76001233300020130075101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero sustanciador: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., primero (1°) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 76001-23-33-000-2013-00751-01 (473-2020) Demandante: Francisco Edward Hurtado Quiñones Demandado: Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura Tema: Reconocimiento de cesantías anualizadas y sanción moratoria Actuación: Rechaza recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia por improcedente Decide el despacho sobre la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promovido por la parte actora1 contra la sentencia de segunda instancia, proferida por esta subsección el 24 de marzo de 2022 (ff. 187 a 194 vuelto), de acuerdo con los antecedentes y razones que a continuación se compendian.

ANTECEDENTES El 19 de julio de 2013 el señor Francisco Edward Hurtado Quiñones, mediante apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la anulación de las Resoluciones 1502 de 27 de agosto y 2021 de 9 de noviembre, ambas de 2012, con las que el Distrito Especial de Buenaventura le negó el reconocimiento de las cesantías y la respectiva sanción por mora (ff. 1 a 21).

La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (f. 22) que, con fallo de 1° de agosto de 2019 (ff.138 a 145 vuelto), dispuso declarar la nulidad parcial de los actos administrativos acusados, ordenar el pago de las cesantías, condenar en costas al accionado y negar las demás pretensiones. Contra la anterior decisión, el accionante (ff. 151 a 155) y el ente demandado (ff. 156 a 158) interpusieron recursos de apelación, desatados por esta Sala con sentencia de 24 de marzo de 2022, en el sentido de confirmarla parcialmente y revocar lo concerniente a la condena en costas (ff. 187 a 194 vuelto). 1 Índices 36 y 37 de la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai.

Expediente: 76001-23-33-000-2013-00751-01 (473-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Francisco Edward Hurtado Quiñones contra el Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura 2 Inconforme con la precitada providencia, el demandante formuló recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia2 de acuerdo con lo previsto en los artículos 265 a 268 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en el que expresa que se desatendieron las reglas contenidas en el fallo CE-SUJ-SII-012-2018 de 18 de julio de 20183, «[…] que determina la obligatoriedad del reconocimiento y pago tanto de las cesantías definitivas, parciales, intereses de las mismas y sanción moratoria» a los docentes no afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

II. CONSIDERACIONES Conforme al artículo 256 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia «[…] tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales».

Dicho mecanismo encuentra sustento en la condición de «tribunal supremo de lo contencioso administrativo» que el artículo 237 (numeral 1) de la Constitución Política le atribuye al Consejo de Estado, al que, como órgano de cierre de esta jurisdicción, le corresponde orientar y unificar las decisiones adoptadas por los juzgados y tribunales administrativos.

Al respecto, cabe recordar que el proyecto de ley 1984 de 20095, «por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», contempló la creación del entonces «recurso extraordinario de anulación», que procedería únicamente contra sentencias y autos dictados por los tribunales administrativos6 con ocasión de unas causales precisas7, con 2 En principio, el accionante señaló que el recurso se dirigía «[…] contra la SENTENCIA de 2ª instancia No. 93 del 11 de noviembre de 2.021, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca»2 (sic), sin embargo, con escrito de 22 de agosto de 20222, aclaró que su propósito era impugnar la de segunda instancia, dictada por esta subsección el 24 de marzo de 2022 (ver índices 36, 37 y 38 de la herramienta electrónica Samai). 3 Consejo de Estado (sección segunda), sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-SII-012-2018 de 18 de julio de 2018, expediente 73001-23-33-000-2014-00580-01 (4961-2015). 4 Número del texto presentado ante el Senado de la República.

El trámite en la Cámara de Representantes correspondió al proyecto de ley 315 de 2010. 5 Gaceta del Congreso núm. 1173 de 17 de noviembre de 2009. 6 El texto del artículo 252 de ese proyecto de ley establecía la procedencia del recurso contra «[l]as sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, cuya resolución desfavorezca al recurrente […]» y «[l]os autos dictados por los Tribunales Administrativos que hagan imposible la continuación del proceso», siempre que la cuantía del asunto fuere igual o superior a los montos allí fijados. 7 El texto del artículo 253 del proyecto de ley era el siguiente: Expediente: 76001-23-33-000-2013-00751-01 (473-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Francisco Edward Hurtado Quiñones contra el Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura 3 el fin de afianzar, a través de las secciones del Consejo de Estado, su calidad de superior funcional en la estructura del contencioso-administrativo, sin que resultara admisible la impugnación, por esa vía, de fallos proferidos por estas o por sus subsecciones.

Aquella ponencia inicial describió el siguiente contexto: […] El recurso extraordinario de anulación que se sugiere procedería contra providencias en firme para evitar que se utilice para dilatar el proceso y sólo respecto de aquellas que dicten los Tribunales Administrativos en segunda instancia. Ello, con el fin de que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo8, cumpla la función de órgano de cierre en relación con las decisiones de sus inferiores funcionales.

Cabe observar que fue precisamente en virtud de la congestión que generó en la Sala Plena de lo Contencioso del Consejo de Estado, que el legislador tuvo a bien derogar el recurso extraordinario de súplica que existía en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dado que este se podía interponer contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones o Subsecciones de la Corporación, sin limitación alguna9.

A diferencia de lo que ocurría con el recurso extraordinario de súplica, en el que la Sala Plena de lo Contencioso revisaba la legalidad de las sentencias proferidas por las secciones especializadas de la Corporación, respecto de las cuales aquella no era ni es su superior funcional, en el proyecto se propone que el recurso extraordinario de anulación sea conocido por las Secciones del Consejo de Estado, de acuerdo con la naturaleza de los procesos que a cada una de ellas corresponde conocer, según el Reglamento10. «Causales.

Son causales del recurso extraordinario de anulación: 1. Ser la sentencia o auto violatorio de normas sustanciales de manera directa; o en forma indirecta por error de derecho que transgreda una norma probatoria, o por error de hecho en la apreciación de la demanda, de su contestación o de una prueba. 2. Contener la sentencia o auto disposiciones que violen el debido proceso, por desconocimiento de las normas que regulan los actos y garantías procesales, siempre que el recurrente haya alegado la infracción en la instancia y esta no se haya subsanado. 3.

Ser la providencia violatoria de los derechos constitucionales fundamentales previstos en el Título II, Capítulo I de la Constitución Política. 4. No estar la resolución judicial en consonancia con los hechos, con las pretensiones de la demanda, o con las excepciones propuestas o que el Tribunal ha debido reconocer de oficio. 5. Contener la sentencia, en su parte resolutiva, declaraciones o disposiciones contradictorias. 6.

Haberse proferido la decisión por juzgador que se hallaba impedido, siempre que por esto resulte afectada la mayoría necesaria para integrar el quórum decisorio.» 8 Artículo 237 [1] ibidem. 9 Artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, derogado por el artículo 2 de la Ley 954 de 2005. Exposición de motivos Gaceta del Congreso 76 de 18 de marzo de 2004. 10 Acuerdo 58 de 1999 de la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, también de la Sala Plena de la Corporación. Expediente: 76001-23-33-000-2013-00751-01 (473-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Francisco Edward Hurtado Quiñones contra el Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura 4 Lo anterior tiene el específico propósito de garantizar, como ocurre en la Corte Suprema de Justicia, que sea una Sala especializada, que actúa como superior funcional de los jueces de instancia, la que conozca del recurso extraordinario de anulación11 [sic para toda la cita].

Posteriormente, el Congreso de la República (i) adoptó la denominación actual de «recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia», (ii) instituyó «[…] como única causal que da lugar al mismo, precisamente, aquella relacionada con el objeto para el cual se instituye dicho recurso, esto es, cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una de unificación del Consejo de Estado […]»12 y (iii) determinó que solo procedía contra «[…] las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos».

Por tanto, cuando fue expedida la Ley 1437 de 2011 (CPACA), en cuanto al objeto de control y causal del comentado mecanismo, los artículos 257 y 258 establecieron, en su orden, que procede «[…] contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos […]», «[…] cuando la [providencia] impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado […]».

Ahora bien, sobre la procedencia del recurso extraordinario bajo estudio, esta Corporación ha sostenido13: De otra parte, es pertinente indicar que tal como se determinó en el artículo 257 del CPACA, uno de los principales presupuestos exigidos para la procedencia de este medio de impugnación es que debe interponerse frente a los fallos de única y segunda instancia proferidos por los tribunales administrativos.

Normativa de la cual se advierte la exclusión del ejercicio de dicho mecanismo, respecto a las decisiones que en las mismas instancias profieran las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado. La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 2016, al resolver la demanda pública de inconstitucionalidad, a través de la cual se demandó el mencionado artículo, declaró exequible la expresión «por los tribunales administrativos».

Señaló, entre otras cosas, que la restricción de la 11 En la exposición de motivos de la que se convirtió en la Ley 954 de 2005, se dijo en relación con el recurso extraordinario de súplica: “Si bien el recurso está pre visto como una revisión del trabajo de la Sección Especializada de la Sala Plena, por parte de quienes no son especialistas en el tema, no pueden equipararse al recurso extraordinario de casación, pues en este (sic) la Corte Suprema de Justicia revisa las sentencias de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, en tanto que el [ ] de Súplica genera una revisión de la sentencia por quienes son pares del fallador” Gaceta del Congreso 76 de 18 de marzo de 2004. 12 Gaceta del Congreso núm. 951 de 23 de noviembre de 2010. 13 Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), auto de 10 de junio de 2021, expediente 11001-33-35- 030-2013-00090-01(0094-16).

Expediente: 76001-23-33-000-2013-00751-01 (473-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Francisco Edward Hurtado Quiñones contra el Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura 5 procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en lo que atañe a su procedencia, obedece a la potestad de configuración normativa del legislador, cuyo objetivo es diseñar las reglas de trámite que mejor se adapten a las particularidades de cada proceso, las cuales deben responder a los criterios de conveniencia y oportunidad, a fin de lograr la realización de los objetivos que con ellos se persiguen.

En ese sentido, precisó que, en efecto, la limitación impuesta en la norma responde a la finalidad del recurso aludido, la cual se concreta en la protección del precedente vertical, entendido como el respeto a la estructura jerarquizada de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Aunado a ello, el Tribunal Constitucional aclaró que, en el evento en que existan interpretaciones disímiles en las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, el mecanismo procedente es el previsto en el artículo 271 del CPACA, el cual permite definir o sentar nuevos precedentes, así como unificar las discrepancias que se presentan al interior de la corporación. Finalmente, expresó que en casos extraordinarios en los que el Consejo de Estado se aparte del precedente dispuesto en la respectiva sentencia de unificación, el afectado quedará facultado para interponer acción de tutela.

De lo anterior, es necesario destacar que, (i) el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede únicamente contra los fallos dictados por los tribunales administrativos en el curso de la segunda o única instancia; (ii) en los casos en los que se presenten disparidades en las interpretaciones y decisiones de las secciones y subsecciones que integran el Consejo de Estado, ante la necesidad de expedir una sentencia de unificación, el mecanismo procedente es el dispuesto en el artículo 271 del CPACA, el cual permite sentar o variar un precedente dispuesto en una sentencia de unificación; y por último, (iii) es posible acudir a la acción de tutela, en el evento en que la corporación se aparte del precedente jurisprudencial, en contraposición al principio de coherencia interna y, en consecuencia, vulnere el derecho fundamental al debido proceso.

En suma, el aludido recurso comporta una herramienta procesal de orden vertical que solo tiene cabida contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en única o segunda instancia, sin que sea dable colegir que aquellas dictadas por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado sean pasibles de este recurso. En el caso sub examine, el demandante expresa que la providencia de 24 de marzo de 2022 de esta subsección desconoce el fallo CE-SUJ-SII-012-2018 de 18 de julio de 201814, proferido por la sección segunda de esta Corporación; no obstante, comoquiera que los fallos adoptados por el Consejo de Estado no 14 Consejo de Estado (sección segunda), sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-SII-012-2018 de 18 de julio de 2018, expediente 73001-23-33-000-2014-00580-01 (4961-2015).

En mérito de lo expuesto, se DISPONE: 1°. Rechazar por improcedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el señor Francisco Edward Hurtado Quiñones, conforme a lo indicado en la parte motiva. 2º. Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones que fueren menester, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER