Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1.
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 21 de agosto de 2015 expedida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que dicha decisión será revocada. I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. La actora ejercitó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encaminado a que se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 028826 del 24 de enero de 2012 -expedida por la otrora Caja Nacional de Previsión Social EICE3- y RDP 045621 del 1 de octubre de 2013 -emanada de la UGPP-, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que la demandada sea condenada a reconocerle la pensión gracia de jubilación desde el 12 de noviembre de 2004, como también a cumplir la condena en los términos de los artículos 187, 189, 192 y 195 del CPACA, a pagar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y las costas procesales. 1 En adelante, UGPP. 2 Folios 1 al 25. 3 En adelante, CAJANAL. 2 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso 4.
Como hechos relevantes relató que nació el 12 de noviembre de 1954 y prestó sus servicios como docente en el municipio de Albán (Nariño), vinculada de la siguiente manera: - Por nombramiento público: desde el 1 de julio de 1978 hasta el 30 de julio de 1983. - Por contratos de prestación de servicios: del 12 de enero de 1988 al 12 de julio de 1988; del 1 de septiembre de 1988 al 21 de diciembre de 1988; del 1 de enero de 1989 al 1 de julio de 1989; del 1 de septiembre de 1989 al 30 de junio de 1991; del 1 de septiembre de 1991 hasta 30 de junio de 1993; del 1 de septiembre de 1992 al 31 de diciembre de 1992; y desde 18 de enero de 1993 hasta 18 de julio de 1993. - Por nombramiento público: desde el 1 de octubre de 1994 hasta la actualidad. 5.
Añadió que prestó sus servicios para el departamento de Nariño por nombramiento efectuado mediante Decreto 084 del 18 de noviembre de 1994, emanado de la alcaldía municipal de San Bernardo, desde el 1 de octubre de 1994 hasta la actualidad. 6. Expuso que el 3 de enero de 2011 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, la cual fue negada mediante la Resolución UGM 028826 del 24 de enero de 2012 con el argumento de que los tiempos de servicio prestados son del orden nacional.
El 17 de septiembre de 2013 solicitó nuevamente el reconocimiento pensional, siendo negado por medio de la Resolución RDP 045621 del 1 de octubre de 2013. 7. Invocó como desconocidos el preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 25, 29, 48, 53, 90, 121 y 209 de la Constitución Nacional, los artículos 3 y 137 inciso 2 de la Ley 1437 de 2011, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1966, 33 de 1985 y 91 de 1989.
Lo anterior, al estimar que realmente fue nombrada docente mediante decreto municipal y no se puede desconocer el tiempo que estuvo vinculada a través de contratos de prestación de servicios. Contestación de la demanda4 8. La entidad demandada se opuso a las pretensiones toda vez que los sucesivos contratos de prestación de servicios comprendidos entre el 12 de enero de 1988 y el 18 de julio de 1993 no deben ser tenidos en cuenta pues no generan vinculación directa con las entidades con las que se laboró, es decir, no medió un vínculo legal y reglamentario.
Además, no existe declaración judicial previa que reconozca la 4 Folios 139 al 150. 3 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso existencia de una relación legal y reglamentaria para el periodo de vinculación por medio de contrato de prestación de servicios ni la declaratoria de la existencia de un contrato realidad. 9.
Adicionalmente, estimó que los tiempos de servicios prestados por la demandante desde el 1 de octubre de 1994 son del orden nacional, en virtud de lo contemplado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Por tanto, solo es viable contabilizar aquellos tiempos de servicios que se originen en vinculaciones como docente territorial o nacionalizado previas al 1 de enero de 1990, sumado a que estos tiempos fueron financiados con recursos de la Nación (Sistema General de Participaciones), esto es, con dineros de las transferencias del sector central, lo que también los hace incomputables para efectos de la pensión gracia. 10.
Propuso la excepción previa de «Incumplimiento del requisito de procedibilidad frente a la UGPP – Falta de pronunciamiento previo en vía administrativa» y las de fondo de «Inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales», «Cobro de lo no debido», «Prescripción» y «Solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones».
Audiencia inicial5 11. Durante la audiencia inicial llevada a cabo el 6 de julio de 2015, el a quo declaró probada la excepción previa de «incumplimiento del requisito de procedibilidad frente a la UGPP - falta de pronunciamiento previo en vía administrativa» frente a la Resolución RDP 045621 del 1 de octubre de 2013, expedida por la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, en tanto que contra ésta no se interpuso el recurso de apelación, el cual era obligatorio agotar antes de acudir a la jurisdicción. Por consiguiente, terminó el proceso respecto de este acto administrativo y dispuso continuarlo con la Resolución UGM 028826 de 2012 proferida por CAJANAL.
II. SENTENCIA APELADA 12. Mediante sentencia del 21 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora6. 13. Para el efecto, consideró que frente a los contratos de prestación de servicios celebrados entre la demandante y los municipios de Albán y San Bernardo no existe una declaración judicial de existencia de relación laboral, por lo que estos tiempos 5 Folios 162 al 170. 6 Folios 222 al 235. 4 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso no pueden reconocerse para acceder a la pensión gracia. 14.
Por lo demás, encontró acreditado que la actora laboró para el municipio de Albán (Nariño) a través de nombramiento por un periodo de 4 años, 11 meses y 10 días y para el departamento de Nariño por 16 años, 3 meses y 2 días. A saber, para el momento de la presentación de la solicitud de reconocimiento pensional completaba 21 años, 2 meses y 12 días, cumpliendo así con el requisito de los 20 años de servicio en materia de pensión gracia. 15.
Sin embargo, estimó que si bien el nombramiento se realizó por medio de decreto municipal los recursos con los cuales se nombró al personal docente provino de la Nación, en tanto en éste se menciona la existencia de disponibilidad presupuestal certificada por el representante del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional - Nariño. Asimismo, la constancia expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Albán Nariño da cuenta de que el tiempo laborado a dicho ente fue pagado con dineros provenientes de la Nación, esto es, que no cumple con el requisito previsto en el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, referente a no haber recibido o recibir actualmente pensión o recompensa de carácter nacional. 16.
Por último, condenó en costas a la parte demandante pues no le prosperaron las pretensiones, conforme a lo ordenado por el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP. III. RECURSO DE APELACIÓN7 17. La actora apeló la sentencia con fundamento en que las normas que regulan la pensión gracia no prohíben que el tiempo prestado mediante contrato de prestación de servicios pueda ser sumado para el reconocimiento prestacional, más aún si se tiene en cuenta que los docentes vinculados por contrato y en propiedad están obligados a acreditar los requisitos de formación y experiencia. 18.
Sostuvo que la Ley 114 de 1913 no exige una forma específica de vinculación, basta el desempeño como docente del orden oficial y que haya sido nombrado por el departamento, municipio o distrito. En consecuencia, teniendo en cuenta que la ley no exige que el educador se encuentre vinculado mediante relación legal y reglamentaria y que la jurisprudencia de la Corte Constitucional establece para casos semejantes un trato de igualdad para quienes desempeñan las mismas funciones docentes, el tiempo de servicios prestado por medio de contrato es válido para el otorgamiento de la pensión gracia de jubilación. 7 Folios 237 al 240. 5 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso 19.
Añadió que, en su caso, el tiempo de servicio que reprocha el a quo es de orden territorial pues, como se evidencia en el Decreto 084 del 28 de noviembre de 1994, el nombramiento lo realizó el alcalde del municipio de San Bernardo, de tal suerte que se vinculó a este municipio con el pleno convencimiento que lo hacía como docente territorial.
Así pues, no puede atribuírsele el origen del pago de sus salarios habida cuenta que no era su obligación saber de dónde provenían (del Estado, del departamento, del municipio o de particulares) y tal razón no es suficiente para excluirla del beneficio de la pensión gracia. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 20. Mediante auto del 30 de junio de 2016 se admitió el recurso de apelación. Luego, por medio de auto del 17 de noviembre de 2016, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. 21.
La demandada reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso8. Mientras que la demandante9 y el Ministerio Público10 guardaron silencio. 22. A su vez, por auto del 28 de septiembre de 2023, se decretó auto de mejor proveer para corroborar la clase de vinculación que tuvo la demandante y la procedencia de los recursos con que se pagaron sus salarios.
V. CONSIDERACIONES Competencia 23. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Problema jurídico 24. Conforme a los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación, le corresponde a esta Subsección determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, verificando para ello el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y sus normas concordantes. 8 Folios 324 al 327. 9 Constancia secretarial obrante en el folio 328. 10 Ibidem. 6 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso 25.
En línea con este propósito, deberá dilucidarse si los periodos servidos por medio de contrato de prestación de servicios son computables para la pensión gracia y si los dineros provenientes del Situado Fiscal o del Sistema General de Participaciones implican que la plaza ocupada es nacional y/o generan una recompensa del orden nacional que resulte incompatible con la prestación pretendida.
Marco legal y jurisprudencial sobre la pensión gracia 26. Para desatar tal cuestionamiento, la Sala verificará si la parte demandante acreditó los requisitos establecidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para otorgarle la pensión gracia, como son: i) contar con más de 50 años de edad; ii) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haberse desempeñado en tal calidad durante 20 años, que pueden ser continuos o discontinuos; iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; v) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 27.
Igualmente, se tendrán en cuenta las reglas contenidas en las siguientes tres sentencias de unificación jurisprudencial emanadas de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) Sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199711, en la que se clarificó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia. ii) Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812, que estableció las siguientes subreglas que permiten determinar la naturaleza del vínculo docente: a) que los recursos del Situado Fiscal, aunque eran de origen nacional, se convertían en propiedad exclusiva de las entidades territoriales al incorporarse a sus presupuestos; b) los entes territoriales son propietarios de los recursos que reciben de la Nación, según el artículo 356 de la Constitución de 1991; c) la financiación de los fondos educativos regionales dependía de los recursos de la Nación y de los presupuestos locales, por ende, cubrían gastos de docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; d) los 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000- 23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales solo por la intervención del Ministerio de Educación o por el origen de los recursos; e) se requiere prueba del vínculo administrativo para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, que puede ser mediante el acto administrativo de nombramiento o a través de certificaciones que demuestren de manera inequívoca el tipo de vinculación; f) para el reconocimiento de la pensión gracia, es crucial demostrar que la plaza es territorial o nacionalizada ya que el pago proviene de rentas endógenas de la entidad territorial o de las exógenas provenientes del situado fiscal o el Sistema General de Participaciones, según el caso. iii) Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, que aclaró que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre que acrediten al menos una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos de ley.
Hechos probados 28. Conforme a su registro civil de nacimiento, la demandante nació el 12 de noviembre de 195413. Por lo tanto, cumplió 50 años el 12 de noviembre de 2004. 29. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que se entiende cumplida la exigencia de la honradez, consagración y buena conducta. 30.
En el expediente, a su vez, está probado que el 10 de julio de 1978 la señora Silva Lasso se posesionó en el cargo de profesora de la Escuela municipal de Pueblo Viejo, municipio de Albán (Nariño), para el cual fue nombrada mediante Decreto 016 del 9 de julio de 197814. 31. A través del Decreto 001 del 1 de enero de 1980, el alcalde de Albán nombró a la actora en el cargo de profesora de la Escuela Municipal de Pueblo Viejo del corregimiento de San Bernardo.
Se posesionó el 12 de enero siguiente15. 32. Por medio del Decreto 05 del 20 de enero de 1982 el alcalde del municipio de Albán nombró a la demandante en el cargo de profesora municipal de la sección 13 Folio 28. 14 Folios 105 y 106 del expediente. 15 Documento 45 del cuaderno administrativo digital (cd folio 152A) y folio 107 del expediente. 8 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso San Antonio de Aguanga Bajo de dicho ente territorial, del cual tomó posesión en la misma fecha16. 33.
El alcalde municipal de Albán (Nariño) certificó el 21 de mayo de 1994 que la señora Silva Lasso prestó sus servicios a dicho ente como profesora municipal17. 34. Esta vinculación fue confirmada en certificación expedida el 15 de mayo de 2013 por la jefe de Talento Humano de la alcaldía de Albán y reiterada el 7 de febrero de 2014 por el alcalde de la época18. 35.
En el expediente se encuentran los referidos contratos de prestación de servicios19, que confirman la veracidad de esta modalidad de vinculación y los periodos aludidos en las certificaciones mencionadas en precedencia. 36. El 18 de noviembre de noviembre de 1994, por medio del Decreto 08420, el alcalde municipal de San Bernardo (Nariño) nombró en propiedad a la señora Luz Marina Silva Lasso para desempeñar el cargo de docente por incorporación en la Escuela Pueblo Viejo de dicho municipio.
Se posesionó el 20 de noviembre siguiente21. 37. La Secretaría de Educación Departamental de Nariño expidió certificado de tiempo de servicios prestados del 16 de abril de 2003 mencionando que la actora estuvo vinculada como docente nacionalizada. 38. El jefe de talento humano de la alcaldía de Albán hizo constar el 9 de octubre de 2014 que la demandante fue contratada como profesora municipal. 39.
A su turno, el subsecretario administrativo y financiero de Nariño, en respuesta al requerimiento probatorio del tribunal de primera instancia22, informó que: […] la señora Luz Marina Silva Lasso identificada con cédula de ciudadanía 27.103.166 de San Bernardo, está vinculada desde el 1° de octubre de 1994 y fue pagada con recursos del sistema general de participaciones (SGP).
Los municipios de Albán y San Bernardo no son certificados, por cuanto solo Tumaco, Pasto e Ipiales con municipios certificados en educación. […]. 16 Documento 46 del cuaderno administrativo digital y folio 108 del expediente. 17 Documento 5 del cuaderno administrativo digital. 18 Folios 29 y 30 del expediente. 19 Folios 109 al 117. 20 Folios 124 al 129 del expediente. 21 Folio 130 ibidem. 22 Folio 120 del expediente. 9 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso 40.
La Secretaría de Educación Departamental de Nariño certificó que la docente Silva Lasso se encuentra vinculada en propiedad, en el nivel de primaria, en el Centro Educativo Pueblo Viejo, régimen de pensiones nacional, nombrada por Decreto 084 del 18 de noviembre de 1994, posesionada el 1 de octubre de dicha anualidad y para la fecha de la certificación (5 de diciembre de 2014) tenía un tiempo de servicio de 20 años, 2 meses y 5 días.23 41.
La Secretaría de Hacienda Municipal de Albán certificó el 1 de octubre de 2014 que los salarios devengados por la demandante durante el tiempo laborado para el municipio provinieron de recursos de la Nación24. 42. La Procuraduría General de la Nación certificó que, una vez consultado el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI), la señora Luz Marina Silva Lasso no registra sanciones ni inhabilidades vigentes.25 Análisis de la Sala 43.
La Sala verificará el cumplimiento de los requisitos por parte de la demandante, para hacerse acreedora a la prestación reclamada, para lo cual se estudiarán por separado los lapsos servidos, así: - Primer periodo: del 10 de julio de 1978 al 30 de julio de 1983 (5 años y 20 días) 44. Las pruebas aportadas al plenario acreditan que la señora Silva Lasso se vinculó al servicio de la docencia oficial en el municipio de Albán (Nariño) de manera ininterrumpida como profesora de escuela y prestó sus servicios entre el 10 de julio de 1978 y el 30 de julio de 1983, en virtud de nombramientos efectuados por el alcalde del municipio de Albán (Nariño). 45.
En efecto, la Sala observa que en este periodo los actos de nombramiento fueron expedidos por el alcalde de Albán (Nariño) en uso de sus facultades legales y sin intervención del Ministerio de Educación Nacional o su representante, como tampoco se señaló que la plaza se hubiera creado y ocupado en cumplimiento de los artículos 6 y 10 de la Ley 43 de 1975, que regulan el proceso de nacionalización de los docentes oficiales.
Por lo tanto, es claro que esta vinculación ostenta carácter territorial (municipal). 23 Folios 136 y 137. 24 Folio 104. 25 Documento 12 del cuaderno administrativo digital. 10 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso 46. De este modo, los tiempos de labor oficial de la demandante como maestra municipal entre el 10 de julio de 1978 y el 30 de julio de 1983, correspondientes a 5 años y 20 días, son útiles para acreditar el vínculo anterior al 31 de diciembre de 1980 y para la exigencia de los 20 años de servicio. - Segundo periodo: del 12 de enero de 1988 al 18 de julio de 1993 (4 años y 6 meses) 47.
El alcalde municipal de Albán (Nariño) certificó que la señora Silva Lasso laboró por contratos de prestación de servicios, así:26 Novedad Acto Fecha inicio Fecha terminación años meses días Docente municipal Esc. Nueva Pueblo Viejo Contrato 12/enero/88 12/julio/88 0 6 0 Docente municipal Esc. Nueva Pueblo Viejo Contrato 01/sep/88 31/dic/88 0 4 0 Docente municipal Esc.
El Tambo en comisión a Pueblo Viejo Contrato 01/enero/89 01/jul/89 0 6 0 Docente municipal Esc. Nueva Pueblo Viejo Contrato 01/sep/89 31/dic/89 0 4 0 Docente municipal Esc. Nueva Pueblo Viejo Contrato 01/enero/90 30/jun/90 0 6 0 Docente municipal Esc. Nueva Pueblo Viejo Contrato 01/jul/90 31/dic/90 0 4 0 26 En el plenario obran los contratos relacionados, que acreditan el servicio laborado bajo tal modalidad durante los periodos señalados. 11 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso Docente municipal Esc.
Nueva Pueblo Viejo Contrato 01/enero/91 30/jun/91 0 6 0 Docente municipal Esc. Nueva Pueblo Viejo Contrato 01/sep/91 30/jun/92 0 10 0 Docente municipal Esc. Nueva Pueblo Viejo Contrato 01/sep/92 31/8dic/92 0 4 0 Docente municipal Esc. Nueva Pueblo Viejo Contrato 18/enero/93 18/jul/93 0 6 0 Total 4 6 0 48.
Estos contratos tuvieron como objeto la prestación de servicios como maestra de la Escuela Nueva de Pueblo Viejo de dicho ente territorial. 49. En este punto, a efectos del reconocimiento de la pensión gracia, la Sala precisa que lo que se debe acreditar a través de los contratos es que efectivamente se haya vinculado a la educadora para prestar el servicio docente, por lo que no se hace necesario que exista un proceso judicial previo en el que se haya declarado la figura de la primacía de la realidad sobre las formas, como lo dictaminó el a quo, por cuanto la Ley 114 de 1913 lo que permite es la retribución a quien haya ejercido la labor docente sin importar la naturaleza ni la clase de vinculación. 50.
En lo que respecta a la vinculación de docentes por contratos de prestación de servicios, esta Corporación ha indicado lo siguiente:27 Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de marzo de 2019, radicado: 70001-23-33-000-2013-00205-01(3183-14).
En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: a. del 19 de julio de 2018, radicado: 17001-23-33-000-2013-00457-01 (3598-14); b. del 22 de octubre de 2018, radicado: 20001-23-39- 000-2015-00529-01 (3878-17); c. del 12 de junio de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2015-05142-01 (4512- 17) 12 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»28. […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia.29 51.
En línea con lo anterior, la Subsección acoge el criterio que ha fijado esta Corporación en el sentido de indicar que la normativa especial no excluyó tal modalidad contractual para el acceso a la pensión gracia; por el contrario, lo relevante es que el interesado demuestre haber prestado sus servicios al magisterio oficial como maestro territorial o nacionalizado.
En consecuencia, en el presente asunto se computarán los tiempos laborados por la demandante en virtud de los contratos de prestación de servicios celebrados con el municipio de Albán, los cuales se pagaron con recursos propios de dicho ente territorial. 52. Es pertinente aclarar que esta tesis es consonante con el mandato constitucional de privilegiar la realidad sobre las formalidades en aras de garantizar el acceso de los trabajadores a sus derechos mínimos laborales.
Igualmente, esta decisión se adopta en razón a las particularidades del caso concreto, esto es, por el ejercicio de la función docente, la cual de manera reiterada se ha considerado que por su naturaleza implica subordinación, prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de formación y experiencia que denotan la existencia de un verdadero vínculo laboral entre la administración y los educadores, quienes deben 28 Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. 29 En ese sentido se ha pronunciado esta subsección en sentencias de 19 de enero de 2017, expediente: 54001- 23-33-000-2012-00180-01 (1706-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, y 14 de junio de 2018, expediente: 17001-23-33-000-2013-00374-01 (4791-2014), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso someterse a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, a los contenidos curriculares y al calendario escolar30. 53.
En punto a la naturaleza de la vinculación, se reitera que los contratos fueron suscritos por el alcalde municipal, quien obraba en condición de nominador y sin que existiera una orden por parte de la Nación para realizar dicha contratación; de manera que esta Colegiatura estima que se trató de un vínculo territorial (municipal), sin que la parte demandada lo haya desvirtuado ni existe en el plenario prueba alguna que permita inferir se tratara de una docente del orden nacional. 54.
Por lo tanto, este segundo período como docente territorial (municipal), que suma un total de 4 años y 6 meses, también puede acumularse al primero con el fin de establecer si la actora tiene derecho a la pensión gracia solicitada. - Tercer periodo: desde el 18 de noviembre de 1994 hasta, por lo menos, el 5 de diciembre de 201431 55.
Este tercer período está determinado por el Decreto 084 del 18 de noviembre de 1994 proferido por el alcalde municipal de San Bernardo (Nariño), mediante el cual nombró en propiedad a unos educadores (incluida la demandante) para desempeñarse como docentes por incorporación en las diferentes escuelas del municipio, quienes venían siendo vinculados por contratos de prestación de servicios.
Se posesionó el 20 de noviembre de 1994 y con efectos fiscales a partir del 1 de octubre de 199432. 56. Dicho planteamiento de la propia autoridad nominadora evidencia que la vinculación de la accionante en 1994 tuvo como sustento el proceso de incorporación de la norma citada, pues se basó en que la docente había laborado previamente para la entidad a través de contratos de prestación de servicios. 30 Al respecto, esta corporación sostuvo lo siguiente: […] al estudiar a Corte Constitucional la demanda de inexequibilidad, entre otros, del artículo 6º de la Ley 60 de 1993, referente a la administración de las plantas de personal docente, estableció que cuando se trata del desempeño de funciones docentes, éstas no se pueden adelantar a través de contratos de prestación de servicios, porque siempre se predica del ejercicio de dichas actividades la subordinación o dependencia propias de la relación laboral.
Corrobora lo anterior, el objetivo de la labor docente que consagra el artículo 104 de la Ley General de Educación (115 de 1994) al prever que “El educador es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos […]”; situación que implica que la labor docente no es independiente, sino que es un servicio que se presta en forma personal y de manera subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación, que no es posible encubrir mediante contratos de prestación de servicios.
Sentencia del 6 de mayo de 2010, radicado: 76001-23- 31-000-2005-00578-01 (1883-08). En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 7 de abril de 2016, radicado: 20001-23-31-000-2010-00413-01 (1022-2014); ii) del 1 de diciembre de 2016, Radicado: 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014); iii) del 23 de febrero de 2017, radicado: 15001-23-31-000-2012- 00276-01 (2922-15); iv) del 10 de septiembre de 2020, radicado: 52001-23-33-000-2014-00565-01 (1652-16). 31 Fecha de la certificación de información laboral que indica que, para ese momento, la demandante aún seguía activa. 32 Folio 130 14 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso 57.
Al respecto, hay que aclarar que el parágrafo 1 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 permitía la incorporación de los educadores que habían laborado mediante contratos de prestación de servicios antes del 30 de junio del mismo año, tal como le ocurrió a la demandante. No obstante, ese precepto normativo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-555 del 6 de diciembre de 1994, es decir, después que el alcalde de San Bernardo emitiera el Decreto 084 del 18 de noviembre anterior, con el cual se incorporó a la actora en el referido cargo permanente. 58.
Pese a lo anterior, lo cierto es que en el expediente no se encuentra acreditado que dicho acto hubiese sido demandado o declarado nulo, por lo que este conserva su presunción de legalidad, por tanto, mantiene los efectos que materialmente se consolidaron y que no pueden ser desconocidos en esta oportunidad. Aunado a ello, equivale a un nombramiento en virtud de un proceso de incorporación, que implica la inmutabilidad de la naturaleza jurídica del vínculo contractual inicial. 59.
En este sentido, con relación al tipo de vinculación de la actora a partir del 18 de noviembre de 1994, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó al traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación y que, por tanto, la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, dichas condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que venían prestando sus servicios con anterioridad. 60.
Así, para el caso de la demandante, si bien se observa que tuvo una incorporación a la planta de personal del municipio de San Bernardo (Nariño), ello en cumplimiento del parágrafo 1 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993, lo cierto es que esta no implicó la modificación o mutación de la naturaleza del vínculo que traía en virtud de las órdenes de prestación de servicio con el municipio desde 1988.
En efecto, para la Sala es claro que el periodo servido por medio de contratos de prestación de servicios fue como docente de carácter municipal, tal como se analizó en el capítulo precedente; de tal suerte que la incorporación se realizó bajo la misma naturaleza de vinculación municipal. 61. Luego, contrario a lo afirmado en la sentencia de primera instancia, el lapso de 20 años y 17 días en que la demandante prestó sus servicios como docente en el municipio de San Bernardo, cuyos salarios, prestaciones y demás emolumentos fueron remunerados con recursos del Sistema General de Participaciones, como lo 15 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso informó el subsecretario administrativo y financiero de Nariño33, puede ser computado para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. 62.
Inclusive, bien podría considerarse territorial por el mencionado proceso de incorporación; o nacionalizado, en virtud de la misma Ley 60 de 1993, pero en ninguna circunstancia nacional. Mas aún, si se tiene en cuenta lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ2-11/18, en relación con los tiempos laborados con vinculación territorial, pero con cargo a recursos girados por la Nación, son válidos para efectos del reconocimiento pensional pues tal circunstancia no determina el tipo de vinculación. 63.
Es más, en la citada providencia de unificación se concluyó que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —Situado Fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones34. 64.
Bajo esta regla unificada, queda sin sustento el argumento del a quo respecto a que el periodo aludido no es computable para pensión gracia por el hecho de que el representante del Ministerio de Educación Nacional certificara la disponibilidad de recursos por medio del FER – Nariño. Antes bien, la Sección Segunda ha esclarecido que esta circunstancia no implica una doble erogación o recompensa nacional, pues sendos recursos se incorporan a las arcas del ente territorial como rentas exógenas.
De manera que prospera el reparo de la demandante en ese sentido. 65. Bajo las anteriores consideraciones, la Sala concluye que la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial por más de 20 años y la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; adicionalmente, no ha recibido otra pensión o recompensa de carácter nacional, cuenta con más de 50 años y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias.
En suma, cumple con los requisitos previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado. 33 Folio 120 34 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 16 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso Análisis de la fecha de adquisición del estatus pensional y la prescripción 66.
El Consejo de Estado35 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por tres años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, aplicable al presente caso. 67.
Al respecto, esta Corporación36 ha explicado que una vez se haga exigible el derecho y ante la presentación de la petición de reconocimiento pensional, la parte interesada debe presentar en el término de los tres años siguientes la demanda judicial, de lo contrario, se somete a la activación del término prescriptivo y a la pérdida del derecho a las prestaciones periódicas causadas. 68.
En el presente caso, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer, a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó el 1 de abril de 2005, cuando la actora completó 20 años de servicio, esto es, con posterioridad al cumplimiento de los 50 de edad (12 de noviembre de 2004). 69.
En efecto, la suma de los dos primeros periodos arroja un tiempo de 9 años y 6 meses. Es decir, que al momento de la incorporación le faltaban 10 años y 6 meses de servicio y como esta designación tuvo efectos fiscales desde el 1 de octubre de 1994, el tiempo restante se completó el 1 de abril de 2005. 70. Ahora, comoquiera que la interesada presentó una primera reclamación ante la entidad de previsión el 3 de enero de 2011, con esta interrumpió la prescripción hasta el 3 de enero de 2014.
Sin embargo, la actora no acudió en su momento a la jurisdicción, para reclamar su derecho pensional, sino que presentó una segunda petición, el 17 de septiembre de 2013, lo que generó, por tratarse de una prestación periódica, una nueva interrupción de la prescripción hasta el 17 de septiembre de 2016. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2012, radicado: 150012333000201300718 01 (1218-2015);
Subsección A, del 17 de marzo de 2021, radicado: 76001-23-33- 000-2016-00438-01 (2939-2019); 2 de marzo de 2023, radicado: 05001233300020140102501 (1239-2016). 17 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso 71. En este punto debe recordarse que en el marco de la audiencia inicial celebrada el 6 de julio de 2015, el tribunal de primera instancia declaró probada la excepción previa de «incumplimiento del requisito de procedibilidad frente a la UGPP - falta de pronunciamiento previo en vía administrativa» frente a la Resolución RDP 045621 del 1 de octubre de 2013 expedida por la UGPP, dando por terminado el proceso frente a este acto administrativo y continuarlo contra la Resolución UGM 028826 de 2012 proferida por CAJANAL. 72.
Por consiguiente, el análisis de la prescripción se realizará frente a la solicitud del 3 de enero de 2011, que provocó la emisión de la Resolución UGM 028826 de 2012 de CAJANAL (siendo este el único acto administrativo acusado). 73. Así pues, teniendo en cuenta que la demanda se radicó el 24 de junio de 201437, es claro que se hizo por fuera de los tres primeros años contados a partir de la fecha de la adquisición del estatus y también luego de vencidos los otros tres subsiguientes a la presentación de la solicitud pensional del 3 de enero de 2011.
Lo anterior trae como consecuencia la prescripción de las mesadas causadas tres años antes de la presentación del libelo introductorio, esto es, las previas al 24 de junio de 2011. Conclusiones 74. Con fundamento en lo expuesto, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de la Resolución UGM 028826 de 2012 expedida por CAJANAL y se ordenará a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 31 de marzo de 2004 y el 31 de marzo de 2005, con inclusión de los factores salariales devengados en ese período.
Con la claridad que operó la prescripción extintiva de las mesadas causadas con anterioridad al 24 de junio de 2011. 75. La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional»38. 37 Folio 48. 38 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 18 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso 76.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial 77. En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 78. Finalmente, no se reconocerán los intereses moratorios solicitados por la actora, pues esta corporación ha precisado que conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993, aquellos solo proceden «en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago»39. 79.
Bajo el anterior lineamiento, los intereses de mora no pueden decretarse cuando la pensión aún no ha sido reconocida, como ocurre en el sub-lite, pues hasta el momento de proferirse el fallo el derecho reclamado se encuentra en discusión, por ende, no existe un acto administrativo que radique la prestación en cabeza de la demandante y le permita exigir su pago oportuno40.
Condena en costas 80. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en él, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva66 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de agosto de 2020, radicado: 76001-23-33-000-2016-01824-01 (2923-2019) 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de julio de 2020, radicado: 76001-23-33-000-2014-00581-01 (2162-2019). 19 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso 81.
No obstante, la postura antes mencionada tuvo que ser reevaluada a partir del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que introdujo un inciso al artículo 188 del CPACA, ya que precisó que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 82.
En este caso, la Subsección considera que los fundamentos esbozados por la demandada en sus distintas intervenciones no evidencian una carencia de fundamentación legal, por el contrario, su actuación se surtió conforme a los preceptos normativos que gobiernan la pensión gracia en concordancia con una discusión probatoria acorde a la controversia, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. VI.
DECISIÓN 83. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 21 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Luz Marina Silva Lasso contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En su lugar, se dispone:
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución UGM 028826 del 24 de enero de 2012, por medio de la cual CAJANAL EICE negó a la señora Luz Marina Silva Lasso el reconocimiento y pago de una pensión gracia.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Luz Marina Silva Lasso, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 31 de marzo de 2004 y el 31 de marzo de 2005, efectiva a partir del 24 de junio de 2011. 20 Radicación: 52001 23 33 000 2014 00368 01 (4233-2015) Demandante: Luz Marina Silva Lasso CUARTO: Declarar probada la excepción de prescripción extintiva frente a las mesadas pensionales anteriores al 24 de junio de 2011, conforme a lo explicado en la parte considerativa.
QUINTO: La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en la parte motiva de esta sentencia.
SEXTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
SÉPTIMO: Sin condena en costas en ambas instancias.
OCTAVO: En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.