Radicado: 11001-03-15-000-2023-00717-00 Demandante: María Piedad Montoya Ochoa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-00717-00 Demandante: MARÍA PIEDAD MONTOYA OCHOA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora María Piedad Montoya Ochoa contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 10 de febrero de 20231, en ejercicio de la acción de tutela, la señora María Piedad Montoya Ochoa pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, el trabajo, al debido proceso y a la confianza legítima. A juicio de la actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 10 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

En concreto, formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO. Se AMPAREN los derechos fundamentales constitucionales y convencionales que se relacionan en el acápite “derechos vulnerados”, o cualquiera que el despacho considere vulnerado, y como consecuencia de ello, se disponga DEJAR SIN EFECTO ALGUNO la sentencia ya referenciada.

SEGUNDO. Conforme lo anterior, se ORDENE a la corporación judicial accionada que emita dentro del proceso referido un nuevo pronunciamiento, acorde con el respeto de los derechos fundamentales. TERCERA. Cualquier otra que el despacho considere pertinente a fin de proteger los derechos fundamentales. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1.

En 1990, la ESE Metrosalud nombró en propiedad a la señora María Piedad Montoya Ochoa en el cargo de médico general de medio tiempo. 2.2. Mediante Resolución No. 911 del 25 de julio de 2012, María Piedad Montoya Ochoa fue encargada para cubrir la vacante temporal del cargo de médico general tiempo completo código 211-0. 2.3. Por Resolución No. 300 del 8 de marzo de 2013, la ESE Metrosalud dio por terminado el encargo de la actora. 1 Índice 1 de Samai Radicado: 11001-03-15-000-2023-00717-00 Demandante: María Piedad Montoya Ochoa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.4.

La señora María Piedad Montoya Ochoa promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ESE Metrosalud, con el objeto de obtener la nulidad de la Resolución No. 300 de 2013. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de la diferencia salarial dejada de percibir tras el retorno al cargo en propiedad y el consecuente reajuste de la pensión. 2.5.

El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Medellín, que, por sentencia del 30 de septiembre de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones. A juicio de la autoridad judicial, si bien, en principio, el vencimiento del término de los seis meses del encargo de que trata el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 constituía una causal suficiente para la terminación del nombramiento en esa modalidad, lo cierto era que la entidad demandada no acreditó haber nombrado en periodo de prueba a alguna persona en el empleo que ocupaba la demandante y que, por lo tanto, se demostró desviación de poder. 2.6.

Inconforme con la decisión, la EPS Metrosalud interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Antioquia, por sentencia del 10 de agosto de 2022 (notificada el 11 de agosto de 2022), la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, porque el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 estableció un término perentorio de seis meses para la figura administrativa del encargo, sumado a que, previo a la expedición del acto administrativo que dio por terminado del encargo, la Comisión Nacional de Servicio Civil conformó, con 25 personas, la lista de elegibles para proveer de manera definitiva 10 vacantes para el empleo de médico general de tiempo completo. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. De manera preliminar, la demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.2. Sobre el fondo del asunto, alegó que la sentencia del 10 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en violación directa de la constitución, por cuanto al interpretar el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 no se tuvo en cuenta el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución Política.

Que, en efecto, para la terminación de un encargo el tribunal demandado debió considerar que sólo puede ocurrir cuando se presentan estos dos factores: (i) el cumplimiento del plazo de seis meses y (ii) que se haya terminado un proceso de selección para nombrar a la persona que haya superado el concurso de méritos. Que, en su caso, debió exigirse el cumplimiento de la segunda situación porque resultaba más favorable. 3.2.1.

Que, además, la autoridad judicial demandada desconoció el principio de confianza legítima dado que pasó por alto que en el acto administrativo de encargo fueron definidos los escenarios en los que era procedente la terminación de esa figura administrativa. Que, sin embargo, el acto administrativo que dio por terminado el encargo hizo alusión a una causal diferente.

Que, además, esa causal le era atribuible a la administración que no solicitó permiso para extender el encargo por más de seis meses. 4. Trámite procesal 4.1. Por auto del 15 de febrero de 2023, el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, y, como terceros con interés, al juez octavo administrativo de Medellín y al gerente de la ESE Metrosalud.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00717-00 Demandante: María Piedad Montoya Ochoa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4.2. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 20 de febrero de 20232. 5.

Intervenciones 5.1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia, ponente de la decisión cuestionada, pidió que se denegara la solicitud de amparo. Expuso que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se denegaron las pretensiones, por cuanto la demandante no acreditó que el empleo que ocupaba en encargo hubiera sido provisto en provisionalidad o con otro encargo.

Que, además, previo a la expedición del acto administrativo que dio por terminado el encargo, la Comisión Nacional de Servicio Civil conformó la lista de elegibles para proveer de manera definitiva 10 vacantes para el empleo de médico general de tiempo completo. 5.2. La apoderada de la ESE Metrosalud se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela, por cuanto no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales de la actora.

Que la sentencia del 10 de agosto de 2022 se ajustó a lo probado en el proceso y se dictó con respeto a las garantías procesales. 5.3. El juez octavo administrativo de Medellín dijo no haber vulnerado los derechos fundamentales invocados por la demandante. Que, en todo caso, está sujeto a lo que se resuelva en sede de tutela. CONSIDERACIONES 1.

De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo judicial previsto para la protección de derechos fundamentales, cuando se vean amenazados o vulnerados por cualquier autoridad, incluidos los jueces de la República3. 1.2. La Corte Constitucional ha determinado dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En primer lugar, están los requisitos generales de procedibilidad que son de naturaleza procesal y, por lo tanto, deben estudiarse de manera previa a cualquier análisis de fondo. Esos requisitos fueron fijados en la sentencia C-590 de 2005, así: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 1.3.

En segundo lugar, están los requisitos específicos o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. Esos vicios de fondo se han clasificado en defecto orgánico4, defecto sustantivo5, 2 Índice 7 de Samai. 3 Sentencia C-543 de 1992. 4 Sentencias SU-388 de 2021, SU-355 de 2020, SU-373 de 2019, SU-309 de 2019, SU-072 de 2018, SU-050 de 2018, SU-041 de 2018. 5 Sentencias SU-424 de 2021, SU-260 de 2021, SU-116 de 2018, SU-055 de 2018, SU-050 de 2018, SU-041 de 2018, SU-035 de 2018, SU-395 de 2017, SU-050 de 2017, SU-556 de 2016.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00717-00 Demandante: María Piedad Montoya Ochoa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 procedimental6, fáctico7, error inducido8, decisión sin motivación9, desconocimiento del precedente judicial10 o violación directa de la Constitución11. 1.4.

Solo cuando se superen los requisitos generales y, al menos uno de los requisitos específicos, el juez constitucional puede conceder un amparo y dejar sin efectos una decisión judicial. 2. Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Una vez verificado el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, corresponde a la Sala determinar si la sentencia del 10 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en violación directa de la constitución. 2.1.1.

Para resolver, la Sala se referirá, en primer lugar, a la providencia objeto de tutela. Seguidamente, analizará el defecto alegado por la actora y adoptará la decisión que corresponda. 3. De la providencia objeto de tutela 3.1. La sentencia acusada inició por referirse a la figura administrativa del encargo, las clases y requisitos. 3.1.1.

Seguidamente se aludió al encargo como derecho de carrera administrativa y se señaló que el artículo 14 de la Ley 909 de 2004, vigente para la época de los hechos, era aplicable al caso. Que, por lo tanto, para que el encargo pueda darse por terminado es necesario que se cumpla el término de seis meses cuando se trata de vacancia definitiva o hasta el término que dure la situación administrativa que le dio origen cuando se trate de una vacancia temporal del empleo. 3.1.2.

Citó jurisprudencia del Consejo de Estado12 y normatividad relacionada con la situación administrativa del encargo y las causales de terminación. Sobre la terminación por cumplimiento del periodo de seis meses, señaló que el artículo 24 de la Ley 909 preveía que esa situación no podía ser superior a seis meses, que la jurisprudencia del máximo tribunal de lo contencioso administrativo era pacífica sobre el término legal perentorio de seis meses para proveer empleos públicos en la modalidad de encargo. 3.1.3.

Destacó que en sentencias del 12 de abril de 201213, 5 de mayo de 201414 y 11 de octubre de 201615 el Consejo de Estado señaló que “para decidir el fondo de la discusión debe advertirse que dentro de las formas de provisión de empleos públicos se encuentra el encargo, consistente en designar a un empleado de carrera administrativa en un cargo superior al que está inscrito en el escalafón, siempre que cumpla los requisitos, mientras es provisto con una persona que supere el concurso de méritos adelantado para ocupar dicha vacante de manera definitiva.

Esta situación administrativa no podrá ser superior a seis (6) meses, tal como lo prevé el artículo 24 de la Ley 909 de 2004”. 6 Sentencia SU-061 de 2018. 7 Sentencias SU-424 de 2021, SU-405 de 2021, SU-226 de 2019, SU-355 de 2017, SU-448 de 2016. 8 Sentencia SU-261 de 2021. 9 Sentencia SU-489 de 2016. 10 Sentencias SU-317 de 2021, SU-228 de 2021, SU-053 de 2015. 11 Sentencias SU-228 de 2021, SU-201 de 2021, SU-516 de 2019, SU-069 de 2018. 12 Sentencias del 11 de agosto de 2011, Exp. 0078-10, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, del 30 de agosto de 2012, Exp. 0562-12, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, 13 Exp. 9336-2005 14 Exp. 2566-12 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Radicado 11001031500020160118101, C.P. Carmelo Perdomo Cueter.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00717-00 Demandante: María Piedad Montoya Ochoa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 3.1.4. Al ocuparse del análisis del caso concreto, el tribunal concluyó que según el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 el término perentorio de seis meses para la figura administrativa del encargo era aplicable.

Que, además, previo a la expedición del acto administrativo que dio por terminado el encargo, la Comisión Nacional de Servicio Civil conformó, con 25 personas, la lista de elegibles para proveer de manera definitiva 10 vacantes para el empleo de médico general de tiempo completo, sumado a que la demandante no cumplió con la carga de la prueba y no demostró que el empleo hubiera sido provisto con otra persona en la modalidad de encargo o provisionalidad con posterioridad a la terminación de su encargo. 4.

De la presunta infracción directa de la Constitución 4.1. La demandante considera que el tribunal demandado no aplicó el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución Política porque, según dice, a su juicio, al interpretar el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 no se tuvo en cuenta el principio de favorabilidad.

Pues para finalizar el encargo, debió exigirse la terminación de un proceso de selección para nombrar a la persona que hubiera superado el concurso de méritos por resultarle la situación más favorable; y no decidir el caso sólo con el cumplimiento del periodo máximo de seis meses que autoriza la ley. 4.2. Que, además, se desconoció el principio de confianza legítima dado que pasó por alto que en el acto administrativo que dio por terminado el encargo hizo alusión a una causal diferente de terminación diferente a las previstas en el acto de encargo, que esa causal además le era atribuible a la administración quien no solicitó permiso para extender el encargo por más de seis meses. 4.3.

Para resolver, conviene precisar que sobre el principio de favorabilidad la Corte Constitucional16 ha señalado que “en caso de duda en la aplicación y/o interpretación de las fuentes del derecho, siempre deberá preferirse aquella que resulte más favorable para el trabajador” y que “se aplica en los casos en que existe duda sobre la disposición jurídica aplicable, en tanto se encuentran dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho.

En tales eventos, los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social, respetando el principio de inescindibilidad de la norma, esto es, la aplicación de manera íntegra en relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece”. 4.4.

En el caso bajo estudio, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Antioquia no se encontraba frente a una situación en la que fuera necesaria la aplicación del principio de favorabilidad porque la norma aplicable al caso era el artículo 24 de la Ley 909 de 2004, tal y como se explicó en la sentencia objeto de tutela. Asunto diferente es que, al aplicar la norma, el tribunal demandado hubiera expuesto que existían dos razones por las cuales podría terminarse un encargo: (i) el cumplimiento del término perentorio de seis meses y (ii) la conformación de lista de elegibles para proveer el empleo ocupado en encargo. 4.5.

Ahora, a juicio de la demandante, el tribunal debió aplicar el principio de favorabilidad para elegir si estudiaba una u otra causal de terminación del encargo, pero ese no es el contexto en el que es aplicable el principio de favorabilidad, que, se insiste, se limita a los eventos en los que hay duda sobre la norma aplicable o la interpretación que se le debe dar. 4.6.

De hecho, llama la atención de la Sala que la actora alegue que el Tribunal Administrativo de Antioquia no tuvo en cuenta que el retiro solo podía darse una vez terminado un concurso de méritos, cuando de la lectura de la sentencia objeto de tutela se advierte que el tribunal demandado tuvo en cuenta la extinción del término perentorio 16 Sentencia SU-267 de 2019, C.P. Alberto Rojas Ríos.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-00717-00 Demandante: María Piedad Montoya Ochoa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de seis meses para señalar procedente la terminación del encargo, y además, conforme a las pruebas aportadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho verificó que el acto administrativo demandado estuvo precedido de la conformación, por parte de la Comisión Nacional de Servicio Civil, de la lista de elegibles para proveer de manera definitiva 10 vacantes para el empleo de médico general de tiempo completo.

En lo que interesa, la sentencia cuestionada dijo: Ahora bien, de considerarse que el vencimiento del término no es causal suficiente para dar por terminado el encargo, no puede perderse de vista que, previo a la expedición del acto administrativo que dio por terminado el encargo, la CNSC conformó lista de elegibles para proveer unos empleos de carrera de la entidad E.S.E. METROSALUD convocados a través de la aplicación V de la Convocatoria No. 001 de 2005, para proveer 10 vacantes del empleo de Médico General Tiempo Completo, código 211-0, con un total de 25 personas en lista mediante Resolución No. 3368 del 8 de octubre de 2012.

Si bien en el acto administrativo demandado no se realizó el nombramiento de la persona que ocuparía el cargo, ni fue posible determinarla según la respuesta al requerimiento que efectuó el A Quo y en el recurso de apelación, por tener la E.S.E. METROSALUD una planta de personal global27 la Sala advierte que no es posible presumir, como lo hizo el A Quo, que dicho cargo fue provisto por una persona en provisionalidad o encargo, máxime que como se indicó en líneas anteriores la CNSC conformó lista de elegibles para esos cargos. 4.7.

Finalmente, respecto del principio de confianza legítima17 invocado por la actora, baste decir que la demandante centra el argumento en la actuación desplegada por la ESE Metrosalud al expedir el acto administrativo que dio por terminado en encargo, pues, a su juicio, frustró sus expectativas de continuar en ese empleo, pero no explica de qué manera la autoridad judicial demandada desconoció dicho principio.

Siendo así, la Sala no encuentra parámetros para estudiar la eventual transgresión de este principio por la sentencia del 10 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 4.8. Queda así resuelto el problema jurídico propuesto: la sentencia del 10 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no incurrió en violación directa de la Constitución. En consecuencia, se denegará el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Denegar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora María Piedad Montoya Ochoa, conforme a lo expuesto. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 17 Sobre la confianza legítima, la sentencia T-453 de 2018 dice que este principio: (…) pretende que la Administración se abstenga de modificar “situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que generan expectativas justificadas (y en ese sentido legítimas) en los ciudadanos, con base en la seriedad que -se presume- informa las actuaciones de las autoridades públicas, en virtud del principio de buena fe y de la inadmisibilidad de conductas arbitrarias, que caracteriza al estado constitucional de derecho”.

El principio de confianza legítima funciona entonces como un límite a las actividades de las autoridades, que pretende hacerle frente a eventuales modificaciones intempestivas en su manera tradicional de proceder, situación que además puede poner en riesgo el principio de seguridad jurídica. Se trata pues, de un ideal ético que es jurídicamente exigible.

Por lo tanto, esa confianza que los ciudadanos tienen frente a la estabilidad que se espera de los entes estatales, debe ser respetada y protegida por el juez constitucional. En suma, para la Corte la confianza legítima protege las razones objetivas con las que cuenta un ciudadano que le permiten inferir la consolidación de un derecho que no ha adquirido.

Por ello, no resulta constitucionalmente admisible que la administración quebrante de manera intempestiva la confianza que había creado con su conducta en los ciudadanos, más aún, cuando con ello puede afectar derechos fundamentales Radicado: 11001-03-15-000-2023-00717-00 Demandante: María Piedad Montoya Ochoa Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.

Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN