Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06178-01 Demandante: BIBIANA MARÍA MORALES GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Temas: Tutela contra providencia judicial.
Confirma decisión de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por la parte accionante, contra la decisión proferida el 10 de diciembre de 2025, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta declaró improcedente la solicitud de amparo, por no superar los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional, por ausencia de carga argumentativa suficiente.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo1 Con escrito radicado el 3 de octubre de 20252 la señora Bibiana María Morales García, actuando por intermedio de apoderado judicial3, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por la 1 Índice 2 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 2 En auto de 7 de octubre de 2025, se requirió a la parte actora para que aclarara cuáles son las autoridades accionadas en consideración a que en el escrito de tutela radicado se indicó que la autoridad demandada era la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, pero en el formulario de radicación se indicó que la autoridad accionada es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. Además, se anexaron las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el medio de control 11001-33-42-057-2021-00001-00/01.
Asimismo, se la requirió para que concretara sus pretensiones respecto de cada autoridad accionada. La parte actora allegó memorial en el que aclaró que incurrió en un error al radicar la demanda, pues presentó un escrito de tutela errado que corresponde a otra tutela interpuesta hace varios años. 3 Índice 2 de Samai. Descripción del documento “5ED_Poder(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2” Cuaderno de primera Instancia. Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la defensa, al debido proceso, al trabajo y de acceso efectivo a la administración de justicia. En criterio de la actora, la trasgresión de las citadas garantías constitucionales tuvo lugar con ocasión de la providencia del 11 de marzo de 2025 dictada por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-057-2021-00001-00/01, a través de la cual, se modificó la sentencia del 30 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que había accedido a sus pretensiones. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […] PRIMERA: Se CONCEDA el amparo y protección de los derechos fundamentales del accionante, BIBIANA MARÍA MORALES GARCÍA; al debido proceso, derecho a la defensa, al trabajo y acceso efectivo a la administración de Justicia, vulnerados en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “F”.
SEGUNDA: DEJAR SIN EFECTOS PARCIALMENTE, la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “F” de fecha 11 de marzo de 2025, dentro del proceso de radicado Nº 1100133420 57 2021 00001 01, en la cual figura como demandante la señora, BIBIANA MARÍA MORALES GARCÍA. TERCERA: Se ORDENE al accionado dictar una nueva sentencia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, fallo que se debe ajustar a los lineamientos que sobre el particular han dispuesto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado; accediendo a todas las pretensiones solicitadas en la demanda.4. 1.3.
Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: La señora Bibiana María Morales García instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en la que pretendió la anulación del Oficio No. OJ-000904- 20, expedido por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la referida entidad educativa, a través del cual se negó la existencia de una relación laboral generada por el cumplimiento de sus funciones como secretaria en el Programa de Licenciatura en Educación Básica con Énfasis en Matemáticas de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. 4 Transcripción textual del original con posibles errores.
Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare su existencia desde el 14 de julio de 2005 hasta la fecha en la que se encontrara vinculada a la universidad y el pago de los emolumentos correspondientes.
En primera instancia, el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda y declaró i) infundadas las excepciones de mérito presentadas por la parte accionada, ii) que entre las partes existió una verdadera relación laboral y iii) la nulidad del acto demandado. Reconoció que, entre las partes existió este vínculo desde 14 de julio de 2005 hasta el 27 de octubre de 2019 y desde el 5 de marzo de 2020 hasta la finalización del contrato 718 de 2022 que a la fecha se encontraba vigente; como restablecimiento del derecho condenó a la entidad a reconocer y pagar prestaciones sociales comunes y ordinarias derivadas del vínculo laboral reconocido, como son primas legales, bonificaciones, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos.
Esta decisión fue objeto de recurso de apelación por parte de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F que, en sentencia del 11 de marzo de 2025, modificó la decisión de primera instancia, y decidió:
PRIMERO: INHIBIRSE de analizar las pretensiones de la demanda respecto de los contratos suscritos entre la señora Bibiana María Morales García, identificada con la cédula de ciudadanía No. 52.803.333, y la Universidad Francisco José de Caldas, posteriores a la ejecución y terminación del contrato No. 1016 de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR PARCIALMENTE el NUMERAL 1° de la parte resolutiva de la sentencia del 30 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Cincuenta y Siete (57) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que declaró infundadas las excepciones que presentó la Universidad Distrital Francisco José de Caldas a través de la contestación de la demanda, [el] cual quedará así:
PRIMERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción que propuso la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, respecto de lo causado por la señora Bibiana María Morales García, identificada con la cédula de ciudadanía No. 52.803.333, con anterioridad al 20 de febrero de 2012, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, y declarar no probadas las demás que consignó en la contestación de la demanda.
TERCERO: MODIFICAR PARCIALMENTE el NUMERAL 2° de la parte resolutiva de la sentencia del 30 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Cincuenta y Siete (57) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que declaró la existencia de una relación laboral entre las partes, cual quedará así:
SEGUNDO: DECLARAR que, entre la señora Bibiana María Morales, identificada con la cédula de ciudadanía No. 52.803.333, y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, existió una verdadera relación laboral con ocasión de las actividades realizadas como Secretaria del Programa de Licenciatura en Educación Básica con Énfasis en Matemática, mediante varios contratos de prestación de servicios celebrados así: i) del 14 de julio de 2005 al 1° de noviembre de 2011, ii) desde el 20 de febrero de 2012 hasta el 27 de octubre de 2019 y iii) entre el 6 de marzo de 2020 y Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el 30 de diciembre de 2020, de acuerdo con lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: REVOCAR PARCIALMENTE los LITERALES A) Y B) DEL NUMERAL 3° de la parte resolutiva de la sentencia del 30 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Cincuenta y Siete (57) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., que accedió parcialmente al restablecimiento del derecho consignado en la demanda y, en su lugar, realizar el siguiente reconocimiento: A) RECONOCER Y PAGAR a la señora Bibiana María Morales García, identificada con la cédula de ciudadanía No. 52.803.333, las prestaciones sociales y laborales de carácter legal o reglamentario establecidas por autoridad competente percibidos por una Secretaria, por los estrictos periodos contractuales comprendidos i) desde el 20 de febrero de 2012 hasta el 27 de octubre de 2019 y ii) entre el 6 de marzo de 2020 y el 30 de diciembre de 2020, teniendo en cuenta para la liquidación el valor de lo pactado como honorarios en los contratos de prestación de servicios, (se excluyen los derechos extralegales y convencionales).
B) Ordenar a la Universidad Francisco José de Caldas realizar los aportes de seguridad social en pensiones a favor de la señora Bibiana María Morales García, identificada con la cédula de ciudadanía No. 52.803.333, al fondo que corresponda, por los periodos comprendidos i) del 14 de julio de 2005 al 1° de noviembre de 2011, ii) desde el 20 de febrero de 2012 hasta el 27 de octubre de 2019 y iii) entre el 6 de marzo de 2020 y el 30 de diciembre de 2020, salvo las interrupciones acreditadas, con base en los honorarios pactados, mes a mes, por todos los períodos contractuales suscritos, en razón a que este derecho es imprescriptible.
Para el efecto, la Universidad Francisco José de Caldas deberá tomar el ingreso base de cotización (el valor mensual de los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes ya realizados por la contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, según la regla jurisprudencial fijada por el H. Consejo de Estado, siendo necesario que la parte actora acredite las cotizaciones efectuadas, y en caso que exista diferencia o no se hubieran efectuado, el trabajador deberá asumir el porcentaje correspondiente.
No procede el pago o reintegro de los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones ni salud a favor de la demandante. Para el pago de aportes a seguridad social en pensiones la demandante debe acreditar las cotizaciones efectuadas, y en caso de que exista diferencia o no se hubieran efectuado, esta última deberá asumir el porcentaje que le corresponda como trabajadora.
QUINTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 30 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Cincuenta y Siete (57) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., por las razones expuestas en la parte considerativa de la providencia. Explicó que, no había lugar a reconocer la relación laboral hasta el 25 de mayo de 2022, porque el acto administrativo demandado se refiere únicamente a los contratos de prestación de servicios ejecutados y en ejecución durante el periodo de 14 de julio de 2005 a 30 de diciembre de 2020, siendo esta última la fecha en la que finalizó el contrato 1016 de 2020, no a vinculaciones posteriores.
Adujo que, en el asunto operó la prescripción alegada por la entidad accionada a través del recurso de apelación, la cual se configuró con la finalización del contrato 103 de 2011, es decir el 1° de noviembre de ese año. Por tal motivo, se declaró la prescripción y se aplicó a los derechos laborales y prestacionales concedidos en Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera instancia con anterioridad a dicha fecha, salvo los aportes a pensión. En cuanto al restablecimiento del derecho, se precisó que solo procede el reconocimiento de las prestaciones sociales legales y no las convencionales ni extralegales. 1.4.
Fundamentos de la solicitud de amparo El apoderado de la parte accionante alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F incurrió en los siguientes yerros al interior del fallo del 11 de marzo de 2025: Defecto fáctico: La sentencia desconoció el acervo probatorio porque no tuvo en cuenta los contratos de prestación de servicios suscritos en los años 2021 y 2022.
La parte actora sostuvo que la reclamación administrativa y la demanda se presentaron cuando la señora Morales García aún estaba vinculada a través de un contrato de prestación de servicios con la universidad y que trabajó hasta el 2023, año en el cual no le fue renovado el mencionado contrato. Aseguró que, tanto en la reclamación administrativa como en las pretensiones de la demanda solicitó reconocer la existencia de una relación laboral «desde el 14 de julio de 2015 y hasta la fecha que ella permanezca vinculada a la administración».
En la fijación del litigio también el juez citó «hasta la fecha», es decir hasta el año 2022, fecha en la cual se llevó a cabo la audiencia inicial, sin que la entidad demandada interpusiera recurso alguno quedando conforme con la decisión. Y en el decreto y practica de pruebas se solicitaron todos los contratos de prestación de servicios de 2005 hasta la fecha, es decir hasta el año 2022, sin objeciones.
Agregó que, en la sentencia de primera instancia se reconoció la relación encubierta hasta la vigencia del contrato 2022 y en el recurso de apelación la entidad demandada no manifestó inconformidad respecto de los contratos de los años 2021 y 2022, por lo que aseveró que no es cierto que al reconocer la vigencia de estos contratos afecte el derecho a la defensa de la universidad como lo indicó el tribunal, pues está probado que desde la reclamación administrativa se solicitó el reconocimiento del vínculo laboral hasta la fecha de permanencia en la universidad demandada.
En conclusión, los contratos de los años 2021 y 2022 no fueron controvertidos por la entidad en ninguna de las etapas procesales, por consiguiente, la autoridad judicial accionada debió tenerlos en cuenta para su valoración pues eran pruebas obrantes en el expediente y sobre estos jamás existió disputa entre las partes. Desconocimiento del precedente: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F dio un alcance distinto a la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 09 de septiembre de 2021, dentro del radicado 05001 23 33 000- 2013-01143-01 (1317-2016), pues la misma estableció un periodo de 30 días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
Por lo expuesto, indicó que, en el proceso ordinario no se debió aplicar la prescripción a los contratos suscritos entre el año 2005 y 2011, pues en el presente asunto debió flexibilizarse el término de los 30 días hábiles, por las circunstancias en que se desarrolló el vínculo laboral. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto del 27 de octubre de 20255, el magistrado sustanciador de primera instancia avocó el conocimiento de la solicitud de amparo, ordenó notificar a la accionante6, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F7 en su calidad de autoridad judicial accionada, y vinculó como terceros con interés en las resultas del proceso al Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá8, a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas9, y al Ministerio Público10. 1.6.
Intervenciones 1.6.1 Universidad Francisco José de Caldas11 Manifestó que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, porque la parte actora está empleando la tutela como si fuera una instancia adicional del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que se controvierte la declaratoria de prescripción sobre las acreencias laborales de los contratos de prestación de servicios suscritos entre los años 2005 y 2011, así como la falta de decisión de la autoridad judicial accionada sobre los contratos suscritos entre los años 2021 y 2022.
Así mismo, sostuvo que tampoco se cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que la accionante puede acudir al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de igual manera, adujo que no se satisface el presupuesto de inmediatez, ya que la sentencia controvertida se profirió el 11 de marzo de 2025 y la 5 Índice 10 de Samai.
Cuaderno de primera instancia. 6 La notificación se surtió a los correos electrónicos ender_care@hotmail.com, enderkardenas@hotmail.com y bianamora@yahoo.es, mediante oficio No. 161875 del 30 de octubre de 2025. 7 La notificación se surtió a los correos electrónicos: scs02sb06tadmincdm@notificacionesrj.gov.co, rmemorialessec02sctadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co y rmemorialessec02sbtadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co, mediante oficio No. 161876 del 30 de octubre de 2025. 8 La notificación se surtió al correo electrónico admin57bt@cendoj.ramajudicial.gov.co, jadmin57bta@notificacionesrj.gov.co mediante oficio No. 161878 del 30 de octubre de 2025. 9 La notificación se surtió al correo electrónico notificacionjudicial@udistrital.edu.co mediante oficio No. 161879 del 30 de octubre de 2025. 10 La notificación se surtió al correo electrónico procesosjudiciales@procuraduria.gov.co mediante oficio No. 161877 del 30 de octubre de 2025. 11 Índice 14 de Samai.
Cuaderno de primera instancia. Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda de tutela se interpuso hasta el 7 de octubre, lo cual implica que esta última se presentó luego de transcurridos seis meses de la notificación del fallo.
Con relación al defecto fáctico porque no se tuvieron en cuenta los contratos suscritos durante las vigencias de 2021 y 2022, resaltó que estos constituyen hechos posteriores a la presentación de la demanda y, por ende, son ajenos al debate procesal. Aseguró que tampoco se incurrió en desconocimiento del precedente, porque la decisión se ajustó a lo planteado por el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 1.6.2.
Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá12 Mediante memorial radicado el 4 de noviembre de 2025 allegó el link de acceso y copia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33- 42-057-2021-00001-00/01. La autoridad judicial solicitó que se le desvinculara del trámite de tutela teniendo en cuenta que los cargos expuestos por la parte actora atacan es el actuar del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. 1.6.3.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F 13 La autoridad judicial demandada solicitó que se deniegue el amparo solicitado pues consideró que no se incurrió en los defectos alegados por la accionante. En cuanto al defecto fáctico sostuvo que los contratos suscritos en los años 2021 y 2022 no podían ser analizados, puesto que no fueron objeto de agotamiento de sede administrativa y porque ambos fueron ejecutados cuando estaba en curso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En lo que tiene que ver con el desconocimiento de la sentencia de unificación SUJ- 025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, aseguró que la parte actora no explicó porque en su caso debía flexibilizarse el termino de 30 días hábiles, el cual se aplicó en virtud de las reglas de unificación dispuestas en tal decisión. En todo caso, aseguró que, si aplicó el criterio de flexibilización del conteo de los 30 días hábiles para determinar la configuración de la solución de continuidad, pues al efectuar el estudio respectivo descontó de los días de interrupción del periodo de vacaciones de la Universidad. 1.7.
Sentencia de primera instancia14 12 Índice 16 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 13Índice 23 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 14 Índice 26 de Samai. Cuaderno de primera instancia. Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Consejo de Estado, Sección Cuarta dictó sentencia el 10 de diciembre de 2025, en la que declaró improcedente la tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad y de relevancia constitucional por ausencia de carga argumentativa.
Estimó que no se cumple con el requisito de subsidiariedad respecto del defecto fáctico, dada la existencia de un mecanismo de defensa judicial a través del cual la parte actora pudo manifestar tal inconformidad. Explicó que materialmente, la inconformidad relacionada con la presunta falta de valoración de los contratos suscritos en el año 2021 y 2022 apunta a la transgresión del principio de congruencia por tratarse de una presunta discrepancia entre los términos en que fue planteado el debate administrativo y judicial y lo dispuesto en segunda instancia referente a tales vínculos contractuales.
En esa medida, adujo que el mecanismo al cual la parte actora puede acudir es el recurso extraordinario de revisión, en consideración a que jurisprudencialmente se ha reconocido su procedencia para la protección del principio de congruencia, en virtud del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 que en su numeral quinto consagra como la causal de revisión «5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». En cuanto al cargo por desconocimiento del precedente señaló que tal inconformidad no se sustentó con una carga mínima de argumentación que permita al juez de tutela proceder a su estudio de fondo. De manera que el requisito de relevancia constitucional implica que el juez verifique que la parte actora cumpla con una carga argumentativa mínima.
No basta, entonces, enunciar el referido defecto ni elaborar afirmaciones que carezcan de soporte argumentativo. Finalmente, precisó que no se desconoce que en el caso la interesada identificó la sentencia que presuntamente la autoridad judicial accionada pasó por alto y también aseguró que en el caso debía flexibilizarse el término de la no solución de continuidad de 30 días hábiles.
Sin embargo, nada dijo respecto a la razón por la cual en el caso el cómputo de dicho término debía flexibilizarse. La anterior decisión fue notificada el 16 de diciembre de 2025 mediante correo electrónico15. 1.8. Impugnación16 15 Índice 29 de Samai. Cuaderno de primera instancia. 16 Índice 32 de Samai. Cuaderno de primera instancia. La sentencia se notificó el 16 de diciembre de 2025 a través de correo electrónico a las 17:59:51 horas, por lo que se entendería notificada al día hábil siguiente, esto es el jueves 18 de diciembre de 2025 teniendo en cuenta que el 17 de diciembre del año anterior fue el día de la Rama Judicial.
En ese sentido, se tiene que fue oportuna la interposición del recurso. Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante memorial presentado el 19 de diciembre de 202517, la parte actora solicitó revocar la sentencia de primera instancia constitucional, para en su lugar, amparar los derechos fundamentales de la señora Morales García. En cuanto al defecto fáctico, consideró que, contrario a lo establecido por la Sección Cuarta de esta Corporación, en este caso no aplica ninguna de las causales del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 por lo que no es procedente interponer un recurso extraordinario de revisión y no cuenta con otro mecanismo judicial.
Específicamente, en lo que tiene que ver con la causal prevista en el numeral 5 de este compendio normativo «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», aseveró que no es aplicable por cuanto en el presente asunto el centro de discusión es que no se tuvieron en cuenta los contratos de los años 2021 y 2022 en la decisión de segunda instancia porque el tribunal accionado consideró que no fueron citados en la demanda, en consecuencia, atentarían contra el debido proceso de la entidad demandada, por lo anterior, solicitó estudiar de fondo el cargo de defecto fáctico.
Respecto del desconocimiento del precedente judicial señaló que, contrario a lo dicho por el ad quo, en el presente asunto se presentaron y quedaron probadas circunstancias extraordinarias que permiten establecer que aplicar el fenómeno de la prescripción afectaría derechos laborales de la accionante en beneficio de la administración. Finalmente, requirió que el defecto alegado se estudiara de fondo teniendo en cuenta que fue sustentado en debida forma pues siguió de manera literal los criterios expuestos por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de Bogotá en la sentencia de 30 de septiembre de 2022, en la cual se accedió a la totalidad de sus pretensiones.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por la parte accionante, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2. Cuestión previa Pese a que el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de Bogotá solicitó su desvinculación en el escrito de contestación presentado en primera instancia, el a 17 Índice 32 de Samai.
Cuaderno de primera instancia Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quo no se pronunció en el resuelve del fallo de primera instancia sobre dicha petición, por lo que pasará a resolverse.
La autoridad judicial adujo carecer de legitimación en la causa por pasiva, sin embargo, esta petición será negada, en tanto, la vinculación al proceso se realizó en calidad de tercero y no como la autoridad contra la cual se encuentra dirigido el reparo señalado por la parte actora, teniendo en cuenta el interés que le asiste en las resultas del presente trámite. 2.3.
Problema jurídico Conforme con lo señalado en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte accionante, el material probatorio recaudado y la decisión emitida en primera instancia, corresponde a la Sala definir si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el 10 de diciembre de 2025.
Para lo cual, se deberán abordar los siguientes interrogantes: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F vulneró los derechos fundamentales a la defensa, al debido proceso, al trabajo y de acceso efectivo a la administración de justicia con ocasión de la providencia proferida el 11 de marzo de 2025 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33- 42-057-2021-00001-00/01? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y si es procedente; (iii) el estudio del caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201218 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema19 y declaró su procedencia20. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 19 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 20 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1. Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional, puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 215 de 202221.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección 21 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del fallo cuestionado.
En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal22 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico23; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional24. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal25”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales26”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. 22 Sentencia SU-573 de 2019. 23 Sentencia SU-103 de 2022. 24 Sentencia SU-103 de 2022. 25 Sentencia SU-103 de 2022. 26 Sentencia SU-128 de 2021.
Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto27, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal28. (Resaltado de la Sala) 2.6. Caso concreto La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, pues, prontamente se advierte que le asiste razón al a quo constitucional en cuanto a que la solicitud de amparo no supera el requisito de relevancia constitucional.
La señora Bibiana María Morales García alegó que se vulneraron sus derechos fundamentales a la defensa, al debido proceso, al trabajo y de acceso efectivo a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia del 11 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F que, a su juicio, incurrió en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente.
Respecto al primer yerro, la parte actora argumentó que no se tuvieron en cuenta los contratos suscritos en el año 2021 y 2022, a pesar de que en la reclamación administrativa y en las pretensiones de la demanda se solicitó reconocer la existencia de una relación laboral desde el 14 de julio de 2015 y hasta la fecha que la señora Morales García permaneciera vinculada a la administración. Asimismo, indicó que, en la fijación del litigio se incluyeron tales contratos y que, en consecuencia, en el decreto y práctica de pruebas se solicitaron todos los contratos de prestación de servicios celebrados desde el año 2005 hasta el año 2022, sin objeción alguna por parte de la entidad demandada.
Agregó que, en la sentencia de primera instancia en el proceso ordinario se reconoció el derecho hasta la vigencia del contrato 2022 y que en el recurso de apelación la entidad demandada no manifestó inconformidad respecto de los contratos de los años 2021 y 2022. Sobre el desconocimiento del precedente, sostuvo que, no comparte la decisión de primera instancia constitucional porque en el presente asunto se presentaron y quedaron probadas circunstancias extraordinarias que permiten establecer que aplicar el fenómeno prescriptivo afectaría derechos laborales de la actora en beneficio de la administración. 27 Sentencia SU-573 de 2019. 28 Ibid.
Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, que tal como se expuso en el fallo de 30 de septiembre de 2022, proferido por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá las funciones de la accionante fueron misionales, siempre en la misma actividad e incluso, como se demostró con un interrogatorio de parte y con testimonios, ella laboró gratis con la finalidad de que se le renovará el contrato, por lo que se siguieron los mismos criterios que uso el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de Bogotá para acceder a las pretensiones de la demanda. 2.6.1.
Defecto fáctico La Sala considera necesario aclarar que, si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F reconoció la existencia de un contrato realidad entre la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y la señora Bibiana María Morales García, solo lo tuvo por probado en los periodos entre el 14 de julio de 2005 al 1° de noviembre de 2011, desde el 20 de febrero de 2012 hasta el 27 de octubre de 2019 y desde el 6 de marzo de 2020 al 30 de diciembre de 2020.
La autoridad judicial accionada decidió inhibirse de analizar las pretensiones de la demanda respecto de los contratos suscritos entre la señora Bibiana María Morales García y la Universidad Francisco José de Caldas, posteriores a la ejecución y terminación del contrato No. 1016 de 2020 (contratos de 2021 y 2022). En una cuestión previa del fallo cuestionado, señaló que, si bien el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de Bogotá reconoció la relación laboral entre las partes hasta el 25 de mayo de 2022 no era posible acceder a ello porque el acto administrativo demandado se refiere a los contratos de prestación de servicios ejecutados y en ejecución durante el periodo comprendido entre el 14 de julio de 2005 y el 30 de diciembre de 2020, (esta última fecha en la que finalizó el contrato 1016 de 2020), más no a vinculaciones posteriores, resaltando que la demanda fue interpuesta el 13 de enero de 2021 y el siguiente contrato fue suscrito con posterioridad, esto es, el 1° de febrero de ese año. Además, porque el análisis de la sentencia se estructura a partir de los hechos expuestos en la demanda, y en estos no se hace alusión a situaciones acaecidas con posterioridad a la presentación del escrito y sería violatorio del derecho de defensa de la entidad accionada resolver sobre hechos que no fueron definidos en sede administrativa y que son posteriores a la demanda.
En cuanto a este defecto el a quo constitucional declaró improcedente el mecanismo tras considerar que no se cumple el requisito de subsidiariedad dado que lo alegado por la actora es la incongruencia de la sentencia y en ese sentido, puede acudir al recurso extraordinario de revisión que contempla el ordinal 5 del artículo 250 del CPACA.
Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, al revisar la decisión del tribunal respecto de lo anterior, se advierte que, este se declaró «inhibida para pronunciarse sobre los contratos No. 289 de 2021 y 718 de 2022, es decir, los ejecutados con posterioridad a la finalización del contrato 1016 de 2020», porque, a su juicio, el acto administrativo demandado se refirió solamente a los contratos de prestación de servicios ejecutados entre el 14 de julio de 2005 y el 30 de diciembre de 2020.
La anterior causal no se encuentra contemplada en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 por lo que considera la Sala que no había lugar a declarar la improcedencia por no cumplir el requisito de subsidiariedad. Por otro lado, sobre la valoración de los medios de prueba o la normativa que soporta la decisión, es preciso mencionar que es un ejercicio intelectivo en el que el juez, aplicando las reglas de la sana crítica y las máximas de la experiencia, determina el valor que asigna a cada prueba y escoge la norma que resulta aplicable al caso concreto.
Lo cual, se encuentra cobijado por la independencia y autonomía que gozan las autoridades judiciales, por lo que, salvo casos excepcionalísimos, no es viable su reproche en este trámite judicial. Por lo tanto, en principio, no es procedente reprochar sus decisiones vía acción de tutela; máxime cuando se advierte, como en el presente caso, que el debate planteado por la accionante busca mutar el amparo constitucional en una tercera instancia. Desde el ámbito argumentativo, los reparos que son expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías y hacer un uso de lenguaje de carácter constitucional, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional.
Máxime cuando no se observa, a primera vista, la vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada. 2.6.2. Desconocimiento de precedente De igual forma, la Sala no evidencia una carga argumentativa mínima en cuanto a que se le dio un alcance distinto a la sentencia de unificación citada por parte del tribunal accionado, pues no se indicó siquiera la razón por la cual debió realizarse un análisis diferente al que hizo la autoridad accionada y, por ende, proferir una decisión que confirmara en su totalidad el fallo proferido por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F aplicó la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 del Consejo de Estado en la providencia atacada para definir el término de solución de continuidad en la ejecución de contratos de prestación de servicios de la accionante, precisó que se admite que entre los contratos de prestación de servicios ejecutados existan interrupciones de hasta 30 días hábiles, de igual manera, concluyó que la Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculación de la accionante no fue permanente, por lo que se encuentra acreditado que la señora Bibiana María Morales García prestó sus servicios en tres (3) periodos así: i) Del 14 de julio de 2005 al 1° de noviembre de 2011. ii) Desde el 20 de febrero de 2012 hasta el 27 de octubre de 2019. iii) Entre el 6 de marzo de 2020 y el 30 de diciembre de 2020 (Último contrato).
La Sala destaca que, si bien la parte actora aduce que se presentaron y quedaron probadas circunstancias extraordinarias que permiten establecer que aplicar el fenómeno de la prescripción afectaría derechos laborales de la accionante en beneficio de la administración, no se explica cuales fueron dichas situaciones especiales para flexibilizar los términos, tampoco que incidencia tiene que la señora Bibiana María Morales García hubiera ejercido funciones misionales, siempre en la misma actividad e incluso que laboró gratis con la finalidad de que se le renovará el contrato.
En consecuencia, la controversia propuesta en el escrito tutelar no es un debate cuya solución sea competencia del presente juez constitucional. En efecto, la problemática propuesta obedece a un asunto probatorio en el marco de una inconformidad de la parte actora con respecto a la decisión adoptada por el juez que conoció de la causa.
Por las razones expuestas, se confirmará la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que declaró improcedente el amparo constitucional, pero solo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto anteriormente. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación realizada por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de Bogotá.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de diciembre de 2025 dictada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, pero por las razones expuestas en esta decisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Demandante: Bibiana María Morales García Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Rad: 11001-03-15-000-2025-06178-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.