CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Consejera Ponente (E2): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) acceso a la administración de justicia y iii) seguridad social Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la actora contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación. I.ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, obrando a través del subdirector de Defensa Judicial Pensional (E), presentó acción de tutela contra el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, porque, a su juicio, al proferir los autos de 6 de noviembre de 2018, 15 de noviembre de 2023, 7 de febrero, 17 de junio y 23 de octubre de 2024 y 25 de junio de 2021, respectivamente, vulneraron sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al 2 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. debido proceso y a la seguridad social dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 680013333009201300903-01.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Manifestó que “[…] mediante el Auto del 17 de octubre de 2017 el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA libró mandamiento de pago en contra de la UGPP dentro del proceso ejecutivo 68001333300920130090300 por concepto de mesadas pensionales reliquidadas e indexadas, por intereses moratorios y por las costas y agencias en derecho, derivadas del proceso contencioso iniciado por el causante contra la UGPP […]”. 4.

Señaló que “[…] posteriormente y a través del Auto del 06 de noviembre de 2018 el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA decretó mediada de embargo y retención de los dineros que la UGPP tiene en las entidades financieras entre las que están el Banco Popular y el Banco Agrario y ordenó que dicha medida se aplicara inclusive sobre los bienes inembargables […]”. 5.

Adujo que “[…] a través de proveído de 20 de enero de 2020 el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA decretó la medida cautelar sobre los bienes y/o dineros que se encuentren embargados y de los bienes y/o dineros que por cualquier causa se llegaren a desembargar de propiedad de la UGPP dentro de los procesos ejecutivos 2013-00130 del Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y 2013-00474 del Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, Auto que fue objeto del recurso de apelación argumentando la improcedencia de tal medida […]”. 6.

Agregó que “[…] en contra del Auto del 06 de noviembre de 2018 la UGPP incoó el recurso de apelación argumentando que la medida cautelar no era procedente sobre cuentas de naturaleza inembargable el cual fue resuelto por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER a través de proveído del 25 de junio de 2021 donde decidió confirmar el auto apelado […]”. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. 7.

Manifestó que “[…] a través de Auto del 15 de noviembre de 2023 el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA negó la apertura a incidente de desacato contra el Banco Agrario y el Banco Popular […]”. 8. Adujo que “[…] por Auto del 07 de febrero de 2024 el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA se requiere al Banco Popular y al Banco Agrario para que informaran las gestiones de cumplimiento al auto del 06 de noviembre de 2018, previo a iniciar trámite incidental […]”. 9.

Expresó que “[…] mediante proveído del 17 de junio de 2024 el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA niega la petición de apertura de incidente de desacato solicitado por la ejecutante contra el Banco Agrario y el Banco Popular […]”. 10. Expresó que contra la anterior providencia judicial se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio el de apelación por la parte ejecutante. 11.

El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga, mediante providencia de 23 de octubre de 2024, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: NO REPONER el auto de fecha 17 de junio de 2024 (índice 245 samai) que negó abrir un incidente de desacato contra entidades bancarias, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECHAZAR por improcedente el RECURSO DE APELACIÓN, formulado en subsidio por la apoderada de la parte demandante contra el auto de fecha 17 de junio de 2024 (índice 245 samai) mediante el cual el Despacho se abstuvo de abrir un incidente de desacato, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 12.

Como fundamento, consideró que: “[…] Frente al recurso de reposición, en la providencia objeto de reproche el Despacho explicó ampliamente las razones por las cuales no se daba apertura al incidente con base en las respuestas obtenida de las entidades bancarias, concluyendo que: En lo que respecta al BANCO POPULAR la cuenta embargada carece de saldo, y su manejo corresponde a dineros embargados de terceros en procesos de cobro coactivo que deben ser trasladados a las administradoras del sistema de protección social, que en la actualidad corresponde al Adres. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-.

Por consiguiente, al no pertenecer a la entidad demandada, los recursos que lleguen a ingresar a la cuenta No. 110-026-001685, no pueden ser objeto de embargo para cubrir obligaciones a cargo de la UGPP, como las que se ejecutan en este proceso. También, se abstuvo de abrir incidente contra el Representante del Banco Agrario porque el embargo se encuentra en turno dentro de una larga lista de ordenes previas, pero la cuenta sobre la cual recae la medida cautelar está inactiva y sin saldo.

Estas razones explican la inexistencia de dineros a disposición del Despacho, y no significan que el despacho desconozca las excepciones al principio de inembargabilidad, porque estas, tampoco son absolutas y se subordinan a su vez a las excepciones de las excepciones, como cuando se trata de dineros destinados para el pago de sentencias judiciales o cuando se trate de recursos de la seguridad social como ocurre en este caso, porque como se demostró con el Banco Popular los recursos que se manejan en la cuenta embargada la cual carece de saldo, provienen de terceros producto de embargos de cobro coactivo tendientes a obtener la liquidación completa de la contribuciones parafiscales de la protección social […]”. […] “[…] Por consiguiente, en cuanto a los recursos que obran en el Banco Popular, la entidad demandada es una mera ejecutora para obtener pago de las contribuciones en mora, que no son de la entidad ni de su presupuesto, sino de las entidades relacionadas en la norma, entre las que está el Fosyga hoy ADRES, según el caso particular por el que se adelante la ejecución coactiva, motivo por el cual, sobre la cuenta en dicho banco si llegare a tener recursos en algún momento, no aplica la excepción de inembargabilidad.

Ahora, en relación con el Banco Agrario, es necesario reiterar que no es posible obtener recursos de una cuenta congelada y de la cual se ha establecido un turno de radicación de los embargos, entre los que se encuentra la medida ordenada por este despacho ya anotada, la cual solo será efectiva cuando se paguen los embargos registrados previamente al de este proceso.

Por lo anterior, el Despacho no encuentra procedente reponer la providencia recurrida […]”. […] “[…] El Despacho se ocupa del recurso de apelación formulado por la parte demandante en subsidio. Para tal efecto se da aplicación al precedente del H. Tribunal Administrativo de Santander “Auto que rechaza recurso de apelación por improcedente”, de fecha 27 de febrero de 2024 siendo Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías, dentro del radicado 680013333009-2013-00130-04, del demandante RAFAEL CHAPARRO FLOREZ, y demandado la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, donde se planteó como problema jurídico, el determinar si, es procedente el recurso de apelación en contra del auto que se abstiene de abrir incidente de desacato.

Ello con ocasión de un recurso de apelación también formulado por la aquí recurrente, concedido por este Despacho contra el auto que se abstuvo abrir un incidente de desacato contra entidades bancarias por no hallar merito para ello, el 5 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. cual fue resuelto negativamente ordenándose el rechazo de la apelación por improcedente bajo los siguientes argumentos: “En tratándose de procesos ejecutivos, es claro que, el cuerpo normativo que guía su procedimiento lo es, el Código General del Proceso, allí, en el Artículo 321, se enlistan, de manera taxativa, las providencias que son susceptibles de ser apeladas, encontrando al numeral quinto aquella que <<rechace de plano un incidente y el que lo resuelva>>.

A su turno, el Artículo 130 del Código General del Proceso, establece las causas por las que un incidente puede ser rechazado de plano, cuales son: i. el no estar expresamente autorizado en el Código; ii. Haberse promovido por fuera del término o en contravención a lo dispuesto en el Artículo 128 que hace referencia a la duplicidad de incidentes por los mismos hechos o; iii.

No reunir los requisitos formales. De lo anterior se tiene que, el abstenerse de abrir o iniciar un incidente de desacato por no encontrar causa objetiva para ello, no se enmarca en un rechazo de plano de este y, tampoco es una decisión que resuelve el incidente, pues la resolución de un incidente se prohíja de aquella providencia en la que se decide sancionar o no hacerlo, más no de aquella que resuelve no iniciarlo.” En consecuencia, como dentro del presente proceso se negó dar apertura al incidente de desacato contra Banco Popular y Banco Agrario, porque no hay razones para imponer una sanción, ni existe un incumplimiento de las órdenes judiciales que comunican las medidas decretadas; sino, imposibilidad de dejar dineros a disposición porque son inembargables dado su carácter parafiscal y no haber recursos en la cuenta para cubrir el embargo ordenado que esta precedido de otros en una lista de espera, respectivamente, el Despacho rechazará la alzada por improcedente […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 13. La actora solicitó en su escrito de tutela1: “[…]

PRIMERO. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, dentro del proceso ejecutivo No. 68001333300920130090300. Segundo. Que como consecuencia de lo anterior solicito respetuosamente: a. DEJAR SIN EFECTOS las providencias del 06 de noviembre de 2018 dictado por el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA confirmado mediante proveído del 25 de junio de 2021 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER que decretaron medida de embargo sobre las cuentas que la UGPP tiene en el Banco Popular bajo el número 110-026-001685 y del Banco Agrario Numero 3-023-00-00446-2 así como los Autos del 15 de noviembre de 2023, 07 de febrero de 2024, 17 de junio 1 Transcripción literal del texto. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. de 2024 y 23 de octubre de 2024 donde persiste tal medida cautelar, dictados dentro del proceso ejecutivo rad. 68001333300920130090300 y, en consecuencia, declarar la improcedencia de la medida de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, inclusive aquellos que se recaudan por la UGPP por concepto de contribuciones Parafiscales de la Protección Social, que se administran en todas las cuentas de titularidad de la UGPP en el Banco Agrario y en el Banco Popular. b. Librar los oficios mediante los cuales se comunique al Banco Popular y al Banco Agrario el desembargo de todas las cuentas de titularidad de la UGPP […]”.

Actuación 14. El Despacho sustanciador, mediante auto de 3 de abril de 2025: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander y al juez noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga; y iii) vinculó como terceros con interés legítimo, al Banco Agrario de Colombia S.A., al Banco Popular S.A. y al señor José Circuncisión Serrano Godoy, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 15. El Banco Popular S.A., y el Banco Agrario de Colombia S.A., solicitaron que se les desvinculara del presente trámite de tutela, toda vez que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva. 16. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga consideró lo siguiente: “[…] Pese a lo anterior, se evidencia el interés del accionante de pretender indicar a su Despacho, señor Magistrado, que este Juzgado está desconociendo la legislación y normatividad aplicable, cuando cita un aspecto de la providencia del 23 de octubre de 2024 de forma descontextualizada de todo lo allí referido, por cuanto este Despacho en dicha providencia precisamente deja en evidencia que no son embargables los recursos que reposan en la cuenta del Banco Popular No 110-026- 001685.

Al respecto en el auto se indica que, los recursos que están en la cuenta del Banco Popular no pueden ser objeto de embargo porque provienen de terceros producto de embargos de cobro coactivo tendientes a obtener la liquidación completa de las contribuciones parafiscales de la protección social, las cuales define en numeral 1º del artículo 1º del Decreto 3033 de 2013.

Por ello, los recursos parafiscales obtenidos por la entidad demandada en la cuenta del Banco Popular tienen una destinación específica y para su pago se dirige a terceros a los que pertenecen como informó la entidad financiera, pues así lo determina el artículo 8 del Decreto citado. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-.

Por tanto, como la entidad demandada, en la cuenta del Banco Popular, es una mera ejecutora para obtener pago de las contribuciones en mora, que no son de la entidad ni de su presupuesto, sino de las entidades relacionadas en la norma, entre las que está el ADRES antes Fosyga, motivo por el cual, si en dicha cuenta obran recursos, no aplica la excepción de inembargabilidad.

Es preciso que quede claro que en la providencia se alude es a la excepción a la excepción al principio de inembargabilidad que tampoco es absoluta, como cuando se trata de dineros destinados para el pago de sentencias judiciales o cuando se trate de recursos de la seguridad social, como ocurre en el caso de la cuenta del Banco Popular.

Lo anterior deja en evidencia que la interpretación que pretende hacer la UGPP de la providencia del 23 de octubre de 2024 es totalmente contraria a lo ordenado y precisamente se quiere aclarar que la cuenta del Banco Popular. Ahora, respecto de la cuenta del Banco Agrario de Colombia no se ha informado al interior del proceso, que pueda aplicarse la excepción a la excepción ya citada, sin embargo, no se reiteró la medida, porque sobre la misma hay un derecho de turno que no permite la materialización de la medida cautelar decretada […]”. 17.

El señor José Circuncisión Serrano Godoy y el Tribunal Administrativo de Santander, pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 18. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19912, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213 y con el artículo 134 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20195, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 19. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 3 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa Falta de legitimación en la causa por pasiva 20. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 21.

Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 22. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20066, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). 6 Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.

Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[7]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 23. La Sala advierte que el Banco Popular S.A., y el Banco Agrario de Colombia S.A. solicitaron su desvinculación, porque, a su juicio, carecen de legitimación en la causa por pasiva. 24.

Al respecto, es preciso indicar que el Banco Popular S.A. y el Banco Agrario de Colombia S.A. fueron vinculados al proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 680013333009201300903-01, por lo que ha dichas entidades bancarias les asiste interés en el resultado del proceso de la referencia, razón por la que la Sala denegará sus solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto lo dispondrá en la parte considerativa de la presente providencia. Problema jurídico 25.

Corresponde a la Sala establecer si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la 7 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente, si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 26.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) la procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social; vi) el análisis del caso concreto y, finalmente, vii) las conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 27. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena8, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 28. Esta Sección adoptó9 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200510, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 10 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. 29.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 30.

De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión del proceso ejecutivo con radicado núm. 680013333009201300903-01: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”11 que encaje en dichos parámetros. 31.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 32.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201412. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 33. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela 11 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 12 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional 34. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201413, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5.

Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [14]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [15]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [16].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa de la actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [17]. 13 Ut supra página 6. [14] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [15] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [16] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [17] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial 13 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-.

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión de la actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [18].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [19]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [20]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [18] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [19] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [20] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 14 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.

(Resaltado por la Sala). 35. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado21: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”22 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales de la actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aun haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”23 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 36.

En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y 21 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012. Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 22 Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 23 Ibidem. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 37.

La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202224 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues 24 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 38. El artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 39.

Atendiendo a que la Corte Constitucional25 ha definido el derecho al debido proceso como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”; y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas 25 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 40. El artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 41. Atendiendo a que, la Corte Constitucional26 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 42. El artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 26 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 18 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-.

“[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.

El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.

La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 43. De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:27 “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado28.

Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”29.

Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”30 […]”.

Análisis del caso concreto 44. La actora, obrando a través del Subdirector de Defensa Judicial Pensional (E), el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, porque, a su juicio, al proferir los autos de 6 de 27 Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 28 Artículo 48.

“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. 29 Sentencia T-173 de 2016. 30 Ibídem. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. noviembre de 2018, 15 de noviembre de 2023, 7 de febrero, 17 de junio y 23 de octubre de 2024 y 25 de junio de 2021, respectivamente, vulneraron sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la seguridad social dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 680013333009201300903-01. 45.

De acuerdo con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala realizará el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 46. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela.

Acervo y análisis probatorios 47. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 47.1. Copia digital del expediente del proceso adelantado en el proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 680013333009201300903-01. Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 48.

La Sala evidencia que el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente31: “[…] DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO […]”. 31 Transcripción literal del texto. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. […] “[…] Conforme a los presupuestos jurisprudenciales descritos y de cara a la realidad procesal es claro que, en el presente caso, este defecto se configura por la errada orden de embargo sobre los dineros que reposan en las cuentas bancarias inscritas por la UGPP en el Banco Popular y del Banco Agrario.

Si bien la legislación colombiana faculta al juez para decretar medidas de embargo en el desarrollo del proceso ejecutivo, este tiene que ser cauteloso de no emitir órdenes de este tipo en contra de recursos sobre los que la ley de manera expresa prohíbe la inscripción de una medida de embargo, de acuerdo con la naturaleza de los recursos […]”. […] “[…] De acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales resulta acertado afirmar que los recursos que forman parte del Presupuesto General de la Nación están amparados bajo el principio de inembargabilidad […]”. […] “[…] De acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales resulta acertado afirmar que los recursos de carácter parafiscal, que son administrados por la UGPP no pertenecen a esta entidad, sino que hacen parte del sistema de la protección social, en consecuencia, no son sujetos de embargo para cubrir obligaciones a cargo de la UGPP, siendo además recursos con destinación específica que hacen parte del Presupuesto general de la Nación. Por ende, las Cuentas Corrientes del Banco Popular y del Banco Agrario sobre las cuales recae la medida de embargo, son utilizadas de forma exclusiva para la recepción de los recursos embargados a los aportantes como consecuencia de los procesos de cobro coactivo efectuados por la UGPP en desarrollo de su función de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL y, por ende, son recursos de terceros (SENA, ICBF, Cajas de Compensación) que corresponden al Sistema de Protección Social y deben ser dispersados a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes – PILA y, por tanto, también son recursos inembargables sobre los cuales no cabe ninguna excepción. Por ende, al ser cuentas de naturaleza Parafiscal, sus recursos ostentan el carácter de inembargables de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 Constitucional, el artículo 19 del Decreto Ley 111 de 1996 Estatuto Orgánico del Presupuesto- Reglamentado por el Decreto 1101 de 2007.

Así las cosas, todos los recursos que la UGPP administra en las cuentas de los bancos Popular y Agrario forman parte del Presupuesto General de la Nación, en consecuencia, no son susceptibles de medidas de embargo […]”. […] “[…] DEFECTO FÁCTICO […]”. […] “[…] Para el caso en concreto este defecto se concreta en: i.- La No valoración del acervo probatorio aportado al proceso laboral 21 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. ii.- Y la valoración defectuosa del material probatorio que reposa en el proceso laboral.

Las anteriores situaciones se dieron en este caso en razón a que los despachos judiciales omitieron tener presente las pruebas aportadas por la UGPP que daban fe de que las cuentas corrientes en los Bancos Popular y Agrario eran inembargables y para ello se allegó no solo la Resolución 25 del 14 de enero de 2015 y la certificación de inembargabilidad […]”. […] “[…] Así las cosas, los dineros embargados por los estrados judiciales accionados no tienen naturaleza de índole pensional, sino naturaleza parafiscal, como quedó probado lo que hacía improcedente la medida cautelar decretada por el total incumplimiento de los requisitos de ley como quiera que el artículo 599 del CGP advierte que ésta sólo puede recaer sobre “los bienes del ejecutado” situación que no se configura claramente en este caso conforme a lo ya señalado.

Los anteriores elementos de prueba fueron pasados por alto por los despachos accionados quienes decidieron mantener la medida de embargo sobre sumas de dinero con naturaleza diferente a la discutida en vía ejecutiva lo que hoy ha generado: Una vulneración de los derechos fundamentales de la Unidad en razón a que los estrados judiciales accionados están desconociendo en forma flagrante la figura de la inembargabilidad de los Recursos Públicos que reposan en esas cuentas por corresponder esos dineros al Presupuesto General de la Nación en virtud a que esos recursos son obtenidos por otros temas como por ejemplo por cobros coactivos en materia parafiscal lo que hace que las mismas sean inembargable […]”. […] “[…] DEL DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL Y SU CARÁCTER OBLIGATORIO Frente al tema del precedente jurisprudencial, la Constitución Política en sus artículos 228 y 230 ha establecido que los jueces gozan de autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones y “en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”, sin embargo, es ampliamente aceptado que los jueces, más allá de llevar a cabo una aplicación mecánica de la ley, realizan un ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico que implica esencialmente la determinación de cuál es la disposición jurídica aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan […]”. […] “[…] Por ende y conforme a lo descrito en el presente caso se observa que los despachos accionados, con su actuar omisivo configuran este defecto al desconocer varias providencias de la Corte Constitucional sobre la figura de la inembargabilidad, con la que se corrobora no solo los argumentos expuestos para incoar esta acción de tutela con ocasión de la aplicación de la medida de embargo sobre la cuentas de la UGPP, sino que también demuestran que con dichas conductas se está ocasionando una violación flagrante de nuestros derechos fundamentales y un grave perjuicio no solo a los recursos que se incorporan en el Presupuesto General de la Nación sino a los terceros con quienes se encuentran comprometidos dichos recursos, así: i.- Sentencia C-546 del 01 de octubre de 1992 MP Alejandro Martínez Caballero: […]”. […] “[…] ii.- Sentencia C-354 del 08 de agosto de 1997 MP Antonio Barrera Carbonell: […]”. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. […] “[…] iii.- En el mismo sentido se encuentran las sentencias C- 402 del 28 de agosto de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero y C- 793 del 24 de septiembre de 2002 MP Jorge Humberto Valero Rodríguez, mencionado en esta última que […]”. 49.

Para la Sala el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad judicial accionada incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales. 50.

Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea la afectación de los derechos fundamentales indicados supra que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal, probatorio y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso ejecutivo y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 51.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 52.

La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se 23 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-. encuentra limitado a asuntos meramente legales, probatorios y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez natural. 53.

Asimismo, la controversia planteada por la actora es de naturaleza puramente legal, probatoria y económica; y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales indicados supra. 54. En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela busca cuestionar el criterio de interpretación probatoria de la autoridad judicial accionada, es decir, la actora acude al juez constitucional buscando la corrección del criterio jurídico del juez natural y reabrir un debate legal en el marco del proceso ejecutivo, el cual escapa de la órbita de competencia del juez constitucional.

Si bien es cierto que la actora alega la vulneración de los derechos fundamentales indicados supra, el criterio de la relevancia constitucional no se determina con su mera enunciación, sino mediante la acreditación expresa y razonable de una presunta amenaza o vulneración del mismo, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 55. En efecto, el supuesto de vulneración de los derechos fundamentales indicados supra, enunciados por la actora, no se evidencian en el caso sub examine, toda vez que el proceso ejecutivo se adelantó ante el juez competente, en respeto de las formas propias del proceso.

Además, no concurre una situación de amenaza o alguna causal de vulnerabilidad que amerite la actuación del juez constitucional, no se trata de amparar el derecho fundamental de un sujeto de especial protección constitucional. 56. Asi las cosas, para la Sala alegar un presunto desconocimiento de principios o garantías superiores, en el marco de un debate de carácter legal, probatorio y económico, no es una circunstancia que habilite por sí misma la procedencia de la tutela contra una providencia judicial. 57.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida en que, si bien la actora enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales indicados supra, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal, probatorio y económico. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-.

Conclusiones de la Sala 58. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DENEGAR las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva formuladas por el Banco Popular S.A. y el Banco Agrario de Colombia S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela presentada por la actora contra las autoridades judiciales accionadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia, conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado (E2) 25 Núm. único de radicación: 110010315000202501799-00 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –-UGPP-.

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.