CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01847-01 Accionante: Hada Inés Mosquera Figueroa Accionado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / Subsidiariedad – Existencia de otro mecanismo judicial idóneo y eficaz que se encuentra en curso – No se probó perjuicio irremediable.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 28 de abril de 2025 por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales invocados respecto a la mora judicial alegada y se declaró la improcedencia de la acción de tutela frente a la pretensión orientada a obtener el cumplimiento de una sentencia judicial.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 28 de marzo de 2025, la señora Hada Inés Mosquera Figueroa instauró demanda de tutela en contra del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, el municipio de Istmina y la Procuraduría General de la Nación, en busca de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana, integridad física, mínimo vital, salud y seguridad social. 2.
Mediante sentencia del 1° de octubre de 2009, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó parcialmente el fallo del 3 de diciembre de 2008, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó, en lo relativo a la condena impuesta al ente territorial al reconocimiento y pago de las cesantías definitivas adeudadas a la actora, por haber prestado el servicio docente durante el periodo comprendido entre el 9 de febrero de 1990 y el 17 de julio de 2002.
A su vez, revocó el numeral quinto de la providencia. En su lugar, reconoció no solo las cesantías, sino además la sanción moratoria generada por su consignación tardía. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01847-01 Accionante: Hada Inés Mosquera Figueroa Accionado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3.
El 30 de agosto de 2011, la accionante promovió demanda ejecutiva1 contra el municipio de Istmina, con el fin de obtener el cumplimiento de la obligación derivada de las sentencias antes referidas. Por auto del 3 de octubre de ese mismo año, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó libró mandamiento de pago a favor de la ejecutante. 4.
Posteriormente, el proceso fue reasignado al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó. Ese despacho, por medio de auto del 16 de enero de 2014, dispuso seguir adelante con la ejecución. 5. Mediante auto del 10 de noviembre de 2014, se decretó una medida de embargo sobre las sumas de dinero depositadas en las cuentas bancarias de titularidad del ejecutado. 6.
Por auto del 4 de abril de 2019, se negó el decreto de una nueva medida cautelar solicitada por la parte accionante. Esa decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo del Chocó mediante proveído del 14 de diciembre de 2020. En cumplimiento de lo anterior, el Juzgado accionado, a través de auto del 9 de junio de 2021, decretó el embargo y retención de los dineros por concepto de impuesto de sobretasa a la gasolina que tuviera el municipio en el Banco de Bogotá. 7.
Posteriormente, por medio de proveído del 4 de septiembre de 2023, el despacho decretó el embargo y retención de los remanentes a favor del ente territorial demandado en otro proceso judicial. 8. Tras una nueva solicitud de medida cautelar, a través del auto del 28 de febrero de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó resolvió, entre otras cosas, decretar el embargo respecto a los remanentes que eventualmente resultaran a favor del municipio de Istmina en cuatro procesos judiciales, así como de los dineros depositados en determinadas cuentas bancarias a nombre del ente territorial.
Por otra parte, negó la medida en relación con los dineros que tuviera o llegase a tener el municipio en la cuenta de ahorros del Banco de Bogotá Sucursal Istmina y aquellos que percibiera por concepto de rentas cedidas que Da salud le adeudaba, así como por el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros y explotación de los recursos naturales y mineros. 9.
El 5 de marzo de 2024, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión adoptada el 28 de febrero anterior. Sin embargo, reprochó que, a la fecha de interposición de la acción constitucional, no se le había impartido trámite. 10. Afirmó además que el 2 de mayo de esa misma anualidad, presentó un incidente de desacato ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, en busca de que se adoptaran las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo.
No obstante, tampoco había sido tramitado. 1 Con radicado número 27001-33-33-004-2011-00599-00. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01847-01 Accionante: Hada Inés Mosquera Figueroa Accionado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11. A su vez, la actora manifestó que radicó una queja disciplinaria ante la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se sancionara al alcalde del Municipio de Istmina por el incumplimiento de las obligaciones contenidas en la sentencia objeto de ejecución. Sin embargo, aseguró que una profesional universitaria adscrita a la Procuraduría Regional del Chocó le sugirió intentar un acercamiento con la nueva administración municipal, advirtiéndole que en la región “No le prestan atención a los órganos de control”. 12.
La tutelante sostuvo que el proceso ejecutivo no ha sido idóneo para garantizar la protección de sus derechos fundamentales, comoquiera que han transcurrido más de quince (15) años, sin que se haya logrado el cumplimiento de la sentencia constitutiva del título ejecutivo y ninguna de las medidas cautelares que se han decretado han sido efectivas, dado que el ente ejecutado no cuenta con recursos disponibles para satisfacer la obligación. 13.
Refirió que, de conformidad con el artículo 178 del CCA, la ejecución de las sentencias debe realizarse dentro de los 18 meses siguientes a su ejecutoria, término que ha sido ampliamente superado en este caso. 14. Adujo que la falta de pago de la sentencia constituye un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales que invoca, situación que se agrava por la prolongación indebida del proceso judicial.
Señaló en la actualidad tiene 78 años de edad, no posee recursos suficientes para suplir sus necesidades básicas y padece de múltiples afecciones de salud, entre ellas, hipertensión, enfermedad renal en estadio 3, diabetes, artrosis en ambas rodillas, trastorno de disco lumbar con radiculopatía, depresión, ansiedad e inicios de párkinson.
Esta condiciones la obligan a incurrir en altos costos por concepto de tratamientos médicos y transporte, los cuales no son cubiertos por su EPS. Adicionalmente, indicó que tiene a su cargo la manutención de su nieto, lo que incrementa su carga económica. 15. Conforme lo expuesto, solicitó que se ordene: (i) al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó adoptar las medidas necesarias para lograr la ejecución de la sentencia;
(ii) al municipio de Istmina proceder al pago inmediato de la obligación reconocida en esa providencia; y (iii) a la Procuraduría General de la Nación imponer la sanción respectiva al ente territorial por el incumplimiento de la orden judicial. B. Sentencia de primera instancia 16. Mediante sentencia del 28 de abril de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y dignidad humana de la actora, al considerar que estos fueron vulnerados con ocasión de la mora judicial alegada en el trámite del proceso ejecutivo. 17.
Al respecto, señaló que para ese momento había transcurrido más de un año desde la interposición del recurso de apelación contra el auto del 28 de febrero de Radicación: 11001-03-15-000-2025-01847-01 Accionante: Hada Inés Mosquera Figueroa Accionado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2024, sin que el Juzgado accionado diera el trámite correspondiente ni hubiera justificado debidamente esa dilación al interior del proceso.
Además, en el informe rendido en sede de tutela tampoco ofreció razones para excusar esa omisión. 18. En consecuencia, el A quo ordenó al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó que, en el término de diez (10) días contados a partir del día siguiente a la notificación de esa providencia, le diera prelación a ese asunto y expidiera con celeridad la decisión que en derecho correspondiera en relación con el recurso de apelación formulado por la accionante en contra del proveído del 28 de febrero de 2024.
Lo anterior, teniendo en cuenta su calidad de sujeto de especial protección constitucional. 19. En lo que respecta a la pretensión relacionada con el cumplimiento de la sentencia objeto de ejecución, declaró su improcedencia, por no acreditar el requisito de subsidiariedad. Precisó que lo pretendido a través de la acción de tutela constituye el objeto del proceso ejecutivo que actualmente se encuentra en curso, por lo que ese es el mecanismo idóneo y eficaz para exigir el cumplimiento de la obligación. 20.
Sumado a lo anterior, no encontró probado la existencia de un perjuicio irremediable, pues en virtud de la orden impartida en sede de tutela, el juzgado deberá adoptar las medidas necesarias para tramitar el recurso de apelación pendiente, cuya finalidad es similar a lo pretendido en la acción constitucional, ya que tiene por objeto el embargo de unos bienes en aras de garantizar el cumplimiento de la sentencia. C. Actuaciones con posterioridad al fallo de primera instancia 21.
La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que el proceso ejecutivo no es un mecanismo idóneo para proteger de manera efectiva los derechos fundamentales invocados. Afirmó que dicho proceso se limita a la ejecución de obligaciones de carácter patrimonial, pero no permite un análisis de las circunstancias personales del acreedor ni de la afectación que puede generar a sus derechos fundamentales el incumplimiento de la obligación. 22.
Señaló que el A quo desconoció que, si bien en el proceso cuestionado se han decretado varias medidas de embargo, ninguna ha podido practicarse debido a la falta de recursos del municipio, lo que pone en evidencia la ineficacia del mecanismo ordinario. 23. En ese sentido, esgrimió que el trámite del recurso de apelación interpuesto en contra del proveído que negó el decreto de unas medidas cautelares, no asegura la protección efectiva de los derechos objeto de reclamo, pues no ofrece una solución inmediata a la situación de salud de la actora, la cual puede verse agravada por la dilación del proceso ejecutivo y la falta de respuesta efectiva por parte de la administración municipal.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01847-01 Accionante: Hada Inés Mosquera Figueroa Accionado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 24. Reiteró que se encuentra en un peligro inminente debido a la enfermedad renal que padece, la cual se encuentra en estadio 3 y podría avanzar al estadio 4, fase en la que se pierde por completo la función renal, requiriendo tratamientos permanentes de hemodiálisis, los cuales no son accesibles para los habitantes del departamento del Chocó y, además, superan sus capacidades económicas. 25.
En cumplimiento de la orden impartida por el A quo, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó informó que, por medio de auto del 8 de mayo de 2025, concedió el recurso de apelación interpuesto por la accionante en contra del proveído del 28 de febrero de 2024. En consecuencia, el expediente fue remitido al superior jerárquico para lo de su competencia. II.
C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 26. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. E. Análisis del caso concreto 27. Esta Subsección confirmará el fallo impugnado, tras advertir que respecto a la orden de amparo por mora judicial no se presentó objeción alguna y, en cuanto a la pretensión de que el juez de tutela haga cumplir la sentencia objeto de ejecución, la solicitud no satisface el requisito general de subsidiariedad, en la medida en que la parte actora cuenta con el proceso ejecutivo -como mecanismo idóneo y eficaz- para obtener lo pretendido. 28.
De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela únicamente procede cuando el accionante no tiene a su disposición otro medio de defensa idóneo y eficaz para obtener el fin perseguido o, cuando, pese a la existencia de dicho mecanismo, este resulta ineficaz para conjurar un perjuicio irremediable2. En el primer escenario, la solicitud de amparo procede de forma definitiva, mientras que en el segundo como mecanismo transitorio3. 29.
Según la jurisprudencia constitucional4, un mecanismo judicial es idóneo si es materialmente apto para proteger los derechos fundamentales y es eficaz si brinda tal protección de manera oportuna. 2 La noción de perjuicio irremediable ha sido definida como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna manera de ser reparado, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, ante tales hipótesis, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela. 3 Al respecto, ver sentencias T-087 de 2018 y T-510 de 2023, entre otras. 4 Al respecto, ver sentencia SU-150 de 2021 y T-349 de 2024, entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01847-01 Accionante: Hada Inés Mosquera Figueroa Accionado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 30.
Tratándose de asuntos en los que se involucran derechos de sujetos de especial protección constitucional –por razones de edad, salud, discapacidad o situación socioeconómica-, la Corte Constitucional ha precisado que el estudio de idoneidad y eficacia del mecanismo de defensa ordinario, debe realizarse con un enfoque diferencial. De esta manera, corresponde al juez de tutela valorar si las condiciones particulares del promotor de la acción, le impiden o dificultan de manera sustancial el acceso o la utilización efectiva del mecanismo ordinario5. 31.
En el presente asunto, la actora busca que se ordene el cumplimiento de la sentencia proferida en su favor en la que se condenó al municipio de Istmina al reconocimiento y pago de las cesantías definitivas adeudas a la actora, así como la sanción moratoria generada por la consignación tardía de dicha prestación, para lo cual tiene a su disposición el proceso ejecutivo, el cual fue instaurado por la accionante precisamente con ese propósito. 32.
El artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, prevé que las sentencias ejecutoriadas emitidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que impongan condenas al pago de sumas de dinero a cargo de entidades públicas constituyen un título ejecutivo, susceptible de ser exigido ante el juez que profirió la decisión. 33. El proceso ejecutivo fue concebido como un mecanismo para exigir coactivamente el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible, como puede ser aquella derivada de una sentencia de condena.
Tal medio constituye el escenario adecuado para que el acreedor pueda obtener la satisfacción de su derecho. 34. Así las cosas, es claro que el proceso ejecutivo se constituye como el medio idóneo para procurar el cumplimiento del fallo condenatorio que sirve de sustento a la pretensión de la actora en sede de tutela. 35. El mecanismo señalado no solo resulta idóneo, sino, además eficaz, pues, pese a las dificultades estructurales propias de la administración de justicia, como la congestión judicial, el juez de conocimiento ha desplegado múltiples actuaciones encaminadas a lograr el cumplimiento de la sentencia. Esto, sin perjuicio del amparo otorgado por el A quo en ese aspecto, el cual cabe destacar, no fue impugnado por el despacho judicial accionado y, por tanto, no será objeto de pronunciamiento en esta instancia. 36.
De la revisión del expediente contentivo del proceso ejecutivo, se observa que la demanda fue presentada el 30 de agosto de 2011 y durante el curso del proceso se libró mandamiento de pago, se dispuso seguir adelante con la ejecución, se aprobó la liquidación del crédito presentada inicialmente, se han decretado varias medidas cautelares y se han adoptado otra serie de decisiones en virtud de las distintas solicitudes y recursos formulados por las partes, así como sobre las liquidaciones del crédito adicionales presentadas por la ejecutante. 5 Corte Constitucional, sentencia T-338 de 2022.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01847-01 Accionante: Hada Inés Mosquera Figueroa Accionado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 37. El recuento de las actuaciones judiciales da cuenta no solo de la idoneidad del mecanismo ordinario, sino además de su eficacia, en tanto refleja el desarrollo constante del proceso que, aunque prolongado, ha avanzado conforme a las etapas procesales, así como ha permitido a la parte actora ejercer sus derechos y promover las actuaciones necesarias para la ejecución forzosa de la obligación. 38.
El hecho de que el ejecutado no cuente con recursos disponibles para cumplir con la obligación, no desvirtúa la idoneidad y eficacia del proceso ejecutivo, pues se trata de un factor externo a la finalidad para la cual fue concebido el medio de defensa, que no puede erigirse como una justificación para obviar las vías ordinarias. En este caso, el retardo en la satisfacción material de la obligación obedece a circunstancias ajenas al proceso judicial, como la falta de liquidez del ejecutado, que no es atribuible a las formas propias del proceso, ni a la negligencia o inactividad del juez de conocimiento. 39.
Aunado a lo anterior, no se advierte que las circunstancias especiales que alega la actora, en razón de su edad, su estado de salud y su situación económica, le hayan impedido o dificultado sustancialmente perseguir la protección de sus derechos a través de las vías judiciales ordinarias. Por el contrario, el recuento procesal previamente expuesto evidencia que la accionante no solo accedió al medio de defensa señalado, sino que también ha contado con la posibilidad de ejercer sus derechos en el curso del proceso.
Otra cosa es que la capacidad de pago del ejecutado haya incidido en la satisfacción material de la obligación, que, se reitera, no desdice de la idoneidad y eficacia del mecanismo ordinario. 40. En esa medida, para la Sala el proceso ejecutivo resulta ser el mecanismo idóneo y eficaz para obtener lo pretendido por la demandante, el cual, además, actualmente se encuentra en trámite, lo que impide la intervención del juez de tutela. 41.
Tampoco se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia del mecanismo de amparo de forma transitoria. Aunque la accionante alegó una eventual afectación en su salud que implicaría asumir ciertos costos económicos que no está en capacidad de cubrir y que se verían agravados por la prolongación del proceso, no probó una relación directa entre dicha afectación y el incumplimiento de la sentencia. 42.
La sola existencia de una obligación pendiente de pago por parte del municipio no implica per se una afectación directa a su mínimo vital o a su derecho a la salud, ni que esta sea la consecuencia inmediata de su imposibilidad para afrontar determinadas obligaciones económicas. 43. Por lo expuesto anteriormente, la Sala confirmará la sentencia del 28 de abril de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01847-01 Accionante: Hada Inés Mosquera Figueroa Accionado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 44.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR fallo dictado el 28 de abril de 2025 por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE6 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 6 VF