Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante ANA ROSA AVENDAÑO VÁSQUEZ Y OTRAS Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas Acción de tutela contra providencias judiciales.
Medio de control de reparación directa. Caducidad de la acción en eventos que involucran crímenes de lesa humanidad -ejecuciones extrajudiciales-. Precedente constitucional sobre la caducidad de la acción en casos de crímenes de lesa humanidad y de graves violaciones a los derechos humanos. Defecto fáctico. Valoración de los medios de prueba con enfoque de género.
Imposibilidad material para acudir al servicio de justicia- temor fundado. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Ana Rosa Avendaño y otras contra la sentencia del 25 de julio de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que dispuso: «Primero. Denegar el amparo que solicitan las señoras Ana Rosa Avendaño Vásquez, Liliana Gutiérrez Avendaño y Yolanda Gutiérrez Avendaño, conforme a la parte considerativa que antecede»1.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 21 de mayo de 20242, las señoras Ana Rosa Avendaño Vásquez, Liliana Gutiérrez Avendaño y Yolanda Gutiérrez Avendaño, quienes actúan por conducto de apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, a la reparación integral, a la integridad personal y de acceso a la administración de justicia. Lo anterior, con ocasión a la emisión del auto del 19 de octubre de 2023, proferido en el proceso de reparación directa nro. 25000- 23-36-000-2019-00759-01 (68805), en el que la autoridad accionada confirmó la decisión de rechazar la demanda por encontrar probada la caducidad de la acción. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Se amparen los derechos fundamentales en favor de las accionantes al acceso a la justicia, reparación integral, igualdad e integridad personal, contenidos en la Carta Política y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos. SEGUNDA: Que en consecuencia se revoque el Auto del 19 de octubre de 2023 que confirma el rechazo de la demanda por caducidad (notificado mediante correo del 27 noviembre de 2023) dentro del radicado 25000233600020190075901 (68805), medio de control de [reparación directa] proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B. 1 Página 32 de la sentencia de tutela de primera instancia que data del 25 de julio de 2024.
Samai en primera instancia, índice 19. 2 Samai, índices 1 y 2. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERA: Que se ordene al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, en el asunto de la referencia, que admita a trámite la demanda, al tratarse de un caso de graves violaciones a los Derechos Humanos –asesinato de lesa humanidad en el contexto del exterminio de la UP–.
Lo anterior en aplicación de las disposiciones convencionales y constitucionales (art. 93) que regulan la materia.» 3 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 30 de octubre de 20194, la señora Ana Rosa Avendaño Vásquez y sus dos hijas presentaron demanda de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército y Policía Nacional, el Ministerio del interior, la Presidencia de la República, la Unidad Nacional de Protección (UNP), el Patrimonio Autónomo de la Fiduprevisora S.A. como defensa jurídica del extinto DAS y su fondo rotatorio, por el asesinato del señor Hernando de Jesús Gutiérrez, el 22 de abril de 1988.
En los antecedentes del proceso se lee que la víctima directa era secretario político del Comité Regional del Partido Comunista de Medellín, miembro del Comité Central de su partido, dirigente de la Federación Sindical de Trabajadores de Antioquia y exconcejal de Medellín. 2.2. El trámite de la primera instancia se surtió ante la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en auto del 5 de marzo de 2021, admitió la demanda.
Esta decisión fue recurrida en reposición por la UNP y la Fiduprevisora S.A., quienes solicitaron que se rechazara la demanda por haber operado la caducidad, ya que la calidad de lesa humanidad de los delitos analizados no incidía en el análisis de la oportunidad de la acción. 2.3. En auto del 22 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca repuso la decisión recurrida y, en su lugar, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción. Esta decisión fue apelada por los demandantes quienes solicitaron la aplicación del estándar de imprescriptibilidad de las acciones restitutorias en casos de graves violaciones a los derechos humanos, establecido en el caso Órdenes Guerra vs. Chile de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). 2.4.
El 30 de enero de 2023, la Corte IDH notificó a la delegación de las víctimas la sentencia integrantes y militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia donde se incluyó como víctima al señor Hernando de Jesús Gutiérrez. El fallo internacional fue trasladado al medio de control interno por la parte demandante el 24 de abril de 20235. 3 Página 40 de la acción de tutela.
Expediente digitalizado. Samai, índice 2. 4 Folio 1 del cuaderno principal del expediente digitalizado del medio de control de reparación directa nro. 25000-23-36-000-2019-00759-01 (68805) 5 En la sentencia del caso integrantes y militantes de la unión patriótica vs. Colombia, se indicó lo siguiente sobre la reparación de los daños en los casos de ejecuciones extrajudiciales de las víctimas reconocidas en los anexos de la sentencia: «630.
El Estado aportó como anexo a su escrito de contestación una tabla indicando los nombres de las víctimas que interpusieron un proceso contencioso administrativo; el resultado de éste en cuanto a la declaratoria de responsabilidad estatal; si la decisión emitida por dicha jurisdicción se encuentra o no en firme y los montos de indemnización que se habrían ordenado a determinados familiares.
La Corte advierte que esta información no brinda elementos suficientes para que se pueda constatar con certeza la totalidad de víctimas de este caso que han acudido a dicha jurisdicción. Asimismo, esta información no permite conocer si efectivamente los montos indemnizatorios ordenados en esta jurisdicción interna han sido efectivamente pagados a los familiares de las víctimas.
Tampoco se cuenta con información sobre decisiones de procesos que al momento de la presentación de este anexo se encontraban pendientes de resolver por dicha jurisdicción. 631. Es por esta razón que, el Tribunal considera relevante en el presente caso hacer un pronunciamiento general en el sentido de que el Estado podrá descontar de los montos de indemnización ordenados por la Corte, correspondientes a cada familiar, la cantidad que hayan efectivamente recibido a nivel interno por el Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
En proveído del 19 de octubre de 2023, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la decisión de declarar probada la excepción de caducidad de la acción conforme las reglas de unificación de la sentencia del 29 de enero de 2020, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. La autoridad judicial precisó que no había lugar a excepcionar la regla de caducidad de la acción porque en el proceso se acreditó que (i) los actores conocían la posibilidad de imputar la responsabilidad del daño reclamado al Estado, al menos desde el 18 de febrero de 2013;
(ii) cuando se radicó la demanda no había un precedente consolidado sobre la operancia de la caducidad en estos eventos; y (iii) no se alegó ni acreditó la imposibilidad para promover en oportunidad la demanda. La decisión registró salvamento de voto del consejero Alberto Montaña Plata, quien advirtió la imposibilidad de aplicar el fenómeno de la caducidad cuando el medio de control incoado involucra casos de graves violaciones a los derechos humanos, considerando que es imperativo que el juez natural realice el control de convencionalidad.
El disidente estima que la sentencia de unificación invocada como fundamento del rechazo de la demanda sub examine es contraria a la Constitución Política y a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). La providencia se notificó a las partes en estado electrónico del 28 de noviembre de 20236. 3. Fundamentos de la acción Las accionantes estiman que el auto del 19 de octubre de 2023 incurrió en desconocimiento del precedente judicial, en defecto sustantivo y en violación directa a la Constitución. También acusan que en la decisión sobre la admisibilidad del caso particular no se aplicó la perspectiva de género. 3.1.
El cargo por desconocimiento del precedente judicial se fundamentó en haber soslayado la aplicación de los casos Órdenes Guerra vs. Chile y Julien Grisonas vs. Argentina en el estudio de la caducidad de la acción en el caso particular donde el daño antijurídico estaba relacionado con crímenes de lesa humanidad. Dijeron que la interpretación contenida en las providencias de la Corte IDH tiene estatus constitucional en estricto sentido por mandato del artículo 93 de la Constitución Política.
Reprochan que la autoridad judicial accionada haya priorizado las sentencias del ordenamiento jurídico interno sobre el deber de hacer control de convencionalidad y de aplicar el precedente del sistema interamericano. Insistieron en que los fallos de la Corte IDH son obligatorios para el Estado colombiano por virtud del control de convencionalidad y en ellos se ha desarrollado un estándar constitucional de imprescriptibilidad de las acciones reparatorias en casos de graves violaciones a los derechos humanos. 3.2.
Manifestaron que, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) considera que los mecanismos internos de reparación en los que obra como demandado el Estado son inanes debido a la aplicación del fenómeno de la mismo concepto. En caso de que las indemnizaciones otorgadas a nivel interno resulten mayores a las ordenadas por este Tribunal, el Estado no podrá solicitar la devolución de dicha diferencia a las víctimas.
Igualmente, se advierte que el Estado deberá pagar el total de la indemnización ordenada en esta Sentencia a aquellas víctimas que hayan acudido a dicha jurisdicción y no hayan obtenido una decisión favorable o cuyo proceso aún se encuentre pendiente de decisión.» 6 Samai, proceso nro. 25000-23-36-000-2019-00759-01 (68805), índice 16. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caducidad y por ello las víctimas están facultadas para acudir a la jurisdicción internacional sin tener que agotar los mecanismos de la jurisdicción interna. 3.3.
De otro lado, advirtieron que el salvamento de voto del magistrado Alberto Montaña Plata respalda la tesis de inconvencionalidad de las sentencias de unificación del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la caducidad en eventos relacionados con graves violaciones a los derechos humanos. Resaltaron que, según el disidente, es necesario aplicar el estándar de imprescriptibilidad desarrollado en el precedente interamericano. De acuerdo con lo anterior, los accionantes defienden que el auto del 19 de octubre de 2023 incurrió en defecto sustantivo o material por la indebida aplicación e interpretación de las normas que regulan el fenómeno de caducidad de la acción para eventos relacionados con crímenes de lesa humanidad.
Consideran que la interpretación normativa defendida es regresiva y contraria a la Constitución. 3.4. Argumentan que también se configura el defecto de violación directa a la Constitución debido a que debió aplicarse en el caso concreto la excepción de inconstitucionalidad con fundamento en el bloque de constitucionalidad y en el control de convencionalidad. 3.5.
Finalmente, acusan que la autoridad judicial accionada no haya estudiado la admisión de la demanda con perspectiva de género teniendo en cuenta que la parte activa de la demanda estaba compuesta por mujeres que han sido estructuralmente discriminadas por el Estado. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. El despacho ponente de la primera instancia emitió el auto del 5 de abril de 2024 en el que admitió la acción de tutela presentada por Ana Rosa Avendaño Vásquez, Liliana Gutiérrez Avendaño y Yolanda Gutiérrez Avendaño, quienes actúan a través de apoderado judicial, contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Adicional a lo anterior, vinculó como terceros con interés a la Nación, Ministerio del Interior y Ministerio de Defensa (Ejército y Policía Nacional), a la Unidad Nacional de Protección, al Patrimonio Autónomo PAR Fiduprevisora S.A., a la Presidencia de la República, a la Defensa Jurídica del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y su Fondo Rotatorio, administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A., dada su calidad de demandados en el proceso de reparación directa nro. 25000-2336-000-2019-00759-00/01.
Finalmente reconoció personería para actuar al abogado de las accionantes y ofició al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remita en medio digital el proceso de reparación directa objeto de análisis. 4.2. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por conducto del ponente de la providencia acusada, dijo que se abstendría de participar en la acción de tutela, pero que acataría las disposiciones que se adopten en el fallo constitucional. 4.3.
La Nación, Ministerio del Interior, por conducto de la directora jurídica, solicitó su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva comoquiera que no le es atribuible la vulneración de derechos descrita en la acción de tutela. 4.4. El Patrimonio Autónomo FIDUPREVISORA S.A. Defensa Jurídica del Extinto DAS y su Fondo Rotatorio, por medio de apoderado, se opuso a las Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de la acción de tutela porque a su juicio carecen de fundamento legal y porque la petición de amparo es improcedente.
Dijo que la aplicación de la jurisprudencia vinculante y vigente para resolver el problema jurídico sobre la caducidad de la acción no se puede equiparar a una irregularidad procesal, sino que es el acatamiento de un deber. Advirtió que en el escrito de tutela se mencionaron varios fallos de la Corte IDH para sustentar el cargo de desconocimiento del precedente judicial, así como una sentencia del Consejo de Estado y otra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en donde las autoridades se apartaron de la tesis de unificación de la sentencia del 29 de enero de 2020, pero no hicieron referencia a todas las providencias de las altas Corporaciones que han acogido su contenido.
Agregó que en el caso particular no se expuso ni se acreditó alguna situación que hubiera impedido a los accionantes acudir en oportunidad a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De acuerdo con lo anterior, concluyó que en el caso particular la concreción del fenómeno de la caducidad de la acción se estudió de acuerdo con el marco jurídico vigente y aplicable por lo que la providencia acusada no incurrió en desconocimiento del precedente judicial. 4.5.
La Unidad Nacional de Protección, por conducto del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó que se le desvincule de la acción de tutela debido a que las pretensiones allí contenidas no tienen relación con sus funciones. Sin embargo, como argumento subsidiario, pidió que se declare la improcedencia de la tutela por inexistencia de un escenario de vulneración de derechos fundamentales. 4.6.
La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por conducto de asesora del Área Jurídica de la Secretaría General, manifestó que no se concretó la vulneración de derechos invocada por las accionantes comoquiera que la decisión de rechazo fue consecuencia de que el medio de control se promoviera desconociendo los términos establecidos en el artículo 164.2. de la Ley 1437 de 2011.
Además, advirtió que no se invocó ni se probó la concreción de un perjuicio irremediable que justifique el estudio de la acción de tutela como mecanismo transitorio para procurar la garantía de los derechos en juego. 4.7. El despacho ponente registró proyecto de fallo que se discutió en la Sala del 24 de octubre de 2024, pero no alcanzó la mayoría requerida, por lo que se emitió auto de la misma fecha en el que se dispuso el sorteo de dos conjueces.
El sorteo se llevó a cabo el 30 de octubre de 2024 y, según consta en la correspondiente acta, fueron designados los doctores Juan de Dios Bravo González y Lucy Cruz de Quiñonez, a quienes se les comunicó la decisión el 1° de noviembre de 2024. El proceso pasó nuevamente al despacho informando la anterior gestión, el 1° de noviembre de 2024. 5.
Providencia impugnada En sentencia del 25 de julio de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la acción de tutela, comoquiera que no encontró configurados los defectos sustantivo, de desconocimiento del precedente judicial y de violación directa a la Constitución invocados por la parte actora. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dijo que cuando se emitió el proveído de 19 de octubre de 2023, ya existía un criterio definido sobre la caducidad en el medio de control de reparación directa en casos que involucran delitos de lesa humanidad.
Expuso que ese criterio se definió en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 y en razón a ello le asistía la obligación a la autoridad judicial accionada de aplicar la regla de unificación dado su carácter vinculante, en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 y de la sentencia SU836 de 2001. Establecido lo anterior, estimó razonable la decisión de declarar la caducidad de la acción debido a que el daño antijurídico consistente en el asesinato del señor Hernando de Jesús Gutiérrez ocurrió el 22 de abril de 1988 y la demanda de reparación directa se promovió el 30 de octubre de 2019.
Además, destacó que en la providencia cuestionada no se alegaron circunstancias que impidieran acudir oportunamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que no era posible aplicar los escenarios de excepción desarrollados en la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. Al respecto, recordaron que, según el acervo probatorio, los actores conocieron de la participación del Estado en los hechos, al menos, desde el 18 de febrero de 2013.
De otra parte, manifestó que la providencia acusada no incurrió en violación directa de la Constitución comoquiera que la decisión tuvo fundamento en el acatamiento del marco jurídico pertinente y la jurisprudencia de unificación que le ha dado alcance, situación que no vulnera los artículos 29 y 229 de la Constitución. 6. Impugnación La parte actora impugnó la decisión de primera instancia con fundamento en las siguientes consideraciones: 6.1.
La sentencia de tutela de primera instancia soslayó el tema central de disenso que es la aplicación del control de constitucionalidad y de convencionalidad respecto de la regla de derecho bajo la que se resolvió el asunto de la caducidad de la acción en el caso particular. El análisis del a quo se asimila más a un estudio de una tercera instancia, pero no aplica el control de convencionalidad solicitado en el escrito de tutela.
Prueba de la anterior afirmación es que en el fallo de tutela de primera instancia no se menciona el estándar establecido por la jurisprudencia de la Corte IDH «sobre la imprescriptibilidad o incaducabilidad de las acciones resarcitorias derivadas del delito de lesa humanidad, estándar que es vinculante y obligatorio para los jueces colombianos (…)». 6.2.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos y la interpretación que de sus preceptos hace la Corte Interamericana en sus fallos son el parámetro para decidir si una providencia judicial garantiza los derechos fundamentales y respeta la Constitución Política. 6.3. En ese contexto, corresponde al juez de tutela (i) establecer que el estándar convencional que debe aplicarse el caso concreto es el de la incaducabilidad de las acciones resarcitorias derivadas de delitos de lesa humanidad (casos Órdenes Guerra vs. Chile y Julien Grisonas vs. Argentina);
(ii) aplicar de manera preferente el control de convencionalidad sobre las disposiciones jurídicas internas, pues las últimas no pueden erigirse como barrera para garantizar los derechos de las víctimas. Ante un escenario de divergencia de criterios entre el marco jurídico interno y el interamericano, debe prevalecer el último; (iii) establecer que los hechos debatidos involucran crímenes de lesa humanidad o graves violaciones de los derechos humanos a la luz de la sentencia del 27 de julio de 2022 en el caso Integrantes y Militantes de la UP vs. Colombia.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19917, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional 3.
Determinación y planteamiento del problema jurídico La parte accionante pretende que se deje sin efectos la decisión de caducidad adoptada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y que, en su lugar, se provea la admisión de la demanda de reparación directa que tiene como fundamento el asesinato del señor Hernando de Jesús Gutiérrez.
Estiman que el análisis de la caducidad debe surtirse en aplicación del estándar establecido en la jurisprudencia de la Corte IDH que defiende la inaplicación del fenómeno de la caducidad para eventos de graves violaciones de los derechos humanos. En consecuencia, teniendo en cuenta los antecedentes del caso y los argumentos de la impugnación, corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al a quo al concluir que el auto del 19 de octubre de 2023, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso nro. 25000-23-36-000-2019- 7 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 00759-01 (68805) no comporta violación directa a la Constitución, defecto sustantivo ni desconocimiento del precedente judicial o, si, por el contrario, debe revocarse la sentencia de tutela de primera instancia y concederse el amparo solicitado. 4.
Defecto de desconocimiento del precedente judicial. De la aplicación e interpretación del marco jurídico que regula la caducidad del medio de control de reparación directa en casos relacionados con crímenes de lesa humanidad 4.1. Los cargos por defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial serán estudiados de manera conjunta, porque refieren a la aplicación e interpretación del artículo que regula el cómputo de caducidad para la pretensión de reparación directa y a la jurisprudencia que le ha dado alcance. 4.2.
El defecto sustantivo es un vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico para decidir un caso concreto, que debe analizarse por el juez de tutela si tiene una incidencia directa en la decisión y lesiona derechos fundamentales. La jurisprudencia constitucional ha considerado que este defecto se produce cuando: (i) la providencia carece por completo de fundamento jurídico, por ejemplo, si toma una decisión con base en normas inexistentes o inconstitucionales8;
(ii) la norma aplicada requería una interpretación sistemática con otras normas, pero el juez soslayó su estudio9; (iii) la norma que se empleó es constitucional, pero inaplicable al caso concreto10; (iv) la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión11; (v) la interpretación de la norma aplicada, desconoce sentencias con efectos erga omnes12;
(vi) la normas no son interpretadas con enfoque constitucional13; (vii) el precedente judicial fue desconocido sin ofrecer explicación razonable14; y (viii) el juez de la causa se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una norma que desconoce de manera flagrante y evidente la Constitución Política, siempre que se solicite la aplicación de esta figura por algunas de las partes15.
A su vez, el precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente);
(ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante);
(iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante. 8 Corte Constitucional. Sentencia SU 159 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-510 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio. 10 Corte Constitucional. Sentencia SU-174 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 11 Corte Constitucional.
Sentencia T-100 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 12 Corte Constitucional. Sentencia T- 790 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt. 13 Corte Constitucional. Sentencia SU- 632 de 2017. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 14 Corte Constitucional. Sentencias T-292 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda), SU-640 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-462 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre) 15 Corte Constitucional.
Sentencia T-047 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de lo anterior, debe considerarse que, por regla general, los jueces de lo contencioso administrativo deben guiarse en la solución de sus asuntos, por la jurisprudencia vinculante.
Este concepto cobija tanto el precedente vertical, que proviene de la autoridad encargada de unificar jurisprudencia en cada jurisdicción, como el precedente horizontal que es el emitido por el mismo funcionario o autoridades del mismo nivel jerárquico y que está cimentado en los principios de igualdad y seguridad jurídica. 4.3. Para abordar las inconformidades expuestas en el escrito de tutela y en la impugnación, esta Sección estima pertinente recordar el marco jurídico que fundamentó la decisión de caducidad adoptada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el auto del 19 de octubre de 2023.
La autoridad judicial precisó que el análisis de la caducidad para este medio de control se regía por lo dispuesto en el artículo 164.2. literal i) del CPACA, cuyo alcance para casos relacionados con crímenes de guerra, de lesa humanidad y graves violaciones de derechos humanos fue definido en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020.
De acuerdo con lo anterior, y considerando las pruebas del proceso, la autoridad judicial accionada concluyó que la demanda que buscaba la reparación del daño ocurrido en el año 1988 se radicó por fuera de la pauta temporal establecida en el código procesal aplicable. Asimismo, manifestó que no era posible excepcionar la regla de caducidad porque: se acreditó que los demandantes conocieron sobre la posibilidad de atribuir el daño al Estado, al menos, desde el 18 de febrero de 2013, pero la demanda se radicó hasta el 30 de octubre de 2019.
Además, mencionó que la parte actora no alegó ni probó la existencia de una situación que hubiera imposibilitado acudir en oportunidad a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Explicó que aún si aceptara como cierto que los actores no conocieron de la atribución del daño desde su ocurrencia, en el expediente existen pruebas que permiten inferir que desde hace más de una década sabían sobre la participación de agentes del Estado en los hechos.
Como sustento de lo anterior, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado expuso la siguiente argumentación: «9.1.- Para la Subsección es evidente que los demandantes conocían la posibilidad de atribución del daño reclamado al Estado desde mucho antes de ejercer la acción de reparación directa; esto muestra que el no acudir en forma oportuna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue un acto voluntario de los actores.
En efecto, en el hecho 3.1.15 de la demanda se afirmó (…). 9.2.- Como puede evidenciarse del propio dicho de los accionantes, estos acudieron al Sistema Interamericano de Derechos Humanos conjuntamente con el grupo familiar del exsenador Manuel Cepeda Vargas, y sus causas fueron tramitadas bajo el radicado 11.227. Sin embargo, los litigios fueron separados y en 2010 se dictó sentencia por el homicidio del exsenador.
De acuerdo con lo anterior, sería viable concluir que los ahora demandantes conocían desde antes de 2010 que el asesinato de su familiar era atribuible al Estado pues, de no ser así, no habrían acudido al Sistema Interamericano de Derechos Humanos. 9.3.- No obstante lo anterior, la Subsección concuerda con el tribunal de primera instancia respecto de que el hecho que genera mayor seguridad sobre el conocimiento por parte de los actores de la atribución del daño al accionar estatal es formulación de una petición por estos a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 18 de febrero de 201316, en la que afirmaron que el homicidio del señor Gutiérrez fue ejecutado por un agente del F2 de la Policía Nacional. 9.4.- Así las cosas, para la Sala es claro que, al menos desde el 18 de febrero de 2013, los accionantes conocían la posible atribución del daño reclamado al Estado, por lo que 16 «Relacionada en el pie de página 165 del Informe de Fondo 170 de 2017 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos» Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estos tenían hasta el 19 de febrero de 2015 para formular la acción de reparación directa.
Sin embargo, solo accionaron el 30 de octubre de 2019. 10.- En concordancia con lo anterior, la Subsección estima que en el caso concreto los demandantes no alegaron ni probaron circunstancia alguna que les impidiera acudir en forma oportuna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual, de nuevo, evidencia que el no elevar la acción de reparación directa fue una decisión propia.
Lo dicho se refuerza a partir del hecho de que los ahora accionantes acudieron hace más de una década al Sistema Interamericano de Derechos Humanos, momento en el cual pudieron también elevar sus pretensiones resarcitorias ante la justicia colombiana» 4.4. Establecido lo anterior, pasa la Sala a pronunciarse sobre la solicitud de que en el caso concreto se inaplique el cómputo de caducidad por tratarse de hechos relacionados con posibles eventos de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra.
A ese respecto, se recuerda que, aunque es cierto, como lo dijo el a quo, que la mencionada tesis fue desestimada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en Pleno, órgano de cierre y especializado en la materia, en sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 (61033), también lo es que en la precitada providencia se expusieron algunos eventos de excepción a la regla cuando los demandantes estuvieran ante un escenario de imposibilidad material de acudir a la jurisdicción en oportunidad.
Así pues, se tiene que la Sección Tercera del Consejo de Estado aceptó, por vía de excepción, la inexigibilidad del término de caducidad de la acción en los eventos en que se advierta que los afectados no estaban en la posibilidad material de ejercer la acción contenciosa. Se extracta el aparte pertinente de la sentencia de unificación: «el término de caducidad de la pretensión de reparación directa no resulta exigible en los eventos en los que se afectan de manera ostensible los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia17, por la configuración de circunstancias que obstaculizan materialmente el ejercicio del derecho de acción y, por ende, impiden agotar las actuaciones necesarias para la presentación de la demanda, dentro de las cuales se encuentra la constitución de apoderado».
En esa vía, declaró que el término no puede iniciar mientras subsistan las circunstancias especiales que materialmente impiden a cada sujeto acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para propender la satisfacción de sus derechos. Las reglas de decisión que se crearon en esta sentencia de unificación, en concreto, fueron las siguientes: (i) La figura de la caducidad de la acción sí aplica para los casos que involucran posibles vulneraciones al derecho internacional de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario;
(ii) Estos casos están comprendidos bajo la tesis del conocimiento del hecho dañoso como parámetro de inicio del cómputo; pero el plazo solo será exigible desde el momento en que el afectado estaba en condiciones de inferir que el Estado estuvo implicado en la materialización del hecho dañoso y era el llamado a responder patrimonialmente.
Si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación, pero no radicó la demanda oportunamente, el juez debe declarar la caducidad; (iii) La caducidad no es aplicable cuando se concreten y mientras perduren situaciones que obstaculicen materialmente el ejercicio de la acción. 17 «Articulo 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.5. En línea con lo anterior, es pertinente recordar que recientemente el Tribunal Constitucional emitió la sentencia SU167 de 18 de mayo de 202318 en la que analizó las anteriores reglas de decisión fijadas por el Consejo de Estado y determinó su alcance desde una óptica constitucional, específicamente, en un evento de ejecuciones extrajudiciales.
Esta sentencia es relevante en el análisis del caso particular porque es anterior a la que se cuestiona en la acción de tutela que data del 19 de octubre de 2023. En esta providencia, el Tribunal Constitucional abogó por la aplicación de un estándar probatorio amplio y flexible cuando se analiza la caducidad en casos de graves violaciones a los derechos humanos, como las ejecuciones extrajudiciales, en los que los afectados pueden ver obstaculizado su acceso a la administración de justicia por las maniobras adelantadas por los agentes del Ejército para ocultar la realidad de los hechos y otorgar un manto de legalidad a las versiones descritas en los operativos.
A ese respecto, conviene recordar que en la sentencia SU168 de 202319, la Corte Constitucional indicó que las reglas de caducidad de la acción en eventos de graves violaciones a los DD. HH. y al DIH deben interpretarse al amparo del principio pro damnato o pro victamae, es decir que no deben interpretarse de manera rígida e inflexible.
Acepta que, en determinadas circunstancias, es dable flexibilizar tales criterios para garantizar el acceso a la administración de justicia y la reparación integral a las víctimas. Y advirtió que, si hay duda sobre cuándo debe computarse la caducidad, lo mejor es que el juez opte por la interpretación más favorable a los demandantes. También es útil mencionar algunas de las reglas sobre la caducidad en eventos relacionados con graves violaciones a los derechos humanos analizadas por la Corte Constitucional en una sentencia reciente, la SU 241 de 2024.
En esta providencia se recogen las reglas de decisión desarrolladas por el Alto Tribunal de lo constitucional en eventos como el que ahora se analiza, así: «(i) el plazo razonable de dos años para acudir a la jurisdicción no se cuenta necesariamente desde el momento en que se produce el daño que origina el perjuicio, sino desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial;
(ii) la caducidad de la demanda de reparación directa o la existencia de barreras en el acceso a la justicia debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; y (iii) la aplicación del fallo de unificación de 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado debe realizarse teniendo en cuenta la necesidad de readecuar el trámite para brindar oportunidad a las partes de ajustarse a las nuevas cargas y posibilidades procesales allí establecidas.» (Subraya la Sala) Atendiendo a lo anterior, enfatizó en la importancia de que el juez de la causa valore específicamente la imposibilidad material que enfrentó la parte actora para acudir a la jurisdicción dentro del término previsto en el código procesal aplicable y advirtió la necesidad de flexibilizar la aplicación de la caducidad en casos de delitos de lesa humanidad, debido a que una interpretación rígida del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, puede vulnerar los derechos de acceso a la administración de justicia y a la reparación integral de las víctimas. 18 La sentencia data del 18 de mayo de 2023 y su ponente fue la magistrada Diana Fajardo Rivera.
De acuerdo con el histórico de actuaciones, la sentencia fue comunicada a las autoridades involucradas el 22 de junio de 2023 y fue remitida a la Relatoría de esa Corporación el 16 de junio de 2023. Consulta realizada con el radicado el expediente, T8473096, en el siguiente enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultat/consulta.php?campo=rad_codigo&date3=2019- 01-01&date4=2024-01-29&radi=Radicados&palabra=T8473096&radi=radicados&todos=%25 19 Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recientemente, en la sentencia SU439 de 202420, la Corte Constitucional precisó que, si bien las reglas de decisión sobre la caducidad de la acción se establecieron en la sentencia del 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado y en la SU312 de 2020 de la Corte Constitucional, el desarrollo y alcance de aquellas se realizó en las sentencias posteriores, como la SU167 y SU168 de 2023.
Por lo que es necesario analizar estas subreglas a partir de una comprensión integral del precedente constitucional y contencioso de unificación. Además, en esta providencia se insistió en que, en estos casos, especialmente si involucran ejecuciones extrajudiciales, la valoración de las pruebas debe obedecer a «criterios contextuales y garantistas» por lo que no hay lugar a aplicar de manera rígida las reglas procesales porque una actuación en tal sentido podría obstaculizar injustificadamente el acceso efectivo a la administración de justicia. Luego, debe preferirse «un enfoque flexible y pro víctima en la interpretación de las reglas procesales». 4.6.
Entonces, aunque le asistió razón a los jueces ordinarios de instancia al indicar que la calidad de crimen de lesa humanidad del hecho dañoso alegado no era suficiente para inaplicar el término de caducidad debido a que la jurisprudencia de unificación de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado así lo ha establecido; la Sala sí evidencia una vulneración del derecho al acceso a la administración de justicia de las demandadas, pero en cuanto a la aplicación de las reglas de decisión establecidas en el nuevo precedente frente a los escenarios de imposibilidad material que enfrentan las víctimas para acudir a la administración de justicia. En específico se considera que en este caso se desconoció el precedente de la Corte Constitucional y del mismo Consejo de Estado frente a la caducidad de la acción en el medio de control de reparación directa cuando se analizan posibles crímenes de lesa humanidad, pero debido a que la autoridad accionada: (i) realizó un análisis superficial sobre la existencia de posibles barreras que impidieran el acceso en oportunidad al servicio de justicia de las demandantes en lugar de optar por un estudio contextual y garantista de este aspecto;
(ii) omitió el deber de adecuar el trámite del proceso para otorgarle la oportunidad a las partes de ajustarse a las nuevas cargas argumentativas y probatorias establecidas en la sentencia del 29 de enero de 2020; y (iii) frente a las dudas sobre el momento en que debía iniciar el cómputo debió optar por posponer el debate a una etapa posterior del proceso y garantizar el derecho de acceso a la justicia de las demandantes.
A continuación, se explicarán los argumentos que sustentan las anteriores declaraciones: 4.6.1. Del análisis del expediente ordinario se observa que la demanda de reparación directa estudiada fue promovida el 30 de octubre de 2019, mientras que la sentencia de unificación que impone la carga de argumentar y probar la imposibilidad material de acudir a la jurisdicción como condición de inaplicación del término de caducidad data del 29 de enero de 2020.
Lo anterior explica el hecho de que en la demanda se justificara la acreditación de la oportunidad de la acción, exclusivamente, en la petición de que el requisito se analizara a la luz de la tesis de inaplicación 20 Comunicado de prensa nro. 46. Sentencia SU439 de 2024 con ponencia de la magistrada Diana Fajardo Rivera y salvamento de voto del doctor Antonio José Lizarazo Ocampo.
Cfr. https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%2046%20- %20Octubre%2016%20de%202024.pdf Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la figura de la caducidad por tratarse de un caso relacionado con crímenes de lesa humanidad, como lo era la ejecución extrajudicial de un líder de la Unión Patriótica.
Esto fundamentado, además, en un precedente análogo fallado por la Sección Tercera del Consejo de Estado donde se estudió la responsabilidad del Estado por las ejecuciones extrajudiciales de miembros de ese mismo partido político21. A pesar de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el auto del 22 de julio de 2021, decidió aplicar la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, sin haber dado la oportunidad a la parte demandante de adecuar los argumentos de la demanda y la estrategia probatoria con miras a cumplir con las nuevas cargas procesales que implicaban la aplicación de la sentencia de unificación en comento.
Aunque, el Tribunal de la primera instancia y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado analizaron la demanda y las pruebas con ella aportadas con miras a establecer si se había concretado un escenario que impidiera la interposición en oportunidad de la acción, inquietud que resolvieron negativamente, cierto es que ese análisis se surtió sin que se diera la oportunidad a las partes de ajustar sus argumentos y estrategia litigiosa de acuerdo con las exigencias de la nueva tesis jurisprudencial de unificación. Las actuaciones en ese sentido han sido reprochadas por la Corte Constitucional, ya que en la sentencia T-044 de 202222 indicó que, vedar a las partes de la posibilidad de adecuar sus argumentos y estrategia probatoria, si es del caso, ante la aplicación de un cambio jurisprudencial puede implicar una afectación de su derecho al debido proceso y un desconocimiento de la sentencia SU406 de 201623, relativa a los efectos de las sentencias de unificación. Conviene en este punto recordar que, en la sentencia SU167 de 2023, la Corte Constitucional reiteró las consideraciones expuestas en la sentencia T-044 de 2022, en el sentido de indicar que el juez de la reparación directa debía permitir que las partes readecuaran su argumentación respecto de las reglas de caducidad fijadas por el Consejo de Estado.
Y reprochó que en el caso que analizaba no se les dio la oportunidad a los actores para explicar si habían enfrentado barreras de acceso a la administración de justicia o si se encontraban en imposibilidad material de ejercer la acción de reparación directa. Así las cosas, se estima que, en el caso particular, el juez pudo, en despliegue de sus competencias como director del proceso, indagar por las razones por las que no se promovió oportunamente el medio de control en procura de establecer si en el caso particular se concretó alguno de los eventos que, según la jurisprudencia de las altas Cortes, permite la inaplicación del término de caducidad, previo a pronunciarse en sede de reposición sobre la admisión de la demanda.
Una actuación en tal sentido hubiera garantizado el derecho al debido proceso y el de acceso a la administración de justicia de las partes, en tanto la discusión contaría, desde la primera instancia, con los elementos argumentativos y probatorios necesarios para establecer con suficiencia, 21 «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera- Subsección B, consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero, 30 de marzo de 2017.
Radicado: 25000-23-41-000-2014-01449-01. En términos similares, ver también (…)» 22 Sala Quinta de Revisión. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 23 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co si se concretó la caducidad de la acción, pero atendiendo a la integridad de las reglas jurisprudenciales desarrolladas para tal fin o, de ser el caso, determinar que era necesario posponer la discusión sobre la caducidad de la acción a otra etapa del proceso.
Hasta aquí, se estima que el auto del 19 de octubre de 2023 desconoció las reglas de decisión contenidas en las sentencias T-044 de 2022, SU406 de 2016 y SU167 de 2023. 4.6.2. Esta Sala también considera que fue apresurado que en este caso se decidiera la caducidad de la acción en la etapa de admisión. Esto, teniendo en cuenta la complejidad del asunto en el que se reclamaba la responsabilidad del Estado por la ejecución de un líder de la Unión Patriótica en el contexto de exterminio de un partido político y donde el juez de la primera instancia no otorgó a las partes la oportunidad de adecuar los argumentos e integrar las pruebas del proceso con miras a suplir las cargas impuestas en la nueva sentencia de unificación. A ese respecto, es importante tener en cuenta que el Estado de Colombia aceptó, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, su responsabilidad internacional por el daño antijurídico que se reclama en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir, por la ejecución extrajudicial del señor Hernando de Jesús Gutiérrez.
También reconoció que se trató de un delito perpetrado en el contexto de exterminio contra el partido político Unión Patriótica sus miembros, militantes y simpatizantes y que en el despliegue de este plan contaron con la participación de agentes estatales, y con la tolerancia y/o aquiescencia de las autoridades. Al respecto, en la sentencia del 27 de julio de 2022, emitida en el caso Integrantes y militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia, la Corte IDH indicó lo siguiente sobre la ejecución del señor Hernando de Jesús Gutiérrez: «B. Consideraciones de la Corte. 351.
En primer término, corresponde recordar que el Estado reconoció su responsabilidad internacional con respecto a hechos que involucran a 219 víctimas que figuran en el listado anexo al Informe de Fondo de la Comisión (supra Capítulo IV). Ese reconocimiento efectuado por el Estado se refiere a: a) la violación al derecho a la vida (artículo 4 de la Convención) en relación con el deber de prevención en perjuicio de 138 personas que fueron ejecutadas24 (…) 352.
Con respecto a lo anterior, esta Corte ya consideró que había cesado la controversia sobre esos puntos, por lo que no se referirá a los mismos en sus consideraciones (supra párr. 22) y encuentra que el Estado es responsable por la violación a esos derechos en perjuicio de esas personas en las modalidades de atribución de responsabilidad internacional que fueron reconocidas por el Estado.
De acuerdo con ello, la Corte encuentra que los hechos que fueron reconocidos por el 24 «Estas personas son: Dionisio Calderón, Rubén Darío Castaño, Javier Sanabria Murcia, José Rafael Reyes Malagón, Darío Henao Torres, Octavio Vargas Cuellar, Leonel Forero Hernández, José Antonio Quiroz Rivero, José Francisco Ramírez Torres, Fernando Bahamón Molina, Fidel Antonio Ardila Parrado, Demetrio Aldana Quiroga, José Vicente Cárdenas Rodríguez, Luis Jesús Reátiga, Gerardo Cuellar, Froilán Gildardo Arango Echavarría, Argemiro Colorado Marulanda, Pedro Julio Herrera Marín, José Yesid Reyes Panqueva, Luis Alberto Ardila Parrado, Hildebrando Lora Giraldo, Alfonso Guillermo Cujavante Acevedo, Hernando de Jesús Gutiérrez, José Antonio Riveros Sanabria, Néstor Henry Rojas Rodríguez, Alirio Zaraza Martínez, Electo Flórez Banquez, Carlos Evelio Conda Tróchez, Gildardo Castaño Orozco, Teófilo Forero, Rosalba Camacho, Martin Vásquez Arévalo, María Leonilde Mora Salcedo, Antonio Sotelo Pineda, José Antonio Toscano Triana, Luis Alberto Cardona Mejía, Jorge Orlando Higuita Rojas, Alejandro Cárdenas Villa, Gustavo Walberto Guerra Doria, Guillermo Antonio Callejas Ríos, Armando Calle Ángel, Horacio Forero Páez, Bladimiro Escobar Morales, Dally Vásquez Camacho, Elizabeth Vásquez Camacho, Josefina Vásquez Camacho, Jairo Alfredo Urbina Lacouture, Carlos Julio Vélez Rodríguez, Norma Garzón de Vélez, Dilmas Elkin Vélez Rodríguez, Henry Cuenca Vega, María Mercedes Méndez de García, William Ocampo Castaño, Rosa Tulia Peña Rodríguez, Henry Millan González, Otoniel Casilimas Cantor, Eixenover Quintero Celis (…)» Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado encuadran dentro del contexto de violencia sistemática contra militantes e integrantes de la Unión Patriótica el cual fue descrito en el capítulo de Hechos de la presente Sentencia (supra Capítulo VIII.A).» (Subraya la Sala) Se insiste en que considerando la complejidad del caso analizado, ejecución extrajudicial de un líder de la Unión Patriótica en el contexto de exterminio de este partido, era importante surtir la etapa probatoria antes de decidir sobre la caducidad de la acción para determinar si en el contexto de persecución del que fueron víctimas los miembros de esa colectividad y sus familiares, era posible identificar alguna barrera material que hubiera impedido a las accionantes acudir oportunamente al servicio de justicia para procurar la reparación integral de los daños que aducen haber sufrido. 4.6.3.
En línea con lo anterior se advierte que, en la demanda, se solicitaron pruebas cuya práctica era útil a efectos de determinar si la parte actora enfrentó alguna barrera de acceso a la administración de justicia. Esta Sala evidencia, sin ánimo de exhaustividad, sino a partir de un estudio preliminar y general de este asunto que, en los autos de primera y segunda instancia que declararon la caducidad de la acción, se tomó como elemento de prueba con un peso importante de convicción para establecer el momento en el cual los demandantes podían inferir la participación de agentes del Estado en la concreción del daño, el Informe de Fondo nro. 170/17 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Los operadores judiciales destacaron que en el documento se registró que desde la petición que radicaron las aquí demandantes el 18 de febrero 2013 ante ese órgano, señalaron a un agente de la fuerza pública colombiana como posible autor del homicidio de Hernando de Jesús Gutiérrez.
Sin embargo, las autoridades judiciales no tuvieron en consideración que, en ese mismo informe, registra que las hijas y compañera de la víctima directa recibieron amenazas después de ocurrido el asesinato, situación que las llevó a huir de la ciudad procurando la protección de su integridad. Lo anterior evidencia un análisis incompleto del medio de prueba, pues desatendió los indicios que sugerían que las víctimas indirectas no acudieran al servicio de justicia ante un temor fundado de exponer su integridad personal.
Esta posibilidad debió haberse explorado incluso a través de las facultades oficiosas probatorias y de instrucción, dado el cambio de precedente que se dio en el trámite del asunto y las nuevas cargas probatorias que éste implicó. A ese respecto, también es pertinente destacar que en la demanda de reparación directa se solicitó la práctica de varios testimonios con el objeto, entre otros, de acreditar las amenazas que recibieron las demandantes con ocasión del homicidio del señor Hernando de Jesús. Se insiste: en el proceso había elementos de juicio que debían ser estudiados por los jueces de la causa con miras a determinar, por ejemplo, si esas amenazas constituyeron un obstáculo para acudir oportunamente a la jurisdicción. Así se evidencia la necesidad de surtir la etapa probatoria del proceso para poder establecer con mejores elementos de juicio si el caso particular se enmarcaba en los escenarios en los que la jurisprudencia de las altas Cortes ha avalado la inaplicación de la caducidad de la acción. Como refuerzo de este argumento, conviene recordar que en la sentencia SU168 de 2023, se advirtió que el análisis de la caducidad de la acción en casos de graves violaciones a los derechos humanos o de Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co crímenes de lesa humanidad debían aplicarse los principios pro damnato o favor victamae, lo que en la práctica implica que: (i) el análisis de la caducidad no debe hacerse de manera rígida, sino que en ocasiones admite flexibilizaciones con miras a garantizar el acceso a la justicia y la reparación integral de las víctimas;
(ii) el operador judicial debe interpretar las ambigüedades y vacíos de la ley a favor de la garantía de los derechos de acceso a la justicia y reparación integral; y (iii) «en caso de duda sobre el momento a partir del cual computar el término de caducidad, debe adoptarse la interpretación más favorable al demandante, esto es, la “que favorece el estudio de fondo del resarcimiento al daño antijurídico».
Conforme a lo expuesto, esta Sala estima que en el caso concreto debía permitirse el curso del proceso para que, en la sentencia, después de surtido en integridad el debate probatorio, y por lo tanto cuando contara con más y mejores elementos de juicio, pudiera establecer si se concretó alguna situación que permitiera computar la caducidad en un momento posterior.
En esa vía, se concluye que la decisión de la caducidad en la etapa de admisión en el caso analizado vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia de las accionantes. 4.7. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala considera que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en desconocimiento del precedente judicial y en violación directa a la Constitución al emitir el auto del 19 de octubre de 2023, en el que confirmó la decisión de caducidad de la acción. Esto porque omitió analizar los efectos de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 a la luz de lo establecido a ese respecto en las sentencias T-044 de 2022 y SU167 de 2023, en esa vía, soslayó que debió otorgarse la posibilidad a la parte demandante de adecuar sus argumentos y estrategia probatoria de acuerdo con las nuevas cargas impuestas en la sentencia de unificación y asegurar la garantía de la doble instancia. También se advierte desconocida la sentencia SU168 de 2023, en la que la Corte Constitucional manifestó que en los casos donde se discuta la caducidad de la acción ante posibles eventos de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra debe evitarse una aplicación rígida de esa figura, y, preferir su flexibilización en garantía de los principios pro actione y pro damnato.
Finalmente, la Sala observa que se desconoció el precedente según el cual, cuando en la etapa de admisión existe duda frente al momento en el que se debe iniciar el cómputo, debe posponerse la discusión a otra etapa del proceso en la que el juez cuente con más y mejores elementos de juicio para adoptar una decisión al respecto, dado el riesgo de que se vulnere el derecho de acceso a la administración de justicia de las partes.
Con fundamento en los anteriores argumentos, la Sala encuentra que también se concretó el defecto por violación directa a la constitución debido a que las providencias en las que se declaró la caducidad de la acción comportan una vulneración a los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los accionantes. 5.
Conclusión La Sala revocará la sentencia de tutela del 25 de julio de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, se ampararán los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02543-01 Demandante: Ana Rosa Avendaño Vásquez y otras 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se dejará sin efectos el auto del 19 de octubre de 2023, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso de reparación directa con radicado 25000-23-36-000-2019-00759-01 (68805), dado que incurrió en desconocimiento del precedente judicial y en violación directa a la Constitución. En esa vía, se ordenará a esa autoridad judicial que dicte una nueva decisión en la que tenga en cuenta el precedente constitucional respecto de la caducidad de la acción en el medio de control de reparación directa cuando se presentan crímenes de lesa humanidad, en particular las sentencias: T-044 de 2022, SU167 de 2023 y SU168 de 2023.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la decisión impugnada, proferida el 25 de julio de 2024, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dadas las razones expuestas en esta providencia. En su lugar, amparar los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de las señoras Ana Rosa Avendaño Vásquez, Liliana Gutiérrez Avendaño y Yolanda Gutiérrez Avendaño. En consecuencia, 2.
Dejar sin efectos el auto del 19 de octubre de 2023, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el medio de control de reparación directa nro. 25000-23-36-000-2019-00759-01 (68805). En consecuencia, ordenar a esa autoridad judicial que en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en este fallo de tutela. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente Salva el voto (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Salva el voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) JUAN DE DIOS BRAVO GONZÁLEZ Conjuez (Firmado electrónicamente) LUCY CRUZ DE QUIÑONEZ Conjueza Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador