1 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Actor: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Demandado: Nación – Ministerio de Transporte Tesis: La pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo demandado no comporta la declaratoria de su nulidad.

No es nulo, por falta de competencia, el acto administrativo por medio del cual el Ministerio de Transporte fijó la tarifa que por concepto de tasa de vigilancia debían pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte los sujetos sometidos a inspección, vigilancia y control, durante la vigencia fiscal del año 2014. Es cierto que el acto cuestionado determinó un trato diferenciado para los nuevos vigilados con respecto a la tasa de vigilancia cobrada por la Superintendencia de Puertos y Transporte a los antiguos obligados.

Es cierto que el tratamiento diferente es inequitativo e injustificado. Es nula, por falta de motivación, la resolución que no fundamentó las diferencias metodológicas que fijó entre los nuevos y antiguos sujetos vigilados por la Superintendencia de Puertos y Transporte para la liquidación de la tasa de vigilancia. No es nulo, por falsa motivación, el acto que definió para la vigencia del año 2014 la tasa de vigilancia que debían pagar a favor de la Superintendencia de Puertos y Transporte, los sujetos sometidos a su inspección vigilancia y control.

NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad promovido por Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios (en adelante la parte actora) en contra de la Resolución núm. 0004188 del 16 de diciembre de 2014, “Por la cual se fija la tarifa que por concepto de Tasa de 2 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Vigilancia deben pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control, para la vigencia fiscal del año 2014 y se adoptan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio de Transporte (en adelante el Ministerio).

I. LA DEMANDA 1.1. Pretensiones Figura como pretensión la siguiente: “Solicitamos que se declare la nulidad de la Resolución 0004188 de 16 de diciembre de 2014, expedida por el Ministerio de Transporte, mediante la cual se fija la tarifa que por concepto de tasa de vigilancia deben pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control, para la vigencia fiscal del año 2014 y se adoptan otras disposiciones1. 1.2.

El acto cuestionado A continuación, se transcribirá el acto acusado, de la siguiente manera: “RESOLUCIÓN NUMERO 0004188 DE 2014 (16 DIC 2014) "Por la cual se fija la tarifa que por concepto de Tasa de Vigilancia deben pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control, para la vigencia fiscal del año 2014 y se adoptan otras disposiciones" LA MINISTRA DE TRANSPORTE En ejercicio de las facultades, en especial las conferidos por los artículos 2° numeral 2.5 y 6° numeral 6.4 del Decreto 087 de 2011, y

CONSIDERANDO

Que el artículo 1° del Decreto 087 de 2011 "Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias", establece: "El Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación 1 Visible en el expediente digitalizado que obra en el índice núm. 47 de Samai. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo." Que el numeral 27.2 del artículo 21 de la Ley 1° de 1991, establece como funciones de la Superintendencia General de Puertos, hoy Superintendencia de Puertos y Transporte - Supertransporte: "27.2, Cobrar a las sociedades portuarias y a los operadores portuarios, por concepto de vigilancia, ¡una tasa por la parte proporciona! que le corresponda, según sus ingresos brutos, en los costos de funcionamiento de la Superintendencia, definidos por la Contraloría General de la República." Que el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, amplió el cobro de la tasa establecida en el artículo 27, numeral 2° de la Ley 1° de 1991, así: "Amplíese el cobro de la tasa establecida en el artículo 27, numeral 2 de la Ley 1° de 1991, a la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Puertos y Transporte, para cubrir los costos y gastos que ocasionen su funcionamiento y/o inversión. Aquellos sujetos de los cuales se le han (sic) ampliado el cobro de Ia tasa a la cual hace referencia el presente artículo, pagaran por tal concepto una tasa por la parte proporcional que les corresponda según sus ingresos brutos, en los costos anuales de funcionamiento y la inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual no podrá ser superior al 0,1% de los ingresos brutos de los vigilados.” Que de conformidad con el Decreto N° 3036 de 27 de diciembre de 2013, “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2014, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos" las apropiaciones para la Superintendencia de Puertos y Transporte para la vigencia fiscal de 2014 son de $31.500.000.000.oo, de los cuales $31.000.000 son para funcionamiento y $500.000.000.oo son para inversión. Que el Superintendente de Puertos y Transporte a través del oficio No. 20145400574011 del 5 de diciembre de 2014, avaló y allegó en documento adjunto oficio No. 20145400570501 del 4 de diciembre de 2014, mediante el cual Ia Coordinadora Grupo de Financiera de la Superintendencia de Puertos y Transporte certificó los gastos de funcionamiento e inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte y los ingresos brutos de los vigilados 2013, reportados con oficios 20145400362511 del 12 de agosto de 2014 y 20145400362511 del 28 de noviembre de 2014, así: INFORME GASTOS DE FUNCIONAMIENTO E INVERSIÓN 2014 (…) INGRESOS BRUTOS REPORTADOS Y PROYECTADOS 2013 (…) Que la Oficina de Regulación Económica con fundamento en las cifras reportadas por la Superintendencia de Puertos y Transporte, elaboró el 4 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co informe técnico "Guía para Fijar la Tarifa por concepto de Tasa de Vigilancia 2014" del 16 de octubre de 2014.

Que en consecuencia, para el cobro de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia a los nuevos sujetos de cobro de que trata el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, se aplicará la siguiente fórmula, que es la resultante de dividir los costos anuales de funcionamiento e inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte reportados, sobre los ingresos brutos (reportados y proyectados) de los nuevos sujetos de cobro, la cual no podrá ser superior al 0,1% de los ingresos brutos de los dichos vigilados: El análisis comienza con el cálculo de la tarifa por concepto Tasa de Vigilancia, según el sistema y método establecido en la Ley 1450 de 2011, la fórmula a aplicar es: Donde TVn: Tarifa por concepto de tasa de vigilancia (nuevos vigilados).

GF: Gastos de funcionamiento de la Superintendencia de Puertos y Transporte de los nuevos sujetos de cobro de que trata la Ley 1450 de 2011. INV: Inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte. IBn: Ingresos brutos de los nuevos sujetos de cobro, vigilados por la Superintendencia de Puertos y Transporte. Su cálculo corresponde a: Que al aplicar la fórmula aquí desarrollada, se encuentra que ésta no supera el límite previsto en el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, por lo que la Tasa de Vigilancia para los nuevos sujetos de cobro vigilados es de 0.094% para la vigencia 2014.

Que de otro lado, para el cobro de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia a los vigiados portuarios de que trata la Ley 1° de 1991 (Sociedades Portuarias, Operadores Portuarios, Embarcaderos, titulares de autorizaciones obtenidas con anterioridad a la Ley 1° de 1991 y demás autorizados -, se aplicará la siguiente fórmula, que es la resultante de dividir los costos anuales de funcionamiento de la Superintendencia de Puertos y Transporte sobre los ingresos brutos (reportados y proyectados - de los sujetos vigilados de que trata la Ley )" de 1991 así: 5 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Donde: TVp: Tarifa por concepto de Tasa de Vigilancia (Vigilados de que trata la Ley 1° de 1991 -Sociedades Portuarias, Operadores Portuarios, Embarcaderos, titulares de autorizaciones obtenidas con anterioridad a la Ley 1° de 1991 y demos autorizados-).

GF: Gastos de funcionamiento de Ia Superintendencia de Puertos y Transporte vigilados de que trata la Ley 1° de 1991 (Sociedades Portuarios, Operadores Portuarios, Embarcaderos, titulares de autorizaciones obtenidas con anterioridad a la Ley 1° de 1991 y demás autorizados). IBp: Ingresos brutos de los sujetos vigilados de que trata la Ley 1° de 1991 (Sociedades Portuarios, Operadores Portuarios, Embarcaderos, titulares de autorizaciones obtenidas con anterioridad a Ia Ley 1° de 1991 y demás autorizados).

De acuerdo a los datos recopilados se obtiene: Que de acuerdo con la formula establecida, la tarifa por concepto de tasa de vigilancia para los vigilados de que trata la Ley 1° de 1991 (Sociedades Portuarios, Operadores Portuarios, Embarcaderos, titulares de autorizaciones obtenidas con anterioridad a la Ley 1° de 1991 y demás autorizados) corresponde a 0,345% para la vigencia 2014.

Que el artículo 1 de Ia Ley 1340 de 2009 "Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia establece: (…) Que el Decreto 2897 de 2010 "Por el cual se reglamenta el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009", establece en su artículo 2: (…) Que en cumplimiento a lo regulado por la citada Ley 1340 de 2009, el Jefe de la Oficina de Regulación Económica del Ministerio de Transporte mediante comunicación No. 20141400379621 del 16 octubre de 2014, remitió el proyecto de Resolución "Por la cual se fija la tarifa que por concepto de Tasa de Vigilancia deben pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control, para la vigencia fiscal del año 2014 y se adoptan otras disposiciones", o Ia Superintendencia de Industria y Comercio con el fin de obtener concepto previo.

Que mediante radicado número 14-231291-5-0 del 26 de noviembre de 2014, el Superintendente Delegado para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, considera que no tiene observaciones en materia de la libre competencia frente al presente proyecto 6 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Resolución. Que en el mismo sentido, el articulo 8 numeral 8 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011, "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de Io Contencioso Administrativo" establece Io siguiente: (…) Que en cumplimiento de Io anterior, se procedió a la publicación del proyecto de Resolución "Por la cual se fija la tarifa que por concepto de Tasa de Vigilancia deben pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control, para la vigencia fiscal del año 2014 y se adoptan otras disposiciones" y la información que la soporta, en la página web del Ministerio de Transporte del 17 al 30 de octubre de 2014, sin que se recibieran observaciones.

Que en virtud de Io anterior, RESUELVE:

ARTICULO 1. Fijar la tarifa que por concepto de Tasa de Vigilancia deben pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte los vigilados de que trata la Ley 1° de 1991 (sociedades portuarias, operadores portuarios, embarcaderos, titulares de autorizaciones obtenidas con anterioridad a Ia Ley 1° de 1991 y demás autorizados) para la vigencia fiscal 2014, en el 0,345% de los ingresos brutos correspondientes al periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2013, de cada vigilado.

ARTICULO 2. Fijar la tarifa que por concepto de Tasa de Vigilancia deben pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte la totalidad de los vigilados a los que se les amplió el cobro de Ia tasa de vigilancia mediante el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, para la vigencia fiscal 2014, en el 0,094% de los ingresos brutos correspondientes al periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2013, de cada vigilado.

ARTICULO 3. Corresponde al Superintendente de Puertos y Transporte de conformidad con las Leyes 1° de 1991 y 1450 de 2011, definir y aplicar el procedimiento para la liquidación, la forma de pago y el cobro de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia, para la vigencia fiscal 2014 en los términos y parámetros establecidos en la presente resolución.

ARTICULO 4. Si la Superintendencia de Puertos y Transporte tuviere un mayor valor apropiado por recaudo de la tarifo por concepto de tasa de vigilancia de 2014, este deberá ser reembolsado a los contribuyentes como un abono a las contribuciones de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia del año 2015, de manera proporcional a los ingresos brutos base de la liquidación de la presente tarifa por concepto de tasa de vigilancia. El Ministerio de Transporte, para el control de tutela que ejerce sobre la Superintendencia de Puertos y Transporte, podrá solicitar la información de dichos rembolsos.

ARTICULO 5. Publíquese la presente resolución en el Diario Oficial y en la página WEB del Ministerio de Transporte y remítase copia a la Superintendencia de Puertos y Transporte. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTICULO 6.

La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y deroga la Resolución 0004008 del 15 de diciembre de 2014.”2. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación La parte actora sostuvo que el acto acusado desconoció los artículos 13, 58, 95-9, 115, 121 150-12, 338 y 363 de la Constitución Política; así como el artículo 683 del Estatuto Tributario, el artículo 27 de la Ley 1ª de 1991, el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009 y los artículos 1 y 3 del CPACA.

A continuación, se realizará una síntesis del concepto de violación esgrimido: Primer cargo: pérdida de ejecutoria del acto administrativo demandado frente a los nuevos vigilados 1.3.1. Indicó que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-218 de 2015, resolvió declarar parcialmente inexequible el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, específicamente: i) la expresión “y/o inversión” del inciso primero, y ii) el inciso segundo de la norma citada, que había establecido los elementos estructurales del tributo ampliado a los nuevos vigilados por la Superintendencia de Puertos y Transporte (en adelante la Superintendencia).

Por ende, el acto demandado perdió su fuerza ejecutoria por haber desaparecido el fundamento jurídico en el que se sustentó. Segundo cargo: falta de motivación 1.3.2. Explicó que la Resolución núm. 0004188 de 2014 desconoció los principios constitucionales tributarios de igualdad, justicia, equidad y distribución de las cargas públicas, toda vez que sin justificación legal o técnica alguna estableció cargas tributarias diferentes para los nuevos vigilados por la Superintendencia. Afirmó que el artículo 27 de la Ley 1ª de 1991 precisó la base gravable de la tasa de vigilancia tomando como referencia los ingresos brutos de los contribuyentes y los gastos de funcionamiento de la Superintendencia, pero no definió la tarifa a 2 Ibidem. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cobrar por este tributo, así como tampoco definió la relación que debía existir entre los ingresos brutos de los vigilados y los costos de la entidad.

Anotó que la Ley 1450 de 2011 generó dos (2) regímenes de contribuyentes de la tasa de vigilancia: los nuevos (previstos en el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011) y los antiguos vigilados (de los que habla la Ley 1ª de 1991). Y con esa diferencia fijó bases de cálculo diferentes para cada tipo de vigilado, así: para los antiguos tomó como referencia los gastos de funcionamiento y para los nuevos agregó a ese parámetro los costos de inversión. 1.3.3.

Señaló que la resolución demandada vulneró el principio de proporcionalidad, en la medida en que para la liquidación de la tasa de los nuevos vigilados adoptó los costos de inversión de la Superintendencia, cuando a los antiguos vigilados únicamente les liquidó la tarifa teniendo en consideración los gastos de funcionamiento de la entidad.

En consecuencia, la base de cálculo que aplicó a los nuevos contribuyentes resultó sustancialmente más amplia que aquella aplicable a los antiguos vigilados y alteró la naturaleza de la tasa de vigilancia, puesto que terminó por asociar el tributo no solo a la recuperación del servicio, sino a la producción de riqueza, desarrollo y productividad de la entidad.

Sostuvo que, en casos similares, la Corte Constitucional consideró que, si bien el legislador tenía potestad para establecer los tributos y sus características (hechos gravables, tarifas aplicables, entre otros aspectos), esa potestad no podía entenderse como una atribución absoluta, en tanto los artículos 338 y 363, y los principios superiores consignados en la Constitución Política (igualdad, proporcionalidad, equidad, entre otros), delimitaban el alcance de la potestad legislativa.

Insistió en que el contenido de la resolución demandada no era otro que la norma declarada inexequible. Por ello, el acto cuestionado incurría en el mismo vicio de violación del principio de igualdad que sustentó la decisión de la Corte Constitucional en la sentencia C-218 de 2015, lo cual debía ser reconocido por el Consejo de Estado, declarando la nulidad absoluta de la disposición. 9 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.4.

Manifestó que el Ministerio excedió su potestad y amplió la base de cálculo del tributo incluyendo los "gastos de inversión" en la determinación de la tasa de los nuevos vigilados en contravía de lo establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, circunstancia que configuraba una violación del principio de legalidad y predeterminación de los tributos, por cuanto definió una nueva base de cálculo de las tasas de vigilancia, cuando esa labor es competencia exclusiva del legislador.

Tercer cargo: falsa motivación 1.3.5. Advirtió que el acto demandado definió la tarifa de la tasa de vigilancia para el año 2014 en detrimento de los elementos esenciales de este tipo de tributos establecidos por la Constitución y la ley, pues fijó unas fórmulas para la determinación de la tasa que carecían de toda justificación técnica y legal.

Expuso que la Resolución núm. 0004188 de 2014 no empleó como criterio de diferenciación para el cobro de la tasa de vigilancia el tipo de servicio que se le prestaba a cada vigilado. Reveló que la Superintendencia brindaba dos (2) tipos de vigilancia (integral y subjetiva) y, en consecuencia, la tasa de vigilancia no podía cobrarse de la misma forma a los usuarios que recibían vigilancia integral y a los contribuyentes con vigilancia subjetiva.

Ello redundaba en una interpretación errónea de la estructura y naturaleza de la tasa establecida en el artículo 338 de la Constitución Política y en los artículos 27 de la Ley 1ª de 1991 y 89 de la Ley 1450 de 2011. Cuarto cargo: falta de competencia 1.3.6. Argumentó que el acto cuestionado fue expedido por el Ministerio por fuera de la órbita de su competencia, toda vez que no existía norma que facultara a la entidad demandada para fijar la tarifa de la tasa de vigilancia que le corresponde cobrar y recaudar a la Superintendencia. Comentó que el Ministerio, en su condición de máxima autoridad de tránsito, tenía competencia para expedir los reglamentos de carácter general con la formulación 10 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las políticas públicas y la regulación económica del sector transporte, tránsito e infraestructura.

Empero, del Decreto 87 de 2011, que concretó las funciones de la mencionada cartera ministerial, no se evidenciaba que se encontrara facultada para delimitar la tarifa de la tasa de vigilancia contenida en el acto objeto de censura. Aseveró que, dada la ausencia de competencias a cargo del Ministerio para fijar la mencionada tarifa, desde el año 2015, con la expedición de la Resolución núm. 22543, la Superintendencia se ocupó de fijar “la tarifa por concepto de Tasa de Vigilancia que deben pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control, para la vigencia fiscal de año 2015”, con lo que, a su juicio, se corrigió el error de años anteriores.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. El Ministerio3 contestó la demanda, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 4 de agosto de 2016, oponiéndose a la prosperidad de la pretensión de nulidad, al considerar que el acto acusado se ajustaba a derecho y fue expedido de conformidad con las facultades legales otorgadas a esa entidad.

No discutió los cargos de la demanda ni de manera puntual el sustento expuesto por la parte actora. Sin embargo, de forma general indicó que no incurrió en violación del artículo 338 de la Carta Política. Para sustentar su afirmación, trajo a colación esa norma constitucional y algunos apartes de las sentencias C-465 de 1993 y C-891 de 2012 de la Corte Constitucional.

Luego señaló que con el acto demandado fijó la tarifa que, por concepto de tasa de vigilancia para la vigencia fiscal del año 2014, debían pagar a la Superintendencia los sujetos sometidos a vigilancia, inspección y control, según la información de los ingresos brutos que reportaran. Con ello, adujo que la Resolución núm. 0004481 de 2014 materializó la competencia en cabeza de la cartera de transporte dirigida a la “formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación de transporte carretero, marítimo, fluvial y férreo”, artículo 1º del Decreto 3 Ibidem. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 087 de 2011, en tanto que a la Superintendencia le correspondía definir y aplicar el procedimiento para la liquidación y la forma de pago de la tarifa por concepto de tasa de vigilancia. III.

AUDIENCIA INICIAL El 15 de junio de 2018 se llevó a cabo audiencia inicial, en la que se fijó el litigio de la siguiente manera: “7.2. Vistas las mencionadas coincidencias, observe el Despacho que las discrepancias son en derecho y se centran, de conformidad con la demanda y la contestación, en cinco imputaciones, así; Por la pérdida de fuerza ejecutoria del acto; por la falta de motivación del acto; por falsa motivación del acto; por falta de competencia en la expedición del acto; y por infracción de las normas en que el acto debía fundarse.

A estos efectos, se deberá resolver lo siguiente: 7.2.1. En relación con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo demandado frente a los nuevos vigilados, se debe precisar si es cierto que la Resolución No. 0004188 del 16 de diciembre de 2014, expedida por el Ministerio de Transporte perdió fuerza ejecutoria por la expedición de la sentencia C-218 de 2015, dictada por la Corte Constitucional, que declaró la inexequibilidad parcial del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 Si la respuesta dada al anterior interrogante es afirmativa, deberá analizarse si: 7.2.1.1.

La pérdida de fuerza ejecutoria conlleva la declaratoria de nulidad del acto administrativo. 7.2.2. En relación con los cargos por la falta de motivación, la Sala deberá establecer en su oportunidad si: 7.2.2.1. Es cierto que el acto administrativo determinó un trato diferencial a los nuevos vigilados con respecto a la tasa de vigilancia que se cobra a los antiguos vigilados. 7.2.2.2.

Si la respuesta al numeral anterior es afirmativo, deberá precisarse si es cierto que el tratamiento es inequitativo e injustificado. 7.2.2.3. Si la respuesta a lo planteado anteriormente es positiva, entonces deberá resolverse si es acto demandado incurrió en falta de motivación, y como consecuencia de ello, en causal de nulidad. 7.2.3.

En relación con los cargos de nulidad por falsa motivación, se observa que debe decidirse si: 7.2.3.1. Es cierto que el acto demandado aplicó erróneamente los fundamentos jurídicos que soportan su actuación, particularmente la estructura y naturaleza de la tasa establecida en el artículo 338 de la Constitución Política y los artículos 27 de la Ley 1 de 1991 y 89 de la Ley 1450 de 2011. 12 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.2.3.2.

Si la respuesta a lo esgrimido anteriormente es afirmativa deberá establecerse si el acto administrativo esta falsamente motivado, y como consecuencia de ello, incurre en causal de nulidad. 7.2.4. En lo atinente al cargo de falta de competencia, la Sala analizara si el Ministerio de Transporte era la autoridad facultada por el ordenamiento jurídico para expedir el acto administrativo acusado, para pronunciarse consecuentemente si, por este aspecto ha incurrido en causal de nulidad. 7.2.5.

En lo que hace al cargo de infracción de las normas en que debía fundarse, habrá de precisarse si la Resolución No. 0004188 del 18 de diciembre de 2014, dictada por el Ministerio de Transporte, vulnera uno, o todos, o cualquiera de los artículos 13, 58, 95, 150-12, 338 y 363 de la Constitución Política, así como el artículo 683 del Estatuto Tributario, el artículo 27 de la Ley 1 de 1991 o el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011.

En el evento de una respuesta positiva, habría lugar a pronunciarse sobre la nulidad.”4. IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Antes de finalizar la audiencia inicial, se les concedió a las partes e intervinientes el término de diez (10) días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual el Ministerio Público también podía rendir concepto. Dicho término inició el 18 de junio de 2018 y finalizó el 29 del mismo mes y año, dentro del cual se realizaron las siguientes manifestaciones: 4.1.

La parte actora alegó de conclusión5 haciendo referencia a los hechos que entendió aparecían probados en el expediente de la referencia y a procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, “de idénticos elementos de hecho y de derecho”, adelantados ante diferentes autoridades judiciales, en los cuales se declaró la nulidad de actos administrativos relativos a la tasa de vigilancia cobrada por la Superintendencia. Sobre el fondo de la controversia, reiteró los argumentos planteados en el libelo introductorio. 4.2.

El Ministerio presentó alegatos de conclusión6 insistiendo en la defensa que planteó en la contestación de la demanda. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 13 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto mediante memorial radicado en la Secretaría de esta Sección el 29 de junio de 20187, en el que expuso los siguientes argumentos: En primera medida, relató los antecedentes del proceso de la referencia. A renglón seguido, en el acápite denominado consideraciones del Ministerio Público, aludió al acto administrativo enjuiciado y luego, como una cuestión previa, emprendió el estudio del cargo relacionado con la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución núm. 0004188 de 2014.

Para ello, aludió al artículo 91 del CPACA y más adelante manifestó que prohijaría las consideraciones anotadas en los autos del 18 de julio de 2016 y 4 de abril de 2018, con los cuales se negó la solicitud de suspensión provisional de la disposición acusada y se confirmó tal decisión, respectivamente. Explicó que, si bien con la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, acaecida con la sentencia C-218 de 2015 de la Corte Constitucional, se produjo el decaimiento del acto administrativo porque desaparecieron los fundamentos jurídicos que lo originaron, lo cierto era que el fallo de constitucionalidad tenía efectos hacia el futuro.

Esto implicaba que, en el momento en que se emitió el acto demandado, existió fundamento legal para su expedición. Por ello, el juez del control de legalidad podía realizar el análisis necesario para determinar si, durante el tiempo en que estuvo vigente y contó con fuerza ejecutoria, se cumplieron los elementos de validez correspondientes.

Enseguida, expuso que el acto demandado incurrió en falta de motivación toda vez que, como lo argumentó la parte actora, no justificó el tratamiento diferenciado a los sujetos vigilados por la Superintendencia. Expresó que, aunque la Resolución núm. 0004481 de 2014 hacía referencia al concepto técnico de la Coordinadora del Grupo Financiero de la Superintendencia, que certificó los gastos de funcionamiento e inversión de esa entidad, no se encontraban razones claras, expresas y precisas dirigidas a sustentar por qué se incluían los costos de inversión de la entidad que ejercía la inspección, vigilancia y 7 Ibidem. 14 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control en el cálculo de la base gravable de la tasa de vigilancia para los nuevos vigilados.

De forma posterior, respecto del cargo de falta de competencia, advirtió que ni la Ley 105 de 1993, ni el Decreto 019 de 2012, le asignaron al Ministerio la facultad para fijar las tarifas que debían pagar los sujetos vigilados por la Superintendencia. Precisó que, pese a que la primera de las normas mencionadas sí atribuyó facultades para que la cartera ministerial accionada determinara algunas tarifas, por ejemplo, la prevista en el parágrafo 2º del artículo 17, “La Política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo”, o la establecida en el artículo 21, “Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación”, nada dispuso sobre el régimen tarifario de los sujetos vigilados por la Superintendencia. Por lo que, al abrogarse la comentada potestad, desconoció el principio de legalidad y las normas superiores que en este aspecto fueron invocadas por la parte actora.

Así, al evidenciar que los cargos del libelo introductorio por falta de competencia y de motivación prosperaban, se abstuvo de analizar los reproches que sustentaron la falsa motivación. Con todo, entendió que la parte actora logró desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución núm. 0004481 de 2014, expedida por el Ministerio y solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda.

VI. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes: VII. CONSIDERACIONES 7.1. Competencia De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de 15 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 7.2.

Planteamiento De acuerdo con el contenido del libelo introductorio, la contestación de la demanda y los escritos de alegatos de conclusión, los siguientes son los aspectos que deben ser estudiados en el presente caso: El primero tiene que ver con la pérdida de fuerza ejecutoria del acto. De lo expuesto en los antecedentes de esta providencia se advierte que las partes están de acuerdo en que el Congreso de la República expidió la Ley 1ª de 1991 y en el artículo 27, “Funciones de la Superintendencia General de Puertos”, dispuso que la Superintendencia estaría encargada del cobro a las sociedades portuarias y a los operadores portuarios, por concepto de vigilancia, de una tasa proporcional según sus ingresos brutos.

Además, que el legislador expidió la Ley 1450 de 2011 y en el artículo 89 amplió el cobro antes referido. También convienen en que el Ministerio emitió la Resolución núm. 0004188 del 16 de diciembre de 2014, “Por la cual se fija la tarifa que por concepto de Tasa de Vigilancia deben pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control, para la vigencia fiscal del año 2014 y se adoptan otras disposiciones”, y en que, mediante sentencia C-218 de 22 de abril de 2015, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad parcial del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011.

Así, para la parte actora, la última circunstancia se traduce en que el acto demandado perdió fuerza ejecutoria, lo cual conllevaba a la declaratoria de su nulidad. Mientras que, para la autoridad cuestionada, el hecho de que el fundamento jurídico del acto desapareciera, como consecuencia de su inexequibilidad, aunque implicaba la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución, no generaba su nulidad. 16 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo se encuentra relacionado con la falta de competencia. Para la parte actora el Ministerio carecía de facultades para fijar la tarifa de la tasa de vigilancia que le corresponde cobrar y recaudar a la Superintendencia. A su turno, la cartera ministerial es del criterio que, en aplicación de la potestad para la “formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación de transporte carretero, marítimo, fluvial y férreo”, podía fijar el tributo objeto de la discusión. El tercero de los reproches está ligado a la falta de motivación. La parte actora argumentó que, sin justificación legal o técnica, la Resolución núm. 0004188 de 2014 dispuso un trato diferenciado e inequitativo para los nuevos vigilados en comparación con la tasa de vigilancia cobrada a los antiguos vigilados.

Esto debido a que, en la fórmula para calcular el tributo de los primeros, se incluyeron los gastos de inversión de la Superintendencia, mientras que en la base de liquidación de los segundos solo se computaron los costos de funcionamiento de dicha entidad. Esta situación vulneraba los principios de legalidad, proporcionalidad e igualdad.

Por su parte, en términos generales, el Ministerio apuntó a que la decisión controvertida no vulneró las normas superiores en que se fundamentó y que con su expedición no invadió el marco de competencias del legislador. El cuarto cargo se concreta en la falsa motivación. La parte actora sugiere que, para fijar la tasa de vigilancia, el Ministerio no observó los elementos constitucionales y legales del tributo, en la medida en que pasó por alto que la vigilancia impartida por la Superintendencia para unos sujetos era integral y para otros subjetiva, lo cual debió impactar en la fórmula que utilizó para precisar el cobro de la tarifa.

Sobre el particular no se evidenció argumento de defensa de la entidad demandada. Los cargos se pasarán a resolverse en el orden propuesto. 7.3. Primer cargo. De la pérdida de fuerza ejecutoria La Sala deberá definir si la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo demandado comporta la declaratoria de su nulidad. Pues bien, para la Sala resulta fundamental no confundir el fenómeno de pérdida de fuerza ejecutoria con la nulidad de los actos administrativos.

La nulidad ocurre 17 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuando se detecta un vicio en la competencia, en la expedición, en los motivos o en los fines del acto en el momento en que se expide, los cuales afectan el atributo principal de estas decisiones, que es la legalidad.

En contraste, la pérdida de fuerza ejecutoria se refiere a la determinación del momento a partir del cual un acto administrativo deja de producir efectos jurídicos. Ambos conceptos tienen competencias claramente definidas en el orden jurídico. Por un lado, el juez administrativo tiene la responsabilidad de controlar la legalidad de los actos administrativos y, en general, de todas las actuaciones de la administración pública.

Por otro lado, para el control de las situaciones descritas en el artículo 91 del CPACA, la ley confiere esta facultad a la misma entidad pública, estableciendo que la pérdida de fuerza ejecutoria opera de pleno derecho. Así lo ha definido de manera uniforme, reiterada y pacífica la jurisprudencia: “Al respecto, debe precisarse que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria y la consecuente inejecutabilidad de los actos administrativos no es de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, pues ésta está instituida para dirimir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.

Concretamente, le corresponde a la juez contencioso administrativo declarar la nulidad de la resoluciones acusadas de conformidad con las causales establecidas en el ordenamiento jurídico, esto es, por infringir las normas en que deberían fundarse, por haber sido expedidos por funcionario incompetente, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió, esto es, por vicios en los elementos de validez de los mismos.

Lo anterior tiene fundamento en el hecho de que la institución jurídica en comento trae sus propias causales, cuales son, que el acto administrativo haya sido suspendido provisionalmente, que hayan desaparecido sus fundamentos de hecho o de derecho, que al cabo de cinco (5) años de estar en firme la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlo, que se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto o cuando pierde su vigencia.”8.

Así las cosas, no es procedente declarar la nulidad de la Resolución núm. 0004481 de 2014 con fundamento en la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 89 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación número: 13001-23-31-000-2004-01385-01. 18 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 1450 de 2011, comoquiera que, si bien desaparecieron sus fundamentos de derecho, lo cierto es que la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no resulta en un vicio que enerve su legalidad. 7.4.

Segundo cargo. De la falta de competencia La Sala establecerá si es nulo, por falta de competencia, el acto administrativo por medio del cual el Ministerio de Transporte fijó la tarifa que por concepto de tasa de vigilancia debían pagar a la Superintendencia de Puertos y Transporte los sujetos sometidos a inspección, vigilancia y control, durante la vigencia fiscal del año 2014. 7.4.1.

En dirección a resolver la pregunta formulada, es menester referirse a las normas enunciadas por el Ministerio en la parte considerativa de la Resolución núm. 0004481 de 2014. Veamos: La cartera ministerial demandada entendió que le asistían facultades para la expedición de la tasa de vigilancia en cuestión, en virtud de lo previsto en los artículos 2 (numeral 5) y 6 (numeral 4) del Decreto 087 de 2011, “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias”, que disponen: “ARTÍCULO 2°.

Funciones. Corresponde al Ministerio de Transporte cumplir, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: (…) 2.5. Formular la regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura para todos los modos de transporte. (…) ARTÍCULO 6°. Funciones del Despacho del Ministro de Transporte.

Son funciones del Despacho del Ministro de Transporte, además de las señaladas por la Constitución Política y la ley, las siguientes: (…) 6.4. Formular la política de regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura en todos los modos de transporte.” 19 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, soportó su competencia enunciando el artículo 1 del Decreto 087 de 2011, del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 1°.

Objetivo. El Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo.” Ahora bien, aunque no formó parte del sustento normativo de la Resolución núm. 0004481 de 2014, la Sala evidencia que el artículo 2º del Decreto 2741 de 2001, “Por el cual se modifican los Decretos 1019 y 1016 de 200010”, modificó parcialmente el artículo 30 del Decreto 101 de 2000, así: “ARTÍCULO 30.

Funciones y Facultades Generales de la CRTR. La CRTR cumplirá las siguientes funciones: (…) 17. Definir el monto de la tasa de vigilancia que deben pagar los puertos marítimos, y demás sujetos de vigilancia de la Superintendencia de Puertos y Transporte de conformidad con la ley”. No sobra recordar que, según el artículo 28 del Decreto 101 de 2000, la CRTR, o Comisión de Regulación del Transporte, es una dependencia especial del Ministerio de Transporte, sin personería jurídica, con autonomía administrativa y financiera, integrada por el ministro de Transporte o su delegado, que la preside.

Esa competencia es consonante con lo dispuesto en otras normas, como, por ejemplo, en el artículo 6º del Decreto 2741 de 2001, que modificó el artículo 4 del Decreto 1016 de 2000, que contenía las funciones en su momento atribuidas a la Superintendencia de la siguiente forma: “ARTÍCULO 6°. Modifica el Artículo del 4 del Decreto 1016 de 2000.

Derogado por el art. 28 del Decreto Nacional 2409 de 2018. Modificar el artículo 4° del decreto 1016 de 2000, el cual quedará así: "ARTÍCULO 4°. Funciones. La Superintendencia de Puertos y Transporte, en consonancia con la Ley 01 de 1991 y de conformidad con los artículos 41 y 44 del Decreto 101 de 2000 ejercerá las siguientes funciones: 9 "Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones". 10 “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Puertos y Transporte”. 20 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) 18.

Establecer los parámetros de administración y control del sistema de cobro de las tasas de vigilancia que le competan a esta Superintendencia.” Incluso, el artículo 11 del Decreto 2741 de 2001, el cual modificó el numeral 3 del artículo 15 del Decreto 1016 de 2000, estableció que en manos de la Secretaría General de la entidad estaban las funciones de: “ARTÍCULO 11.

Modifica parcialmente (numeral 3) del Artículo 15 del Decreto 1016 de 2000. Derogado por el art. 28 del Decreto Nacional 2409 de 2018. Modificar el numeral 3 del artículo 15 del Decreto 1016 de 2000, el cual quedará así: "3. Dirigir y coordinar con las respectivas superintendencias delegadas, el adecuado y oportuno recaudo de las tasas que le correspondan de acuerdo con la ley.” 7.4.2.

Como se puede apreciar, de la lectura de las disposiciones antes referidas es claro que, para el momento en que se expidió el acto objeto del presente proceso, la competencia para fijar el valor de la tasa de vigilancia la ostentaba el Ministerio, y la potestad de administración y control del sistema de cobro de tal tarifa le correspondía a la Superintendencia. Si bien el Decreto 087 de 2011 no precisó con detalle la facultad de la cartera ministerial para expedir el acto acusado, comoquiera que, en términos genéricos, en su objeto estableció que se encontraba encargada de “la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo”, lo cual reiteró en los artículos 2 (numeral 5) y 6 (numeral 4), que tratan sobre las funciones del Ministerio y del ministro, lo cierto es que el artículo 2º del Decreto 2741 de 2001, que modificó parcialmente el artículo 30 del Decreto 101 de 2000, arrogó esa capacidad a una de sus dependencias, la Comisión de Regulación del Transporte; debido a ello debe entenderse que el Ministerio era competente para fijar la tarifa que por concepto de tasa de vigilancia debían pagar a la Superintendencia los sujetos sometidos a inspección, vigilancia y control, durante la vigencia fiscal del año 2014. 21 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunque el demandante sugiere, como prueba de la falta de competencia de la entidad demandada, que con la emisión de la Resolución núm. 22543 de 2015 la Superintendencia se ocupó de fijar el tributo en cuestión, pasó por alto que el marco normativo cambió en razón de la expedición de la Ley 1753 de 2015 (junio 9), comoquiera que el artículo 36 sustituyó la tasa de vigilancia prevista por el numeral 2 del artículo 27 de la Ley 1ª de 1991, y ampliada por el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, por una contribución especial de vigilancia a favor de la Superintendencia que sería fijada por esa entidad; y, además, le dotó de personería en pro de darle la facultad para expedir el acto administrativo que fijara la tarifa que por concepto de tasa de vigilancia debían pagar los sujetos sobre los cuales recaía la inspección, vigilancia y control.

También se descarta el argumento que en su concepto trae el agente del Ministerio Público, pues la norma que expone para sustentar la falta de competencia del ente accionado, la Ley 105 de 1993, “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, que contiene los diferentes principios que regulan el transporte en Colombia, establece el Sistema Nacional de Transporte y define las responsabilidades de diferentes entidades, no trata sobre las funciones y/o estructura orgánica de la cartera ministerial o de la Superintendencia, y mucho menos de la obligación tributaria objeto de reglamentación por parte de la Resolución núm. 0004481 de 2014.

Por consiguiente, no es dable inferir que las potestades que no se encuentren allí enunciadas no formaron parte de las competencias que le estaban dadas al Ministerio. En todo caso, como bien lo expresó la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa, las tasas mencionadas en esa norma estaban circunscritas a los recursos para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte.

Correlato de lo expuesto, el cargo no prospera. 7.5. Tercer cargo. De la falta de motivación 22 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, la Sala deberá establecer si es cierto que el acto cuestionado estableció un trato diferenciado para los nuevos vigilados con respecto a la tasa de vigilancia que se cobra a los antiguos obligados.

En segundo lugar, si la respuesta al anterior interrogante es afirmativa, corresponderá precisarse si es cierto que el tratamiento es inequitativo e injustificado. En tercer y último lugar, si la solución a lo planteado anteriormente es positiva, entonces convendrá definir si el acto demandado incurrió en falta de motivación y, como consecuencia de ello, en causal de nulidad. 7.5.1.

Para contestar el primer cuestionamiento es necesario traer a colación el marco normativo de la tasa de vigilancia a cargo de los sujetos sometidos a vigilancia, inspección y control de la Superintendencia. Veamos: El artículo 27.2 de la Ley 1ª de 1991, “Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones”, otorgó a la Superintendencia la facultad de cobrar a las sociedades portuarias y a los operadores portuarios una tasa, por concepto de vigilancia, indicando para el efecto: “Cobrar a las sociedades portuarias y a los operadores portuarios, por concepto de vigilancia, una tasa por la parte proporcional que les corresponda según sus ingresos brutos, en los costos de funcionamiento de la Superintendencia, definidos por la Contraloría General de la República.” Posteriormente, el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 señaló: i) la ampliación de los sujetos pasivos de la tasa de vigilancia establecida en el artículo 27 de la Ley 1° de 1991, por cuanto esta pasó de estar a cargo de las sociedades portuarias y de los operadores portuarios, para incluir como sujetos pasivos a todos los sujetos de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia; ii) la inclusión dentro de la tarifa para los nuevos sujetos pasivos de cubrir los gastos de inversión de la entidad, y iii) limitó el monto de cobro de la tasa a máximo el 0.1% de los ingresos brutos de los vigilados, así: “Artículo 89.

Amplíese el cobro de la tasa establecida en el artículo 27, numeral 2 de la Ley 1ª de 1991, a la totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y 23 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control de la Superintendencia de Puertos y Transporte, para cubrir los costos y gastos que ocasionen su funcionamiento y/o inversión. Aquellos sujetos de los cuales se le han ampliado el cobro de la tasa a la cual hace referencia el presente artículo, pagarán por tal concepto una tasa por la parte proporcional que les corresponda según sus ingresos brutos, en los costos anuales de funcionamiento y la inversión de la Superintendencia de Puertos y Transporte, la cual no podrá ser superior al 0,1% de los ingresos brutos de los vigilados.

Parágrafo. Facúltese a la Superintendencia de Puertos y Transporte para que en un plazo de 15 meses expida la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación.” Estas dos disposiciones establecieron una metodología diferente para determinar el monto de la tasa por vigilancia que cobra la Superintendencia, pues, mientras los sujetos objeto de la obligación por disposición de la Ley 1ª de 1991 lo hacían por concepto de gastos de funcionamiento, aquellos a quienes se les hizo extensivo el pago del tributo en virtud de la Ley 1450 de 2011 debían concurrir, además, con los gastos de inversión. Con lo anterior queda claro que el acto cuestionado sí determinó un trato diferente para los nuevos vigilados con respecto a la tasa de vigilancia que se cobraba a los antiguos obligados. 7.5.2.

En ese orden, en aras de despachar el segundo punto del cargo, la Sala considera imperativo referirse al contenido de la sentencia C-218 de 2015, por medio de la cual la Corte Constitucional efectuó el examen de constitucionalidad del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, estudiando si dicha norma era o no violatoria de los principios de equidad e igualdad tributarias establecidos en el artículo 363 de la Constitución Política.

Para efectuar el análisis de constitucionalidad de la norma, la Corte empleó el test de razonabilidad, con el objetivo de determinar si la norma incorporó un tratamiento injustificado a la luz de los principios constitucionales de equidad e igualdad. Para ello, la Corte examinó: i) el propósito de la medida; ii) el medio utilizado para alcanzarlo, y iii) la relación entre el medio y el fin. 24 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional distinguió dos etapas en la evolución normativa de la tasa en cuestión. La primera etapa surgió con la expedición de la Ley 1ª de 1991, cuyo artículo 2 establecía que la Superintendencia General de Puertos cobraría a las sociedades portuarias y a los operadores portuarios, por concepto de vigilancia, “una tasa proporcional a sus ingresos brutos, en los costos de funcionamiento de la Superintendencia, definidos por la Contraloría General de la República”.

La segunda etapa normativa ocurrió con la expedición del Plan Nacional de Desarrollo. En esta fase, el legislador, en ejercicio de su amplio poder de configuración normativa, amplió el cobro de la tasa a la “totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia de Puertos y Transporte, para cubrir los gastos de su funcionamiento y/o inversión”.

La Corte Constitucional consideró que, con la modificación introducida por el Plan Nacional de Desarrollo, se realizaron dos reformas: la primera consistió en ampliar los sujetos vigilados que deben financiar los servicios prestados por la Superintendencia; y la segunda se dirigió a adoptar una nueva metodología para el cobro y tope de la tasa, dado que los nuevos vigilados tenían la obligación de financiar tanto los gastos de funcionamiento como los de inversión de la Superintendencia. Con base en lo anterior, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 en cuanto a la inclusión, dentro de la tarifa, de la obligación de los nuevos sujetos pasivos de cubrir los gastos de inversión de la entidad y la limitación del monto del cobro de la tasa a un máximo del 0.1% de los ingresos brutos de los vigilados.

Sin embargo, la Corte consideró ajustada a la Constitución la ampliación del cobro de la tasa de vigilancia a todos los sujetos vigilados por la Superintendencia, ya que resultaba inequitativo que solo algunas entidades vigiladas cubrieran los gastos necesarios para su funcionamiento, mientras otras, que reciben los mismos servicios, no tuvieran tal obligación. Dicha Corporación sostuvo lo siguiente en ese sentido: “A partir de ello, la justificación para ampliar el cobro de la tasa de vigilancia, corresponde a la necesidad de fortalecer técnica, institucional y financieramente a esa entidad.

Desde ese punto de vista y con el propósito de brindar un mejor servicio, la Corte encuentra que hay una justificación válida para ampliar el cobro de la tasa a aquellos sujetos que no fueron obligados a 25 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ello en virtud del artículo 27 de la Ley 1ª de 1991, pues resultaría inequitativo que algunos de los vigilados por la Superintendencia de Puertos y Transporte concurrieran con los gastos que requiere su funcionamiento y otros, a pesar de recibir sus servicios, no lo hicieren.

En ese sentido, la ampliación del cobro de la referida tasa es una manifestación de la potestad que tiene el legislador para establecer tributos, cuando ello tiene una razón lógica y un fin plausible, en este caso el mejoramiento del servicio, bajo un criterio de equidad. Ciertamente, exigir que todos los vigilados concurran al sostenimiento de la entidad, también es una manifestación del principio de igualdad que no vulnera garantía ius fundamental alguna.

No obstante, la Sala advierte que ni la Ley 1450 de 2011 ni sus antecedentes, permiten justificar de modo alguno, la necesidad de implementar dos regímenes de liquidación de la tasa de vigilancia, esto es, (i) la de los antiguos vigilados que se determina con base en los gastos de funcionamiento de la entidad; y (ii) la de los nuevos vigilados que se establece teniendo en cuenta los gastos de funcionamiento, pero también los de inversión de la entidad” La inclusión en el artículo 89 de la Ley 1450 de los gastos de inversión de la Superintendencia, como uno de los rubros a observar para efectos de la fijación y liquidación de la tasa de vigilancia que se le cobra a las sociedades portuarias y a los operadores portuarios por parte de dicha autoridad, fue estudiada en la mencionada sentencia de constitucionalidad así: “La Sala reitera que no puede entenderse que el legislador no pueda ampliar la base de un tributo, sino que al hacerlo se debe ajustar a los principios de igualdad y equidad.

Así las cosas, y dada la diferencia entre los gastos de funcionamiento y las de inversión, se concluye que la inclusión de los gastos de inversión dentro de la base gravable de los nuevos vigilados genera una sobrecarga adicional para estos frente a los antiguos, al asociar el tributo no sólo a la recuperación de los gastos en los cuales incurre la Superintendencia de Puertos y Transporte en la prestación del servicio, sino a la productividad y desarrollo de la entidad (gastos de inversión).

Este trato diferencial que no tiene sustento alguno en la ley que consagra el tributo ni en los antecedentes de la misma, vulnera el principio de igualdad. Si bien las tasas pueden incluir aspectos diferenciadores en razón a la capacidad contributiva de los destinatarios del servicio, o la frecuencia de uso del mismo, no es el caso del asunto objeto de estudio, pues el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 no establece una diferencia fundada en el principio de equidad, pues las diferencias entre los sujetos gravables no se abordan ni se mencionan en la ley.

Ahora bien, respecto a la eficacia de la medida la Sala considera que la justificación expuesta en la Ley 1450 de 2011 según la cual la ampliación de la tasas se hace con el fin de “fortalecer técnica, institucional y financieramente a la Superintendencia de Puertos y Transporte… a través del cobro de una tasa de vigilancia a los agentes vigilados” resulta contraria a la fórmula establecida para el cobro de la tasa, puesto que para lograr un verdadero fortalecimiento de la Superintendencia bastaba, como se expuso con la extensión de la exigencia del gravamen a todos los vigilados y no sólo a un grupo de ellos, razón por la cual el propósito de la norma no guarda una relación de coherencia con el fin utilizado. 26 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, la Sala reitera que el legislador no desbordó sus competencias al ampliar el universo de vigilados que deben concurrir con el funcionamiento de la Superintendencia de Puertos y Transporte, pues tal medida obedece a un fin legítimo.

Así las cosas, la vulneración del principio de igualdad radica en la inclusión de los gastos de inversión, sólo para un grupo de vigilados al momento de establecer el monto de la obligación tributaria. Por ello, es necesario que el legislador en ejercicio de la potestad que le otorga la Constitución Política, determine una nueva metodología para calcular el valor en que deben incurrir los sujetos objeto de vigilancia por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte, para la financiación de los servicios que presta esa entidad.

Sobre la base de lo expuesto, las expresiones “y/o inversión”, así como la totalidad del inciso segundo de la disposición acusada, vulneran el principio de igualdad en materia tributaria, razón por la cual desconoce la Constitución Política y como consecuencia deberá ser sustraída del ordenamiento jurídico” De tal forma, la Corte consideró que la norma acusada estableció un trato diferenciado contrario a la Constitución Política en materia de tasas de vigilancia, señalando al respecto: “A partir de ello, se concluye que, aunque el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, señale que amplía la tasa de vigilancia a la totalidad de sujetos, en la realidad establece un nuevo tributo diferente al establecido en el artículo 27 de la Ley 1ª de 1991, pues los nuevos vigilados, deben concurrir a financiar los gastos de inversión y funcionamiento, mientras que los antiguos solamente lo están realizando sobre estos últimos.

De esta manera, si la intención del legislador hubiese sido la de gravar a todos los vigilados con mismo tributo, tenía a su disposición dos mecanismos para ello, como bien lo exponen los demandantes: “(i) ampliar el cobro de la tasa de vigilancia exigiendo a todos los contribuyentes liquidar su tributo tomando como referente únicamente los gastos de funcionamiento de la entidad, tal como se estructuró originalmente en la Ley 1ª de 1991, o (ii) ampliar el cobro del tributo y actualizar el mismo, incluyendo además de los gastos de funcionamiento, los gastos de inversión, en la base gravable tanto de los nuevos como de los antiguos vigilados, sin generar diferencias entre unos y otros. […] En ese sentido, la Sala reitera que no puede entenderse que el legislador no pueda ampliar la base de un tributo, sino que al hacerlo se debe ajustar a los principios de igualdad y equidad.

Así las cosas, y dada la diferencia entre los gastos de funcionamiento y las de inversión, se concluye que la inclusión de los gastos de inversión dentro de la base gravable de los nuevos vigilados genera una sobrecarga adicional para estos frente a los antiguos, al asociar el tributo no sólo a la recuperación de los gastos en los cuales incurre la Superintendencia de Puertos y Transporte en la prestación del servicio, sino a la productividad y desarrollo de la entidad (gastos de inversión).

Este trato diferencial que no tiene sustento alguno en la ley que consagra el tributo ni en los antecedentes de la misma, vulnera el principio de igualdad. 27 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, la Sala reitera que el legislador no desbordó sus competencias al ampliar el universo de vigilados que deben concurrir con el funcionamiento de la Superintendencia de Puertos y Transporte, pues tal medida obedece a un fin legítimo.

Así las cosas, la vulneración del principio de igualdad radica en la inclusión de los gastos de inversión, sólo para un grupo de vigilados al momento de establecer el monto de la obligación tributaria. […] Sobre la base de lo expuesto, las expresiones “y/o inversión”, así como la totalidad del inciso segundo de la disposición acusada, vulneran el principio de igualdad en materia tributaria, razón por la cual desconoce la Constitución Política y como consecuencia deberá ser sustraída del ordenamiento jurídico”.

De acuerdo con las consideraciones que sustentaron la sentencia C-218 de 2015, la Corte Constitucional determinó que el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 vulneraba los principios fundamentales de equidad e igualdad tributarias al no justificar la necesidad de implementar dos regímenes de liquidación de la tasa de vigilancia: i) uno para los antiguos vigilados, basado en los gastos de funcionamiento de la entidad precitada, y ii) otro para los nuevos vigilados, que consideraba tanto los gastos de funcionamiento como los de inversión de la Superintendencia. En ese contexto, dado que la Resolución núm. 0004188 de 2014, al reglamentar el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, amplió el cobro de la tasa establecida en el artículo 27, numeral 2º, de la Ley 1ª de 1991 a todos los sujetos de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia, para cubrir los costos y gastos de funcionamiento "y/o inversión", basándose en la disposición declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-218 de 2015, resulta evidente que el acto ahora impugnado incurrió en los mismos defectos de trato inequitativo e injustificado demostrados en dicha sentencia. 7.5.3.

Finalmente, para resolver la última cuestión del cargo, la Sala debe determinar si el acto demandado fundamentó las diferencias metodológicas que fijó entre los nuevos y antiguos sujetos vigilados por la Superintendencia para la liquidación de la tasa de vigilancia. Una respuesta negativa a esta pregunta conducirá inevitablemente a concluir que la Resolución núm. 0004481 de 2014 incurrió en falta de motivación. 28 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para tal efecto, es indispensable referirse nuevamente a la parte considerativa de la resolución controvertida.

Pues bien, inmediatamente después de exponer el sustento normativo, al cual ya se efectuó una extensa y detallada referencia, la Resolución núm. 0004481 aludió al Decreto núm. 3036 de 27 de diciembre de 2013, “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2014, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”.

Enseguida, mencionó el informe de gastos de funcionamiento e inversión de la entidad para el año 2014 y el documento denominado “Guía técnica para fijar la tarifa por concepto de tasa de vigilancia 2014”. Más adelante, precisó las fórmulas que procedía aplicar para realizar los cálculos, tanto a nuevos como antiguos vigilados. En este aspecto, explicó únicamente que el tributo se delimitaría, para los nuevos sujetos de cobro, según el sistema y método definido en la Ley 1450 de 2011; y, para los vigilados portuarios, teniendo en cuenta el procedimiento de la Ley 1ª de 1991.

Al reemplazar los valores predefinidos con los datos recopilados regló para cada uno de los nuevos vigilados una tarifa de vigilancia del 0,094% de los ingresos brutos correspondientes al periodo comprendido entre el 1º de enero y 31 de diciembre de 2013. Mientras que para los antiguos vigilados fijó la tarifa en el 0,345%. Por último, dejó consignado el cumplimiento de las obligaciones legales establecidas en el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009, desarrollado por el Decreto 2897 de 2010, relacionada con la abogacía de la competencia y el deber de las autoridades de informar a la Superintendencia de Industria y Comercio sobre los proyectos de regulación que pudieren llegar a tener incidencia en la libre competencia de los mercados, así como la observancia de lo previsto en el numeral 8 del artículo 8 del CPACA, sobre el deber de información al público los proyectos específicos de regulación y la información que se fundamentan. 29 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como resultado de lo antes expuesto, resulta indudable que el acto objeto de discusión no motivó, más allá de la referencia a las normas que reglamentó, la técnica que empleó para implementar el cobro de la tasa de vigilancia a los sujetos de los dos regímenes.

En consecuencia, comoquiera que la Resolución núm. 0004481 del 16 de diciembre de 2014, expedida por el Ministerio de Transporte, no justificó el trato diferente e inequitativo que estableció para los nuevos sujetos sometidos al pago de la tasa de vigilancia en favor de la Superintendencia, respecto del cobro realizado a los antiguos obligados, debe declararse su nulidad, como se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo.

Corolario de lo dicho, el cargo de falta de motivación prospera. 7.6. Cuarto cargo. De la falsa motivación Ahora le corresponde a la Sala estudiar si es nulo, por falsa motivación, el acto que definió, para la vigencia del año 2014, la tasa de vigilancia que debían pagar a favor de la Superintendencia, los sujetos sometidos a su inspección vigilancia y control, si, como lo expone la parte actora, desconoció los parámetros legales y constitucionales del tributo. 7.6.1.

A fin de resolver el problema propuesto, la Sala considera relevante analizar de forma breve las características que esta Sección ha identificado como elementos de las tasas tras el estudio de las normas que desarrollan este tributo. Las tasas se pueden definir como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella, a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público.

Por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que, no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud. 30 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden, se consideran tasas aquellos gravámenes que tengan los siguientes rasgos distintivos: (i) la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal;

(ii) la misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado prestar una actividad, un bien o servicio público; (iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer que “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten”;

(iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado, y (vi) el pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales11. 7.6.2.

De igual manera, en orden a resolver el presente cargo, la Sala recordará el concepto que ha desarrollado la jurisprudencia de esta Corporación frente a la falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos: “El citado vicio de nulidad en cuestión debe ser entendido desde tres (3) enfoques distintos, a saber: la falsa motivación de hecho, la falsa motivación en derecho y la indebida motivación, aspectos estos que deben ser analizados siempre desde el contenido mismo del acto censurado, es decir, atendiendo su alcance interno, lo que impone que el análisis haga referencia a lo que expone el acto administrativo en la parte motiva y en la resolutiva.

Pues bien, el primero supone un juicio de certeza, es decir, el cuestionamiento acerca de si son ciertos los hechos que se esgrimen como fundamento para expedir la decisión que se cuestiona. Así, de advertir que son falsos, el Juez no tiene opción diferente que acoger la pretensión de nulidad que se funda en la mencionada argumentación, si ellos son determinantes para la decisión que el acto toma. 11 Sentencia del 25 de julio de 2019 de la Sección Primera del Consejo de Estado.

Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00062-00. Actor: Jorge Enrique Ibáñez Najar. Demandado: SIC. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 31 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, un cargo de falsa de motivación en derecho está orientado a atacar los supuestos jurídicos esgrimidos en la parte motiva y que sustentan la expedición del acto, de modo que, si llega a acreditarse que la normativa que invoca la Administración no tiene el alcance para definir la situación jurídica en el acto, la suerte que corre en un juicio de nulidad será la de desaparecer del orden jurídico por ilegal.

Finalmente, la indebida motivación emerge del análisis del acto a partir de cinco (5) tipos de inferencias lógicas que se excluyen entre sí, pues cada una de ellas depende de la tesis y sus fundamentos ( ).”12 (Énfasis de la Sala). 7.6.3. Desde esta perspectiva, es pertinente concluir que el tributo reglamentado en la Resolución núm. 0004481 de 2014, en favor de la Superintendencia, no inadvirtió los elementos constitucionales y legales de las tasas y, por ende, que no incurrió en falsa motivación, en la medida en que atendió todas las características que por regla general se encuentran previstas para esta tipología de obligaciones tributarias: (i) el hecho generador se concreta en la prestación de un servicio, el de vigilancia;

(ii) lleva implícito un beneficio en favor del sujeto obligado que se genera de manera directa con la prestación misma del servicio; (iii) tiene naturaleza retributiva, en la medida en que los recursos recaudados se destinan a recuperar los costos de prestación del servicio, en términos del acto demandado los gastos de funcionamiento de la entidad, y (iv) es exigible, por ende, obligatorio, en la medida en que el sujeto pasivo decida ejecutar la actividad regulada.

Además, los supuestos jurídicos que sustentaron la resolución controvertida, consignados en la parte motiva de la determinación, a los cuales ya se efectuó completa y detallada referencia, no tienen un alcance diferente al dado por la administración. En ese orden, como se expuso en precedencia, la Resolución núm. 0004481 de 2014 desarrolló el artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 siguiendo fielmente el tenor literal de su contenido, sin distorsionar la intención original del legislador.

Dicho de otra forma, la motivación expuesta en el acto impugnado coincide con lo dispuesto en la normativa legal, sin contradecirla ni exceder su significado. En este aspecto pierde importancia el tipo de vigilancia impartida por la Superintendencia, si para algunos sujetos obligados al pago de la tasa es integral y para otros subjetiva, toda vez que ese evento no fue previsto en la ley varias veces mencionada a efectos de definir la fórmula para determinar el cobro de la tarifa. 12 Sentencia de 28 de abril de 2022.

C.P. Oswaldo Giraldo López. Actor: Nicolás Arango Vélez. Demandado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. Radicado núm. 47001 23 31 000 2012 00414 01. 32 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por las razones esgrimidas el cargo no prospera.

Costas Visto el artículo 188 del CPACA13, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución núm. 0004481 del 16 de diciembre de 2014, expedida por el Ministerio de Transporte, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas, en atención a lo señalado en precedencia.

TERCERO. Una vez en firme esta decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 12 de septiembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado 13 “Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 33 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00021 00 Demandante: Carolina Bobillier Ceballos y Álvaro Andrés Díaz Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.