Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2023-00027-00 Demandante: JULIO LEMOS MORENO Demandado: ACTO DE CONVOCATORIA PARA LA ELECCIÓN DE LOS REPRESENTANTES PRINCIPAL Y SUPLENTE DE LAS COMUNIDADES NEGRAS ANTE EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ –CODECHOCÓ-, PERIODO 2020-2023 Temas: Nulidad – excepción de inepta demanda – declaratoria de oficio conforme con el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la demanda que presentó el señor Julio Lemos Moreno, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, contra la convocatoria para la elección de los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ-, periodo 2020-2023.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El señor Julio Lemos Moreno, promovió el medio de control de nulidad, contra la convocatoria para la elección de los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ-, periodo 2020- 2023. 1.2.
Hechos 2. El demandante narró que el señor Teófilo Cuesta Borja, actuando como director general de CODECHOCÓ, ordenó que el 7 de agosto de 2019 se publicara en “El Espectador” la convocatoria para la elección de los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, periodo 2020 – 2023, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 1076 de 2015. 3.
Indicó que la convocatoria también fue divulgada en la emisora “COCOMACIA estéreo 106.5 FM La Voz de las comunidades”, durante los días 12, 13 y 14 de agosto de 2019 y se informó que la elección se llevaría a cabo el 7 de septiembre de 2019. 4. Sostuvo que la fecha en la que se publicó la convocatoria no cumple con lo dispuesto en el artículo 2.2.8.5.1.11 del Decreto 1076 de 2015, debido a que aquella no se realizó con 30 días de anterioridad, a la data programada para la elección. 5.
Señaló que, para calcular el referido término, debía observarse lo dispuesto en el artículo 622 de la Ley 4 de 1913 y las consideraciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia proferida el 14 de septiembre de 20173. 6. Agregó que llamaba la atención que el director de CODECHOCÓ, para la elección de esos mismos representantes para el periodo 2016 – 2019, respetó los términos establecidos en el artículo 2.2.8.5.1.1 del Decreto 1076 de 2015, “al iniciar la convocatoria el día 5 de agosto de 2015 para realizar la reunión de elección el día 18 de septiembre de 2015”, pero en esta ocasión desconoció los plazos establecidos en la norma. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 7. El demandante se limitó a indicar que se transgredió el artículo 2.2.8.5.1.1 del Decreto 1076 de 2015, comoquiera que la convocatoria se publicó antes de los 30 días “hábiles” de la fecha programada para la elección y, por esa razón, se vulneró el derecho de los miembros de las comunidades negras a elegir y ser elegidos ante el Consejo Directivo de CODECHOCÓ, de conformidad con el artículo 56 de la Ley 70 de 1993.
Además, como medida cautelar requirió la suspensión del acto cuestionado. 1.4. Admisión de la demanda y traslado 8. Fue presentada el 30 de agosto de 2019 ante la oficina de Apoyo Judicial de los juzgados promiscuos municipales de Riosucio – Chocó. El proceso le fue asignado al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal del Circuito Judicial de Riosucio que, mediante auto del 5 de septiembre de 2019, advirtió que carecía de competencia y 1 “Artículo 2.2.8.5.1.1.
Convocatoria. Para la elección del representante y suplente de las comunidades negras a que se refiere el artículo 56 de la Ley 70 de 1993, ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, el Director General de la respectiva Corporación formulará invitación pública a los respectivos Consejos Comunitarios, en la cual se indicarán los requisitos para participar en la elección, así como el lugar, fecha y hora para la celebración de la reunión en la cual se hará la elección. La convocatoria se publicará en una sola oportunidad en un diario de amplia circulación regional o nacional con treinta (30) días de anterioridad a la fecha de realización de la elección, y se difundirá por una sola vez por medio radial o televisivo.” 2 “Artículo 62.
En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.” 3 En el proceso con radicado 11001-03-25-000-2011-00635-00 “(2483-2011)”.
Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenó remitir el expediente al Centro de Servicios de Quibdó para que fuera repartido entre los juzgados administrativos de esa ciudad. 9.
El trámite le correspondió al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó que, a través de proveído del 6 de noviembre de 2019, admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad demandada, al agente del Ministerio Público y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Además, exhortó para que se allegaran los antecedentes administrativos del acto cuestionado. 10.
Esa misma autoridad judicial en el cuaderno de medida cautelar, con providencia del 7 de noviembre de 2019, ordenó correr traslado a la entidad demandada de la solicitud de suspensión del acto demandado. 1.5. Contestación 11. En el término de traslado, se presentó la siguiente contestación. 1.5.1. Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- 12.
Por conducto del asesor de la Dirección con Funciones Delegatarias de director general4, la entidad demandada manifestó que el 7 de septiembre de 2019 se realizó la elección y fueron designados como representantes de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, los señores Nimio Perea Cuesta (principal) y José Aristarco Mosquera (suplente). 13.
Por esa razón, aseguró que la solicitud de suspensión era improcedente y que lo que se pretendía con ella era de imposible cumplimiento, por cuanto la “elección se realizó hace más de dos meses”. 1.6. Providencia que se pronuncia sobre la medida cautelar, dispone dictar sentencia anticipada, decide sobre las pruebas, fija el litigio y ordena correr traslado para alegar de conclusión 14.
El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó, mediante auto del 8 de marzo de 2022, dispuso denegar la petición cautelar, por cuanto resultaba inocuo acceder a ella comoquiera que la elección que se pretendía evitar se realizó el 7 de septiembre de 2019 y por esa razón la suspensión provisional presentada el “23 de octubre de 2019” era “improcedente”. 15.
Consideró que era dable dictar sentencia anticipada según el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trataba de un asunto de puro derecho y no había necesidad de practicar pruebas. 4 El Director General de CODECHOCÓ, mediante Resolución 1498 del 14 de noviembre de 2019, dispuso: “PRIMERO. Delegar en el doctor LUIS EDUARDO FLOREZ CASTILLO, Asesor del Director General de CODECHOCÓ, las siguientes funciones mientras dure la comisión encomendada: - Dirigir, coordinar y controlar las acciones administrativas de la institución - Ejecutar aquellas funciones relacionadas con la organización y funcionamiento operativo de la entidad” Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
Respecto de los medios de convicción, consideró que se debían incorporar los documentos aportados por el demandante5. 17. Por último, señaló que: “En este caso, el litigio se contrae en determinar, si procede o no declarar la nulidad de la convocatoria para elegir el representante y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ 2020-2023, o si por el contrario se evidencia una o varias excepciones de mérito que tornen imprósperas las pretensiones de la demanda.”. 1.7.
Actuación procesal posterior 18. Con ocasión del Acuerdo CSJCHA22-36 del 5 de septiembre de 2022, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó, se ordenó reasignar el proceso al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó que, a través de proveído del 18 de noviembre de 2022, declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado. 19.
Lo anterior, al considerar que la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó es una entidad del orden nacional y, por ello, las demandas de nulidad que se promuevan contra sus actos debía conocerlas el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 1.8. Auto que avoca y requiere 20. Mediante auto del 19 de mayo de 2023, quien sustancia la actuación dispuso (i) avocar conocimiento del asunto6 y (ii) requirió a los secretarios de los juzgados primero y cuarto administrativos del circuito judicial de Quibdó para que allegaran: (a) copia digital íntegra del expediente correspondiente al medio de control de nulidad que promovió el señor Julio Lemos Moreno;
(b) las constancias de notificación y ejecutoria de las decisiones dictadas en el trámite del proceso; (c) las certificaciones que acrediten que se corrió traslado al Ministerio Público para que rindiera su concepto y a las partes para que alegaran de conclusión y; (d) los antecedentes administrativos del acto cuestionado o la certificación de que no fueron aportados al proceso. 1.9.
Cumplimiento del requerimiento 21. La secretaria del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó7 indicó que el proceso había sido reasignado al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de ese municipio y, por ello, enviaba el expediente “con las actuaciones que en su momento se pronunció este despacho”. 5 En el auto del 8 de marzo de 2022, se relacionaron como pruebas documentales aportadas por el demandante (i) la demanda;
(ii) la publicación de la convocatoria en el periódico El Espectador; (iii) la certificación expedida por el director del medio radial Cocomacia; y (iv) la convocatoria. 6 De conformidad con lo establecido en el numeral 1ª del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021. 7 Con memorial del 25 de mayo de 2023.
Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. La secretaria del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó8 allegó copia del medio de control de nulidad, con radicado 27001-33-33- 001-2019-00302-00 en el que figura como demandante el señor Bernilio Córdoba Mosquera. 23.
El 30 de mayo de 2023, la Secretaría de la Sección Quinta le indicó a la anterior autoridad judicial que el expediente que se solicitó era el identificado con radicado 27001-33-33-001-2019-00304-00 en el que funge como demandante el señor Julio Lemos Moreno y, en consecuencia, le pidió “aportar los documentos solicitados en el auto de 19 de mayo”. 24.
La secretaria del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó9 aportó copia digital de los cuadernos que componen el proceso10 y certificó, entre otras cosas, lo siguiente: “En Quibdó a los treinta y un (31) días del mes de mayo de 2023, dejo constancia que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó profirió y notificó las siguientes decisiones.
El auto interlocutorio No. 3089 de fecha 6 de noviembre de 2019 a través del cual se admitió la demanda, notificado por Estado No. 126 del 7 de noviembre de 2019, quedando ejecutoriada el 14 de noviembre de 2019. Auto interlocutorio No. 3090 de fecha 7 de noviembre de 2019 a través del cual se corre traslado a la parte demandada de la medida cautelar impetrada por la parte demandante por el término de cinco (5) días, notificado por Estado No. 126 del 7 de noviembre de 2019, quedando ejecutoriada el 14 de noviembre de 2019.
Auto interlocutorio No. 186 de fecha 8 de marzo de 2022, por medio del cual se niega la solicitud de medida cautelar, se decretan e incorporan al expediente las pruebas documentales y se corre traslado a las partes para que presenten sus alegatos y al Ministerio Público para que emita su concepto final. Providencia notificada por correo electrónico el día 11 de marzo de 2022, a la entidad demandada, a la Procuraduría Judicial I para asuntos administrativos de Quibdó y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
En cuanto a las actuaciones surtidas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó, dejo constancia que se profirió auto interlocutorio No. 1936 de fecha 18 de noviembre de 2022, que ordenó la remisión por competencia, el cual fue registrado en SAMAI fue notificado por estado electrónico No. 44 y a través de SAMAI el día 21 de noviembre de la misma anualidad.
Providencia que quedó ejecutoriada el 29 de noviembre de 2022. De igual forma, se deja constancia que, revisado el plenario, no se encontraron los antecedentes administrativos del acto acusado.” 25. Aunado a lo anterior, aseguró que la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ-, la Procuraduría Judicial I para Asuntos Administrativos de Quibdó y la Agencia Nacional de Defensa 8 Con memorial del 29 de mayo de 2023. 9 Con memorial del 2 de junio de 2023. 10 Cuaderno principal y cuaderno de medida cautelar.
Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Jurídica del Estado “no emitieron pronunciamiento alguno” cuando se les corrió traslado para alegar de conclusión y proferir concepto; y que el auto del 8 de marzo de 2022 no le fue notificado a la “parte demandante”. 1.10.
Auto que sanea el proceso 26. La magistrada ponente de la presente decisión, mediante auto del 15 de junio de 2023, dispuso: “PRIMERO: Conforme al artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, como medida de saneamiento del proceso, ORDENAR a la Secretaría de la Sección Quinta que notifique al señor Julio Lemos Moreno del auto del 8 de marzo de 2022 y, una vez quede ejecutoriada esa decisión, únicamente le corra traslado al demandante para que alegue de conclusión.
SEGUNDO: REQUERIR a la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- para que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, aporte los antecedentes administrativos de acto cuestionado, conforme se indica en el punto 36 de esta providencia y cumpla con lo dispuesto por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, en el auto admisorio del 6 de noviembre de 2019.” 27.
Lo anterior, al advertir que el auto del 8 de marzo de 2022, mediante el cual se resolvió la medida cautelar, se dispuso dictar sentencia anticipada, se decidió sobre las pruebas, se fijó el litigio y se ordenó correr traslado para alegar de conclusión, no fue notificado al señor Julio Lemos Moreno que actúa como demandante. 28. Además, se constató que no obraba en el expediente copia de los antecedentes administrativos del acto cuestionado y que debieron aportarse por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó – CODECHOCÓ-, en cumplimiento de lo ordenado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó en el auto admisorio del 6 de noviembre de 2019. 1.11.
Solicitud de terminación del proceso 29. La entidad demandada, CODECHOCÓ a través de apoderado, con memorial del 21 de junio de 2023, solicitó “decretar la terminación y el correspondiente archivo del proceso de la referencia”. 30. Lo anterior, al considerar que lo pretendido por el demandante fue objeto de pronunciamiento por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia del 22 de abril de 202111, que resolvió el medio de control de nulidad electoral que promovió el señor Deyler Mosquera Martínez contra el acto de elección de los señores Nimmio Perea Cuesta y José Aristarco Mosquera, como representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de CODECHOCÓ, periodo 2020-2023. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 22 de abril de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-28-000-2020-00055-00 Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
Sostuvo que en cumplimiento de la referida decisión la entidad realizó una nueva convocatoria y adelantó el proceso de elección correspondiente, para lo que restaba del periodo 2020-2023. 32. Así las cosas, precisó: “Conforme lo anteriormente expuesto se reitera el pedido de terminación y archivo del proceso que nos ocupa, ante la carencia actual de objeto, pues la anulación pretendida, ya fue concedida por la Sección Quinta del Consejo de Estado” 1.8.
Alegatos de conclusión del demandante 33. El señor Julio Lemos Moreno12, a pesar de haber sido notificado en debida forma, no presentó alegatos de conclusión. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 34. De conformidad con lo establecido en el numeral 1º del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 del 202113 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer y tramitar en única instancia el medio de control de nulidad de la referencia. 2.2.
Problema jurídico 35. La Sección Quinta del Consejo de Estado deberá resolver el cuestionamiento jurídico plasmado en el numeral 1.6 de esta providencia14. 36. Para ello, de manera preliminar, delimitará lo que pretende realmente el señor Julio Lemos Moreno con la demanda y, luego, establecerá, si el acto contra el que se promovió el medio de control es pasible de ser controlado a través de la nulidad simple, lo que implica determinar si se trata de un acto preparatorio o definitivo. 2.3.
Caso concreto 37. El señor Julio Lemos Moreno promovió el medio de control de nulidad simple contra la convocatoria para la elección de los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma 12 Al demandante se le corrió traslado para alegar de conclusión desde el 26 de junio de 2023 a las 8 de la mañana y hasta el 10 de julio de 2023 a las 5 de la tarde. 13 “Artículo 149.
Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos (…)” (Negrita fuera del texto). 14 En el trámite de la referencia el litigio se fijó en los siguientes términos: “En este caso, el litigio se contrae en determinar, si procede o no declarar la nulidad de la convocatoria para elegir representante y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ 2020- 2023, o si por el contrario se evidencia una o varias excepciones de mérito que tornen imprósperas las pretensiones de la demanda.”.
Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ-, periodo 2020- 2023. 38.
Como pretensiones, solicitó: “1. DECLARAR LA NULIDAD de la Convocatoria a elección del representante y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choco (sic) – CODECHOCÓ 2020 – 2023 2. Que se compulse copia ante la Procuraduría General del (sic) Nación para que investigue la conducta irregular del señor Director de CODECHOCO, Teófilo Cuesta Borja en la que incurrió el (sic), frente a los hechos narrados anteriormente.” 39.
En relación con las normas violadas y el concepto de violación indicó, expresamente, lo siguiente: “Artículo 2.2.8.5.1.1. Del Decreto 1076 de 2015, por realizar la convocatoria por fuera del término establecido, es decir antes de los 30 días hábiles que indica la norma, vulnerando de esa forma el derecho que tienen los miembros de las comunidades negras a elegir y ser elegidos representante y suplente de las comunidades negras a que se refiere el artículo 56 de la Ley 70 de 1993, ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales.” (Negrita fuera del texto) 40.
Conforme con lo expuesto, la Sala advierte que con la demanda no se cuestiona la legalidad de alguna de las disposiciones de la convocatoria, en realidad, la inconformidad del demandante está relacionada únicamente con el momento en el cual se realizó la publicación de aquella. 41. Es decir, el demandante no señaló qué disposición contenida en la convocatoria desconocía el Decreto 1076 de 2015, por el contrario, se limitó a señalar que ésta no fue publicada por el término reglamentariamente establecido. 42.
Por otra parte, en la medida cautelar que se requirió se hizo énfasis en: “Efectos que se buscan proteger. La convocatoria que se demanda, en caso de ejecutarse generaría como perjuicio la reducida participación de los 64 Consejos Comunitarios de Comunidades Negras con asiento en la jurisdicción de CODECHOCÓ en la reunión de elección del representante y suplente ante el Consejo Directivo.
Evidente y notorio es el efecto dañino que se busca proteger con la medida preventiva solicitada, la cual por sí sola se justifica, razón por la que solicitamos que con los anteriores razonamientos se procesa al decreto de la misma.” (Negrita fuera del texto) 43. Teniendo en cuenta lo anterior, se evidencia que lo que buscaba en realidad el señor Julio Lemos Moreno era evitar que se concretara el “perjuicio” con la elección de los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ-, por la falta de publicación en debida forma de la convocatoria, mas no, que en ella existiera un vicio en su formación. 44.
Es decir, para el demandante la trasgresión del ordenamiento jurídico finalmente se materializaría en el acto de elección y no propiamente la convocatoria, en tanto el primero sería producto de un procedimiento en el que fueron invitados los interesados sin la debida antelación, concretamente, sin respetar el plazo mínimo de 30 días hábiles antes de la designación. 45.
Ahora, si bien para el momento en que se radicó la demanda15 no se había efectuado la elección, lo cierto es que posteriormente ello ocurrió16 y el accionante no reformó o adicionó su demanda, como sí ocurrió en el proceso 11001-03-28- 000-2020-00055-00. 46. Otra alternativa hubiera sido que el señor Julio Lemos Moreno esperara a que se expidiera el acto de elección y lo controvirtiera a través del medio de control de nulidad electoral, en donde podía exponer pormenorizadamente la irregularidad que alega en esta oportunidad. 47.
En este punto, conviene aclarar que las demandas del proceso de la referencia y el identificado con el radicado 11001-03-28-000-2020-00055-00 son idénticas, pero en este último se adecuó el medio de control al de nulidad electoral con ocasión del memorial que presentó el señor Deyler Mosquera Martínez el 18 de septiembre de 201917, precisamente, al percatarse la parte demandante y el juez, que lo que realmente se pretendía era cuestionar la legalidad del acto de elección. 48.
Aquel proceso culminó con la sentencia del 22 de abril de 202118, mediante la cual se declaró la nulidad del acto electoral a través del que se eligió a los señores Nimio Perea Cuesta y José Aristarco Mosquera Mosquera como representantes principal y suplente, respectivamente. En esa providencia, se concluyó: “Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que en el presente asunto no se cumplió con el plazo fijado en el artículo 2.2.8.5.1.1. del Decreto 1076 de 2015, como quiera que la convocatoria respectiva se publicó en el diario El Espectador el 7 de agosto de 2019 y la elección se llevó a cabo el 7 de septiembre del mismo año, por lo que se advierte, fácilmente, que los treinta (30) días, se tomaron como días calendario, tal como reconoce el propio director general de CODECHOCÓ. (…) Así las cosas, la Sala constata que la publicación de la convocatoria se efectuó el 7 de agosto de 2019 y las inscripciones se iniciaron al día siguiente, es decir, el 8 15 La demanda se presentó el 30 de agosto de 2019 y se admitió el 6 de noviembre de 2019. 16 La elección se realizó el 7 de septiembre de 2019. 17 En el memorial del 18 de septiembre de 2019, el señor Deyler Mosquera Martínez precisó: “1.
En caso de prosperar la nulidad de la convocatoria a elección del representante y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo del Chocó – CODECHOCÓ 2020-2023, se declare también la nulidad de la elección del representante y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo del Chocó – CODECHOCÓ 2020-2023, realizada el 7 de septiembre de 2019.” (Negrita fuera del texto) 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 22.04.21., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-28-000-2020-00055-00.
Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de agosto de 2019, por lo que entiende que no hubo una fase mínima de enteramiento para que los consejos comunitarios pudieran, con suficiente antelación, desarrollar sus actividades de acopiar la información necesaria para su inscripción y escoger a sus candidatos, lo cual también restringió el derecho político de elegir y ser elegido de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de CODECHOCÓ. Al mismo tiempo, al no haberse garantizado, un plazo mínimo de difusión de la convocatoria, previo a la inscripción, lo cual devino de la interpretación equivocada que hizo el Director General de CODECHOCO de la normatividad aplicable, no solo se atentó contra el principio de publicidad, sino que ello trajo como consecuencia, que la participación terminó siendo de tan solo del 41.5% de los consejos comunitarios y la integración de una única plancha única correspondiente a los candidatos demandados.” (Negrita fuera del texto) 49.
Con base en estas consideraciones, se pone de presente que lo que permitió a la Sala pronunciarse en esa oportunidad sobre la temporalidad de la publicación de la convocatoria fue que se demandó el acto de elección, toda vez que este sí comportaba una decisión definitiva de la administración que tenía la potencialidad para materializar alguna afectación o desconocimiento normativo. 50.
Sin embargo, se insiste que en el trámite de la referencia ello no ocurrió y, por esa razón, la demanda que se presentó no tiene la entidad suficiente para ser estudiada. Esto, teniendo en cuenta que el acto electoral no fue controvertido, no se dirigieron pretensiones contra éste y tampoco se aportó su copia como anexo obligatorio. 51.
Ahora bien, si en gracia de discusión se entendiera que se está cuestionando la convocatoria, se advierte que tampoco hay lugar a analizar la inconformidad expuesta en el medio de control porque se trata de un acto preparatorio, como pasa a explicarse: 52. La Sección Quinta del Consejo de Estado ha tenido un criterio consolidado19 en relación con que los actos preparatorios, ejemplo las convocatorias, no pueden ser objeto de control judicial sin que se demande también el acto que declaró la elección. 53.
En relación con la convocatoria ha precisado que de manera autónoma no es pasible de control judicial, comoquiera que no contiene una decisión de fondo que culmine la actuación administrativa y no crea, modifica o extingue una situación jurídica, porque se limita a convocar a los interesados para postularse a la elección de un cargo. 54.
Es decir, que la convocatoria es un acto preparatorio que simplemente impulsa y facilita la expedición del acto electoral, el cual sí es enjuiciable autónomamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 19 En el auto del 15 de junio de 2023 proferido en el trámite del proceso identificado con radicado 11001-03-28-000-2023- 00025-00, se hizo referencia a decisiones dictadas desde el año 2009 en las que la Sección Quinta del Consejo de Estado sostuvo que los actos preparatorios no son susceptibles de control judicial de manera autónoma.
Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55. Sobre el particular, la Sala en el auto del 15 de junio de 202320, al estudiar un asunto de contornos similares, pues se trataba de un medio de control de nulidad simple con el que se cuestionó la convocatoria para la elección del representante principal y suplente de las comunidades indígenas ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Chocó - CODECHOCÓ-; precisó: “Ahora bien, para efectos de analizar la naturaleza jurídica de los actos de convocatoria a la elección del representante de las comunidades indígenas ante un Consejo Directivo, impera estudiar lo que la doctrina y la jurisprudencia han expuesto en relación con la distinción entre los actos de trámite o preparatorios y los actos definitivos.
Los actos de «trámite o preparatorios» son aquellos que se producen en el trayecto de un procedimiento administrativo y que conducen al acto definitivo; por regla general, no son recurribles en vía administrativa, ni judicial. En este orden, son de trámite, preparatorios o accesorios aquellos que se expiden como parte de un procedimiento administrativo encaminado a adoptar una decisión o, en palabras de la Sección Quinta del Consejo de Estado, los que «contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo»21.
(…) Conforme a lo anterior, en el presente caso se debió solicitar la nulidad del acto de elección del representante y suplente de las comunidades indígenas ante CODECHOCÓ que ya había sido proferido a la fecha de radicación de la demanda y, a la luz del cual, se podían verificar las diferentes irregularidades que se advirtieran desde el acto de convocatoria hasta la elección final, de tal manera que no era posible demandar aquel – el acto de convocatoria – en forma autónoma.
Por supuesto, lo anterior no significa que el acto de convocatoria esté desprovisto de efectos jurídicos y, por consiguiente, no pueda ser objeto de examen judicial – tal como lo quiere hacer ver el recurrente –, pues, se reitera, su legalidad bien puede ser sometida a juicio, pero de cara al acto de elección ya expedido. Esto fue lo que justamente sucedió en el caso que referencia el impugnante22, en el que si bien se alegó la misma irregularidad que el demandante advierte en el sub examine; finalmente, la pretensión anulatoria recayó sobre el acto de elección conforme al cual se estudió ese vicio que a la postre motivó la decisión favorable al entonces demandante.”23 (Negrita fuera del texto) 56.
En ese orden de ideas y, además, con el objetivo de garantizar el principio de igualdad y la coherencia entre las decisiones de Sala, en el trámite que ocupa actualmente a la Sala hubiera resultado necesario concluir que el acto cuestionado no era pasible de control de manera autónoma. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Auto del 15.06.23., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-28-000-2023-00025-00. 21 Ob.
Cit. “Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Filemón Jiménez Ochoa, Rad. 11001-03-28-000-2008-00026-00; 11001-03-28-000-2008-00027-00”. 22 Ob. Cit. “Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 22 de abril de 2021. Expediente 110010328000202000005500 MP Luis Alberto Álvarez Parra”. 23 En esa oportunidad se confirmó en sede de súplica el auto que rechazó la demanda, al considerar, en síntesis, que no se cuestionó el acto de elección y que la convocatoria no era pasible de control judicial de manera autónoma.
Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57. Igualmente, se pone de presente que el juez Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó debió advertir esta situación y, con fundamento en los artículos 169 a 171 de la Ley 1437 de 2011, prevenir al señor Julio Lemos Moreno para que realizara los ajustes correspondientes con el objeto de que su demanda estuviera estructurada de manera correcta. 58.
Ello, toda vez que la convocatoria, para la elección del representante principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó - CODECHOCÓ-, es un acto preparatorio, que no puede ser controlado de manera independiente sin que se cuestione el acto que dispuso la elección. 59.
Así las cosas, la Sección Quinta del Consejo de Estado declarará probada de oficio la excepción de inepta demanda en el medio de control de nulidad simple que promovió el señor Julio Lemos Moreno, por no ser la decisión contra la cual se dirigieron las pretensiones, pasible de manera autónoma de control judicial, y en consideración a que la decisión que verdaderamente está llamada a cuestionarse - el acto de elección propiamente-, no fue controvertida en el trámite de la referencia. 60.
La Sala precisa que dicha declaratoria se sustenta en las facultades que tiene el fallador conforme lo dispone el inciso segundo del artículo 18724 de la Ley 1437 de 2011. 61. En relación con la excepción de inepta demanda, se advierte que su fundamento normativo se encuentra previsto en el artículo 10025 de la Ley 1564 de 2012, aplicable a los procesos contenciosos administrativos por la remisión expresa que contiene el artículo 30626 de la Ley 1437 de 2011. 62.
Dicha figura procesal fue instituida para censurar la estructura formal de la demanda por el incumplimiento de los presupuestos legales que deben ser tenidos en cuenta para su confección. En otros términos, se cuestiona el contenido del escrito inicial desde una perspectiva procesal, mediante la identificación de los defectos cometidos por el accionante en el momento de su elaboración. 63.
En el caso concreto, se colige que la demanda es inepta por lo siguiente: 24 “Artículo 187. Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. (…)” (Negrita fuera del texto) 25 “Artículo 100. Excepciones previas.
Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: (…) 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.” 26 “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.
Primero, si bien se indicó que se cuestionaba la convocatoria, lo cierto es que al estudiarse detenidamente el libelo introductorio se concluyó que el “perjuicio” que se pretendía evitar solo se concretaría en la designación. 65. Es decir, que en realidad el acto de elección fue el que se debió cuestionar y las pretensiones de la demanda debieron ser claras y precisas en ese sentido, como lo exige el numeral 2 del artículo 16227 de la Ley 1437 de 2011. 66.
Igualmente, desde este panorama el señor Julio Lemos Moreno tenía la obligación de cumplir con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 16628 de la Ley 1437 de 2011 y aportar copia del acto de elección. 67. Sin embargo, ello no ocurrió así y, en consecuencia, no se cumplió con dos de los requisitos formales de la demanda. 68. Segundo, en todo caso si se aceptara que se cuestiona la convocatoria, se insiste que este no es acto susceptible de ser controlado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo de manera autónoma. 69.
Sobre el particular, el numeral 3 del artículo 16929 de la Ley 1437 de 2011 estableció como una de las causales de rechazo de la demanda que el “asunto no sea susceptible de control judicial”. 70. Conviene aclarar que la sustanciación del expediente estuvo a cargo del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó desde la admisión de la demanda30 y hasta el auto que se pronunció sobre la medida cautelar, dispuso dictar sentencia anticipada, fijó el litigo y ordenó correr traslado para alegar de conclusión31.
La magistrada ponente de la presente decisión únicamente avocó el conocimiento del asunto32 y adoptó las decisiones necesarias para sanear el proceso33. 71. Por último, teniendo en cuenta la decisión que se adoptará, no hay lugar resolver la solicitud de terminación y archivo del proceso que elevó el 21 de junio de 2023 el apoderado de la autoridad demandada. 27 “Artículo 162.
Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones”. 28 “Artículo 166. Anexos de la demanda.
A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación.” 29 “Artículo 169. Rechazo de la demanda.
Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…) 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.” 30 Decisión adoptada mediante auto del 6 de noviembre de 2019. 31 Decisión adoptada mediante auto del 8 de marzo de 2022. 32 Decisión adoptada mediante auto del 19 de mayo de 2023. 33 Decisión adoptada mediante auto del 15 de junio de 2023.
Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Otras consideraciones 72. En el presente asunto se advierte que el abogado Yuri Yesid Peña Valencia, identificado con cédula de ciudadanía número 11.809.608, portador de la tarjeta profesional número 162.303 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, presentó poder para representar a la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ-, luego de que se saneara el proceso.
En esa medida se le reconocerá personería para actuar en los términos en que éste fue conferido. 2.5. Conclusión 73. La Sala encontró probada la excepción de inepta demanda, toda vez que la convocatoria es un acto preparatorio y no se cuestionó la decisión de la administración que contiene la elección de los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ-, periodo 2020- 2023.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR PROBADA DE OFICIO LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA en el medio de control de nulidad simple que promovió el señor Julio Lemos Moreno, contra la convocatoria para para la elección de los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó – CODECHOCÓ- periodo 2020-2023, por las razones expuestas en el numeral 2.3. de la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER PERSONERÍA al abogado Yuri Yesid Peña Valencia, identificado con cédula de ciudadanía número 11.809.608, portador de la tarjeta profesional número 162.303 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- en el presente asunto.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes, conforme lo dispone el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente providencia no procede recurso alguno.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Demandante: Julio Lemos Moreno Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó –CODECHOCÓ- Radicado: 11001-03-28-000-2023-00027-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado CON SALVAMENTO DE VOTO “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.