! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "! CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 Demandante: LUIS FERNANDO TRIANA GIL Demandado: ANDRÉS FELIPE POSSO MACÍAS – CONCEJAL DE ANDALUCÍA (VALLE DEL CAUCA) PERÍODO 2024-2027 Tema: Inhabilidad de concejal por celebración de contratos con entidades públicas.
Elemento territorial por el lugar de ejecución. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 5 de julio de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de su elección como concejal del municipio de Andalucía. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El señor Luis Fernando Triana Gil, obrando a través de apoderado judicial1, instauró demanda en ejercicio del medio del control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de obtener la nulidad del acto que declaró la elección del señor Andrés Felipe Posso Macías como concejal del municipio de Andalucía (Valle del Cauca), para el periodo 2024-2027, contenido en el formulario E-26 del 31 de octubre de 2023, expedido por la comisión escrutadora municipal. 1.2.
Hechos 2. La parte actora relata que el 22 de febrero de 2023, el señor Andrés Felipe Posso Macías suscribió el contrato IND-23-1513-2023 con el Instituto del Deporte, 1 El abogado Ricardo Arturo Ramírez Londoño. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #! la Educación Física y la Recreación (INDERVALLE), con el objeto de prestar servicios profesionales «para el desarrollo del proyecto estratégico denominado: fortalecimiento de la participación e inclusión de la población en recreación, actividad física, deporte formativo y social comunitario en el Valle del Cauca». 3.
Indica que INDERVALLE es un establecimiento público del orden departamental, con personería jurídica, que hace parte del Sistema Nacional del Deporte de que trata la Ley 181 de 1995. 4. Resalta que el contrato se encuentra publicado en el portal SECOP II, fue firmado electrónicamente el 23 de febrero de 2023 en esa plataforma y se ejecutó en el municipio de Andalucía, de acuerdo con los informes de verificación y evidencias del cumplimiento de las obligaciones. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 5. Con fundamento en los hechos narrados, la parte actora adujo que el demandado fue elegido como concejal, a pesar de estar inhabilitado, según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994. 6. Por consiguiente, citó la causal de nulidad electoral del numeral 5 del artículo 275 del CPACA, según la cual los actos de elección son nulos cuando se elijan candidatos que se hallen incursos en causales de inhabilidad. 7.
Sostuvo que en este caso se configuran los presupuestos de la inhabilidad señalada, puesto que dentro del año anterior a su elección como concejal de Andalucía (Valle), el demandado celebró un contrato con una entidad pública del nivel departamental, que se ejecutó en dicho municipio. 8. Destacó de algunos informes técnicos de cumplimiento del contrato, las obligaciones relacionadas con «actividades lúdicas y recreativas con 30 niños y niñas en el municipio de Andalucía de la Escuela Simón Bolívar del grado 4º, beneficiarios del programa de recreación de Indervalle ( )». 1.4.
Contestaciones de la demanda 9. Dentro del traslado otorgado mediante autos de 12 de diciembre de 2023 y 16 de febrero de 2024, intervinieron los siguientes sujetos procesales: 1.4.1. Concejal Andrés Felipe Posso Macías 10. El demandado solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, a través de apoderado judicial2. 2 El abogado Jhon Henry Jaramillo Sánchez. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $! 11.
Frente al contrato IND-23-1513-2023, que sustenta la inhabilidad, aseguró que «estableció como lugar de ejecución y domicilio contractual la Ciudad de Cali Valle» y resaltó que allí se perfeccionó. 12. Precisó que los estudios previos indicaron como lugar de ejecución el municipio del departamento que designara el supervisor, de modo que «estas actividades podían ser realizada (sic) en cualquiera de los Municipios del Valle del Cauca, sin que la decisión estuviera en cabeza del señor ANDRÉS FELIPE POSSO MACIAS», es decir, este aspecto «correspondía a la necesidad de la entidad y de la instrucción del supersivor contractual y no de la voluntad del contratista». 13.
Luego, advirtió que los actos posteriores a la celebración del contrato, como su ejecución, no constituyen la inhabilidad en estudio. 14. Anotó que el contrato que suscribió con INDERVALLE no lo benefició ni reportó un potencial electoral, teniendo en cuenta que su objeto consistió en la recreación, la actividad física y el deporte formativo, social y comuntario en los municipios del departamento. 15.
Destacó que las inhabilidades son taxativas y su interpretación es restrictiva, y concluyó que no se cumplía en su caso con el factor espacial o geográfico de la norma que consagra la causal. 16. Formuló la excepción de inepta demanda, por «falta de fundamentación en el concepto de violación», ya que no advirtió una labor argumentativa ni probatoria de la parte actora, sino «que se limitó alegar de forma general la presunta inhabilidad». 1.4.2.
Consejo Nacional Electoral 17. El apoderado de la entidad3 expuso algunas de las normas que regulan el procedimiento de escrutinio, para luego proponer la falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que no participó en la expedición del acto acusado y la demanda está sustentada en hechos que no guardan relación con competencias ni actuaciones suyas. 18.
Informó que no tuvo conocimiento de solicitudes de revocatoria de inscripción contra el candidato Andrés Felipe Posso Macías como candidato al Concejo de Andalucía (Valle). 1.5. Auto para dictar sentencia anticipada 19. Mediante auto de 16 de abril de 2024, la magistrada ponente en el tribunal dispuso dictar sentencia anticipada, fijó el litigio y resolvió sobre las pruebas. 3 El abogado Juan Carlos José Lima Gómez. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co %! 20.
Además, en esta providencia declaró probada la excepción propuesta por el Consejo Nacional Electoral4 y desestimó la del demandado. 1.6. Sentencia de primera instancia 21. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de la elección del demandado como concejal de Andalucía, mediante sentencia proferida el 5 de julio de 2024. 22.
En sustento de la decisión, verificó los elementos material, temporal y subjetivo de la inhabilidad por celebración de contratos con entidades públicas, prevista en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 20005, pues encontró probado en la plataforma SECOP II que el demandado fue la parte contratista en el contrato IND-23-1513 con INDERVALLE, suscrito el 22 de febrero de 2023, por el término de tres meses. 23.
En cuanto al elemento territorial, advirtió que «para determinar el lugar donde debía ejecutarse el contrato, se debe acudir a la respectiva cláusula de ejecución contractual o, en su defecto, ante su ausencia, “es necesario revisar tanto los estudios previos de conveniencia y oportunidad como el contrato en su integridad”». 24. Con ese norte, observó en el SECOP II que se registró como lugar de ejecución del contrato el municipio de Andalucía (Valle del Cauca).
A su turno, advirtió inconsistencias con lo estipulado en los estudios previos y el documento denominado «complemento de servicio profesional de apoyo a la gestión», donde se registró como lugar de ejecución y domicilio contractual la ciudad de Cali, pero también «el municipio del Departamento del Valle del Cauca que sea designado por el supervisor». 25.
Luego, con base en la regla contenida en la sentencia SU-207 de 2022 de la Corte Constitucional, evidenció «una probabilidad real de incidencia directa del contrato de prestación de servicios en el Municipio de Andalucía», a partir de las actas de supervisión 1, 2 y 3, que relacionan actividades con estudiantes de la Institución Educativa Simón Bolívar, de ese municipio. 26.
Concluyó que «desde un principio, en el registro del contrato en la plataforma SECOP II, se tenía planeado como lugar de ejecución el Municipio de Andalucía, lo que efectivamente se materializó, no de manera esporádica sino permanente, pese a que en los estudios previos y en el complemento se estableció otra cosa». 27. Finalmente, el tribunal aclaró que el argumento del demandado con relación a la clase de contrato y la injerencia de este en la elección no era relevante, «dado 4 Aunque el auto incluyó en esta parte de la decisión a la Registraduría Nacional del Estado Civil, la misma providencia dejó constancia de que no contestó la demanda. 5 Modificatoria del artículo 43 de la Ley 136 de 1994. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co &! que las causales de inhabilidad son restrictivas, de modo que el operador judicial debe sujetarse de forma taxativa a lo señalado por el legislador en la prohibición». 1.7.
Recurso de apelación 28. El apoderado del demandado apeló el fallo de instancia, porque se abstuvo de dar trámite a las excepciones que propuso y dio por probada la inhabilidad. Aseguró que el tribunal incurrió en «protuberantes errores de hecho al no apreciar el acervo probatorio en su totalidad». 29. Consideró que no fue valorado objetivamente el contrato de prestación de servicios IND-23-1513 – 2023, que en la cláusula 23 del «complemento» estableció como lugar de ejecución y domicilio contractual la ciudad de Cali (Valle).
Con relación a este punto, observó que ni los estudios previos ni el contrato hicieron referencia al municipio de Andalucía para esos efectos. Adujo que estos documentos no fueron analizados por el tribunal, como lo señala el Consejo de Estado para determinar el sitio donde debe ejecutarse o cumplirse un contrato6. 30. Reiteró lo dicho en la contestación, en cuanto a que el lugar de ejecución correspondía a la necesidad de la entidad y dependía de la asignación que hiciera el supervisor.
Nuevamente hizo énfasis en que «nunca pudo tomar la decisión del lugar de ejecución contractual» y precisó que el contrato exigía la disponibilidad de desplazarse a los diferentes municipios del departamento. 31. Frente a la información del SECOP II, aseguró que el municipio de Andalucía corresponde «al lugar de residencia y domicilio del señor ANDRÉS FELIPE POSSO MACIAS». 32.
Insistió en la importancia de la certificación del supervisor sobre el lugar de ejecución del contrato y criticó que esta prueba fuera negada en primera instancia, por innecesaria. 33. Por otra parte, adujo que la sentencia apelada contenía incongruencias y consideraciones que ofrecían verdadero motivo de duda, pues advirtió una disparidad entre lo registrado en el SECOP II y los documentos del contrato en cuanto al lugar de ejecución, pero tuvo como tal la dirección y municipio informados por la entidad contratante en esa plataforma. 34.
Adicionalmente, recalcó que las actividades que desarrolló el demandado en cumplimiento del contrato no le generaron ningún beneficio ni potencial electoral, dado que su objeto estaba dirigido a niños y adolescentes. 6 Hizo referencia a: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del Rad. 23001-23-33-000-2015- 00461-02, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co '! 35.
Advirtió que esta corporación debía tener en cuenta para resolver la apelación, que las inhabilidades limitan la libertad y los derechos políticos de las personas, de modo que tienen que interpretarse para que garanticen de mejor manera su ejercicio7. 1.8. Trámite en segunda instancia 36. Mediante auto de 13 de agosto de 2024, el despacho del magistrado ponente admitió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia, previa constatación de su oportunidad y procedencia. En la misma providencia, corrió los traslados que ordena el artículo 293 del CPACA. 1.8.1.
Alegatos de conclusión a) Demandado 37. La parte demandada remitió expresamente a los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y el recurso de apelación. Anotó que los cargos aceptados en el fallo apelado carecen de valoración y soporte probatorio. 38. A su juicio, el tribunal no concluyó que las actividades de ejecución del contrato suscrito con INDERVALLE «hubieran sido desarrolladas de forma permanente o esporádica en el municipio de Andalucía o en las demás poblaciones del Valle del Cauca». 39.
Puesto de otro modo, consideró que se «debió determinar con claridad y objetividad el lugar de ejecución contractual respecto a lo fijado en los estudios previos y [el] contrato electrónico». 40. Calificó como «registro erróneo» el dato de la plataforma de SECOP II sobre el lugar de ejecución de dicho contrato. b) Demandante 41.
Alegó, en síntesis, que el registro del lugar de ejecución del SECOP II que tuvo en cuenta el tribunal no era la única prueba de ese elemento, toda vez que los informes de ejecución contractual señalaron de forma clara que las actividades se realizaron en el municipio de Andalucía. Por lo demás, reiteró los planteamientos de la demanda. 7 Citó, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de septiembre de 2011, Rad. 2010-00030, MP.
Mauricio Torres Cuervo. También hizo referencia a la sentencia C-147 de 1998 de la Corte Constitucional. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (! 1.8.2.
Concepto del Ministerio Público 42. La procuradora séptima delegada ante esta Corporación emitió concepto en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que «los documentos allegados al proceso dan cuenta de manera clara que la ejecución del contrato de prestación de servicios se efectuó en el Departamento del Valle del Cauca, concretamente el municipio de Andalucía, donde resultó electo concejal el accionado». 43.
Al respecto, constató que, «contrario a lo señalado por el accionante, la prueba del elemento (territorial) no se basó en el lugar de ejecución señalado en SECOP II, que realmente es la dirección del demandado, sino en el acta final de ejecución del contrato, esto ante la disparidad entre lo registrado en la plataforma SECOP II y los estudios previos, y el complemento del contrato respecto de su lugar de ejecución».
Agregó que el municipio de Andalucía también figura en los informes de actividades del entonces contratista. 44. Destacó que la inhabilidad atribuida al concejal Posso busca evitar ventajas entre los candiddatos, «al celebrar un contrato de prestación de servicios que le permitía ejercer labores de apoyo a la función pública, interrelacionándose con asuntos de los eventuales votantes». 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 45. La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra el fallo de 5 de julio de 2024, por el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de la elección del señor Andrés Felipe Posso Macías como concejal del municipio de Andalucía, período 2024-2027, de conformidad con los artículos 1508 y 152, numeral 7, literal a)9 del Código de Pricedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación10. 8 Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. (Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021). El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…). 9 Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. (Modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021). Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección (…) de los miembros de las corporaciones públicas de los municipios y distritos (…). 10 ARTÍCULO
13. DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta: (…) 3. Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co )! 2.2.
El acto acusado 46. El acto cuya nulidad se pretende dentro del presente asunto corresponde a la elección del señor Andrés Felipe Posso Macías como concejal de Andalucía (Valle del Cauca), para el período 2024-2027, contenida en el Formulario E-26 CON del 31 de octubre de 2023, expedido por la Comisión Escrutadora Municipal. 2.3.
Problema jurídico 47. Con base en los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar, modificar o confirmar la sentencia del 5 de julio de 2024, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca anuló la elección del demandado. 48. Para el efecto, se deberá determinar si el acto acusado está viciado por cuenta de la causal de nulidad prevista en el numeral 5 del artículo 275 del CPACA, por inhabilidad del elegido. 49.
En consecuencia, previo a decidir el asunto de fondo, la Sala estudiará los presupuestos de la inhabilidad para ser elegido concejal por intervención en la celebración de contratos, establecida en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, específicamente frente al elemento territorial. 2.4. Inhabilidad para ser concejal por intervención en la celebración de contratos 50.
Las inhabilidades son prohibiciones para ocupar cargos públicos, que se justifican en la necesidad de asegurar que los servidores de los diferentes órganos del Estado accedan en igualdad de condiciones y orienten su desempeño hacia el interés general y el cumplimiento de los fines estatales, sin consideración a motivaciones privadas que puedan arriesgar la buena marcha de la función pública. 51.
Por ello, esta corporación ha advertido que las inhabilidades «buscan preservar los principios de moralidad, transparencia e imparcialidad de la función administrativa y la garantía del derecho de igualdad de oportunidades»11. 52. Tratándose de cargos de elección popular, constituyen restricciones válidas al derecho fundamental a ser elegido, que deben ser revisadas previamente por las organizaciones políticas y los ciudadanos interesados en ser candidatos, so pena de que las autoridades competentes revoquen la inscripción o anulen la elección realizada en esas circunstancias. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de abril de 2009, Rad. 2007-00581(PI), MP.
Ruth Stella Correa Palacio. Citada en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de agosto de 2021, Rad. 50001-23-33-000-2020-00012-02 (Acum.), MP. Rocío Araújo Oñate. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co *! 53.
Atendiendo a las consecuencias que pueden acarrear, las causales de inhabilidad se reservan al legislador y su interpretación es restringida, en virtud del principio de capacidad electoral12. De manera que el operador jurídico no está autorizado para aplicar la analogía ni extenderlas a hipótesis no previstas al cargo que corresponda. 54.
Particularmente, el régimen de inhabilidades para ser concejal está regulado en el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, que establece la siguiente causal:
ARTÍCULO 43. INHABILIDADES. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: ( ) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito (…) (Subrayado adicional). 55.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, esta inhabilidad busca «preservar la igualdad entre los candidatos, sobre el supuesto de existencia de una relación relevante con el Estado potencialmente ventajosa para alguno de ellos»13, además de prevenir «asimetrías y prácticas corruptas en los procesos de contratación, que pueden tener lugar si un candidato aprovecha su posición para tomar ventaja sobre la entidad pública o sobre otros proponentes»14. 56.
En cuanto a sus elementos, la inhabilidad por intervención en la celebración de contratos con entidades públicas se configura para los concejales por la concurencia de los siguientes: a) Material u objetivo: la intervención en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel. b) Subjetivo: el interés propio o de terceros que anima la contratación, con fines patrimoniales o extrapatrimoniales15. c) Temporal: dentro del año anterior a la elección. d) Espacial o territorial: la ejecución del contrato debió cumplirse en el municipio o distrito donde fue elegido el concejal. 12 Código Electoral, artículo 1º, numeral 4. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 6 de junio de 2024, Rad. 54001-23-33-000-2023- 00263-01, MP.
Pedro Pablo Vanegas Gil. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, Rad. 11001-03-15-000-2018-02417-01, MP. Alberto Montaña Plata. 15 Sobre este ingrediente, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias de 27 de noviembre de 2008, Rad. 68001-23-15-000-2007-00669-01, MP. Filemón Jiménez Ochoa y 3 de agosto de 2015, Rad. 11001-03-28-000-2014-00051-00, MP.
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Citadas en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de septiembre de 2024, Rad. 50001-23-33- 000-2023-00337-02, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "+! 57.
Específicamente, sobre el elemento material u objetivo se ha precisado que «la intervención en la celebración del contrato se concreta en el acto mismo de su suscripción o firma, considerando los precisos términos en que fue formulada la causal, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, que sujeta el perfeccionamiento de los contratos del Estado a que “se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”»16, sin perjuicio del perfeccionamiento de otro tipo de contratos con entidades públicas17. 58.
Igualmente, «se ha reconocido la posibilidad de que la celebración de contratos ocurra de forma directa o indirecta, en este último caso, para que queden comprendidos terceros que no lo suscriben, pero frente a quienes logra probarse la intervención en la contratación en virtud de una simulación, por interpuesta persona, por delegación, designación o representación»18. 59.
Junto con lo anterior, se ha destacado que «la inhabilidad se refiere a la celebración del contrato y no a su ejecución ni a sus implicaciones»19, lo que descarta el análisis y demostración de la incidencia efectiva de las actividades del contratista sobre el electorado. 60. Por otra parte, respecto del elemento espacial o territorial, se ha explicado que el lugar de ejecución «corresponde al territorio en el que deben cumplirse las obligaciones pactadas», el cual no necesariamente corresponde al domicilio contractual, «que se utiliza para efectos, por ejemplo, de notificaciones»20. 61.
Sobre el punto, también se ha indicado que «el elemento territorial de la inhabilidad no requiere para su comprobación que se constate que el objeto contractual se cumplió en el lugar de la elección, sino que basta con demostrar que el contrato debía ejecutarse en esa circunscripción»21. 62. En suma, tratándose de concejales, la inhabilidad por intervención en la celebración de contratos con entidades públicas se estructura por la concurrencia de los presupuestos que consagra la norma y que ha identificado la jurisprudencia, es decir, suscribir el negocio jurídico dentro del año anterior a la elección y cumplir, efectiva o potencialmente, las obligaciones en la respectiva circunscripción. 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de agosto de 2021, Rad. 15001-23-33-000- 2019-00630-01, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. 17 Por ejemplo, contratos laborales para la vinculación de trabajadores oficiales. Ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 24 de octubre de 2024, Rad. 15001-23-33-000-2023-00456- 01, MP. Omar Joaquín Barreto Suárez. 18 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 24 de junio de 2021, Rad. 54001-23-33-000- 2019-00329-01 (Acum.), MP.
Luis Alberto Álvarez Parra y sentencia de 11 de abril de 2019, Rad. 11001-03-28-000-2018-00080-00 (Acumulado), MP. Alberto Yepes Barreiro. 19 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 8 de abril de 2021, Rad. 85001-23-33-000-2019- 00184-01, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 20 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de octubre de 2024, Rad. 54001-23-33-000- 2023-00254-01, MP.
Omar Joaquín Barreto Suárez. 21 Id. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ""! 2.5. Caso concreto 63. La parte actora atribuye al acto de elección del demandado como concejal, la causal de nulidad del numeral 5 del artículo 275 del CPACA, en razón a la inhabilidad por intervención en la celebración de contratos con entidades públicas, prevista en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994. 64.
Explica que esta inhabilidad se presenta en este caso porque el señor Andrés Felipe Posso Macías fue elegido concejal del municipio de Andalucía, habiendo suscrito el 22 de febrero de 2023 el contrato IND-23-1513-2023 con el Instituto del Deporte, la Educación Física y la Recreación (INDERVALLE), con el objeto de prestar servicios profesionales «para el desarrollo del proyecto estratégico denominado: fortalecimiento de la participación e inclusión de la población en recreación, actividad física, deporte formativo y social comunitario en el Valle del Cauca». 65.
En el fallo apelado, el tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar cumplidos los elementos que la ley y la jurisprudencia de esta Sección exigen para la prohibición invocada. Especial énfasis hizo en el factor territorial, constatando que la plataforma SECOP II y las actas de supervisión del contrato señalaban el municipio de Andalucía como lugar de ejecución. 66.
Adicionalmente, desestimó el argumento del demandado sobre la falta de incidencia de ese contrato en los electores, por tratarse de apreciaciones ajenas a los presupuestos taxativos de las causales de inhabilidad. 67. El demandado controvierte la decisión reseñada, pues sostiene que el tribunal no tramitó las excepciones que propuso y no valoró todas las pruebas.
Hace mención particular a la cláusula 23 del complemento del contrato, que indicó la ciudad de Cali como el domicilio contractual y el lugar de ejecución. Además, destaca que los estudios previos no mencionan el municipio de Andalucía, el cual corresponde a su residencia. 68. En tal sentido, sostiene que la sentencia recurrida es incongruente, toda vez que admitió una disparidad entre la información del SECOP II y los documentos del contrato, pero terminó dando validez a la dirección postal visible en ese portal web. 69.
Por otra parte, resalta que el lugar de ejecución no dependía del contratista, sino de la necesidad de la entidad y de la asignación que hiciera el supervisor. 70. Finalmente, aduce que las actividades ejecutadas estaban dirigidas a niños y no le reportaron ningún beneficio electoral, lo cual solicita ponderar a partir de la interpretación restrictiva de las inhabilidades para ser elegido. 71.
De los anteriores planteamientos, el primero es un reparo de orden procesal, que además de extemporáneo, es fácilmente desestimable con el auto de 16 de ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "#! abril de 2024, por el cual el magistrado ponente en primera instancia resolvió, entre otros asuntos, declarar no probada la única excepción previa que formuló, esto es, ineptitud de la demanda por «falta de fundamentación en el concepto de violación». 72.
Al respecto, es importante señalar que el proceso judicial está compuesto por etapas preclusivas, durante las cuales las partes tienen la oportunidad de alegar los vicios que a su juicio deban sanearse, de manera que no es admisible traer a la apelación de la sentencia de mérito cuestiones formales que pudieron ventilarse previamente.
Ahora bien, en cuanto a la excepción que denominó «inexistencia de inhabilidad o irregularidad alguna en la elección», esta se identifica con los argumentos de defensa que atacan el fondo del asunto y que fueron estudiados por el tribunal en el fallo de primera instancia. 73. Precisado lo anterior, debe partirse del supuesto de que el señor Andrés Felipe Posso Macías suscribió el contrato de prestación de servicios IND-23-1513- 2023 con una entidad pública (INDERVALLE) dentro del año anterior a su elección como concejal. 74.
Lo que está en discusión en esta instancia es el lugar de ejecución, es decir, el ingrediente territorial de la causal de inhabilidad. Al respecto, el expediente cuenta con las siguientes pruebas: • Estudios previos, que identifican por lugar de ejecución «el municipio del Departamento del Valle del Cauca que sea designado por el supervisor», además, que «Para todos los efectos contractuales se tendrán (sic) como domicilio la ciudad de Santiago de Cali». • Propuesta como contratista del señor Andrés Posso Macías, quien manifiesta su disposición para desarrollar las actividades conractuales «de la manera que [le] sean requeridas». • Versión PDF de la ficha de identificación del contrato IND-23-1513 en la plataforma «SECOP22 II», en el cual se indica el siguiente objeto: Prestar los servicios PROFESIONALES Y DE APOYO A LA GESTIÓN por sus propios medios con plena autonomía técnica y administrativa, como PROFESIONAL EN DEPORTE para el desarrollo del proyecto estratégico denominado: FORTALECIMIENTO DE LA PARTICIPACIÓN E INCLUSIÓN DE LA POBLACIÓN EN RECREACIÓN, ACTIVIDAD FÍSICA, DEPORTE FORMATIVO Y SOCIAL COMUNITARIO EN EL VALLE DEL CAUCA (se destaca). • En el mismo documento, bajo el título «Municipio de ejecución del contrato», se registra una dirección del municipio de Andalucía, Valle del Cauca. 22 Sistema Electrónico para la Contratación Pública. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "$! • Formato «COMPLEMENTO AL CONTRATO DE PRESTACION (sic) DE SERVICIO PROFESIONAL DE APOYO A LA GESTIÓN», correspondiente al contrato IND-23-1513 entre el señor Andrés Felipe Posso Macías y el Instituto del Deporte, la Educación Física y la Recreación del Valle del Cauca (INDERVALLE).
De este interesa especialmente la cláusula 23: LUGAR DE EJECUCIÓN Y DOMICILIO CONTRACTUAL: Las actividades previstas en el presente contrato se deben desarrollar en la ciudad de Cali, Carrera 36 Nro. 5B 3-65 (sic) Valle del Cauca, o en el lugar dispuesto en los Estudios Previos, y el domicilio contractual es Cali – Valle del Cauca. • Informe final para la certificación del supervisor del contrato, rendido el 24 de abril de 2023, que en las evidencias del cumplimiento de las obligaciones relaciona en su mayoría actividades de recreación y deporte «en el Municipio de Andalucía», con estudiantes de la «Escuela Simón Bolívar», beneficiarios del programa de recreación de INDERVALLE (negrrillas adicionales). • Informes parciales de las «cuotas» 1 y 2 para la certificación del supervisor del contrato, de 28 de febrero y 24 de marzo de 2023, que relacionan entre los destinatarios de las actividades a los estudiantes de «La Escuela Simón Bolívar». 75.
A partir de lo expuesto, la Sala llega al convenicimiento de que el demandado ejecutó el contrato IND-23-1513-2023 en la misma circunscripción donde fue elegido, es decir, en Andalucía, departamento del Valle del Cauca. 76. Así se observa con contundencia en los informes de actividades presentados por el propio contratista, que se refieren específicamente a una institución educativa de ese municipio. 77.
Ahora, si bien en varios documentos del contrato se menciona al distrito de Cali, a la vez como lugar de ejecución y domicilio contractual, debe estarse frente a lo primero a la realidad de las actividades informadas por el demandado en cumplimiento de las obligaciones contractuales, que resultan consecuentes con el objeto del contrato, pues desde los estudios previos advertía sobre la posibilidad de ejecutarse en cualquier municipio del departamento, como en efecto ocurrió. 78.
Respecto del domicilio contractual, aunque evoca el lugar donde deben cumplirse las obligaciones, también cumple fines de notificación de las partes y definición de la jurisdicción para la resolución de conflictos. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "%! 79.
Por lo tanto, la indicación de determinado municipio en esa cláusula no descarta el cumplimiento del contrato por fuera de este, pues lo que interesa a este propósito son el objeto y las obligaciones23. 80. Esta Sala tuvo ocasión de pronunciarse recientemente sobre el punto, en un caso de características afines al que se debate en esta oportunidad, donde el demandado contrató con el municipio donde fue elegido la prestación de servicios como periodista, con domicilio contractual en la capital, pero con lugar de ejecución en el departamento, es decir, con posibilidad de cumplirse en cualquier parte de su territorio, pues: [S]i dentro de las obligaciones pactadas se encontraba la posibilidad de entrevistar a los secretarios, directores, jefes de oficina y asesores de la gobernación sobre las actividades que desarrollaran, así como publicar contenidos propios del cubrimiento que hiciera de las actividades de la entidad, esto conllevaba que pudiera asistir a los territorios en los que se generara la información24. 81.
En este caso ocurre algo similar, dado que el objeto del contrato abarcaba todo el departamento del Valle del Cauca y, por lo visto, las actividades se concentraron en una institución educativa del municipio de Andalucía, como lo advirtió el tribunal en primera instancia. 82. Frente a los argumentos relacionados con la responsabilidad del supervisor en la asignación del lugar de ejecución del contrato y la incidencia de las actividades del contratista en el electorado, la Sala le halla razón al tribunal en cuanto a que estas consideraciones de conducta y responsabilidad no están contemplados en la causal de inhabilidad.
Antes bien, estos son factores que corresponde ponderar al interesado en ser elegido, de cara al régimen de inhabilidades que aplica al cargo de su interés. 83. De manera que el estudio de la causal por parte del juez electoral debe limitarse a los estrictos elementos que la configuran, que no fueron más allá de un sujeto activo, un contrato con una entidad pública, el año anterior a la elección y la ejecución en el mismo municipio donde fue elegido el demandado, en la forma que lo hizo el tribunal y según lo aconseja el Ministerio Público. 84.
Reunidos todos los factores señalados y desestimados los argumentos del recurso de apelación, se confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,! 23 Sobre la importancia de verificar la ejecución del contrato, de acuerdo con las obligaciones, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 20 de junio de 2024, Rad. 63001-23-33-000-2023- 00102-02, MP.
Gloria María Gómez Montoya. 24 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de octubre de 2024, Rad. 54001-23-33-000- 2023-00254-01, MP. Omar Joaquín Barreto Suárez. ! Demandante: Luis Fernando Triana Gil Demandado: Andrés Felipe Posso Macías Radicación: 76001-23-33-000-2023-00894-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "&! FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 5 de julio de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de la elección del señor Andrés Felipe Posso Macías como concejal del municipio de Andalucía, para el período 2024-2027, contenido en el formulario E-26 CON del 31 de octubre de 2023, expedido por la Comisión Escrutadora Municipal.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»