11001031500020230392700 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Temas: Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Causal 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA- SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Superintendencia Financiera de Colombia, quien actúa por intermedio de apoderada judicial, contra la sentencia de 26 de enero de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación 1.

ANTECEDENTES 1. De la acción de reparación directa La Cooperativa Financiera de Antioquia, con fundamento en los rendimientos reportados por la sociedad Multivalores S.A., celebró un contrato de comisión para la compra y venta de valores con la comisionista de bolsa y, por intermedio de ésta, realizó inversiones en 7 títulos valores 2.

El 30 de junio de 2003 Multivalores reportó a la Superintendencia de Valores (hoy Superintendencia Financiera) utilidades por $660.210.307 y a 30 de septiembre de 2003 por $843.758.118. El 22 de octubre de 2003, la Superintendencia de Valores expidió la Resolución no. 0682 por medio de la cual tomó posesión de los bienes, haberes y negocios de Multivalores S.A. al advertir “el ocultamiento de pérdidas de la compañía durante un periodo de 13 meses y el reporte de información financiera falsa o engañosa”, a lo que agregó que las pérdidas alcanzaron los cuatro mil millones de pesos. 1 Acción de reparación directa con radicado nro. 05001-23-31-000-2006-00476-01.

El proceso se adelantó en vigencia del Código Contencioso Administrativo. 2 1. Bono Fogafín adquirido con la operación número 01611 de 22 de marzo de 2002, por valor de $300.000.000. 2. TES en dólares 5150306 adquirido con la operación número 17495 de 8 de octubre de 2003, por valor de 200.000 dólares. 3. TES en dólares 5150307 adquirido con la operación número 17495 de 8 de octubre de 2003, por valor de 200.000 dólares. 4.

TES en pesos 05140307 adquirido con la operación número 17132 de 22 de octubre de 2003, por valor de $500.000.000 de pesos. 5. TES en pesos 05140307 adquirido con la operación número 17133 de 22 de octubre de 2003, por valor de $500.000.000 de pesos. 6. TES en dólares 5150306 adquirido con la operación de salida número 33286 de 20 de octubre de 2003, para ser vendido el 28 de octubre de 2003 en la operación de regreso 33287 por valor de 300.000 dólares. 7.

TES en dólares 5150306 adquirido con la operación de salida número 33324 de 20 de octubre de 2003, para ser vendido el 28 de octubre de 2003 en la operación de regreso 33325 por valor de 200.000 dólares. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 24 de octubre de 2003, la Cooperativa Financiera de Antioquia solicitó a Multivalores S.A. el traslado de su portafolio a otra comisionista de bolsa y por intermedio del agente especial de la Superintendencia de Valores le informó que los títulos no fueron trasladados porque “los había vendido sin su consentimiento y que las operaciones de reembolso no se concretaron porque la comisionista no contaba con dineros para realizarlas”.

El 20 de febrero de 2004, la Superintendencia de Valores ordenó la liquidación de Multivalores S.A. por considerarla “inviable financiera y económicamente”. El 21 de octubre de 2005, la Cooperativa Financiera de Antioquia presentó demanda de reparación directa contra la Superintendencia de Valores (hoy Superintendencia Financiera), con el objeto de que se declarara la responsabilidad administrativa y patrimonial del Estado y se condenara a la entidad al pago de los perjuicios sufridos como consecuencia de la omisión “en la inspección, vigilancia y control de la sociedad comercial Multivalores S.A. Comisionista de Bolsa”.

Estimó los perjuicios en $3.522.600.000, derivados de la pérdida del dinero invertido en los 7 títulos valores. El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 12 de septiembre de 2011, declaró probada la excepción de ausencia de responsabilidad de la demandada y negó las pretensiones de la demanda. Señaló que no se demostró una falla en el servicio imputable a la Superintendencia de Valores y “al no haber hecho imputable a la entidad, no podría haber un nexo de causalidad que ligue éste con el daño ocasionado a la entidad demandante Cooperativa Financiera de Antioquia”, a lo que agregó que lo ocurrido obedeció a los malos manejos financieros y administrativos de la sociedad Multivalores S.A. y no a la omisión de la entidad demandada en el ejercicio de su función de vigilancia y control.

Esa decisión fue objeto de recurso de apelación, en el que se indicó que la sentencia no analizó la responsabilidad de la entidad demandada por el título de imputación de daño especial, pasando por alto que actuó con negligencia al no ejercer una adecuada inspección y vigilancia sobre Multivalores S.A., lo que hubiera permitido detectar a tiempo las irregularidades e intervenido a la sociedad para evitar que realizara inversiones por intermedio de la comisionista.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado por sentencia de 26 de enero de 2022 revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró patrimonialmente responsable a la Superintendencia de Valores, por los perjuicios causados a la Cooperativa Financiera de Antioquia como consecuencia de la omisión en la inspección, vigilancia y control de Multivalores S.A 3.

Esa decisión tuvo como fundamento que la responsabilidad del Estado se sustenta en el artículo 90 de la Constitución Política, en virtud del cual es procedente la responsabilidad administrativa y patrimonial cuando se acredite que la parte 3 Un magistrado de la Sala salvó el voto, al considerar que la decisión parte de una certeza que tiene dos componentes: uno fáctico que es falso, y otro hipotético que no puede ser utilizado como fundamento de la responsabilidad.

En relación con el primero indicó que en el 2003 la Superintendencia conoció que se ocultaban los resultados contables y advirtió que la corredora de bolsa lo había hecho al menos durante 13 meses, “y aunque el proyecto afirma que debió intervenirse inmediatamente, o en un momento anterior a ese que no determina, lo cierto es que en menos de 90 días desde la recepción de la información con los indicios de fraude, la superintendencia abrió el procedimiento que terminaría con la decisión de intervenir”.

Respecto del segundo afirmó que no existía certeza alguna que indicara que la apertura del procedimiento en un momento anterior hubiera evitado el daño por el que se demandó o que se habría cambiado la elección del intermediario por parte del inversionista. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 demandante sufrió un daño antijurídico como consecuencia de una omisión imputable a la entidad demandada.

Señaló que “el hecho de un tercero no exonera al Estado de responder si no está acreditado que el mismo fue la causa exclusiva del daño”, a lo que agregó que se acreditó que el daño fue causado por la actuación irregular de Multivalores S.A., lo que se hubiera podido evitar con una actuación adecuada y oportuna de la Superintendencia de Valores en el marco de su función de inspección, vigilancia y control, por lo que “la solidaridad legal del artículo 2344 del Código Civil no permite la exoneración de la superintendencia demandada”.

Asimismo, se refirió al artículo 15 del Decreto 2739 de 1991 y a los artículos 23 y 25 del Decreto 1608 de 2000, para concluir que la función de la entidad demandada no es de simple divulgación ni de certificación de idoneidad, dado que le corresponde con su particular experticia realizar el análisis de la información que se le reporta y detectar oportunamente las irregularidades que evidencian la falta de veracidad.

Sostuvo que la falla en el servicio en la que incurrió la Superintendencia de Valores consistió en que “pese a que las irregularidades en los estados financieros se presentaron desde agosto y septiembre de 2002, la Superintendencia solo las advirtió en junio y julio de 2003 y solo intervino en octubre de 2003 para verificar la información reportada por la comisionista (…)”.

Agregó que omitió su función de analizar los estados financieros presentados mensualmente por Multivalores S.A. y realizar estudios permanentes sobre su situación financiera y económica de conformidad con lo previsto en el artículo 15 del Decreto 2739 de 1991, y solo se limitó a recibir los informes de los estados financieros “presumiendo la buena fe en la información reportada por la comisionista de bolsa”.

Por último, señaló que no cumplió con las obligaciones contenidas en el artículo 23 del Decreto 1608 de 2000, en tanto no intervino oportunamente a la comisionista y no le permitió a la demandante conocer la situación financiera real de la sociedad para el momento en que realizó las inversiones, por lo que “es claro que la omisión en que incurrió la Superintendencia de Valores al no ejercer oportunamente la debida inspección, vigilancia y control de Multivalores S.A. fue una de las causas efectivas del daño sufrido por la demandante”. 3.

Argumentos del recurso extraordinario de revisión La Superintendencia Financiera de Colombia interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 26 de enero de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado porque, a su juicio, se configura la causal quinta prevista en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, esto es, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Afirmó que la sentencia recurrida es nula por carecer de congruencia externa, por cuanto omitió analizar los argumentos planteados en la excepción denominada “Ausencia de responsabilidad de la entonces Superintendencia de Valores. Los hechos que dieron lugar al presunto perjuicio son imputables a la Cooperativa Financiera de Antioquia.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Culpa de la Propia víctima” 4, omisión que, a su juicio, es determinante pues de haberse abordado su estudio el sentido de la decisión habría sido distinto, circunstancia que vulnera los derechos al debido proceso y defensa de la entidad.

Sostuvo que el 8 de marzo de 2022 solicitó la adición o complementación de la sentencia por cuanto, “el Despacho no se pronunció respecto de la culpa exclusiva de la Cooperativa Financiera de Antioquia”, solicitud que fue denegada por auto de 13 de julio de 2022, al considerar que el numeral 6.1 de la decisión abordó los argumentos de la excepción propuesta, no omitió resolver ninguno de los extremos de la litis ni dejó de pronunciarse sobre algún punto que, por mandato legal, debiera ser abordado.

Sin embargo, a juicio de la entidad recurrente la decisión se sustentó en argumentos diferentes a los planteados en la excepción. Con fundamento en lo expuesto, la entidad recurrente solicitó que se declare fundado el recurso extraordinario de revisión, se infirme la sentencia de 26 de enero de 2022 y, en su lugar, se expida una sentencia de reemplazo en la que se resuelvan de fondo los argumentos bajo los cuales la Superintendencia sustentó la excepción de culpa exclusiva de la víctima. 4.

Trámite procesal Por auto de 27 de noviembre de 2023 5, el despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión, dispuso que se notificara a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a la Cooperativa Financiera de Antioquia, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Mediante oficios no. 139784, 139785, 139786 y 139787 de 28 de noviembre de 2023, la Secretaría General de esta Corporación efectuó la notificación de la referida providencia. Por medio de auto de 10 de abril de 2024, i) se tuvieron como pruebas los documentos aportados por la parte recurrente y ii) se ofició al Tribunal Administrativo de Antioquia para que allegara copia digitalizada del expediente de reparación directa con radicado nro. 05001-23-31-000-2006-00476-01, el cual se allegó de manera oportuna 6. 5.

Intervenciones 5.1. Procuraduría General de la Nación El procurador delegado para la conciliación administrativa indicó que no se encuentran acreditados los requisitos para que se configure la causal de revisión invocada, por lo que solicitó declarar infundado el recurso. 4 Transcribió in extenso los argumentos en los que se sustentó la contestación de la demanda de reparación directa para sustentar la excepción propuesta. 5 Por medio de auto de 31 de agosto de 2023, el despacho sustanciador requirió a la abogada de la Superintendencia Financiera de Colombia para que allegara poder especial que la acreditara como apoderada de la entidad. 6 SAMAI CE, índice 35. 62RECIBEPRUEBAS_MEMORIAL_EXPEDIENTE0500123310(.pdf) NroActua 35; 63RECIBEPRUEBAS_MEMORIAL_EXPEDIENTE0500123310(.pdf) NroActua 35: 64RECIBEPRUEBAS_MEMORIAL_EXPEDIENTE0500123310(.pdf) NroActua 35.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Hizo referencia a los hechos relevantes previos a la interposición del recurso, a los principales argumentos de la sentencia recurrida y del recurso extraordinario de revisión y al marco jurisprudencial y legal aplicable, así como a la interpretación de la causal invocada y los presupuestos necesarios para el análisis de la violación del principio de congruencia, para indicar que la recurrente no probó la existencia de la incongruencia alegada entre la parte motiva y la resolutiva de la providencia recurrida, que pueda configurar un vicio susceptible de ser corregido mediante este mecanismo extraordinario.

Señaló que no se encuentran acreditados los requisitos procesales que ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado, en tanto la entidad recurrente no demostró la existencia de una discordancia de tal magnitud, entre lo estudiado como objeto del litigio y la parte resolutiva de la decisión objetada “que pueda ser tenida como configurativa de un vicio que requiera el restablecimiento de la justicia material a través del mecanismo excepcional”.

Expresó que la decisión de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado fue proferida dentro de los límites y extremos correspondientes al objeto de la litis, a lo que agregó que analizó los argumentos planteados en el recurso de apelación interpuesto por la Cooperativa Financiera de Antioquia como apelante única. Destacó que el cuestionamiento de la recurrente se sustenta en la falta de pronunciamiento sobre la culpa de la víctima y que la inconformidad no se centra en que las razones de la decisión objeto de recurso extraordinario de revisión correspondan a un contexto fáctico y jurídico ajeno a la discusión, “sino que apuntan a una supuesta deficiencia en la motivación”.

Agregó que el cuestionamiento de la Superintendencia Financiera alude a una inconformidad frente a la actividad interpretativa del juez en la decisión de segunda instancia con el propósito de que se reexaminen las pruebas del proceso ordinario, bajo el argumento de la “falta de análisis de la excepción de culpa exclusiva de la víctima”.

Sostuvo que disiente del argumento de la parte recurrente, “por cuanto es claro que no podría el demandado, vencido en la segunda instancia, pretender que el fallo de cierre aluda a sus excepciones en la forma exacta que imagina, so pena de considerarse esa sola disconformidad como una circunstancia que de manera objetiva conlleve a un fallo favorable en sede de revisión”.

Aseveró que la sentencia objeto de recurso extraordinario de revisión contiene todos los elementos normativos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, en tanto desarrolló el análisis en torno a la existencia del daño antijurídico desde la perspectiva de su ocurrencia y en lo referente a su imputabilidad por omisión de funciones, “que comprendió el desarrollo del punto sobre el lugar de la víctima en la producción del resultado” y obtuvo como conclusión que las personas que realizan una inversión en el mercado lo hacen basados en el control y vigilancia ejercido por la Superintendencia Financiera respecto de los intermediarios del mercado bursátil.

Adujo que aun cuando la recurrente esperaba todo un discurrir sobre la culpa exclusiva de la víctima, la causal invocada no se configura porque el vicio debe revestir tal importancia que constituya una irregularidad insaneable, capaz de Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 vulnerar el principio de justicia material y permita romper el principio de cosa juzgada.

Insistió en que el fallo objetado se refirió al aspecto central de la controversia y al argumento central del recurso de apelación, a lo que agregó que valoró las pruebas que se allegaron para concluir que se configuraba la responsabilidad por omisión de la Superintendencia en la función de inspección, vigilancia y control, falencia que “consistió en que, pese a que las irregularidades en los estados financieros se presentaron desde agosto y septiembre de 2002, la Superintendencia solo las advirtió en junio y julio de 2003.

Además, el ente demandado solo intervino en octubre de 2003 para verificar la información reportada por la comisionista, por lo tanto omitió su función de analizar los estados financieros presentados mensualmente por Multivalores S.A y realizar estudios permanentes sobre su situación financiera y económica conforme al artículo 15 del Decreto 2739 de 1991”.

Para terminar, sostuvo que la recurrente no puede invocar el principio de congruencia para cuestionar las valoraciones de una decisión judicial como si se tratara de una falta de armonía sustancial entre lo pedido por las partes y la parte dispositiva de la decisión, lo que no vulnera el principio de justicia material. 5.2. Cooperativa Financiera de Antioquia Por conducto de apoderado judicial pidió que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, en tanto la parte recurrente pretende i) revivir el debate probatorio de aquellos aspectos sobre los que no desplegó actividad en el proceso ordinario, ii) demostrar que la Superintendencia de Valores fue diligente en las labores de supervisión, vigilancia y control, para lo cual se apoya en la postura disidente de la sentencia objetada; iii) responsabilizar a la cooperativa por el comportamiento negligente de la referida entidad “en la supervisión de Multivalores” y iii) plantear un nuevo debate probatorio y responsabilizar solamente a la comisionista de bolsa.

Refirió que aun cuando la entidad demandada en el proceso de reparación directa contestó oportunamente la demanda y propuso la excepción que denominó “ausencia de responsabilidad de la entonces Superintendencia de Valores. Los hechos que dieron lugar al presunto perjuicio son imputables a la Cooperativa Financiera de Antioquia. Culpa de la propia víctima”, y ahora invoca la culpa exclusiva de la víctima, lo cual es diferente a lo que propuso en el proceso ordinario.

En definitiva, sostuvo que los argumentos del recurso extraordinario de revisión carecen de sustento porque la Superintendencia no desplegó ninguna actividad procesal probatoria suficiente para respaldar sus apreciaciones. 5.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, guardó silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Superintendencia Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Financiera de Colombia contra la sentencia de 26 de enero de 2022 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado7, conforme con lo dispuesto en los artículos 2498 y 107 inciso cuarto9 de la Ley 1437 de 2011 y 2910 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (reglamento interno). 2.

Oportunidad en la interposición del recurso El artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA- dispone que el recurso extraordinario de revisión podrá interponerse, por regla general, dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, con el lleno de los requisitos consagrados por el artículo 252 ejusdem. En el asunto bajo examen, la Superintendencia Financiera de Colombia presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 26 de enero de 2022 11, que fue objeto de solicitud de aclaración el 8 de marzo del mismo año y resuelta por auto de 13 de julio de 2022 en el sentido de negarla -notificado por estado el 20 de agosto de la misma anualidad-, por lo que la decisión recurrida quedó ejecutoriada el 2 de septiembre de 2022.

Como quiera que el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 21 de julio de 2023, es dable concluir que se interpuso dentro del término señalado en la precitada disposición. 3. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si la sentencia de 26 de enero de 2022 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso reparación directa con radicado nro. 05001-23-31-000-2006-00476-01, incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 -Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación- y, en consecuencia, si debe infirmarse la mencionada decisión. 7 El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”. 8 De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. 9 Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. 10 La citada disposición señala: “Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.

Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado (…)”. 11 Notificada a través de correo electrónico de 3 de marzo de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 4.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión12 Este medio de defensa judicial que surgió con el Decreto 01 de 1984 (CCA)13, actualmente se encuentra regulado en los artículos 248 a 255 del CPACA, el cual procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos.

En relación con su alcance, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho que en razón a su excepcionalidad «permite volver a estudiar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración irrefutable de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley»14.

El recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener (i) la designación de las partes y sus representantes; (ii) nombre y domicilio del recurrente; (iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento; (iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada y (v) se deberá acompañar el poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretenda hacer valer.

De igual manera, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que para su procedencia no solo es imperativo demostrar la existencia de un motivo o causal de revisión que, de manera inequívoca tenga la aptitud suficiente para variar los resultados de la decisión, sino que tal demostración debe corresponder a las circunstancias fácticas señaladas taxativamente en la ley como causal de revisión y que en nada inciden con la actividad analítica o interpretativa del juez15.

Dicho en otros términos, debe existir correspondencia entre los argumentos y la causal invocada, sin que ello implique acudir a valoraciones subjetivas para cuestionar la motivación de la decisión ni para corregir omisiones probatorias, como si se tratara de una nueva oportunidad para reabrir una discusión jurídica que goza del atributo de la cosa juzgada, a la manera de una instancia adicional, a lo que se debe agregar que no pretende corregir errores in judicando.

Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha precisado que el recurso extraordinario de revisión es una actuación independiente del proceso de origen, razón por la cual lo ha caracterizado como una acción o medio de control autónomo que debe iniciar con una demanda con el 12 En sentencias de 14 de mayo de 2025, exp. 2019-02422-00 (REV) C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño y de 3 de junio de 2021, exp. 2019-00049-00 (REV) C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, la Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, con base en jurisprudencia de la Corporación, hizo referencia a los rasgos generales de este medio extraordinario de impugnación. 13 En sentencia de 25 de abril de 1986, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: «Es evidente que el recurso extraordinario de revisión no existía en la ley 167 de 1941.

Los capítulos XVII (Revisión de las Cartas de naturaleza y XVIII (De la revisión de los reconocimientos), no son recursos y se limitan, como indican con toda claridad, a los asuntos y procedimientos que allí mismo se mencionan. En cambio, el nuevo C.C.A, creó la figura especial del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos». 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia de 26 de junio de 2015, exp. 2003-01589- 01. 15 Consejo de Estado, Sala Once Especial de Decisión, sentencia de 6 de agosto de 2019, exp. 2019-00450-00 (REV).

Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 cumplimiento de los requisitos precisados en el artículo 252 del CPACA, los cuales deben ser observados para su admisibilidad y procedencia16. 5.

Alcance jurisprudencial de la nulidad originada en la sentencia De conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, el recurso extraordinario de revisión es procedente para invalidar una sentencia por “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la referida causal no determina los supuestos precisos en los que se configura, razón por la cual se han ido identificando algunos a partir de un criterio de interpretación restrictivo. En primer término, ha indicado que se requiere acreditar (i) que la revisión se formule contra una sentencia;

(ii) que la sentencia ponga fin al proceso y que no proceda recurso de apelación y (iii) que el vicio alegado se haya presentado en la decisión objetada “o que se haya materializado en el momento en que se profirió la providencia y no en una etapa previa al proceso” 17. También ha precisado que la irregularidad que configure la causal invocada debe ser de suma gravedad, de tal manera que tenga una incidencia directa en el sentido de la decisión, es decir, que habría sido sustancialmente distinta.

Por otra parte, la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado ha señalado que las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia 18. Las primeras se refieren a los supuestos taxativos previstos en el artículo 133 del Código General del Proceso, mientras que las segundas, “al no estar determinadas por la ley, deben interpretarse restrictivamente bajo unos presupuestos fácticos y específicos que la jurisprudencia de esta corporación ha puntualizado y que, por regla general, no comprenden nulidades procesales acaecidas en una etapa previa a la sentencia” 19.

A partir de lo anterior, la jurisprudencia contencioso administrativo ha identificado algunos de los supuestos en los que se puede configurar la causal quinta de revisión, a saber: (i) que el juez resuelva asuntos sobre los cuales carece de jurisdicción o de competencia; (ii) que, sin actuación alguna, el juez dicte nuevo fallo en proceso que terminó normalmente con sentencia en firme;

(iii) que sin más actuación, el juez profiera sentencia después de ejecutoriado el auto que aceptó el desistimiento, aprobó la transacción o declaró la perención del proceso; (iv) que el juez dicte el fallo sin el trámite previo correspondiente; (v) cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido o causa diferente a la invocada en la demanda;

(vi) cuando el juez condena a quien no ha sido parte en el proceso; (vii) cuando, sin más actuación, el juez profiere sentencia después de ocurrida la interrupción o suspensión del proceso o antes de la 16 Exp. 11001-03-15-000-2017-02078-01, M.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, 14 de agosto de 2014. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 16 de junio de 2025, exp. 11001- 03-26-000-2023-00095-00 (69975), M.P. Adriana Polidura Castillo. 18 Sentencia de 26 de febrero de 2013, exp. 11001-23-15-000-2008-01289-00, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 19 Sentencia de 16 de junio de 2025, exp. 11001-03-26-000-2023-00095-00 (69975), M.P. Adriana Polidura Castillo.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 oportunidad debida; (viii) cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho;

(ix) cuando la sentencia fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley; (x) cuando la sentencia carece completamente de motivación; (xi) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa 20 o (xii) que transgreda el principio de la non reformatio in pejus. En tercer término, esta Corporación ha señalado que se pueden presentar otras situaciones que dan lugar a nulidad originada en la sentencia, concretamente cuando se produce una vulneración del derecho al debido proceso 21, “siempre y cuando su motivación revele la inobservancia de aspectos procesales trascendentales y no cualquier falencia relacionada con la fundamentación o con la valoración probatoria de la providencia”, o cuando se dicta una sentencia inhibitoria sin fundamento válido, “caso en el cual debe estudiarse si la decisión se encuentra justificada o no, de acuerdo con las particularidades del caso concreto” 22.

Por último, la jurisprudencia del Consejo de Estado, como se indicó en precedencia, ha considerado que el desconocimiento del principio de congruencia 23 es un supuesto que habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión por existir nulidad originada en la sentencia. Al respecto, ha precisado que tiene dos dimensiones, a saber: (i) interna, cuando existe armonía entre los considerandos y la parte resolutiva de la decisión 24 y (ii) externa, cuando existe concordancia entre la decisión contenida en la parte resolutiva de la sentencia y lo pretendido por las partes en la demanda y en el escrito de contestación. Adicionalmente, ha precisado que no cualquier reparo sobre incongruencia “estructura una nulidad de la sentencia, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado 20 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, sentencias de 20 de octubre de 2009 y de 26 de febrero de 2013, exps. 11001-03-15-000-2003-00133-00 y 11001-23-15-000-2008-01289-00, respectivamente; y Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de abril de 2015, exp. 20001-23-31-000-2001-01278-02.

Estos criterios jurisprudenciales se reiteraron recientemente en la sentencia de 16 de junio de 2025, exp. 11001-03-26-000-2023-00095-00 (69975), M.P. Adriana Polidura Castillo. 21 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia de 28 de junio de 2021, exp. 11001-03-15-000-2020-03697-00 y Sala Veintiséis Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00.

La Corte Constitucional en las sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001 advirtió que la nulidad originada en la sentencia no se restringe a las causales que prevé el Código General del Proceso –antes Código de Procedimiento Civil– pues, adicionalmente, puede derivar de la violación al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política. 22 Sentencia de 16 de junio de 2025, exp. 11001-03-26-000-2023-00095-00 (69975), M.P. Adriana Polidura Castillo. 23 Código General del Proceso.

“ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio (…)”. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, sentencia de 6 de junio de 2025, exp. 11001-03-15-000-2022-03234-00, M.P.: Jorge Iván Duque Gutiérrez.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 sea protuberante, a tal punto que no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso” 25. 6.

Estudio y solución del caso concreto La Superintendencia Financiera de Colombia presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 26 de enero de 2022, dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar que se configura la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, en tanto, a su juicio, carece de congruencia externa por cuanto omitió el estudio de la excepción propuesta en la contestación de la demanda de reparación directa que denominó “Ausencia de responsabilidad de la entonces Superintendencia de Valores.

Los hechos que dieron lugar al presunto perjuicio son imputables a la Cooperativa Financiera de Antioquia. Culpa de la propia víctima”, lo que vulnera sus derechos al debido proceso y defensa. Con el fin de resolver el alegato propuesto por la parte recurrente, la Sala se referirá a los principales argumentos que se esgrimieron en el trámite del proceso judicial que finalizó con la decisión que ahora se cuestiona.

La Cooperativa Financiera de Antioquia en ejercicio de la acción de reparación directa presentó demanda contra la otrora Superintendencia de Valores, con la pretensión de que se declarara administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios causados por la omisión de la entidad en la inspección, vigilancia y control respecto de la sociedad Multivalores S.A. comisionista de bolsa, y el consecuente pago de los perjuicios patrimoniales causados.

En la oportunidad procesal prevista en el Código Contencioso Administrativo, la entidad demandada contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y formuló la excepción que denominó “5.1 Ausencia de responsabilidad de la entonces Superintendencia de Valores. Los hechos que dieron lugar al presunto perjuicio son imputables a la Cooperativa Financiera de Antioquia.

Culpa de la propia víctima”, la cual sustentó en los siguientes argumentos: “Que las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo del Estado, desarrollada por las superintendencias, se circunscribe a exigirle a quienes participan en el mercado de valores el cumplimiento de las normas que rigen la materia, la realización de visitas a las sociedades sometidas a vigilancia, para evidenciar posibles irregularidades en el funcionamiento del mercado.

Las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, toda vez que, el agente activo de los hechos que se debaten recae única y exclusivamente en el actuar de la comisionista Multivalores S.A. 25 Sentencia de 16 de junio de 2025, exp. 11001-03-26-000-2020-00101-00 (66168), M.P. Adriana Polidura Castillo. Que a su turno se apoyó en: Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencias de 7 de abril de 2015 y de 2 de febrero de 2016, exp. 11001-03-15-000-2013-00358-00 y 11001-03-15-000-2015-02342-00;

Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 3 de marzo de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-03970-00; y Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, exp. No. 76001-23-24-000-1997-43-45-01. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 La Superintendencia de Valores, hoy Superintendencia Financiera, no coadministra a las sociedades vigiladas, siendo competencia de los accionistas, órganos sociales y administradores, dentro del ámbito de acción de cada uno, tomar las medidas necesarias para conjurar situaciones que afecten el normal desarrollo tanto de la sociedad como de los dineros invertidos.

Los inversionistas, en este caso, la Cooperativa Financiera de Antioquia tiene el deber de asumir su responsabilidad al momento de adoptar las decisiones de inversión y evaluación del riesgo inherente que existe en el mercado de valores y que de ninguna manera puede ser atribuidos al ente de control. En el caso particular, la cooperativa fue negligente en la supervisión de las operaciones que debía realizar a su nombre la comisionista.

Concluyó que, la superintendencia en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia respecto de Multivalores S.A., cumplió a cabalidad con las mismas y, por ende, no existe falla en el servicio imputable a la superintendencia”. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de sentencia de 12 de septiembre de 2011 declaró probada la excepción de ausencia de responsabilidad de la Superintendencia de Valores y negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no encontró razones ni pruebas suficientes para declarar administrativa y patrimonialmente responsable a la referida entidad.

Con el fin de sustentar esa determinación señaló que no se demostró una falla en el servicio y “al no haber hecho imputable a la entidad, no podría haber un nexo de causalidad que ligue éste con el daño ocasionado a la entidad demandante Cooperativa Financiera de Antioquia”. Inconforme con esa decisión, la Cooperativa Financiera de Antioquia interpuso recurso de apelación, bajo el argumento de que el a quo no analizó los argumentos sobre la responsabilidad de la demandada por daño especial.

Agregó que la Superintendencia de Valores actuó con negligencia al no ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control sobre la sociedad Multivalores S.A., no realizó las visitas periódicas a la comisionista, lo que le hubiera permitido detectar a tiempo las irregularidades alegadas y de esa manera intervenir y evitar que la Cooperativa Financiera de Antioquia invirtiera a través de esa comisionista de bolsa.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado por medio de sentencia de 26 de enero de 2022 revocó la sentencia apelada y, en su lugar, declaró patrimonialmente responsable a la Superintendencia de Valores (hoy Financiera) de los perjuicios causados a la Cooperativa Financiera de Antioquia, como consecuencia de la omisión en la inspección, vigilancia y control de Multivalores S.A. En consecuencia, condenó a la Superintendencia Financiera de Colombia a pagar a favor de la Cooperativa Financiera de Antioquia la suma de cinco mil trescientos cuarenta y tres millones ochenta y cuatro mil sesenta y dos pesos ($ 5.343.084.062).

Los argumentos en los que se sustentó esa determinación, en resumen, fueron los siguientes: Realizó algunas consideraciones sobre la responsabilidad de la Superintendencia Financiera de Colombia a partir de las funciones de inspección, vigilancia, control e intervención financiera y bursátil. Con ese propósito, citó -entre otras- las sentencias Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 C-1062 de 2003, SU-166 de 1999, C-860 de 2006, en las que la Corte Constitucional destacó el carácter de interés general de la actividad financiera que debe estar sometida a la vigilancia estatal.

Además, precisó que ese interés público se materializa en la labor de inspección y vigilancia que ejerce la Superintendencia, quien debe “velar porque quienes participan en él, desarrollen su actividad en condiciones de igualdad, transparencia y que no se ponga en peligro ni lesione el interés público y específicamente el interés de los inversores (…)”.

En la misma línea argumentativa, acudió a la sentencia C-692 de 2007 en la que la Corte Constitucional destacó que el régimen de intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y demás relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público es de carácter reforzado. Esa intervención, agregó, se concreta en la exigencia de autorización previa para su funcionamiento, así como en la vigilancia y control ejercidos por la Superintendencia Financiera de Colombia, con el fin, entre otros, de “proteger los intereses de terceros de buena fe que puedan resultar lesionados por operaciones de mercado irregulares, inseguras o inadecuadas”.

Finalmente, refirió que la inspección, vigilancia y control del mercado de valores es un factor determinante en la adopción de decisiones de inversión que realizan quienes contratan con agentes sometidos a ella, “pues estos deciden confiar el manejo de sus inversiones a empresas vigiladas porque su solvencia y el cumplimiento de sus obligaciones se encuentran supervisados por el Estado; y lo hacen confiando en la información pública que tienen a su alcance, porque cuentan que hay una entidad experta que vigila que tal información corresponda a la realidad”.

Con sustento en lo anterior, al resolver el caso concreto encontró demostradas varias circunstancias fácticas a partir de las cuales se dedujo que, si la Superintendencia de Valores hubiera ejercido oportunamente sus funciones de inspección, vigilancia y control, la demandante no hubiera realizado inversiones a través de esa intermediaria y, por tanto, no habría perdido su inversión. Esa conclusión se sustentó en los siguientes medios de prueba: La Resolución no. 0682 de 22 de octubre de 2003, en la que se evidencia que las irregularidades en los estados financieros de la comisionista de bolsa se presentaron desde agosto de 2002, en la que concluyó que “(…) al examinar el balance general clasificado y el estado de resultados del periodo enero 1 a octubre 6 de 2003 remitidos a la Superintendencia el 17 de octubre de 2003, “la sociedad no obstante presentar, según los estados financieros intermedios de septiembre 30 de 2003, un resultado positivo por valor de $843 millones de pesos, pasó a reflejar un resultado negativo del orden de $3.851 millones de pesos”.

En el informe de visitas no. 383 de 2 de abril de 2004 -respecto de una visita realizada del 22 de octubre al 28 de noviembre de 2003 y del 4 al 23 de diciembre de 2003-, elaborado por funcionarios de la Superintendencia de Valores, consta que revisados los estados financieros de Multivalores S.A. correspondiente a los meses de junio y julio de 2003 “los saldos de cuentas de caja y bancos de los estados financieros del contrato de comisión para la compra y venta de valores y de administración de valores, no reflejaban la totalidad de los recursos que la sociedad, para esos mismos meses, mantenía de clientes”.

Con base en esa información se requirió a la sociedad en tres ocasiones para que explicara las razones de las inconsistencias. Que los informes remitidos durante el mes de Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 agosto de 2002 comparados con los extractos de las cuentas propias de Multivalores S.A. reflejaban que la comisionista no reportó la totalidad de las operaciones realizadas.

En cuanto al ocultamiento de pérdidas, el informe estableció que “La sociedad, como resultado del incremento en las tasas de negociación de los TES durante los meses de julio, agosto y septiembre de 2002, y consecuencia de las operaciones de compra y venta de valores por cuenta propia, presentó pérdidas por $4.723 millones aproximadamente, cifra que fue revelada por el gerente general de Multivalores S.A. (…) en su informe de gestión al 6 de octubre de 2003 y que solamente fueron reveladas en los estados financieros para esa fecha (…) Dichas pérdidas se encontraban registradas de manera incorrecta y fraudulenta en el activo y en cuentas de orden fiduciarias (cuentas de clientes).

Con respecto a la cifra de $4.723 millones, y de acuerdo con la conciliación efectuada por la Superintendencia de Valores entre el sistema operativo O y D y el sistema contable (Sifival) para el mes de agosto de 2002, se estableció que la sociedad comisionista en su portafolio de inversiones por cuenta propia presentaba pérdidas por $3.700 millones”.

En el informe de inspección, los funcionarios de la Superintendencia concluyeron que Multivalores S.A. reportó para el periodo de agosto de 2002 a septiembre de 2003 utilidades por $843.000.000, dato contradictorio con la información remitida por el gerente de la comisionista el 17 de octubre de 2003, en la que dio como resultado negativo $3.851.000.000, “lo cual significa el registro de pérdidas en los primeros seis días de octubre por $4.694 millones de pesos, aproximadamente y su consecuente ocultamiento por espacio de trece (13) meses”.

En el acta de visita realizada el 22 de octubre de 2003 a las instalaciones de Multivalores S.A., consta que el representante legal manifestó que las pérdidas obedecieron a problemas que se presentaron desde agosto de 2002, pues “En mayo de 2003, la Bolsa de Colombia llevó fotocopias de una serie de documentos en visita que practicó. En septiembre 9 (…) nos informan que en cuentas de clientes hacían falta aproximadamente $3.500 millones de pesos de las cuentas de orden fiduciarias, es decir, que había un faltante de dineros de clientes por ese valor.

Además de los faltantes de dineros y títulos de clientes, (…) nos dimos cuenta que había una partida en la cuenta 1310 del balance por $1.200 millones que no estaba relacionada (…) tal partida corresponde a pérdidas de la sociedad que no se habían registrado en la anterior administración”. En la denuncia penal presentada por el Superintendente de Valores se evidencia que cuando cambió la administración de Multivalores S.A., los administradores rindieron un informe de gestión en el que indicaron que al estudiar los estados financieros “Se detectó una inconsistencia en una de las cuentas del balance general”, y para establecer el monto se realizó una investigación junto con la Bolsa de Valores de Colombia, la cual concluyó que las diferencias en los estados financieros eran desconocidas por las directivas de la sociedad y para evitar el colapso de esta, “la solución era asumir esa diferencia como pérdidas por inconsistencias, las cuales superaban los cuatro mil millones de pesos.

Ello situaba a la sociedad en causal de disolución”. A partir de lo anterior, en la sentencia recurrida se estableció que para agosto de 2002 las pérdidas de la comisionista de bolsa fueron de $3.700 millones de pesos, es decir, que la situación anómala en los estados financieros de la sociedad se Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 presentó desde agosto de 2002, y la Superintendencia de Valores la intervino hasta octubre de 2003, cuando las pérdidas de la comisionista de bolsa ascendían a $4.723.000.000, no obstante haber reconocido en la resolución de toma de posesión que “tuvo conocimiento mensual de los movimientos de los estados financieros de Multivalores S.A., que en junio y julio de 2003 detectó inconsistencias en los mismos y requirió a la comisionista en varias ocasiones para que explicara la situación dado que la primera respuesta no fue satisfactoria y aun así no se dio cuenta del fraude y no adoptó oportunamente las medidas necesarias para solventar la situación”.

Aseveró que la Superintendencia de Valores pudo haber realizado la visita a la comisionista de bolsa con anterioridad, debido a la demora en responder los requerimientos para corroborar la información de los estados financieros reportados, verificar las inconsistencias detectadas y advertir la real situación de la comisionista a los inversionistas, pero no lo hizo.

Con sustento en esos argumentos, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado concluyó que la falencia en la función de inspección, vigilancia y control radicó en que, aunque las irregularidades en los estados financieros de la comisionista se presentaron desde agosto de 2002, la Superintendencia de Valores solo las advirtió en junio de 2003 e intervino hasta octubre del mismo año. Así las cosas, señaló que la entidad omitió su deber de analizar los estados financieros presentados mensualmente y de realizar estudios permanentes sobre la situación financiera y económica conforme lo dispone el artículo 15 del Decreto 2739 de 1991.

Asimismo, incumplió las obligaciones establecidas en el artículo 23 del Decreto 1608 de 2000 26, en tanto no intervino oportunamente a la comisionista y no le permitió a la demandante conocer la situación financiera real de la comisionista para el momento en que realizó las inversiones, esto es, el 8, 20 y 23 de octubre de 2003. En consecuencia, al encontrar probado que existió omisión en el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Valores que, de haberse ejercido oportunamente y en forma adecuada, habría evitado la pérdida de los dineros invertidos por la Cooperativa Financiera de Antioquia, a través de la comisionista de bolsa Multivalores S.A. De esta manera lo indicó la sentencia recurrida: “[…] La responsabilidad de la Superintendencia se funda en lo dispuesto en el artículo 90 de la C.P., según el cual el Estado debe responder cuando se acredite que el demandante sufrió un daño antijurídico como consecuencia de una omisión imputable a la entidad demandada.

El <hecho de un tercero> no exonera al Estado de responder si no está acreditado que el mismo fue la causa exclusiva del daño. En este caso, está demostrado que el daño fue causado por la actuación irregular de la comisionista de bolsa Multivalores S.A., pero resulta evidente que el mismo habría podido ser impedido con una actuación adecuada y oportuna de la Superintendencia, a la que le correspondía legalmente la función 26 Artículo 23.

Superintendente delegado para Inspección y Vigilancia del Mercado. Al Superintendente delegado para Inspección y Vigilancia del Mercado le corresponde ejercer las funciones que le delegue el presidente de la República, además de las siguientes: (…) 9. Velar por que el mercado cuente con una información adecuada sobre las operaciones que en él se realicen. 10.

Estructurar y mantener un sistema de seguimiento al mercado y evaluar periódicamente la evolución del mismo. 11. Realizar un seguimiento de las operaciones efectuadas en el mercado. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de vigilancia y control; por tal razón, la solidaridad legal del artículo 2344 del Código Civil no permite la exoneración de la Superintendencia demandada. 6.1.- No es admisible la posición de la Superintendencia según la cual quien realiza una inversión en el mercado de valores sabe que asume riesgos que debe soportar; los riesgos que asume son los relativos a la suerte de la inversión misma, no a la idoneidad del intermediario ni a su capacidad para responder por los perjuicios que cause.

La autorización, el control y la vigilancia para el ejercicio de las funciones que están a cargo de la Superintendencia es la base sobre la cual quien realiza la inversión decide utilizar al intermediario. La existencia de riesgos con los ahorros e inversiones en dinero de los particulares es precisamente lo que motiva la vigilancia especial a cargo del Estado de esta actividad.

Y el ejercicio de este control se le asigna a una entidad que tiene amplias facultades para realizarla y, sobre todo, los conocimientos técnicos que le permiten analizar la información que recibe y detectar oportunamente a partir de determinados indicios (como los incrementos significativos en las utilidades), las irregularidades en la información y en las actividades del intermediario.

La función de la Superintendencia no es simplemente de divulgación de la información que le presentan sus vigilados ni mucho menos de certificación de idoneidad de la misma ante los particulares, basada en la buena fe o en la presunción de legalidad de los informes. A la Superintendencia le corresponde, con su particular experticia, realizar el análisis de la información que se le reporta y detectar oportunamente las irregularidades que evidencian la falta de veracidad; no cumple una labor simplemente formal relativa a verificar que la información se presenta a tiempo considerando que ella ‘se presume legal’ (…)”.

En el recurso extraordinario de revisión se afirmó que la decisión cuestionada es nula por carecer de congruencia externa por falta de análisis de los supuestos bajo los cuales la Superintendencia Financiera sustentó la excepción de culpa exclusiva de la víctima, invocada en el acápite 5.1 de la contestación de la demanda ordinaria, la cual era determinante para la decisión que se adoptó, que de haberse analizado, el sentido de la decisión habría sido distintito.

Como se señaló en precedencia, el principio de congruencia previsto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, ahora en el artículo 281 27 del Código General del Proceso, delimita el contenido de las decisiones judiciales para que estas se profieran en consonancia con los argumentos y el alcance de las peticiones y excepciones formuladas por las partes.

De este modo, se asegura la identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o excepciones oportunamente aducidas, salvo cuando la ley confiera al juzgador facultades o competencias oficiosas. En desarrollo del principio de congruencia, esta Corporación ha establecido su clasificación en interna y externa. La primera exige correspondencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda garantiza que la 27 Artículo 281.

Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 decisión de la parte resolutiva de la sentencia se ajuste a lo pedido en la demanda, en su contestación o en el recurso interpuesto.

En ese sentido, se ha indicado: “El petitum, entonces, deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa. La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A., en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones’.

No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva ‘deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ’. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia” 28.

La Corte Constitucional, por su parte, al referirse a este principio procesal, señaló que es deber del juez resolver todos los aspectos que ante él se expongan y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones. Adicionalmente, el juez tiene a su cargo el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal 29.

En este caso, el reproche de la parte recurrente se concreta en que la sentencia cuestionada es nula por carecer de congruencia externa por falta de análisis de los supuestos bajo los cuales la Superintendencia sustentó la excepción formulada en el acápite 5.1 de la contestación de la demanda de reparación directa que denominó “5.1 Ausencia de responsabilidad de la entonces Superintendencia de Valores”.

No obstante, para la Sala dicho reparo carece de fundamento, toda vez que, en la sentencia se estableció de manera clara que la responsabilidad de la Superintendencia se derivó de lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política, “según el cual el Estado debe responder cuando se acredite que el demandante sufrió un daño antijurídico como consecuencia de una omisión imputable a la entidad demandada”.

Además, precisó que “El hecho de un tercero” no exonera al Estado de responder si no se demuestra que el mismo fue la causa exclusiva del daño. El numeral 6.1 del fallo cuestionado, de manera textual, señaló: “6.1.- No es admisible la posición de la Superintendencia según la cual quien realiza una inversión en el mercado de valores sabe que asume riesgos que debe soportar; los riesgos que asume son los relativos a la suerte de la inversión misma, no a la idoneidad del intermediario ni a su capacidad para responder por los perjuicios que cause.

La autorización, el control y la vigilancia para el ejercicio de las funciones que están a cargo de la Superintendencia es la base sobre la cual quien realiza la inversión decide utilizar al intermediario. La existencia de riesgos con los ahorros e inversiones en dinero de los 28 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala Primera Especial de Decisión, C.P. María Adriana Marín. Sentencia de 28 de abril de 2025.

(REV) 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. César Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00. 29 Corte Constitucional, sentencia T-961 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Reiterada en la sentencia T-079 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 particulares es precisamente lo que motiva la vigilancia especial a cargo del Estado de esta actividad.

De la revisión del numeral 6.1 transcrito, se advierte que la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación se pronunció de manera expresa sobre la excepción propuesta por la Superintendencia, con lo cual se desvirtúa la falta de pronunciamiento sobre los argumentos que sirvieron de sustento a la excepción formulada por la entidad demandada.

En efecto, examinó los argumentos expuestos por la entidad y concluyó que no era admisible afirmar que el inversionista debía asumir riesgos derivados de la idoneidad del intermediario, pues dicho aspecto corresponde al ámbito de control y vigilancia a cargo de la entidad. Asimismo, la providencia precisó que la función de dicha entidad no se limita a recibir y divulgar la información presentada por sus vigilados, sino que, con base en sus facultades técnicas y especializadas, debía analizarla y detectar oportunamente irregularidades que comprometieran la veracidad de los datos reportados.

De esta manera, se desvirtuó la excepción formulada y descartó la tesis de ausencia de responsabilidad alegada por la entidad. En ese orden de ideas, para la Sala resulta claro que la decisión objetada no adolece de congruencia externa, en tanto guarda consonancia la parte resolutiva de la sentencia y lo pretendido por las partes en la demanda y en el escrito de contestación, así como en los aspectos que fueron objeto de apelación, en la que, como se dijo, se realizó el análisis de los argumentos que sustentaban la excepción propuesta por la demandada, lo que excluye la configuración de la causal 5ª de revisión del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 invocada por la parte recurrente.

Con todo, no se observa que las conclusiones de la sentencia resulten arbitrarias, caprichosas o inconexas con la controversia planteada en la demanda ordinaria y en el recurso de apelación; por el contrario, resultan consonantes con la controversia que se resolvió en sede ordinaria. La jurisprudencia de esta Corporación, de forma unánime, ha sostenido que el recurso extraordinario de revisión no está previsto para ejercer un control de legalidad o de idoneidad sobre la motivación utilizada o el alcance de la labor interpretativa del funcionario judicial en las decisiones que adopta, pues su propósito no es la corrección ni el mejoramiento de la argumentación utilizada en la decisión cuestionada 30.

En ese sentido, las discrepancias de la parte recurrente con la decisión adoptada no facultan a la Sala para efectuar un nuevo examen de los asuntos debatidos en el proceso ordinario. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 11 de diciembre de 2024, radicado 11001- 03-26-000-2023-00144-00 (70335). Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En ese orden de ideas, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión promovido por la Superintendencia Financiera de Colombia, por cuanto la sentencia de 26 de enero de 2022 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado no incurrió en la causal invocada. 7.

Condena en costas Según el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 -norma vigente para la fecha de presentación de la demanda 31-, se condenará en costas a la parte recurrente cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión que formuló. En ese sentido, el artículo 361 del Código General del Proceso señala que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho, y de acuerdo con el artículo 365-8 de la misma codificación, “[s]olo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

Respecto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso no procede su imposición al no estar demostrados en el expediente conforme al referido artículo 365-8 del mismo estatuto. Por otra parte, se condenará en costas a la parte recurrente en el componente de agencias en derecho en favor de la Cooperativa Financiera de Antioquia.

Por consiguiente, en atención a lo previsto en el artículo 366-4 del Código General del Proceso, para su fijación se atenderá lo establecido en el Acuerdo PSAA16- 10554 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, según el cual la tarifa de agencias en derecho, tratándose del recurso extraordinario de revisión, se tasan entre uno (1) y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Así las cosas, la Sala considera razonable y proporcional tasar las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual a favor de la Cooperativa Financiera de Antioquia, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Once Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero.- Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Superintendencia Financiera de Colombia contra la sentencia de 26 de enero de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas. 31 SAMAI CE, índice 0001.

Reparto y radicación del proceso realizadas el 21 de julio de 2023. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03927-00 Recurrente: Superintendencia Financiera de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Segundo.- Condenar a la Superintendencia Financiera de Colombia al pago de costas por concepto de agencias en derecho a favor de la Cooperativa Financiera de Antioquia, por la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Notifíquese y cúmplase.

Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA (Firmado electrónicamente) GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA (Firmado electrónicamente) MARÍA ADRIANA MARÍN (Firmado electrónicamente) LUIS EDUARDO MESA NIEVES La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador