11001031500020250401000 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 19 de agosto de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04010-00 Demandante: Ramona Raquel Núñez Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: La parte demandante enjuició la decisión de segunda instancia, que confirmó la sentencia de primer grado mediante la cual se declaró la prescripción de su derecho al reconocimiento y pago de cesantías. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Ramona Raquel Núñez Rodríguez contra el Juzgado 5 Administrativo de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 25 de junio de 2025, Ramona Raquel Núñez Rodríguez presentó una acción de tutela contra el Juzgado 5 Administrativo de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba, por la aparente vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, trabajo y el principio de buena fe, con ocasión de las Sentencias de 30 de junio de 2023 y 30 de enero de 2025, proferidas por las autoridades judiciales accionadas, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 23001-33-33-005-2021-00158-00/01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): 1 “Tutelar mis derechos fundamentales a LA IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, 'A LA IGUALDAD, PRINCIPIOS MINIMOS DEL TRABAJO, PRINCIPIO DE BUENA FE, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA por las razones invocadas en esta acción constitucional. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04010-00 Demandante: Ramona Raquel Núñez Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 2 Que se declare que las decisiones judiciales adoptada por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito de Montería el 30 de junio de 2023 (Rad. 23-001- 33-33-005-2021-0015800) y el Tribunal Administrativo de Córdoba el 30 de enero de 2025 (Rad. 23001333300520210015801), constituyen una vía de hecho judicial, por cuanto desestimaron de forma infundada y contraria a la jurisprudencia vigente mis derechos prestacionales, desconociendo el precedente vinculante establecido por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 (Rad. 08001-23-31-000-2011-00628-01, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero). 3 Que, en consecuencia, se deje sin efectos jurídicos dichas sentencias, al haberse dictado en contravención de normas constitucionales, principios del derecho laboral y precedentes jurisprudenciales obligatorios, lo cual afectó de forma directa y actual mis derechos fundamentales. 4 Que se ordene al juez competente dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, dictar una nueva sentencia sustitutiva, con plena observancia de los principios de interpretación pro homine, favorabilidad laboral, supremacía constitucional y respeto por el precedente judicial, resolviendo el fondo del litigio y reconociendo la naturaleza imprescriptible de las cesantías no consignadas conforme a la Ley 50 de 1990. 5 Que se me reconozca la especial protección constitucional de la que soy titular, en razón de mi situación de vulnerabilidad económica y mi dependencia de los recursos derivados de las cesantías reclamadas, constitutivos de mi sustento y mínimo vital” 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos fueron identificados los siguientes: 4. 1) El 1 de enero de 1997, Ramona Raquel Núñez Rodríguez se vinculó como promotora de salud a la Empresa Social del Estado (ESE) Camu de Chimá (Córdoba) y prestó sus servicios a dicha entidad hasta el 1 de febrero de 2006, cuando terminó su relación laboral por renuncia al cargo que desempeñaba.

Durante el periodo trabajado en la referida empresa no le fueron pagadas las cesantías. 5. 2) El 6 de febrero de 2006, la señora Núñez Rodríguez suscribió con la entidad, un acuerdo de pago por el valor de $17.884.149, por concepto de acreencias laborales2, suma que incluía las cesantías adeudadas. 6. 3) Pese a la suscripción del referido acuerdo de pago, la ESE lo incumplió, motivo por el que la señora Núñez Rodríguez presentó unas peticiones el 28 de diciembre de 2011, 16 de octubre de 2012, 8 de octubre de 2013, 23 de mayo de 2016 y 4 de octubre de 2018, con el fin de reclamar el pago acordado, las cuales no fueron respondidas por la ESE. 7. 4) El 7 de septiembre de 2020, presentó una nueva petición, a través de la que reclamó el pago de las “prestaciones sociales adeudadas” por el 2 Ese concepto no fue discriminado de manera específica, sino que se mencionó que correspondía a la liquidación de valores que se le adeudaba a la trabajadora.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04010-00 Demandante: Ramona Raquel Núñez Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 valor de $17.884.149, la cual fue respondida por la gerente de la ESE Camu de Chimá, el 17 de noviembre de 2020, a través del Oficio No. GER-073, mediante el cual negó la solicitud con fundamento en que no existía ningún soporte contable de la deuda en los registros de esa entidad y que, en todo caso, habían operado los fenómenos de caducidad y prescripción frente al derecho reclamado. 8. 5) Ramona Raquel Núñez Rodríguez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ESE Camu de Chimá, en la que solicitó que se declarara la nulidad de los actos producto del silencio administrativo por la falta de respuesta a las peticiones presentadas el 28 de diciembre de 2011, 16 de octubre de 2012, 8 de octubre de 2013, 23 de mayo de 2016 y 4 de octubre de 2018, además, que se declarara la nulidad del Oficio No. GER-073 de 17 de noviembre de 2020, que negó el reconocimiento y pago de las cesantías por el periodo laborado.

Adicional a ello, solicitó que se declarara que el régimen de cesantías aplicable era el contenido en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 y los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990. 9. En consecuencia, solicitó que se condenara a la ESE al reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías anualizadas en favor de la demandante por el tiempo trabajado entre el 1 de enero de 1997 y el 1 de febrero de 2006, con la actualización y los intereses moratorios a que tenía derecho, lo cual ascendía a la suma de $17.917.470, y se condenara en costas a la demandada. 10. 6) El asunto le correspondió al Juzgado 5 Administrativo de Montería que, mediante Sentencia de 30 de junio de 2023, negó las pretensiones de la demanda y declaró probada de oficio la excepción de prescripción extintiva de los derechos reclamados.

Como fundamento de su decisión, el juzgado indicó que, si bien las cesantías anualizadas eran imprescriptibles durante la vigencia de la relación laboral, una vez terminada la vinculación se aplicaba la prescripción trienal. En el caso concreto, la relación laboral finalizó el 1 de febrero de 2006 y, aunque la parte actora suscribió un acuerdo de pago el 6 de febrero de 2006, las reclamaciones formales ante la entidad sólo se presentaron a partir del 26 de diciembre de 2011, es decir, fuera del término de prescripción de tres años. 11. 7) La señora Núñez Rodríguez apeló esa decisión con fundamento en que el acuerdo de pago suscrito podía constituir una reafirmación de la aceptación de la obligación por parte de la entidad y también la renuncia a la aplicación de la prescripción. Además, manifestó que se pudo presentar un enriquecimiento sin causa en favor de la parte demandada, por la afectación grave al patrimonio e intereses de la demandante.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04010-00 Demandante: Ramona Raquel Núñez Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 12. 8) El 30 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Córdoba confirmó la decisión de primera instancia. El Tribunal, en el marco jurídico expuesto para sustentar la decisión, hizo referencia a la Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferida el 25 de agosto de 2016 en el expediente Rad. 08001-23-31-000-2011-00628-01, y concluyó que el acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de las cesantías estaba revestido de presunción de legalidad, y que el acuerdo de pago suscrito en 2006 no constituía una renuncia a la prescripción por parte de la demandada porque, en los términos del artículo 2514 del Código Civil, fue anterior al cumplimiento del plazo prescriptivo y no fue seguido por una manifestación afirmativa de la administración sobre el derecho en discusión. 13.

El tribunal consideró que las autoridades actuaron conforme con la reglamentación vigente, pues la prescripción era una sanción prevista en la ley por la inactividad de la titular del derecho que, en este caso, justificó el no pago de lo reclamado, y que, pese a las reclamaciones presentadas por la accionante, lo cierto era que se realizaron extemporáneamente.

Adicional a ello, la autoridad judicial descartó la configuración de un enriquecimiento sin causa, como excepción a la figura de la prescripción. 14. El fundamento de la vulneración consistió en que el tribunal ignoró que la negativa al pago de las cesantías, pese al reconocimiento de la deuda por parte de la entidad, el incumplimiento reiterado de sus obligaciones y el desconocimiento del régimen legal y jurisprudencial que establecía la imprescriptibilidad de las cesantías no consignadas en el fondo, generaba una trasgresión de los derechos fundamentales reclamados. 15.

En ese orden, indicó que, con la decisión cuestionada, el tribunal desconoció la Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferida el 25 de agosto de 2016 en el expediente Rad. 08001- 23-31-000-2011-00628-01, relacionada con la imprescriptibilidad del derecho al pago de cesantías anualizadas no consignadas, ni pagadas.

Lo anterior, pues indicó que la inactividad del empleador no podía redundar en el perjuicio del trabajador y la extinción de su derecho. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados3 16. El Juzgado 5 Administrativo de Montería4 remitió el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho solicitado. Además, indicó que las decisiones y diligencias del proceso fueron adelantadas de manera 3 Mediante Auto de 2 de julio de 2025, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandados al Juzgado 5 Administrativo de Montería y al Tribunal Administrativo de Córdoba y, (3) vincular, en calidad de tercero a la ESE Camu de Chimá. 4 Índice 11 de Samai.

Agregó que a la parte accionante se le concedieron las oportunidades procesales para intervenir en cada etapa del proceso, presentar sus argumentos y los recursos establecidos legalmente. En esa medida, indicó que no hubo una vulneración a los derechos invocados, pues la autoridad judicial garantizó el derecho al debido proceso, la igualdad entre las partes, y obró conforme con los principios rectores de la administración de justicia. 17.

El Tribunal Administrativo de Córdoba y la ESE Camu de Chimá, pese a haber sido debidamente notificados5, guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Reconocimiento de personería. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Reconocimiento de personería 18. Mediante Auto de 2 de julio de 2025, también se requirió a Ramona Raquel Núñez Rodríguez y al abogado Gerardo Mendoza Martínez para que, por el medio más expedito posible, allegaran el poder especial respectivo, en atención a que el mismo no fue aportado con la acción de tutela. 19.

A través de memorial enviado el 7 de julio de 2025, el abogado Gerardo Mendoza Martínez allegó con destino al expediente, el poder especial otorgado por Ramona Raquel Núñez Rodríguez. En esa medida, se reconocerá personería al mencionado abogado. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial6 20. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, tras corroborar que no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional. 21.

Para la Corte Constitucional, este requisito (relevancia constitucional) encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.

En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la 5 Como consta en el índice 8 de Samai. 6 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-66 de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04010-00 Demandante: Ramona Raquel Núñez Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 autonomía e independencia los jueces, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional7. 22.

Asimismo, dicha corporación ha sostenido que, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, el estudio debe hacerse con mayor rigor y, en consecuencia, se exige, adicionalmente, que se demuestre una vulneración desproporcionada y/o arbitraria de un derecho fundamental8. 23. Ahora, sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto9;

(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario10 y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad11. 24. Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 202312, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o simplemente económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 25.

Bajo este entendido, la Sala evidenció que la actora pretendió revivir un debate propio del juez natural sobre una situación definida y consolidada. Así, buscó que, a través de la acción de tutela, se estudiara el aparente desconocimiento de la Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proferida el 25 de agosto de 2016, en el 7 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022. 8 Ídem.

También puede verse: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. 9 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 10 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 11 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 12 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04010-00 Demandante: Ramona Raquel Núñez Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 expediente Rad. 08001-23-31-000-2011-00628-01, con el objeto de cuestionar la declaratoria de prescripción sobre las cesantías definitivas reclamadas. 26.

Esas inconformidades fueron objeto de análisis y estudio por el Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la Sentencia de 30 de enero de 2025, en la cual la referida autoridad judicial, luego de hacer referencia a la sentencia de unificación que la demandante alegó como desconocida, estudió lo relacionado con la prescripción de las cesantías. 27.

En esa medida determinó que (1) sí era procedente la declaratoria de prescripción respecto de las cesantías que reclamaba la demandante; (2) no se dio una renuncia al término de prescripción por parte de la autoridad administrativa demandada, y (3) no hubo un enriquecimiento sin causa por parte de la ESE Camu de Chimá, en la medida en que el no reconocimiento y pago de las cesantías se fundamentó en la prescripción, como una sanción por inactividad para quien pretendía el reconocimiento de un derecho no ejercido oportunamente. 28.

En atención a lo expuesto, debe señalarse que no se evidenció la necesidad de intervención del juez de tutela en un asunto que ya fue resuelto por la autoridad natural, quien sustentó su decisión precisamente en la sentencia que se alegó como desconocida y puso de presente las razones por las cuales consideró que había lugar a confirmar la declaratoria de prescripción sobre las cesantías reclamadas. 29.

Así las cosas, se aclara que las diferencias interpretativas que existieren entre la demandante y el juez natural de la causa, no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante.

Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues en este contexto, este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional13. 2.3. Conclusión 30. En ese orden, la Sala declarara la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional. 13 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Ramona Raquel Núñez Rodríguez, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Gerardo Mendoza Martínez identificado con cédula de ciudadanía No. 92.958.892 y portadora de la Tarjeta Profesional No. 111.525 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la parte actora, en los términos del poder obrante en el expediente digital.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma, deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaria General para tal fin14.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 14 secgeneral@consejodeestado.gov.co.