Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Temas: Tutela contra providencia judicial / Auto que revocó el decreto de medidas cautelares de urgencia Decisión: Declarar improcedente la solicitud de amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud formulada por la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud1 La Procuraduría General de la Nación promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales «asociados con los intereses colectivos de los enfermos: niños, niñas, adolescentes y adultos sujetos de especial protección constitucional, afectados por la carencia de medicamentos por la congestión del INVIMA, la insuficiencia de la UPC y el no pago de los presupuestos máximos», los cuales consideró vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 3 de octubre de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Primera, en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 25000234100020190076301.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Presentó demanda, en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, contra el Ministerio de Salud y Protección Social; el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos; y las Superintendencias de Industria y Comercio, y Nacional de Salud; con la finalidad de que se ampararan los derechos colectivos de patrimonio público, moralidad administrativa, acceso al servicio de 1 Visible en índice 2 de Samai, actuación denominada «1_DemandaWeb_Demanda_1TUTELACONTRAAUTOCON(.pdf) NroActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación salud, seguridad y salubridad públicas, con ocasión al desabastecimiento de medicamentos esenciales en el mercado farmacéutico nacional.

Asimismo, solicitó la adopción de medidas cautelares de urgencia. ii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 30 de octubre de 2023 decretó como medida cautelar de urgencia la adopción de un plan de respuesta urgente a la crisis de desabastecimiento de medicamentos e insumos. En contra de esta decisión el Ministerio de Salud y Protección Social, y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos2 interpusieron recurso de apelación. iii) El Consejo de Estado, Sección Primera, en providencia del 3 de octubre de 2024 revocó la decisión del a quo, al considerar que no se cumplió con los requisitos establecidos para el decreto de medidas cautelares de urgencia, comoquiera que la orden no tenía relación directa con las pretensiones de la demanda ni aseguraba el objeto, que era, controlar y regular los precios de los medicamentos e insumos médicos en el mercado. iv) Se vulneraron sus derechos fundamentales al incurrir en defecto procedimental por exceso ritual, al desconocer el alcance de las decisiones proferidas en el marco de las acciones populares las cuales pueden ser ultra y extra petita, por lo que el estudio estricto entre las pretensiones de la demanda y la providencia que decretó las medidas cautelares fue excesivo, en la medida que privilegió las formas sobre los derechos sustanciales colectivos.

En defecto sustantivo al revocar la medida cautelar de urgencia con base a una interpretación exegética del artículo 230 del CPACA, con lo cual ignoró las amplias facultades que el artículo 25 de la Ley 472 de 1998 otorgó al juez popular para dictar las medidas cautelares que estime necesarias para salvaguardar los derechos colectivos.

Asimismo, desconoció la Ley Estatutaria de Salud como parámetro de constitucionalidad al interpretar y regular las demás leyes sobre la materia, los mandatos de la Constitución Política frente a la prestación del servicio de salud, particularmente, para las personas de especial protección. Así como disposiciones internacionales, dentro de las cuales destacó el Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y la observación general N° 14 del 2000 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU, que precisan que el acceso a la salud involucra la disponibilidad de medicamentos esenciales definidos por la OMS.

En violación directa de la Constitución Política por omitir aplicar las disposiciones contenidas en los artículos 49 respecto a la garantía del acceso al servicio público de la salud, 74 sobre la responsabilidad de garantizar el suministro de bienes y servicios de manera que no se ponga en riesgo la salud de los usuarios, 228 que 2 En adelante INVIMA. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación garantiza la tutela judicial efectiva, y 229 que privilegia el acceso a la administración de justicia. 1.1.1.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] En consideración a que la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social acredita la configuración de los requisitos generales y específicos de procedencia de tutela contra el auto interlocutorio del 3 de octubre de 2024, con todo comedimiento, solicita a los honorables Consejeros que se conceda el amparo invocado, se deje sin efectos el auto interlocutorio del 3 de octubre de 2024 de la referencia y se ordene a la Sección Primera – Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferir una nueva providencia que, mantenga las medidas cautelares de urgencia otorgadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el Auto del 30 de octubre de 2023, hasta que el juez popular de primera instancia resuelva de fondo emitiendo sentencia dentro de la Acción Popular 250002341000201900763-01 […]» [sic]. 1.2.

Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Hospital Alma Máter de Antioquia3 solicitó la desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto las pretensiones van encaminadas a que se mantengan las medidas cautelares de urgencia otorgadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo cual escapa de sus competencias y obligaciones, que se limitan a prestar el servicio de salud de conformidad con su capacidad instalada. 1.2.2.

El Consejo de Estado, Sección Primera4 luego de hacer un reencuentro de las actuaciones jurídico-procedimentales surtidas al interior del proceso, solicitó que se declarara improcedente el amparo pretendido comoquiera que no se acreditó el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, toda vez que el proceso en el que se profirió la decisión cuestionada se encuentra en curso, y no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que ameritara la intervención del juez constitucional.

Sin perjuicio de ello, señaló que operó la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente, comoquiera que cuando se presentó la tutela no se había proferido la sentencia de 12 de diciembre de 2024, donde se ordenó seguir la ejecución del Plan de Respuesta Urgente, por lo que hubo un cambio en la situación fáctica. 1.2.3. El Colegio Médico de Bogotá y Cundinamarca5 respaldó la procedencia del amparo invocado y solicitó que se accediera a la protección pretendida, en tanto que se acreditaron los requisitos de procedibilidad y la existencia de un perjuicio irremediable como consecuencia de la revocatoria de las medidas cautelares 3 Visible en índice 10 de Samai, actuación denominada «21RECIBEMEMORIAL_S15139D1094915755_2_(.pdf) NroActua 10» 4 Visible en índice 11 de Samai, actuación denominada «25RECIBEMEMORIAL_Memorial_Informedetutela20246(.Pdf) Nroactua 11» 5 Visible en índice 12 de Samai, actuación denominada «25_MemorialWeb_IntervenciOnColegioMEdicoBogotAyCundinamarca(.pdf) NroActua 12» 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación decretadas, lo cual pone en riesgo el acceso de la ciudadanía a medicamentos e insumos médicos fundamentales. 1.2.4.

Droguerías y Farmacias Cruz Verde S.A.S6 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto lo pretendido tiene que ver con la acción popular 250002341000201900763-01, frente a la cual no tiene incidencia ni control, razón por la que sus actuaciones tampoco han amenazado los derechos fundamentales de la demandante, máxime, cuando ha cumplido sus deberes como gestor farmacéutico del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 1.2.5.

La entidad demandante7 manifestó que, pese a que se profirió sentencia de primera instancia, las entidades demandadas han presentado diversos recursos de apelación, por lo que insistió en la urgencia de analizar la petición de amparo, comoquiera que la creciente crisis de salud afecta a los colombianos, lo cual hace necesario anular el auto del 3 de octubre de 2024 y ordenar proferir una nueva providencia que mantenga las medidas cautelares de urgencia otorgadas, hasta que el juez popular de segunda instancia resuelva de fondo el asunto. 1.2.6.

El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos8 luego de hacer un reencuentro de las actuaciones jurídico-procedimentales surtidas al interior del expediente contencioso, solicitó que se declarara la improcedencia de lo pretendido, en tanto que el defecto sustantivo no se configuró comoquiera que la autoridad judicial demanda hizo una debida interpretación de las normas, pues, en efecto, según el Decreto 2078 de 2012, la entidad no tiene competencia en materia de regulación de precios de medicamentos ni una responsabilidad exclusiva en el desabastecimiento de estos, máxime, cuando nunca fue parte en el proceso ni tuvo la oportunidad de defensa.

Además, no existe razón válida para solicitar las mismas pretensiones en la petición de amparo y en el trámite de acción popular, y más, cuando en este último ya se profirió fallo. Advirtió acerca de la falta de legitimación en la causa del Observatorio Interinstitucional de Enfermedades Huérfanas, que es un grupo asociado que en ninguna circunstancia tuvo un papel dentro de la demanda, por lo que no ameritaría un estudio profundo que justificara una coadyuvancia en ese sentido.

Finalmente, alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva ante la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados, toda vez que, no ha omitido deber legal alguno frente a los hechos objeto de tutela, por el contrario, ha 6 Visible en índice 13 de Samai, actuación denominada «26_MemorialWeb_Respuesta- InformeProcuraduria(.pdf) NroActua 13» 7 Visible en índice 14 de Samai, actuación denominada «29_MemorialWeb_Alegatos- OFICIOCONSEJODEES(.pdf) NroActua 14» 8 Visible en índice 16 de Samai, actuación denominada «33_MemorialWeb_Respuesta- 320240688100CON(.pdf) NroActua 16» 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación actuado conforme a las políticas formuladas por el Ministerio de Salud y Protección Social. 1.2.7.

PFIZER S.A.S.9 solicitó su desvinculación por falta de legitimación, comoquiera que no fue ni es parte dentro del proceso popular en cuestión, por lo que no había tenido conocimiento de los hechos que le dieron origen, sin embargo, resaltó que se profirió sentencia del 12 de diciembre de 2024, por lo que, subsidiariamente, se deberá declarar la carencia actual de objeto por sustracción de materia, ante la imposibilidad material de garantizar la finalidad de las medidas cautelares. 1.2.8.

La Superintendencia de Industria y Comercio10 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, en cuanto se limitó a garantizar la libre competencia en el mercado, y el cumplimiento de normas de calidad en bienes y servicios en garantía a la protección del consumidor; además, recordó que es la Superintendencia de Salud la encargada de la regulación del acceso a medicamentos. 1.2.9.

EMSSANAR E.P.S S.A.S11 precisó que la orden de vinculación fue respecto de la Cooperativa EMSSANAR Servicio Farmacéutico, sin embargo, la notificación se hizo al correo gerenciageneral@emssanareps.co, el cual es de su dominio, tratándose de personas jurídicas diferentes e independientes, por lo que es necesaria la debida notificación de aquella. 1.2.10.

La Superintendencia Nacional de Salud12 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, ante la inexistencia de nexo causal entre sus actuaciones y la presunta vulneración de derechos fundamentales, pues, la autoridad competente para regular los precios de los medicamentos es la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, y el encargado de la centralización y gestión de las alertas de desabastecimiento es el Invima, mientras que, como ente de control, únicamente tiene el deber de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 1.2.11.

La Contraloría General de la República13 solicitó su desvinculación del asunto, en tanto que los hechos sobre los cuales se pretendió el amparo no comportan una vulneración a los derechos fundamentales invocados de cara a sus competencias. 9 Visible en índice 18 de Samai, actuación denominada «36_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- FIRMADOContestacio(.pdf) NroActua 18» 10 Visible en índice 19 de Samai, actuación denominada «39RECIBEMEMORIAL_ACCIONDETUTELAPROCUR(.pdf) NroActua 19» 11 Visible en índice 21 de Samai, actuación denominada «41RECIBEMEMORIAL_REQ_GJ20250426Oficio(.pdf) NroActua 21» 12 Visible en índice 27 de Samai, actuación denominada «54_MemorialWeb_Respuesta- 120251610200308992_0(.pdf) NroActua 27» 13 Visible en índice 29 de Samai, actuación denominada «58RECIBEMEMORIAL_Memorial_RespuestaAcciondeTut(.pdf) NroActua 29» 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 1.2.12.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca14 si bien allegó copia del expediente digital, guardó silencio frente a la petición de amparo. 1.2.13. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud15 frente al requerimiento de notificación, precisó que desconocía la dirección autorizada para tal fin de las entidades relacionadas en la solicitud realizada por la secretaria del Consejo de Estado.

1.2.14. EVE DISTRIBUCIONES S.A.S.16 manifestó que está directamente afectada por los problemas estructurales que han sido objeto de la petición constitucional, por lo que, solicitó se revisara la providencia del 3 de octubre de 2024, mediante la cual se revocaron las medidas provisionales de urgencia decretadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de ordenar al Ministerio de Salud y al INVIMA adoptar un Plan de Respuesta Urgente que permita la descongestión de trámites, y garantice la disponibilidad de medicamentos y de un mecanismo de pago inmediato para la entidades que distribuyen medicamentos.

1.2.15. ÉTICOS SERRANO GÓMEZ LTDA17 indicó no tener competencia para pronunciarse frente a los hechos y pretensiones objeto de la solicitud constitucional, comoquiera que su objeto se limita facilitar la distribución y suministro de medicamentos de manera eficiente y segura, lo cual nada tiene que ver con la fijación de los precios de los medicamentos. 1.2.16.

Laboratorios Synthesis S.A.S.18 solicitó su desvinculación del trámite de amparo ante la falta de injerencia en los hechos que la fundamentaron, pues, pese a que comparte las preocupaciones expuestas, no tiene competencia para participar en dichas acciones. 1.2.17. Los demás terceros con interés guardaron silencio. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa – falta de legitimación en la causa por pasiva; iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 14 Visible en índice 35 de Samai, actuación denominada «67RECIBEPRUEBAS_25000234100020190076(.zip) NroActua 35» 15 Visible en índice 37 de Samai, actuación denominada «71RECIBEMEMORIAL_202406881_PROCURADUR(.pdf) NroActua 37» 16 Visible en índice 42 de Samai, actuación denominada «80RECIBEMEMORIAL_RV_20240688100zip(.zip) NroActua 42» 17 Visible en índice 44 de Samai, actuación denominada «82_MemorialWeb_Alegatos- TU082202501(.pdf) NroActua 44» 18 Visible en índice 48 de Samai, actuación denominada «90RECIBEMEMORIAL_Memorial_RESPUESTASYNTHESISAC(.pdf) NroActua 48» 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202119 esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el Consejo de Estado, Sección Primera. 2.2. Cuestión previa – falta de legitimación en la causa por pasiva El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.

Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. La Corte Constitucional20 en relación con la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental21.

En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”22, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.

Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”23 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» 19 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 20 Sentencia T-1015/2006.

MP. Álvaro Tafur Galvis. 21 Sentencia T-025 de 1995. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 22 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 23 Sentencia T-379 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Laboratorios Synthesis S.A.S., la Contraloría General de la República, la Superintendencia Nacional de Salud, la Superintendencia de Industria y Comercio, PFIZER S.A.S., el INVIMA, Droguerías y Farmacias Cruz Verde S.A.S, y el Hospital Alma Máter de Antioquia solicitaron su desvinculación del presente trámite constitucional, ante la falta de competencia y/o injerencia en el asunto.

Respecto de lo anterior, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de terceras con interés por diversas situaciones, como bien puede ser: i) la parte demandada dentro del proceso en cuestión; ii) las encargadas de exponer el Plan de Trabajo formulado en cumplimiento a la medida cautelar decretada en providencia del 30 de octubre de 2023; o iii) entidades respecto de las cuales recae alguna de las órdenes impartidas dentro del proceso, en aras de garantizarles su derecho de defensa y contradicción, por lo que se negará su solicitud. 2.3.

Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado24 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema25.

Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]».

Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo26 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 25 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 26 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional27 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante en la constitución; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos28, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales29. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la presente solicitud de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad adjetiva, en especial, el de subsidiariedad? 2.5. Análisis de la Sala 2.5.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – de la subsidiariedad El artículo 86 constitucional señala que: «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».

A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone, entre otras, como causal de improcedencia de la solicitud de amparo: 27 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 29 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación «[…] 1.

Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia30, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.5.2.

Caso concreto La Procuraduría General de la Nación acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la providencia del 3 de octubre de 2024, emitida en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 25000234100020190076301, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera revocó la decisión del a quo que había decretado medidas cautelares de urgencia. Para mayor claridad del asunto, la Sala recuerda las actuaciones adelantadas en el referido medio de control, según se observa de las pruebas aportadas al expediente y la información registrada en Samai31, así: - El 30 de agosto de 2019, la Procuraduría General de la Nación presentó medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el Ministerio de Salud y Protección Social; el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos; la Superintendencia de Industria y Comercio; y la Superintendencia Nacional de Salud, con la finalidad de que se ampararan los derechos colectivos al patrimonio público, moralidad administrativa, seguridad y salubridad públicas, acceso al servicio de salud, con respecto al desabastecimiento de medicamentos esenciales en el mercado farmacéutico nacional. - El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A en providencia del 4 de septiembre 2019 admitió la demanda. - Con auto del 28 de marzo de 2023 se convocó a audiencia potestativa con el fin «de que entidades del Estado, Organizaciones privadas y/o expertos en las materias objeto del proceso, presenten un concepto sobre los siguientes puntos materia del debate», la cual, según providencia del 3 de mayo siguiente, fue aplazada para el 6 de junio de 30 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T- 1121 de 2003. 31 Ver el expediente de intereses colectivos identificado con el radicado 25000234100020190076301 11 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación 2023 debido al nombramiento de un nuevo Ministro de Salud y Protección Social. - Con providencia del 9 de octubre de 2023 se puso en conocimiento de las entidades demandadas, el memorial presentado por la Procuraduría General de la Nación respecto de la problemática actual de desabastecimiento de medicamentos en el país, y se les concedió el término de 5 días para que se pronunciaran al respecto. - El 30 de noviembre de 2023 se decretó como medida cautelar de urgencia la adopción de un plan de respuesta urgente a la crisis de desabastecimiento de medicamentos e insumos, y ordenó vincular al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos.

En contra de esta decisión el Ministerio de Salud y Protección Social, y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos interpusieron recurso de apelación. - Con providencia del 27 de noviembre de 2023, a solicitud de la parte demandante, se convocó a la audiencia a expertos, tales como la Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación, AFIDRO, al Observatorio de Medicamentos de la Universidad Nacional y a la Organización Pacientes Colombia. -En acta del 29 de noviembre de 2023 se registró lo sucedido en la audiencia pública de verificación de cumplimiento de medidas cautelares. - Con auto del 5 de febrero de 2024, se ordenó tener en cuenta los escritos allegados por ACEMI, AFIDRO y la Cámara de la Industria Farmacéutica, y se corrió traslado al Ministerio de Salud y Protección Social y al INVIMA de aquellos, para que fueran considerados en el desarrollo del Plan de Respuesta Urgente que estaba en ejecución para dar cumplimiento a las medidas cautelares decretadas. - Con providencia del 13 de marzo de 2024, se reconoció como coadyuvantes al Colegio Médico de Cundinamarca y Bogotá, y a la Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y Desarrollo, Afidro. - El Consejo de Estado, Sección Primera en providencia del 3 de octubre de 2024 revocó la decisión del a quo relacionada con las medidas cautelares de urgencia, al considerar que no se cumplían los requisitos para ser decretadas, pues, lo ordenado no tenía relación directa y necesaria con las pretensiones. - El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera en sentencia del 12 de diciembre de 2024 accedió a las pretensiones de la demanda, y en consecuencia, decretó la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados; ordenó la conformación de una mesa de trabajo con el Ministerio de Salud y Protección Social, la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, y el INVIMA para establecer las bases de una nueva política nacional farmacéutica en los términos de que trata el artículo 23 de la Ley 1751 de 2015; y que se continúe la ejecución del Plan de Respuesta Urgente a la crisis de desabastecimiento de medicamentos e insumos. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación - La Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el INVIMA interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión, esta última, a su vez, solicitó su aclaración. - En providencia del 30 de enero de 2025 se rechazó la solicitud de aclaración, y con auto del 14 de febrero siguiente se concedieron los recursos de apelación interpuestos. - El 25 de febrero de 2025 se remitió el expediente al superior, como se observa: - A la fecha, dicho recurso se encuentra en trámite, pendiente de resolución. A partir de lo expuesto, encuentra la Sala que la solicitud de tutela presentada por la Procuraduría General de la Nación no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con el radicado 25000234100020190076301, en el que fue proferida la decisión acusada, se encuentra en trámite, pues, los recursos de apelación impetrados contra la sentencia de primera instancia no han sido decididos, frente a lo cual se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone.

Se recuerda que, para que el juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, de tal manera debe concluirse que el amparo de la referencia resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad. 3.

Decisión De acuerdo con lo expuesto, la Sala declarará improcedente, por ausencia del requisito de la subsidiariedad, la solicitud de tutela presentado por la Procuraduría General de la Nación contra el Consejo de Estado, Sección Primera.     13 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06881-00 Demandante: Procuraduría General de la Nación En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar la solicitud de desvinculación de Laboratorios Synthesis S.A.S., la Contraloría General de la República, la Superintendencia Nacional de Salud, la Superintendencia de Industria y Comercio, PFIZER S.A.S., el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Droguerías y Farmacias Cruz Verde S.A.S, y el Hospital Alma Máter de Antioquia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar improcedente la solicitud de tutela promovida por la Procuraduría General de la Nación contra el Consejo de Estado, Sección Primera, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión judicial Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETHBECERRACORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador