Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Demandados: Comisión Nacional del Servicio Civil y municipio de Sampués Tema: Auto que resuelve medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Se procede a resolver la solicitud de medida cautelar, en los términos solicitados por la parte actora. 1.
ANTECEDENTES 1. Demanda y solicitud de medida cautelar 2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 los señores Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros,2 actuando mediante apoderado, presentaron demanda en orden a que se anulen los siguientes actos: i) Decreto 20 del 20 de febrero de 2015, proferido por el municipio de Sampués, por el cual se ajustó el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía; ii) Acuerdo 20191000005916 del 14 de mayo de 2019, «por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección por mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE SAMPUÉS (SUCRE) – Convocatoria No. 1315 de 2019 – TERRITORIAL 2019», suscrito por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en adelante CNSC. 3.
Los accionantes solicitaron la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, por las siguientes razones: 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Lacides Gastelbondo de Hoyos, Rafael Antonio García Palencia, Diana María Acuña Álvarez, Luis Cesar Gómez Martínez, Yolanda Isabel Ríos Rojas, Nina Paola Chima Muñoz y Carmen María Otero Paternina.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) El municipio de Sampués omitió socializar el manual de funciones con sus empleados y el sindicato. ii) El estudio técnico requerido para la promulgación del manual de funciones se entregó de manera incompleta en lo que respecta a las madres o padres cabeza de familia sin alternativa económica; prepensionados; víctimas de la violencia; personas con enfermedades terminales o con limitación física, mental, visual o auditiva; mujeres embarazadas; y servidores con fuero sindical. iii) Los requisitos de los empleos no se ajustaron al ordenamiento superior.
Específicamente, se observan las siguientes irregularidades: a) El manual de funciones estableció que los profesionales universitarios de la Secretaría de Hacienda tendrían la función de entablar juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva, «lo cual no se puede exigir a un Contador, ya que la persona habilitada para realizar ese tipo de trámites es el profesional en derecho». b) Al profesional universitario, código 219, grado 08 (página 105), se le exige conocer sobre procesos de estratificación urbana y rural, metodología general ajustada, derecho laboral y seguridad social, es decir, que para ese cargo solo es competente un abogado.
Sin embargo, el perfil admite varias profesiones. c) El profesional universitario, código 219, grado 08 (página 112), no establece clara y específicamente los requisitos de estudio y experiencia, «ya que simplemente pide experiencia de 1 año en actividades públicas o privadas relacionadas con el cargo». iv) El manual de funciones modificó de manera irregular los requisitos de formación académica y experiencia para quienes venían laborando en el municipio, lo cual desconoció los Decretos 2484 de 2014 y 1083 de 2015, en tanto previeron que los cambios allí introducidos para ocupar empleos públicos no aplicarían para quienes en ese momento estuvieren vinculados a la administración. v) El número de cargos que el municipio de Sampués reportó en la OPEC no concuerda con el número de cargos de la alcaldía, ni con los ocupados por personas próximas a pensionarse.
De esta manera se desconoció el artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el artículo 3 del Decreto 051 de 2018, que impone a los jefes de personal de las entidades estatales el deber de reportar verazmente la OPEC de los empleos que se encuentren vacantes de manera definitiva y el Decreto Ley 785 de 2005, que establece la obligación de actualizar los manuales de funciones. vi) Se desconoció el principio de colaboración armónica, ya que el municipio de Sampués, previo a la expedición del acuerdo demandado, había solicitado a la Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CNSC ampliación del plazo para reportar la OPEC, pues se encontraba en un proceso de reestructuración y modernización administrativa y estaba en curso la modificación y unificación del manual de funciones y competencias laborales; sin embargo, estas solicitudes no fueron atendidas. vii) El Consejo de Estado anuló el Decreto 1754 de 2020, ya que «la aplicación de las pruebas respectivas en un periodo de emergencia sanitaria y social van en contravía del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 y por tanto no se estaría garantizando el principio del mérito en la función pública y obligar a los aspirantes a realizar este tipo pruebas era violatorio de sus derechos fundamentales». viii) El manual de funciones demandado estableció funciones idénticas para distintas denominaciones del cargo en el nivel asistencial. ix) El referido manual excedió los límites de la experiencia relacionada para los empleos de técnicos operativos. 2.
Pronunciamiento de la parte demandada 4. La CNSC se opuso a la medida cautelar en los siguientes términos: i) No es posible decretar la suspensión provisional solicitada, por cuanto la CNSC actuó con respeto del marco legal y constitucional. Además, ya se agotaron todas las etapas del proceso de selección, se expidió la lista de elegibles y se generaron derechos particulares y concretos para los aspirantes que ocuparon los primeros lugares. ii) Los accionantes incumplieron con la carga argumentativa para acreditar la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris y el riesgo a la mora o periculum in mora por lo que la pretensión cautelar en aras de sustentar la medida cautelar invocada. 5.
El municipio de Sampués solicitó que se negara el decreto de la medida cautelar con fundamento en motivos similares a los expuestos por la CNSC y agregó: i) Los demandantes no explicaron el nexo causal y la relación de tiempo, modo y lugar para la procedencia de la cautela. ii) El objeto del debate exige un análisis de fondo y detallado, para analizar la legalidad de los actos demandados, lo cual requiere que se agoten todas las etapas procesales y se recauden las pruebas pertinentes con el fin de adoptar la decisión que en derecho corresponda.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 1. De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 6. De conformidad con lo establecido en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá, en providencia motivada, decretar las medidas cautelares que estime indispensables para proteger y garantizar, transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 7.
Esta misma norma establece que tal facultad procede, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 8. La decisión que el juez o magistrado adopte sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 9.
Ahora bien, el artículo 230 ibidem, en cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares establece lo siguiente: - Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y - Deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 10. Así mismo, de conformidad con la norma en comento, una o varias de las siguientes medidas cautelares podrán ser decretadas por el juez o magistrado ponente: 1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 2.
De los requisitos para la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, establece los requisitos para decretar las medidas cautelares y, tratándose de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, consagra los siguientes: i.) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo: Procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. ii.) Cuando se pretenda, adicionalmente, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios: Deberá probarse al menos sumariamente la existencia de estos. 12.
La norma en cita consagra, también, los requisitos que deben concurrir para la procedencia de las medidas cautelares en los demás casos, es decir cuando la cautela solicitada es una distinta a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. 13. Al respecto. la disposición en comento establece: Artículo 231.
Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.
(Subrayado y negrilla fuera de texto) 3. Caso concreto Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. Teniendo en cuenta los razonamientos que fundaron la medida cautelar en el sub lite, en armonía con la oposición de la parte accionada y la normativa aplicable, el despacho encuentra mérito suficiente para negar la suspensión provisional de los actos acusados.
Para efectos metodológicos, se agruparán temáticamente los argumentos de los accionantes en aras de resolver integralmente sus reparos. Así, se abordarán primero los que atacan el proceso de selección y luego los que atañen al manual de funciones. 3.1. Impacto de presuntas las irregularidades del manual de funciones en la convocatoria 15.
Los actores enrostraron una serie de irregularidades al manual de funciones del municipio de Sampués para concluir que ello viciaba de nulidad el certamen demandado; sin embargo, el Consejo de Estado ha precisado que la convocatoria y el manual de funciones no conforman un acto complejo, razón por la que no puede afirmarse que las irregularidades endilgadas al segundo impliquen la invalidez del proceso de selección. Al respecto, se ha sostenido:3 Así, a partir de lo dicho hasta acá, la Sala considera que no le asiste razón a la parte demandante en su tesis sobre la conformación de un solo acto administrativo complejo entre los decretos municipales proferidos por el alcalde de Duitama y los acuerdos de la CNSC que fueron acusados en este proceso, toda vez que, a la luz de los requisitos definidos por la jurisprudencia para su configuración, estos no tienen unidad de finalidad u objeto y contenido, ni interdependencia. […] En ese sentido, no obstante que estos manuales son de suma relevancia para las convocatorias de carrera administrativa, ya que a partir de ellos se estructura la OPEC y las pruebas del concurso, su objeto no se agota allí, pues estos también sirven de parámetro para otras formas de provisión de los empleos y, en general, para el cumplimiento de las funciones de cualquier empleado público, tal y como lo consagra el artículo 122 de la Constitución4.
Por otro lado, el objeto de la norma reglamentaria de la convocatoria de carrera administrativa se circunscribe a la determinación de disposiciones que garanticen la transparencia y la objetividad en los procesos de selección para ocupar los cargos vacantes de esta naturaleza, la cual, si bien como se dijo resulta influida por el contenido de los manuales de funciones a través de la OPEC, aborda otros temas que la diferencian de dichos actos administrativos y que son propios de la regulación de un concurso abierto de méritos, como son la inscripción, las pruebas del certamen y las reclamaciones y recursos que se pueden presentar en él. Así, en conexión con el anterior argumento se encuentra el de la ausencia de interdependencia entre los decretos que contienen el manual de funciones y los acuerdos de la convocatoria, pues se reitera que, con base en lo consagrado en el artículo 130 de la Constitución, la ley y la jurisprudencia constitucional y administrativa han sido claras en señalar que, sin perjuicio de la colaboración armónica que debe existir entre los órganos del Estado, la competencia de la CNSC para reglamentar las convocatorias de carrera es exclusiva y excluyente, y no depende de la aprobación de 3 Radicado 11001032500020210020900 (1324-2021). 4 CP, art. 122: «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento […]».
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ninguna otra autoridad, ni siquiera de las entidades beneficiarias de los concursos. Por lo tanto, estas existen y producen efectos una vez son expedidas por la Comisión, y su nacimiento a la vida jurídica y validez no depende de la aprobación o firma del representante legal de la entidad para la cual se realiza el concurso5. […] En conclusión: El conjunto de los actos administrativos demandados no conforman un solo acto complejo reglamentario de la Convocatoria n.° 1170 de 2019 y, por este específico motivo planteado en la demanda, la eventual ilegalidad de los decretos municipales sobre el manual específico de funciones y competencias laborales de la Alcaldía de Duitama no puede desembocar en la declaración de nulidad de los acuerdos proferidos por la Comisión para el concurso de méritos de carrera administrativa de dicho Ente Territorial. [Resaltado fuera del texto]. 16.
De acuerdo con el anterior criterio, no puede predicarse la existencia de un acto administrativo complejo entre los manuales de funciones y la convocatoria al concurso de méritos, ya que no tienen unidad de contenido ni de fin. De modo que, contrario a lo afirmado por la parte actora, no es posible sostener que las presuntas irregularidades endilgadas al manual se comunican indefectiblemente al proceso de selección y mucho menos que la nulidad del primero conduzca a la del segundo. 3.2.
Nulidad del Decreto 1754 de 2020 17. Los actores indicaron que el Consejo de Estado anuló el Decreto 1754 de 2020, Consejo de Estado anuló el Decreto 1754 de 2020, ya que «la aplicación de las pruebas respectivas en un periodo de emergencia sanitaria y social van en contravía del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 y por tanto no se estaría garantizando el principio del mérito en la función pública y obligar a los aspirantes a realizar este tipo pruebas era violatorio de sus derechos fundamentales». 18.
El anterior razonamiento impide hacer un control de legalidad de los actos demandados para extraer una posible vulneración del ordenamiento superior, ya que no se explicó con detalle ni se aportaron pruebas de cuáles etapas se surtieron en contravía del decreto que suspendió el desarrollo de los concursos mientras estuviera vigente el aludido Estado de excepción. 19.
Además, si bien es cierto que el Decreto 491 de 2020 dispuso el aplazamiento de los procesos de selección por la pandemia del COVID-19 y que el Decreto 1754 de 2020 reactivó las etapas de reclutamiento y aplicación de pruebas a partir del 22 de diciembre de 2020, también debe tenerse en cuenta que esta última norma sólo fue anulada por sentencia del 3 de junio de 2022,6 con la aclaración de que «los efectos de la nulidad del Decreto 1754 del 22 de diciembre de 2020, operan únicamente desde el momento de emisión de esta sentencia y hacia el futuro o ex nunc». 5 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación del 31 de enero de 2019, rad. 11001-03-25-000-2016-01017-00(4574-16), y Corte Constitucional, sentencia C-183 de 2019. 6 Consejo de Estado, Sala Diecisiete de Decisión, sentencia del 3 de junio de 2022, radicado 11001-03- 15-000-2021-04664-00.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Bajo este escenario, la sentencia que ponga fin al proceso será la oportunidad pertinente para verificar en qué etapas del proceso de selección puedo haberse quebrantado el Decreto 491 de 2020 y si tal situación tendría la suficiencia para viciar de nulidad el certamen acusado, teniendo en cuenta que esta jurisdicción estableció los efectos de la declaratoria de la referida nulidad para el futuro. 3.3.
Omisión probatoria 21. Los demandantes efectuaron una serie de afirmaciones sin respaldo probatorio, por lo que el despacho carece de elementos de juicio suficientes para confrontar los actos enjuiciados con el ordenamiento superior. 22. En efecto, los accionantes sostuvieron que el municipio de Sampués omitió socializar el manual de funciones con sus empleados y el sindicato; además, que ese documento no estaba actualizado y que el estudio técnico requerido para su promulgación se entregó de manera incompleta. 23.
Frente a los anteriores reparos, el despacho observa que no existe ninguna prueba en relación con la actuación administrativa que precedió la expedición del manual de funciones demandado con miras a verificar cómo fue el proceso de socialización y los estudios técnicos en los que se fundó. 24. Los actores también expresaron que el número de cargos que el municipio de Sampués reportó en la OPEC no concuerda con el número de cargos de la alcaldía, ni con los ocupados por personas próximas a pensionarse. 25.
Sin embargo, los interesados no allegaron los actos o informes en los cuales se precisara cuáles cargos estaban ocupados en provisionalidad, en propiedad o por personas prepensionadas para poder verificar si coincidían los empleos en vacancia definitiva con los reportados en la OPEC y cómo se analizó la situación de los sujetos de especial protección. Tampoco se indicó en qué aspectos específicos y concretos el manual de funciones estaba desactualizado. 26.
Los demandantes también sostuvieron que se desconoció el principio de colaboración armónica, ya que el municipio de Sampués, previo a la expedición del acuerdo demandado, había solicitado a la CNSC ampliación del plazo para reportar la OPEC, pues se encontraba en un proceso de reestructuración y modernización administrativa y estaba en curso la modificación y unificación del manual de funciones y competencias laborales; empero, estas solicitudes no fueron atendidas. 27.
No obstante, los accionantes no allegaron las comunicaciones entre el municipio de Sampués y la CNSC para verificar la veracidad de las anteriores afirmaciones. 28. Es más, el acuerdo demandado dejó constancia de que «la CNSC realizó conjuntamente con delegados de la entidad, la etapa de planeación para adelantar el Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso de selección con el fin de proveer los empleos en vacancia definitiva del Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE SAMPUÉS (SUCRE)» y, en virtud de ello, el ente territorial reportó la OPEC. 29.
A su turno, una de las principales funciones que cumplen las entidades públicas para lograr el correcto desarrollo de los certámenes consiste en conformar la OPEC, en tanto constituye el insumo sobre el cual se diseña la convocatoria y permite conocer la denominación, nivel, grado, asignación salarial y número de cargos ofertados, así como los requisitos mínimos para su desempeño, competencias y funciones asignadas.7 30.
De ahí que la OPEC ha sido considerada como un acto preparatorio expedido dentro del marco del proceso de planeación y colaboración armónica que debe surtirse para la suscripción de la convocatoria.8 3.4. Cargo sin requisitos 31. Los demandantes sostuvieron que el cargo de profesional universitario, código 219, grado 08 (página 112), no establece clara y específicamente los requisitos de estudio y experiencia, «ya que simplemente pide experiencia de 1 año en actividades públicas o privadas relacionadas con el cargo». 32.
El despacho se aparta del anterior razonamiento, ya que al revisar el manual de funciones se observa que el empleo cuenta con los siguientes elementos: a) identificación; b) propósito principal; c) funciones esenciales; d) criterios de desempeño; e) conocimientos básicos o esenciales; f) evidencias requeridas; y g) requisitos de estudio y experiencia. En cuanto a estos últimos, se determinaron los siguientes: MÍNIMO: Título de tecnólogo o de profesional y experiencia de un año en actividades públicas o privadas relacionadas con el cargo.
MÁXIMO: Título profesional, título de posgrado y experiencia de un año en actividades públicas o privadas relacionadas con el cargo. 33. En consecuencia, el manual de funciones sí estableció los elementos del empleo, cosa distinta es que los actores consideren que el requisito de experiencia debió ser otro. Además, los interesados no aludieron a un requerimiento alternativo y que pudiera considerarse más correcto que el escogido por la administración. De ahí que no logre advertirse una irregularidad en este aspecto. 34.
Por lo tanto, este cargo no cuenta con la fuerza argumentativa suficiente para 7 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de junio de dos 2022, radicado: 11001-03-25-000-2018-01717-00 (6225-2018) y 11001-03-25-000-2018-00475-00 (1846-2018); y ii) del 13 de julio de 2023, radicado 11001-03-25-000-2020-00648-00 (1806-2020). 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de junio de 2022, radicado 11001-03-25- 000-2019-00204-00 (1330-2019).
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derruir la presunción de legalidad y acierto de los actos demandados. 3.5. Empleos que requieren título profesional en derecho 35.
Los actores expresaron que el manual de funciones estableció que los profesionales universitarios que se desempeñaran en la Secretaría de Hacienda tenían la función de entablar juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva, «lo cual no se puede exigir a un Contador, ya que la persona habilitada para realizar ese tipo de trámites es el profesional en derecho». 36.
Los demandantes también advirtieron que al profesional universitario, código 219, grado 08 (página 105), se le exige conocer sobre procesos de estratificación urbana y rural, metodología general ajustada, derecho laboral y seguridad social, es decir, que para ese cargo solo es competente un abogado. Sin embargo, el perfil admite varias profesiones. 37.
En suma, los demandantes consideran que los referidos cargos tienen asignadas unas funciones que solo pueden ser desarrolladas por profesionales del derecho. 38. Por su parte, el parágrafo 3 del artículo 2.2.3.5 del Decreto 1083 de 2015 dispuso que, en las convocatorias a concurso para la provisión de los empleos de carrera, se indicarán los NBC de acuerdo con la clasificación contenida en el SNIES, o bien las disciplinas académicas o profesiones específicas que se requieran para el desempeño del empleo, de las previstas en el respectivo manual específico de funciones y de competencias laborales, de acuerdo con las necesidades del servicio y de la institución. 39.
A su turno, esta corporación ha indicado que dicha norma «admite que, a efectos de la convocatoria al concurso de méritos, se indiquen facultativamente los núcleos básicos del conocimiento o las disciplinas académicas o profesiones específicas que se requieran para el desempeño del cargo».9 Igualmente, cada entidad está llamada a verificar que la disciplina académica o profesión que se exija como requisito de formación pertenezca efectivamente al correspondiente núcleo básico del conocimiento señalado en el manual, para lo cual deberán tenerse en cuenta las funciones del empleo o área de desempeño.10 40.
Asimismo, el DAFP11 ha expresado que las entidades públicas están habilitadas para determinar cuáles núcleos del conocimiento son los más adecuados para el desempeño de los diferentes cargos. Al respecto, se ha indicado: 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de enero de 2023, radicado 11001032500020210020900 (1324-2021). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de marzo de 2024, radicado 11001032500020190086100 (6341-2019) y acumulados. 11 Departamento Administrativo de la Función Pública.
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] la Administración puede definir en el manual de funciones, los Núcleos Básicos de Conocimiento - NBC, que considere necesarios para el ejercicio de un determinado empleo, inclusive si pertenecen a áreas de conocimiento diferentes, siempre y cuando ellos estén relacionados con la naturaleza de las funciones del empleo.
Es decir, el registro de varios núcleos de conocimiento para una determinada ficha de empleo es perfectamente válido. […] En síntesis, los núcleos básicos del conocimiento se definirán en torno al área de desempeño, su descripción funcional, sus conocimientos básicos, sus requisitos, entre otros. […]. [Resaltado fuera del texto]. 41.
En este orden de ideas, en esta etapa preliminar del proceso, no es posible concluir que los cargos de profesional universitario del municipio de Sampués, a los que aluden los actores, solo puedan ser desempeñados por abogados; por el contrario, el ente territorial gozaba de amplias facultades para determinar el perfil del empleo dependiendo de las necesidades del servicio, las funciones a desempeñar y área al que serían asignados. 42.
Los actores tampoco hicieron un contraste entre el pénsum académico de las diferentes profesiones en aras de explicar y demostrar con exactitud por qué únicamente la formación en derecho es idónea para ejercer esos empleos. 43. Además, al plenario no se allegó el estudio técnico que precedió la expedición del manual demandado, de manera que el despacho carece de insumos suficientes para hacer un análisis más profundo en aras de determinar si exclusivamente un profesional del derecho tendría las capacidades y habilidades para ejercer dichos cargos, como lo sugieren los accionantes. 3.6.
Cambios en el manual de funciones a servidores vinculados 44. Los actores expresaron que el manual de funciones modificó de manera irregular los requisitos de formación académica y experiencia para quienes venían laborando en el municipio, lo cual desconoció los Decretos 2484 de 2014 y 1083 de 2015, en tanto previeron que los cambios allí introducidos para ocupar empleos públicos no aplicarían para quienes en ese momento estuvieren vinculados a la administración. 45.
En efecto, el artículo 2.2.2.7.6 del Decreto 1083 de 2015, dispuso que «a quienes al 17 de septiembre de 2014 estaban desempeñando empleos de conformidad con normas anteriores, para todos los efectos legales, y mientras permanezcan en los mismos empleos, o sean trasladados o incorporados a cargos equivalentes o de igual denominación y grado de remuneración, no se les exigirán los requisitos establecidos en el presente Título». 46.
Dicha norma buscó salvaguardar la estabilidad laboral de aquellos empleados que se encontraban laborando para el momento en que se cambiaron los requisitos de Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formación y experiencia para acceder a los cargos públicos; sin embargo, en lo que atañe al sub lite, se observa que los demandantes no hicieron ningún esfuerzo por demostrar cuáles fueron los cambios que introdujo el nuevo manual de funciones respecto del anterior y tampoco existen pruebas que permitan inferir que se desconoció dicha protección. 47.
Además, el nuevo manual no indica la forma en que se aplicaría a los servidores que venían prestando sus servicios, por lo cual no es posible estudiar con mayor profundidad este argumento y, en todo caso, el examen de posibles afectaciones a situaciones particulares escapa a la naturaleza del medio de control incoado. 48. En tal sentido, esta corporación ha explicado que la demanda de simple nulidad se encamina a restaurar el ordenamiento jurídico que ha sido quebrantado por la administración al expedir actos violatorios de normas superiores, mientras que la de nulidad y restablecimiento del derecho, además de la anotada finalidad, se orienta a restablecer un derecho subjetivo que resultó afectado por los actos de la administración.12 49.
Bajo este contexto, el magistrado conductor del proceso carece de competencia para revisar las situaciones particulares anotadas por los actores, pues ello no guarda congruencia con el interés general y la salvaguarda del principio de legalidad que reivindica este medio de control. 3.7. Funciones del nivel asistencial y requisitos del técnico operativo 50.
Los demandantes afirmaron que el manual de funciones acusado estableció funciones idénticas para distintas denominaciones del cargo en el nivel asistencial. 51. Ahora bien, según consta en el referido documento, los cargos del nivel asistencial son los siguientes: 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 11 de febrero de 2014, radicado 54001 23 33 000 2012 00089 01 (19830).
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.
Como se observa, en el municipio de Sampués existen 28 cargos del nivel asistencial, los cuales cuentan con diferentes denominaciones, códigos y grados. Ante esta amplitud del objeto de estudio, los actores debieron hacer un esfuerzo argumentativo para explicar cuáles cargos específicamente tenían funciones idénticas y, además, aportar el estudio técnico que permitiera establecer si ello tendría no justificación, máxime cuando la planta es global y flexible, es decir, que los empleos, por regla general, no están asignados a una sola dependencia y ello podría justificar que ejerzan idénticas funciones, pero para el área al cual son asignados. 53.
Así las cosas, el despacho carece de insumos mínimos para hacer un juicio de legalidad serio y fundado de los actos demandados. Al respecto, es pertinente recordar que si bien «la jurisdicción de lo contencioso está facultada para interpretar la demanda, no es posible suplantar la obligación del demandante de alegar adecuadamente sus reclamos y de probar los supuestos de la demanda».13 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-25-000-2016-00146-00 (0658-16).
En similar sentido pueden consultarse las siguientes sentencias proferidas por esta corporación: i) del 24 de febrero de 2022, radicado: 76001-23-33-000- Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.
Iguales conclusiones se predican del argumento según el cual el manual excedió los límites de la experiencia relacionada para los empleos de técnicos operativos, pues los actores no indicaron si dicha irregularidad se predica de los requisitos mínimos, de los máximos o de ambos, según los define el Decreto Ley 785 de 2005. Como tampoco indicaron cuál era la categoría del municipio de Sampués para el momento en que se expidió dicho manual, pese a que se trata de un dato esencial para poder verificar cuáles son los requisitos de formación y experiencia para los diferentes niveles de empleo. 55.
En todo caso, el despacho revisó la página web del ente territorial,14 en la cual consta que es de sexta categoría. Así, al contrastar los requisitos del Decreto Ley 785 de 2005 con los del manual, se observa que se respetaron los límites mínimos y máximos para el nivel técnico, conforme se ilustra en el siguiente cuadro: Requisitos Decreto Ley 785 de 2005 Manual de funciones demandado Mínimos Terminación y aprobación de cuatro (4) años de educación básica secundaria y curso específico, mínimo de sesenta (60) horas relacionado con las funciones del cargo.
Terminación y aprobación de cuatro (4) años de educación básica secundaria y curso específico, mínimo de sesenta (60) horas relacionado con las funciones del cargo. Máximos Al fijar el requisito específico podrá optar por título de formación tecnológica y experiencia o terminación y aprobación del pénsum académico de educación superior en formación profesional y experiencia. Título de formación tecnológica y experiencia o terminación y aprobación del pensum académico de educación superior en formación profesional y experiencia de un año en entidades públicas o privadas con funciones relacionadas a las del cargo. 56.
Así las cosas, los argumentos expuestos por los demandantes para el decreto de la medida cautelar invocada no están llamados a prosperar. No obstante, se aclara que las conclusiones plasmadas en la presente providencia obedecen a un estudio preliminar que no implica prejuzgamiento. 57. En mérito de lo expuesto, el despacho sustanciador RESUELVE Negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los siguientes actos: i) Decreto 20 del 20 de febrero de 2015, proferido por el municipio de Sampués, por el cual se ajustó el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía; ii) Acuerdo 20191000005916 del 14 de mayo de 2019, «por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección por mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE 2013-00151-01 (4392-2018); ii) del 3 de febrero de 2022, radicado: 25000-23-42-000-2016-04361-01 (5517-2019); y iii) del 22 de marzo de 2013, radicado 63001-23-31-000-2010-00110-01 (19136). 14 https://www.sampues-sucre.gov.co/normatividad/decreto-no-190-de-2024 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00673-00 (6163-2022) Demandante: Benjamín Antonio Cabrales Camargo y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SAMPUÉS (SUCRE) – Convocatoria No. 1315 de 2019 – TERRITORIAL 2019», suscrito por la CNSC.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.