derechos fundamentales, la relevancia constitucional de un asunto no se determina con la mera enunciación de los derechos fundamentales presuntamente comprometidos, sino mediante la acreditación razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos”. [Se destaca] El criterio jurisprudencial contenido en las sentencias T 422 de 2018, SU 573 de 2019, SU 128 de 2021, SU 103 de 2022 y SU 215 de 2022, consistente en que, para superar el requisito de relevancia, no basta con la mera enunciación de los derechos fundamentales, sino que supone por parte del actor la carga de justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada respecto de un derecho fundamental, evidencia que es precisamente esa la razón por la cual es necesario que, para la acreditación de este primer elemento que compone a la relevancia constitucional, la parte interesada en el escrito de tutela, (1) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (2) exponga los motivos por los cuales considera la sentencia atacada está vulnerando tales derechos fundamentales, y (3) compruebe que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.
Ello es así porque si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, solo así es posible advertir que el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del mismo. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El núcleo esencial de un derecho fundamental ha sido entendido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares”26 y ha explicado que, desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el núcleo esencial se define así27: “[…] Métodos para la determinación del núcleo esencial 22.
En el proceso de determinación de lo que constituye el núcleo esencial de un derecho fundamental, el juzgador dispone de técnicas jurídicas complementarias. Visto desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo, desnaturalizándose.
Por otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado una fórmula según la cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección […]”. [Se destaca] En otra oportunidad la Corte indicó que el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite 26 Corte Constitucional.
Sentencia T – 426 del 24 de junio de 1992. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 27 Ibídem. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”28. 4.3.1.2.
La competencia e independencia jurisdiccional La segunda finalidad de la relevancia constitucional consiste en preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. La Corte Constitucional ha conceptualizado así este segundo elemento de la relevancia29: “[…] La controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.
Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […]”.
En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza meramente legal y/o económica. Sin perjuicio de lo dicho, en la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional señaló que: “[…] [n]o significa que en todos los casos en los que se cuestione la definición y aplicación judicial de normas de rango legal se incumple 28 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008. 29 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el requisito de relevancia constitucional […] en la labor judicial la indebida aplicación de normas de rango legal puede derivar en una violación de derechos fundamentales.
Justamente esa situación es la que sustenta la existencia, caracterización y definición del defecto sustantivo. En todo caso, la relevancia constitucional exige que el accionante vincule la discusión legal con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma de rango legal afectó garantías constitucionales. […]”.
Para precisar aún más el alcance del segundo requisito de la relevancia constitucional, el referido fallo de unificación advirtió: “[…] Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […]”.
En conclusión, este segundo criterio implica que el asunto carece de relevancia constitucional cuando se trata de una discusión de naturaleza legal o económica que no conlleva la afectación del contenido de los derechos fundamentales que la parte actora invoca en l acción de tutela. 4.3.1.3. La instancia adicional Por último, el tercer criterio de la relevancia constitucional es impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho30: “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias 30 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”.
Respecto de este último criterio de la relevancia constitucional, en la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”. [Se desataca] 4.3.2. Caso concreto Bajo los anteriores parámetros jurisprudenciales, la Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, como quiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado.
En este último criterio de la relevancia, además de lo dicho por la jurisprudencia citada anteriormente, cabe destacar que, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”31. [Se destaca] En ese sentido, la Corte Constitucional, en la precitada sentencia SU 215 de 2022, en la que aludió a la sentencia SU 128 de 2021, explicó, frente a este tercer elemento de la relevancia, que no hace parte del debate de la acción de tutela contra providencia judicial las discusiones sobre asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial, ni tampoco aquellos de índole probatorio.
Siguiendo el aludido criterio jurisprudencial, se tiene que, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
En este evento, se advierte que la petición de amparo está siendo utilizado por la accionante para reabrir el debate que se surtió con ocasión de la 31 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló, como del recurso extraordinario de revisión que presentó, dado que la inconformidad expuesta en el escrito de tutela está relacionada con que las autoridades judiciales accionadas no aplicaron la Ley 100 de 1993, norma que estima más favorable para el reconocimiento de la prestación. En esa medida, el reproche formulado a través de este mecanismo constitucional está destinado a controvertir la correcta interpretación y aplicación que el juez natural de la causa hizo respecto de normas de rango legal.
Cabe señalar que en torno a la aplicación de la Ley 100 de 1993 giró el debate en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la accionante, de modo que, frente a este punto, el Tribunal Administrativo del Magdalena ya se pronunció en la sentencia del 18 de marzo de 2015, en el sentido que no era procedente aplicar la Ley 100 porque el señor Quintero Carrillo falleció el 3 de mayo de 1993 y dicha norma entró en vigor el 1 de abril de 1994; es decir, que no estaba vigente para la época de la muerte.
De contera, el debate propuesto por la parte actora ya fue resuelto por el juez natural de la causa, por lo que se observa que lo perseguido a través de la acción de tutela es reabrir la discusión frente a la aplicación de la precitada disposición. En este punto es importante anotar que, en contra de la sentencia proferida el 18 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, la ahora accionante interpuso recurso extraordinario de revisión en el que controvirtió que se haya aplicado el Decreto 1213 de 1990 y no la Ley 100 de 1993, el cual fue declarado infundado por la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo de Estado, en sentencia del 31 de marzo de 2022.
En ese contexto, es claro que la accionante está utilizando la petición de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces que resolvieron el medio de control de nulidad y Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho, así como el recurso extraordinario de revisión, puesto que lo que se advierte es que los jueces naturales de la causa ya se pronunciaron sobre la inconformidad que la accionante formula en la acción de tutela y decidió conforme con la interpretación que, bajo el principio de autonomía e independencia judicial, adelantó sobre las normas de carácter legal que regulaban el caso.
Adicionalmente, la parte actora en el escrito de tutela alegó que “de manera deliberada, consciente y adrede, el sentenciador de segundo grado desconoció las probanzas con las cuales el inferior halló mérito para hallar responsables patrimonialmente a las entidades condenadas”32, de donde se desprende que la accionante también controvierte a través de la acción de tutela la valoración que los jueces naturales hicieron frente al acervo probatorio; de modo que de esta segunda inconformidad se advierte que el amparo está siendo utilizado como instancia o recurso adicional para debatir la forma en cómo los jueces valoraron las pruebas en el proceso.
Conforme con lo anterior, el requisito de relevancia constitucional no está superado por no estar satisfecho el tercer criterio que la conforma, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces; dado que, revisados los argumentos expuestos en la petición de amparo, se observa que la accionante plantea un debate sobre la interpretación que hizo el tribunal para concluir que la Ley 100 de 1993 no era aplicable, asunto que fue resuelto por el juez natural de la causa, y porque pretende debatir la convicción que generaron las pruebas en los jueces, así como su valoración. A este efecto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y 32 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2022 04509 00.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales condiciones, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limita a insistir en que debió aplicarse la Ley 100 de 1993, pese a que el tribunal de instancia explicó las razones por las que consideró no era procedente.
Por último, debe recordarse que la accionante controvierte tanto la sentencia proferida el 18 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo del Magdalena como la del 31 de marzo de 2022 de la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo de Estado. Lo anterior, dado que, frente a esta última providencia, no puede pasarse por alto que la Corte Constitucional, al explicar el alcance del tercer requisito de la relevancia constitucional, señaló en la sentencia SU 573 de 2019 que “la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales.
Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto de los jueces ordinarios”. Criterio que fue reiterado en la SU 215 de 2022 así: “la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad.
Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria”. Por consiguiente, además de las razones expuestas en precedencia, el tercer elemento de la relevancia constitucional tampoco se cumple porque la accionante busca controvertir la sentencia proferida el 31 de marzo de Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2022 por la Subsección B, Sección Segunda, del Consejo de Estado, y no se advierte prima facie que se trate de una decisión, en los términos de la Corte Constitucional, “arbitraria o ilegitima”.
Por lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional en relación con el tercer elemento que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido para su examen, esto es, que el amparo no sea utilizando como una instancia o recurso adicional para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la señora Elvira Rosa Iglesias Melgarejo, según lo explicado en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04509-00 Accionante: Elvira Rosa Iglesias Melgarejo 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.