Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros Demandados: Municipio de Caicedo, Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA y Federación Nacional de Cafeteros de Colombia Tema: Desaparición de una menor de edad y lesiones de otros dos por un deslizamiento de tierra en una vivienda de interés social construida en desarrollo de un convenio suscrito por las entidades demandadas.

Se revoca la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y se condena a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia que adelantó la construcción y al Municipio de Caicedo que otorgó la licencia de construcción y no realizó el seguimiento del proyecto para detectar los problemas geológicos, a lo cual estaba obligado expresamente en este caso.

Se exonera a VIVA porque en el convenio solo se obligó a hacer aportes económicos. Solo se indemnizan los perjuicios morales porque los materiales no se demostraron. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.

La sala es competente para proferir esta providencia en segunda instancia según el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo. El Tribunal Administrativo de Antioquia era competente para conocer el proceso en primera instancia debido a la cuantía, según el numeral 6 del artículo 132 del mismo código.

El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 3 de mayo de 2018. En providencia del 18 de mayo de 2018 se corrió traslado para alegar de conclusión. La Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA presentó alegatos; las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 2 I.

ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 11 de agosto de 2010 los señores Celmira Agudelo Murillo y William de Jesús Serna Hernández, actuando en nombre propio y en representación de sus hijos Cristian, Miyer Alexis, Julián y José Alejandro Serna Agudelo (conjuntamente, “los demandantes”), presentaron acción de reparación directa contra (i) el Municipio de Caicedo (Antioquia), o “el Municipio”, (ii) la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA, y (iii) la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, o “la Federación”, constructora del proyecto para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas1: <<4.

PRETENSIONES 4.1. DECLARACIONES 4.1.1. DECLÁRESE que EL MUNICIPIO DE CAICEDO -ANTIOQUIA-, LA EMPRESA DE VIVIENDA DE ANTIOQUIA -VIVA- y LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA -COMITÉ DEPARTAMENTAL DE CAFETERO DE ANTIOQUIA- son responsables (…) de la desaparición de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo. 4.2. CONDENAS

4.2.1. POR PERJUICIOS MORALES 4.2.1.1. CONDÉNESE al MUNICIPIO DE CAICEDO -ANTIOQUIA-, LA EMPRESA DE VIVIENDA DE ANTIOQUIA -VIVA- y LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA -COMITÉ DEPARTAMENTAL DE CAFETERO DE ANTIOQUIA- a pagar a los demandantes, por concepto de perjuicios morales subjetivos derivados de la desaparición de la menor ISABEL CRISTINA SERNA AGUDELO, los salarios mínimos legales mensuales que se indican (por el valor vigente a la fecha de ejecutoria de la providencia que ponga fin al proceso), junto con los intereses comerciales que se causen a partir de la ejecutoria: 4.2.1.1.1.

Para la señora AGUDELO MURILLO CELMIRA (Madre de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo, desaparecida), 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 4.2.1.1.2. Para el señor SERNA HERNÁNDEZ WILLIAM DE JESÚS (Padre de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo, desaparecida), 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 4.2.1.1.3.

SERNA AGUDELO MIYER ALEXIS (Hermano de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo, desaparecida) 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 4.2.1.1.4. SERNA AGUDELO CRISTIAN (Hermano de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo, desaparecida) 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 4.2.1.1.5. SERNA AGUDELO JOSÉ ALEJANDRO (Hermano de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo, desaparecida) 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 1 Cuaderno No. 1, folios 1 al 18.

Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 3 4.2.1.1.6. SERNA AGUDELO JULIÁN (Hermano de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo, desaparecida) 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 4.2.1.2. CONDÉNESE al MUNICIPIO DE CAICEDO -ANTIOQUIA- y en solidaridad a LA EMPRESA DE VIVIENDA DE ANTIOQUIA -VIVA- y LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA -COMITÉ DEPARTAMENTAL DE CAFETERO DE ANTIOQUIA- a pagar al menor MIYER ALEXIS SERNA AGUDELO, por concepto de perjuicios morales subjetivos derivados del sufrimiento y dolor por las lesiones obtenidas a raíz del desastre antes narrado, la suma de 10 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 4.2.1.3.

CONDÉNESE al MUNICIPIO DE CAICEDO -ANTIOQUIA- y en solidaridad a LA EMPRESA DE VIVIENDA DE ANTIOQUIA -VIVA- y LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA -COMITÉ DEPARTAMENTAL DE CAFETERO DE ANTIOQUIA- a pagar al menor CRISTIAN SERNA AGUDELO, por concepto de perjuicios morales subjetivos derivados del sufrimiento y dolor por las lesiones obtenidas a raíz del desastre antes narrado, además por la cicatriz altamente deforme que le quedó en su espalda, la suma de 20 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes.

4.2.2. POR PERJUICIOS RELACIÓN DE VIDA 4.2.2.1. CONDÉNESE al MUNICIPIO DE CAICEDO -ANTIOQUIA-, LA EMPRESA DE VIVIENDA DE ANTIOQUIA -VIVA- y LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA -COMITÉ DEPARTAMENTAL DE CAFETERO DE ANTIOQUIA- a pagar a los demandantes, por concepto de perjuicios de relación de vida derivados de la desaparición de la menor ISABEL CRISTINA SERNA AGUDELO, o el valor vigente a la fecha de ejecutoria de la providencia que ponga fin al proceso, junto con los intereses comerciales que se causen a partir de la ejecutoria: 4.2.2.1.1.

Para la señora AGUDELO MURILLO CELMIRA (Madre de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo, desaparecida), 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 4.2.2.1.2. Para el señor SERNA HERNÁNDEZ WILLIAM DE JESÚS (Padre de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo, desaparecida), 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 4.2.2.1.3.

SERNA AGUDELO MIYER ALEXIS (Hermano de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo, desaparecida) 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 4.2.2.1.4. SERNA AGUDELO CRISTIAN (Hermano de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo, desaparecida) 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 4.2.2.1.5. SERNA AGUDELO JOSÉ ALEJANDRO (Hermano de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo, desaparecida) 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes. 4.2.2.1.6.

SERNA AGUDELO JULIÁN (Hermano de la menor Isabel Cristina Serna Agudelo, desaparecida) 100 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes.

4.2.3. POR PERJUICIOS MATERIALES 4.2.3.1. CONDÉNESE al MUNICIPIO DE CAICEDO -ANTIOQUIA- y en solidaridad a LA EMPRESA DE VIVIENDA DE ANTIOQUIA -VIVA- y LA Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 4 FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA -COMITÉ DEPARTAMENTAL DE CAFETERO DE ANTIOQUIA-, a pagar, en la modalidad de perjuicios materiales en su modalidad de Daño emergente, a la familia Serna Agudelo la suma de DOS SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, lo que corresponde a 2 guardarropas (chifonieres), una nevera, utensilios de cocina, 1 cama doble, 2 camarotes, 2 televisores, 1 fogón sencillo, gafas del menor Julián Serna Agudelo. 4.2.4.

CONDÉNESE a LA EMPRESA DE VIVIENDA DE ANTIOQUIA -VIVA- y LA FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA -COMITÉ DEPARTAMENTAL DE CAFETERO DE ANTIOQUIA- a pagar las costas judiciales a las que haya lugar. 4.2.5. ORDÉNESE dar cumplimiento de la sentencia en la forma prevista en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo>>. 2.- Los demandantes basaron sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 21 de septiembre de 2006, la Federación, VIVA y el Municipio de Caicedo firmaron el convenio 2006-VIVA-CF-101 para la construcción de 65 viviendas rurales en diferentes veredas del municipio, incluyendo la vereda Asesí. Según la cláusula tercera del convenio, todas las partes aportaban un monto económico para la ejecución del proyecto. 2.2.- En el convenio se establecieron las responsabilidades de cada entidad.

Y según las cláusulas quinta y octava, la Federación se comprometió a "formular y viabilizar el proyecto", "ejecutar el proyecto conforme a los soportes técnicos presentados para su viabilidad", y a "celebrar los contratos necesarios para la ejecución del presente convenio". A su vez, según la cláusula sexta del convenio, VIVA tenía la obligación de "a) entregar sus aportes según la programación acordada para la ejecución del convenio; b) realizar seguimiento y control de los recursos aportados por VIVA; c) suscribir el acta de liquidación del presente convenio".

Por su parte, el Municipio contrajo la obligación de “Acreditar, cuando las autoridades competentes lo requieran, el plan de manejo o licencia ambiental pertinentes para la ejecución de las obras detalladas en el presupuesto de inversión”. 2.3.- El 1° de mayo de 2006 el Municipio expidió la Resolución No. 038, mediante la cual aprobó la licencia de construcción colectiva para el proyecto de las 65 viviendas, incluyendo la de los demandantes.

En esta resolución designó a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del Municipio para supervisar el proyecto, entidad que tenía la instrucción de informar al alcalde sobre cualquier problema de estabilidad en los terrenos para realizar los ajustes requeridos, así: “ARTICULO PRIMERO: Apruébense y expídanse las licencias de construcción colectiva, para las viviendas de los beneficiarios relacionados anteriormente, ubicados en las veredas Manga, Asesí, Encanto, Bella Aguada, Piedra, Playón. Sauces.

Tambor, Noque, Hato Chochal y San Juan del municipio de Caicedo.

ARTICULO SEGUNDO: Por el carácter especial del programa, la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del Municipio de Caicedo, hará el seguimiento Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 5 permanente al programa y. en caso de presentarse una situación de consideración en cuanto a la estabilidad de los terrenos u otro factor que amerite ajustes o modificaciones a la presente Resolución, deberá informar al Alcalde para que se realicen las modificaciones pertinentes a la presente Resolución.

ARTICULO TERCERO: La presente Resolución rige a partir de su expedición”. 2.4.- La vivienda de los demandantes fue construida por la Federación en desarrollo del convenio y entregada el 28 de febrero de 2008. Sin embargo, en el área donde estaba ubicado el inmueble se había producido un deslizamiento de tierra el 26 de marzo de 2006, lo que implicaba un riesgo para la construcción. 2.5.- El 19 de agosto de 2008 se produjo un segundo deslizamiento que destruyó la vivienda de los demandantes.

Como consecuencia de este deslizamiento, la niña Isabel Cristina Serna Agudelo, de 5 años, desapareció, y sus hermanos Cristian y Miyer Alexis sufrieron lesiones. 2.6.- Los demandantes argumentaron que las entidades demandadas son responsables porque aprobaron las licencias de construcción sin estudios adecuados y construyeron la vivienda a pesar de los riesgos del terreno. B.- Posición de la parte demandada 3.- Los demandados se opusieron a las pretensiones. 3.1.- VIVA propuso la excepción de fuerza mayor.

Argumentó que el daño alegado se causó por el fenómeno natural de "invierno y fuertes lluvias” y sostuvo que no se presentaron defectos en la construcción de la vivienda. 3.2.- La Federación, por su parte: a.- Propuso la excepción de fuerza mayor. Indicó que el daño fue causado por un hecho de la naturaleza, y que este era irresistible e imprevisible, por lo que no le era imputable. b.- Señaló que la construcción de la vivienda se realizó conforme con las normas legales e indicó que verificó la congruencia entre los planos y el terreno. c.- Afirmó no tener conocimiento de problemas en el terreno de construcción de los demandantes ni del deslizamiento de tierra del 26 de marzo de 2006, el cual, en todo caso, no estaba probado. 3.3.- El Municipio señaló lo siguiente: a.- No hubo omisión en la prestación del servicio, ya que la Federación construyó la vivienda en el lugar elegido por los demandantes, quienes la recibieron satisfactoriamente en febrero de 2008.

Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 6 b.- Los demandantes no informaron al Municipio sobre riesgos o peligros previos al incidente, por lo que el terreno de construcción de la vivienda no se consideró como zona de riesgo. Agregó que el propietario del terreno era quien debía avisar de cualquier situación que pudiese afectar la obra. c.- Expuso que las normas de construcción, particularmente la norma NSR98, no requerían la realización de estudios de suelos para construcciones de un solo piso, como era el caso de la vivienda de los demandantes. d.- En todo caso, el Municipio proporcionó ayuda humanitaria a los demandantes y les construyó una vivienda nueva.

C.- Sentencia recurrida 4.- En la sentencia del 15 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: 4.1.- Señaló que no había discusión sobre la ocurrencia del daño, es decir, la desaparición de la niña Isabel Cristina Serna Agudelo, y de las lesiones sufridas por los niños Cristian y Miyer Alex Serna Agudelo. 4.2.- No obstante lo anterior, no estaba demostrado que el Municipio hubiera conocido el deslizamiento ocurrido en marzo de 2006, o que los demandantes le hubieran informado sobre este incidente cuando expidió la licencia de construcción. En consecuencia, las demandadas no podían prever la ocurrencia del deslizamiento. 4.3.- El Municipio expidió la licencia de construcción y los demandantes no presentaron oposición. 4.4.- Conforme con las normas de construcción NSR98, no se requería un estudio de suelos para construcciones de un solo piso. 4.5.- El dictamen pericial concluyó que la casa fue construida sobre un terreno geológicamente inestable y que no se elaboraron estudios de suelo, a pesar de que eran necesarios.

Sin embargo, el perito no explicó los métodos utilizados para llegar a esa conclusión. Además, el dictamen pericial no era el medio conducente para probar que el daño se causó por las condiciones geológicas del lugar; lo que se requería, en su lugar, era un estudio de suelos. 4.6.- Los incrementos de las lluvias en 2008 sirvieron como detonantes del deslizamiento porque saturaron de agua los terrenos. D.- Recurso de apelación de la parte demandante Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 7 5.- En su recurso de apelación, los demandantes solicitan que se acceda a las pretensiones de la demanda.

Señalan que: 5.1.- Las pruebas, y en particular el dictamen pericial, demuestran que el daño sí fue causado por la omisión de las demandadas al no realizar los estudios técnicos para determinar la viabilidad de construir en el sector. A pesar de que los demandantes eligieron el lugar de construcción, estos carecían de conocimientos en materia de construcción o prevención de riesgos.

Y los estudios eran esenciales, especialmente debido al historial de derrumbes en el lugar. 5.2.- El dictamen pericial concluyó que el daño fue causado por las omisiones de las demandadas: el Municipio expidió la licencia de construcción en un terreno inestable, sin realizar un estudio técnico previo necesario para la construcción. El perito indicó que "una simple visita al terreno indicado para la construcción de la vivienda, por parte de un experto, hubiese permitido advertir a simple vista las huellas y cicatrices existentes sobre el mismo", lo que demostraba la existencia de los derrumbes previos y la necesidad de la realización de estudios técnicos. 5.3.- El Municipio tenía conocimiento de los deslizamientos previos, como se evidencia en una comunicación del Municipio del 25 de agosto de 2008 que indica que "Desde hace algunos años en el costado Noroccidental de la zona urbana, se han presentado una serie de grietas y que a causa del invierno de los últimos días se han ampliado”.

Esta afirmación del Municipio demuestra que sí conocía de la importancia de tomar medidas preventivas para evitar una catástrofe. II. CONSIDERACIONES E.- Asuntos procesales Caducidad 6.- La sala se pronunciará de fondo porque la demanda fue presentada dentro del término legal. El hecho dañoso, es decir, el deslizamiento que causó la desaparición de la niña Isabel Cristina Serna Agudelo y las lesiones a los menores de edad Cristian y Miyer Alex Serna Agudelo, ocurrió el 19 de agosto de 2008.

La demanda fue presentada el 11 de agosto de 2010, es decir, dentro del término de los dos años previsto en el artículo 136 del CCA. F.- Decisión que se adopta y plan de exposición 7.- La sala revocará la sentencia de primera instancia y declarará la responsabilidad del Municipio y de la Federación. Los condenará al pago de perjuicios morales en favor de los demandantes, pues estos fueron los únicos probados en el proceso. 8.- No se pronunciará sobre la ocurrencia del daño, es decir, la desaparición de la niña Isabel Cristina Serna Agudelo y las lesiones sufridas por los niños Cristian Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 8 y Miyer Alex Serna Agudelo.

Esto se debe a que la sentencia de primera instancia dio por probado el daño y los demandados no se opusieron a ello. Además, los demandantes son los únicos apelantes. 9.- La sala declarará la responsabilidad de la Federación, como constructora de la obra, pues no cumplió con los requisitos exigidos para la construcción, como es el caso de la investigación mínima.

Y en el proceso consta un dictamen pericial que demostró que las grietas observadas en el terreno exigían realizar estudios debido a la inestabilidad del suelo. También condenará al Municipio por no haber realizado un seguimiento adecuado del terreno, lo cual era una obligación explícita y particular, contenida –en este caso concreto– en la resolución de la licencia de construcción, documento que expidió esa misma entidad.

El Municipio, al expedir la licencia, estaba obligado a algo más que a verificar los requisitos exigidos por la ley: dado el carácter del proyecto, debía realizar un seguimiento especial de la construcción para evitar riesgos como el que efectivamente se concretó. 10.- La sala negará las pretensiones respecto de VIVA, pues el convenio no le asignó responsabilidades en la expedición de la licencia de construcción ni en la construcción de la vivienda, por lo que el daño no le es imputable.

Según la cláusula sexta del convenio, VIVA tenía la obligación de realizar aportes económicos, pues debía "a) entregar sus aportes según la programación acordada para la ejecución del convenio; b) realizar seguimiento y control de los recursos aportados por VIVA; c) suscribir el acta de liquidación del presente convenio". 11.- En la primera parte se hará referencia a la responsabilidad de la Federación y del Municipio. 11.1.- La Federación es responsable por haber construido la vivienda sin haber elaborado la investigación mínima exigida por las normas de construcción, lo que generó que esta fuera construida en un terreno inestable y que fuera arrasada por un deslizamiento. 11.2.- Y el Municipio es responsable por no haber exigido este requisito, y por no haber cumplido con su obligación de seguimiento al terreno, incluida en el artículo segundo de la resolución mediante la cual expidió la licencia de construcción. 12.- En la segunda parte se llevará a cabo la liquidación de perjuicios.

G.- La Federación es responsable por haber construido la casa sin cumplir con la investigación exigida en las normas de construcción, y el Municipio lo es por no haber hecho seguimiento al terreno 13.- Aunque la normativa NSR98 no requiere estudios de suelo para construcciones de un piso, sí exigía una investigación mínima que, en este caso, no fue efectuada por la Federación. A su vez, el Municipio tenía la obligación de Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 9 hacer seguimiento al terreno, según lo establecido en el artículo segundo de la licencia de construcción, y en el proceso no se acreditó el cumplimiento de esta obligación. i).

Responsabilidad de la Federación como constructora del proyecto 14.- La Federación, actuando en su calidad de constructora, no cumplió con los requisitos esenciales de la normativa NSR98, que regula el diseño y construcción sismorresistente en Colombia. La norma NSR98, adoptada en el Decreto 33 de 1998, contiene las reglas colombianas de diseño y construcción sismorresistente, y establece los criterios, requisitos y procedimientos para el diseño y construcción de estructuras capaces de resistir sismos.

Esta norma establece los estándares mínimos para garantizar seguridad ante eventos sísmicos, y regula aspectos como la resistencia de materiales, distribución de cargas, ubicación y fijación de elementos estructurales, entre otros. 15.- Si bien la norma de construcción NSR98 no exige la elaboración de estudios de suelo para construcciones de un solo piso, sí dispone que en todo tipo de construcción debe efectuarse una investigación mínima, independientemente de su escala.

Esta investigación debía incluir, al menos, verificaciones del comportamiento del suelo y análisis comparativos con estructuras similares en zonas aledañas para asegurar que no existieran condiciones adversas como asentamientos diferenciales o agrietamientos. Y en este caso dicha investigación no se llevó a cabo, pues la Federación no presentó prueba de ello.

La investigación mínima para todo tipo de construcción tiene estos requisitos: “E.5.1.4 – INVESTIGACIÓN MÍNIMA - Cuando para la obtención de la Licencia de Construcción no se exija Estudio de Suelos por parte de la entidad competente, se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: (a) Verificar el comportamiento de casas similares en las zonas aledañas constatando que no haya asentamientos diferenciales excesivos, agrietamientos, pérdida de verticalidad, deslizamientos, etc., que permita concluir que el comportamiento de las casas similares ha sido el adecuado.

(b) Se debe realizar mínimo un apique por cada tres unidades construidas o por cada 300 m2 de construcción, hasta una profundidad mínima de 2.0 m, en el que se constate la calidad razonable del suelo de cimentación. (c) Se deben retirar del área de cimentación los materiales inconvenientes para el apoyo directo y superficial de la cimentación, como son: descapote, escombros, materia orgánica, etc.

(d) La capacidad portante del suelo para la cual se diseña la cimentación no debe ser superior a 0.05 MPa (5 tonf/m2), a menos que por experiencia anterior se haya demostrado como aceptable el utilizar capacidades portantes mayores, en cuyo caso para obtener la licencia de construcción se debe relacionar esta experiencia ante la dependencia gubernamental encargada de expedirla”. 16.- La sala pone de presente que la Federación es responsable porque, según el convenio, tenía la obligación de construir la vivienda conforme a las normas aplicables.

La cláusula quinta del convenio le impuso las obligaciones de Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 10 “formular y viabilizar el proyecto”, “ejecutar el proyecto de acuerdo con los soportes técnicos presentados para su viabilidad” y “celebrar los contratos que sean necesarios para la ejecución del presente convenio”.

En la cláusula octava del convenio se pactó que “la ejecución del proyecto y las respectivas especificaciones técnicas que requieran la ejecución de las obras será de exclusiva responsabilidad de la Federación”. Y en la cláusula novena se pactó que “la Federación adoptará la forma de contratación más apropiada para agilizar los trabajos”. 17.- Adicionalmente, según el numeral 3° del artículo 2060 del Código Civil, el constructor responde por los daños derivados de vicios del suelo que debió conocer si hubiera realizado los estudios requeridos para efectuar la obra.

La norma señala lo siguiente: “Si el edificio perece o amenaza ruina, en todo o parte, en los diez años subsiguientes a su entrega, por vicio de la construcción, o por vicio del suelo que el empresario o las personas empleadas por él hayan debido conocer en razón de su oficio, o por vicio de los materiales, será responsable el empresario; si los materiales han sido suministrados por el dueño, no habrá lugar a la responsabilidad del empresario sino en conformidad al artículo 2041, inciso final”. 18.- El dictamen pericial practicado en el proceso concluyó que el deslizamiento se produjo porque la casa fue construida en un terreno inestable y que “una simple visita al terreno indicado por la actora para la construcción de su vivienda, por parte de un experto, hubiese permitido advertir a simple vista las huellas y cicatrices existentes sobre el mismo", con lo cual se podía evidenciar la existencia de derrumbes previos.

De acuerdo con el perito, se debieron realizar estudios técnicos que determinaran la capacidad de soporte del suelo. El perito indicó: “En el lugar donde ocurrieron los hechos, donde el 19 de agosto de 208 a las 12:30 de la noche, un deslizamiento arrasó con la vivienda de los demandantes del presente proceso, ante la acción de un intenso aguacero, actualmente el terreno está circundado por un cultivo de café y plátano, y sólo se observan los vestigios de los materiales con que estaba construida la vivienda de los demandantes, construcción levantada sobre un lote con un área de 300 metros cuadrados y una construcción hecha en nueve (9) metros cuadrados.

(Véase registros fotográficos N° 1 y 5). En el costado sur del lugar donde estaba construida la vivienda, se observan las cicatrices de dos derrumbes, uno de ellos (costado occidental) fue el que proporcionó el material que arrastró la casa hacia la Quebrada ASESI, que corre por el sector norte. (Véase esquema topográfico N° 1 y registros fotográficos N° 2, 3,4 y 6 Anexos a este dictamen).

CONCLUSIONES DE LA EXPERTICIA (…) La construcción de la vivienda de los demandados que fue destruida por un derrumbe el 19 de agosto de 2008, fue levantada en un terreno geológicamente inestable y movedizo, sin conocerse la capacidad de soporte del suelo antes de realizarse la construcción, prueba de ello son las huellas y cicatrices existentes sobre el mismo, y como puede observarse en los registros fotográficos.

Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 11 (…) c. En el expediente no existe un estudio geológico ordenado por las autoridades ambientales y gubernativas donde indique que los terrenos donde estaba ubicada la vivienda de los demandantes era una zona vulnerable a los agentes geológicos actuantes en el terreno; este estudio se debió realizar posterior e inmediatamente al deslizamiento ocurrido el 26 de marzo de 2006, que era una señal de alerta. d. No obstante la inestabilidad del terreno, acorde con el derrumbe ocurrido el 26 de marzo de 2006, el Municipio de Caicedo, Antioquia, expide la "licencia de construcción colectiva para un proyecto de construcción de 65 viviendas nuevas - zona rural Municipio de Caicedo, Resolución No. 038 del 11 de mayo de 2006"; licencia que fue expedida sin antes hacer un estudio de impacto ambiental que mitigara los posibles daños ambientales ocasionados por agentes geológicos en una zona vulnerable a los agentes ambientales y geológicos”. 19.- Los demandados desestimaron las conclusiones del perito y señalaron que este no había explicado el método utilizado para llegar a ellas.

A su vez, la sentencia de primera instancia señaló que, para llegar a esa conclusión, eran necesarios los estudios de suelo, los cuales no fueron realizados en el dictamen. Al respecto, la sala considera que: 19.1.- De un lado, el perito explicó que las conclusiones podían adoptarse de la simple observación del terreno, pues en este se encontraban huellas que permitían determinar la naturaleza inestable del suelo y que quedaron consignadas en las fotografías que aportó con su experticia. Además, en la aclaración al dictamen el perito indicó que: “El perito hizo un estudio de campo sobre el terreno donde ocurrió el deslizamiento y sus resultados quedaron consignados en el numeral 2.2 de mi dictamen, situación encontrada, y el análisis geológico también se hizo en las conclusiones; los registros fotográficos muestran las cicatrices y huellas ocasionadas por los derrumbes, que indican la inestabilidad del terreno; que era evidente el problema del suelo (…) El perito afirmó claramente en la conclusión F, que no hubo un estudio serio de impacto ambiental que previniera los acontecimientos que ocurrieron sobre el terreno, y dicho estudio ambiental habría también incluido las condiciones climáticas que se pudieran presentar”. 19.2.- A pesar de que los demandados pretendieron contradecir las conclusiones del dictamen, no aportaron pruebas técnicas que las desestimaran.

Tanto el Municipio como la Federación indicaron que el deslizamiento se debió a las (i) “fuertes lluvias”, circunstancia que no fue probada, pues no aportaron medio probatorio alguno al respecto; y a (ii) la supuesta falta de obligatoriedad de cualquier tipo de estudio técnico previo a la construcción, lo cual, como se indicó, no es cierto, pues la norma de construcción exige la investigación mínima. 19.3.- La sala no coincide con la valoración del dictamen hecha en la sentencia de primera instancia, que le restó valor por la falta de estudios de suelo para fundamentar sus conclusiones.

El perito explicó de manera adecuada que la Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 12 presencia de huellas en el terreno evidenciaba su inestabilidad, lo que justificaba la necesidad de realizar estudios técnicos previos a la construcción. 20.- En la contestación de la demanda, tanto el Municipio como la Federación argumentaron que no tenían conocimiento de que previamente hubieran ocurrido deslizamientos de tierra en el terreno donde se construyó la vivienda de los demandantes, lo que les impedía predecir que este se repitiera.

La Federación señaló que “no evidenció ningún tipo de situaciones que el permitiera vislumbrar fallas en el terreno donde se construiría la vivienda de la señora Celmira Agudelo”. 21.- Sin embargo, se reitera que, según la normativa de construcción, no bastaba con que los demandantes no hubieran informado a la Federación y al Municipio sobre la existencia de un deslizamiento en el pasado, o que esas demandadas no evidenciaran fallas en el terreno. El título E de la norma NSR98 obligaba a las demandadas a verificar la inexistencia de deslizamientos u otras razones para no construir en el lugar.

Según las normas de construcción, era necesario que se verificara que en «casas similares en las zonas aledañas» no hubieran ocurrido deslizamientos o existiera alguna otra razón para no construir en el lugar, pues esta era una obligación para la obtención de la licencia. 22.- A pesar de que la Federación y el Municipio afirmaron que "fueron los mismos demandantes los que eligieron el terreno en que se debía construir", los demandantes no suscribieron el convenio.

Por lo tanto, no asumieron ninguna obligación con respecto a la construcción o a la obtención de los permisos necesarios para llevarla a cabo, lo que hace imposible atribuirles responsabilidad alguna. ii.)- Responsabilidad del Municipio 23.- En el proceso está demostrado que el Municipio no cumplió con su obligación explícita de seguimiento al terreno, que esa misma entidad incluyó en la Resolución 038 de 2006.

Esta resolución no solo aprobó la licencia de construcción, sino que también estableció que el Municipio realizaría un seguimiento constante a la estabilidad de los terrenos. Sin embargo, en el proceso no se demostró que dicho seguimiento se hubiese llevado a cabo. 24.- En el proceso consta que el Municipio expidió la Resolución 038 de 2006, mediante la cual aprobó la licencia de construcción, “previa presentación del montaje técnico (planos, presupuesto, registro fotográfico y documentación familiar), según la normatividad legal vigente en materia de vivienda”.

La misma resolución señaló que el Municipio efectuaría el seguimiento al programa y a la estabilidad de los terrenos. Y resolvió: “ARTICULO PRIMERO: Apruébense y expídanse las licencias de construcción colectiva, para las viviendas de los beneficiarios relacionados anteriormente, ubicados en las veredas Manga, Asesí, Encanto, Bella Aguada, Piedra, Playón. Sauces.

Tambor, Noque, Hato Chochal y San Juan del municipio de Caicedo. Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 13 ARTICULO SEGUNDO: Por el carácter especial del programa, la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del Municipio de Caicedo, hará el seguimiento permanente al programa y en caso de presentarse una situación de consideración en cuanto a la estabilidad de los terrenos u otro factor que amerite ajustes o modificaciones a la presente Resolución, deberá informar al Alcalde para que se realicen las modificaciones pertinentes a la presente Resolución.

ARTICULO TERCERO: La presente Resolución Rige a partir de su expedición”. 25.- En el expediente no obra ninguna prueba del seguimiento efectuado por el Municipio sobre las condiciones de estabilidad del terreno. 26.- La sala pone de presente que el Consejo de Estado se ha abstenido de condenar a los municipios cuando son los propietarios y constructores los que incumplen su obligación de elaborar los estudios técnicos necesarios antes de la solicitud de la licencia. Esto tiene razón de ser, en la medida en que los propietarios y constructores son quienes, por lo general, tienen el conocimiento específico y técnico del lugar en el que van a construir, y saben, adicionalmente, los riesgos que conllevan los proyectos que desarrollan. 27.- En sentencia del 11 de noviembre de 2009, el Consejo de Estado indicó que: “En lo relativo a las viviendas de los señores Gladys Vallejo de Quintero y Luis Alfredo Zapata Salgado, está acreditado que fueron construidas por sus propietarios, a quienes les correspondía realizar los estudios de suelos tendientes a demostrar su aptitud para la edificación y obtener la respectiva licencia. Así las cosas, no son atribuibles a la administración los daños que se hubieren podido derivar del estado de los suelos donde los actores, por su cuenta y riesgo, adelantaron la construcción, máxime cuando no se acreditó en este proceso que la zona fuera de aquellas donde el ente territorial no debe permitir la edificación, ni se acreditó que el señor Zapata hubiera obtenido licencia por parte de la administración”. 28.- Sin embargo, la situación mencionada en la anterior providencia difiere de la estudiada en este caso, pues acá no solo la obligación de construir la vivienda estaba a cargo de la Federación, sino que el Municipio tenía una obligación adicional y específica de seguimiento de la construcción en relación con los problemas geológicos que podían presentarse.

H. Liquidación de perjuicios 29.- La sala condenará a la Federación Nacional de Cafeteros y al Municipio de Caicedo al pago de perjuicios morales en favor de los demandantes por la desaparición de la niña Isabel Cristina Serna Agudelo y las lesiones sufridas por los niños Cristian y Miyer Alexis Serna Agudelo. Los demandantes demostraron su relación de parentesco, por lo que liquidará los perjuicios de acuerdo con los Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 14 criterios de unificación desarrollados por la Sección Tercera de esta Corporación2. 30.- No condenará al pago de perjuicios materiales, pues no están probados en el expediente.

Tampoco condenará por daños a la vida de relación porque esa categoría de perjuicio fue abandonada por la jurisprudencia, que adoptó la noción de daño a la salud, el cual en este caso tampoco fue probado. La aala pone de presente que, en todo caso, en las pretensiones de la demanda los accionantes solicitaron la indemnización de los perjuicios por daño a la vida de relación causados por la desaparición de la niña Isabel Cristina Serna Agudelo.

Y ello no corresponde a una afectación distinta a los perjuicios morales que serán reconocidos, y que serán liquidados en el acápite siguiente. Perjuicios morales por la desaparición de la niña Isabel Cristina Serna Agudelo 31.- La sala condenará a las demandadas, solidariamente, al pago de las siguientes sumas de dinero: (i) Cien salarios mínimos legales mensuales vigentes (100 SMLMV) para cada uno de los padres de Isabel Cristina Serna Agudelo, es decir, Celmira Agudelo Murillo y William de Jesús Serna Hernández.

(ii) Cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes (50 SMLMV) en favor de cada uno de los hermanos de Isabel Cristina Serna Agudelo, es decir, Cristian, Miyer Alexis, Julián y José Alejandro Serna. Perjuicios morales por las lesiones sufridas por Cristian Serna Agudelo 32.- La sala condenará a las demandadas, solidariamente, al pago de veinte salarios mínimos legales mensuales vigentes (20 SMLMV) en favor de Cristian Serna Agudelo, en su calidad de víctima directa del daño. Este valor es liquidado según la gravedad del daño, es decir, la existencia de una cicatriz en su espalda como resultado del deslizamiento, la cual consta en fotografías aportadas en el expediente y en la historia clínica.

La sala pone de presente que en el expediente no obran pruebas adicionales que den cuenta de un daño distinto al que se observa en la fotografía aportada. Perjuicios morales por las lesiones sufridas por Miyer Alexis Serna Agudelo 33.- El grado de las lesiones que sufrió Miyer Alexis Serna Agudelo no se probó en el proceso. Por lo tanto, la sala condenará a las demandadas, solidariamente, al pago de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes (10 SMLMV) en favor de esta víctima. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2014, expediente 26251.

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2014, expediente 31172. C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz. Radicado: 05001-2331-000-2011-00234-01 (61189) Demandantes: Celmira Agudelo Murillo y otros 15 I.- Condena en costas 34.- En los términos del artículo 171 del CCA, la sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida por no observar temeridad o mala fe.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 15 de noviembre del 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar, CONDÉNASE a la Federación Nacional de Cafeteros y al Municipio de Caicedo a pagar solidariamente a los demandantes, las siguientes sumas de dinero, por concepto de perjuicios morales: Demandante Condena (SMLMV) Celmira Agudelo Murillo 100 William de Jesús Serna Hernández 100 Cristian Serna Agudelo 70 Miyer Alexis Serna Agudelo 60 Julián Serna Agudelo 50 José Alejandro Serna Agudelo 50 SEGUNDO: Sin condena en costas TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Magistrado Salva parcialmente y aclara el voto Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado