CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., seis (06) de agosto de 2025. Número único: 11001-03-06-000-2025-00251-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca, Unidad Administrativa Especial de pensiones de Cundinamarca (UAEPC) y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico.
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39 en armonía con el artículo 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al conflicto de competencias: 1.
La señora Martha Rubiela Moncada Corredor tiene 60 años de edad4 y laboró en el antiguo Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), desde el 23 de agosto de 1990 hasta el 22 de agosto de 1991. 2. La ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) expidió la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL núm. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001-03-06-000-2025-00251-00 que reposa en SAMAI. 4 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 1_DemandaWeb__1CCAFILIADA(.pdf) NroActua 2.
Obra documento de identidad en el cual consta fecha de nacimiento el 9 de agosto de 1965. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 202208890680027000200003 de 24 de agosto de 20225, correspondiente a la señora Martha Rubiela Moncada Corredor, en la que indicó que estuvo vinculada a esa institución, como médica, durante el período comprendido entre el 23 de agosto de 1990 y el 22 de agosto de 1991.
Adicionalmente, señaló que la entidad responsable del reconocimiento y pago del bono pensional solicitado por la señora Martha Rubiela Moncada Corredor, es el departamento de Cundinamarca. 3. El 3 de noviembre de 20226, Porvenir S.A. solicitó al departamento de Cundinamarca el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Martha Rubiela Moncada Corredor, teniendo en cuenta la certificación expedida por la entidad hospitalaria. 4.
El 13 de diciembre de 20227, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (en adelante UAEPC) objetó el reconocimiento y pago del bono pensional al señalar que la señora Martha Rubiela Moncada Corredor se encuentra registrada en las bases de datos del Cálculo Actuarial del Ministerio de Salud “CAMISA” en el formulario 18 (retirada a 31/12/1993). 5.
El 6 de enero de 20238, Porvenir S.A., a través del Sistema Interactivo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, le solicitó a la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) modificar el certificado CETIL tomando en consideración la objeción presentada por la UAEPC. En respuesta a dicha solicitud, la entidad hospitalaria objetó el reconocimiento y pago del bono pensional, manifestando que la responsabilidad de la concurrencia recae en la Nación y el departamento. 6.
El 11 de diciembre de 20249, Porvenir S.A. solicitó nuevamente al departamento de Cundinamarca el reconocimiento y pago del bono pensional teniendo en cuenta la certificación expedida por la entidad hospitalaria. 5 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 5_DemandaWeb__3CETILCC51784297(.pdf) NroActua 2. 6 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 9_DemandaWeb__5COBRODPTOCC51784297(.pdf) NroActua 2. 7 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 11_DemandaWeb__6OBJECIONDPTOCC51784(.pdf) NroActua 2. 8 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 13_DemandaWeb__7SOLIICTUDCETILYOBJE(.pdf) NroActua 2. 9 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 15_DemandaWeb__8REITERACIONCOBRODPT(.pdf) NroActua 2.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 7. El 28 de marzo de 2025, ante la falta de respuesta por parte del departamento de Cundinamarca, Porvenir S.A. instauró acción de tutela contra el departamento ante el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Civil Municipal de Bogotá a efectos de que se tutelara el derecho fundamental de petición y el debido proceso frente a la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Martha Rubiela Moncada Corredor. 8.
El 7 de abril de 202510, mediante sentencia, el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Civil Municipal de Bogotá negó la acción de tutela elevada por Porvenir, en los siguientes términos: Primero: Negar la acción de tutela elevada por Porvenir S.A. NIT 800.144.331-3, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Lo anterior, toda vez que el Juzgado no advirtió vulneración alguna por parte de la accionada, en atención a que previo a la radicación de la presente acción constitucional había efectuado respuesta de fondo. 9.
Porvenir S.A. efectuó consulta a la Dirección de Regulación Económica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público encaminada a solicitar información respecto a si la señora Martha Rubiela Moncada Corredor era beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud por concepto de pensiones, o si se había firmado algún contrato de concurrencia entre las entidades. 10.
La Dirección de Regulación Económica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que la señora Martha Rubiela Moncada Corredor se encontraba retirada y no mediaba contrato de concurrencia. 11. El 23 de abril de 202511, Porvenir S.A. promovió conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con el fin de que determine cuál es la autoridad responsable de responder de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Martha Rubiela Moncada Corredor.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó, en la 10Samai, expediente digital, actuación 00027, 54RECIBEMEMORIAL_FALLOPRIMERAINSTANCI(.pdf) NroActua 27 11 Samai, expediente digital, actuación 00002, documento 21_DemandaWeb__DEMANDACONFLICTODECO(.pdf) NroActua 2.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 Secretaría de la Sala, el edicto núm. 237 del 14 de mayo de 202512, por el término de 5 días hábiles (del 16 al 22 de mayo de 2025), con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto. Consta que, el 14 de mayo de 202513, se comunicó el conflicto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Cundinamarca, a la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), a Porvenir S.A., a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), a la señora Martha Rubiela Moncada Corredor y a la señora Laura Giselle Banoy Becerra, en calidad de apoderada de la AFP Porvenir S.A. Lo anterior, con el fin de que presentaran sus alegatos o consideraciones.
De acuerdo con el informe secretarial del 23 de mayo de 201514, dentro del término de fijación del edicto se presentaron alegatos por parte de la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca, la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Posteriormente, mediante Auto del 27 de mayo de 202515, el consejero ponente ordenó, por intermedio de la Secretaría de la Sala, oficiar a Porvenir S.A., a la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), a la Dirección de Regulación Económica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que allegaran pruebas documentales relacionadas con la actuación administrativa que originó el conflicto de competencias.
En informe de la Secretaría de la Sala del 5 de junio 202516, consta que Porvenir S.A. y la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) presentaron consideraciones. Posteriormente, mediante Auto del 6 de junio de 202517, el consejero ponente requirió por segunda vez, por intermedio de la Secretaría de la Sala, a Porvenir S.A. 12 Samai, expediente digital, actuación 00004, documento 19POREDICTO_04Edictopdf(.pdf) NroActua 4. 13 Samai, expediente digital, actuación 00003, documento 15ED_05Informecomunicacio(.pdf) NroActua 3. 14 Samai, expediente digital, actuación 00011, documento 35ALDESPACHOPOR_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 11. 15 Samai, expediente digital, actuación 00012, documento 36Autoparamejor_Autoparamejorproveer(.pdf) NroActua 12. 16 Samai, expediente digital, actuación 00020, 49INFORMESECRETA_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 20. 17 Samai, expediente digital, actuación 00022, 50Autoparamejor_SegundoAutoparamejor(.pdf) NroActua 22.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 para que allegara unas pruebas documentales relacionadas con la actuación administrativa que originó el conflicto de competencias. En informe de la Secretaría de la Sala del 25 de junio de 202518, consta que Porvenir S.A. allegó consideraciones. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca)19 A través de escrito del 19 de mayo de 2025, la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) señaló que no es responsable del pasivo pensional de la señora Martha Rubiela Moncada Corredor, por el periodo laborado entre el 23 de agosto de 1990 y el 22 de agosto de 1991, ya que en esa época el hospital no tenía personería jurídica propia, pues funcionaba como una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca.
Explicó que las Empresas Sociales del Estado fueron creadas posteriormente, en 1996, y que antes del 31 de diciembre de 1993 los hospitales públicos eran administrados y financiados por los departamentos y el Ministerio de Salud, no teniendo autonomía ni responsabilidad directa sobre el pasivo prestacional generado en ese periodo. Fundamentó su posición en la legislación vigente, especialmente en el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011 que establece que la concurrencia para el pago del pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 corresponde al Gobierno nacional y a los entes territoriales, y no a las ESE que no existían jurídicamente en ese momento.
Además, citó jurisprudencia del Consejo de Estado que confirma que la obligación de pagar y presupuestar dicho pasivo recaía en las entidades territoriales, no en las instituciones hospitalarias que carecían de personería jurídica. En consecuencia, la entidad hospitalaria sostuvo que la responsabilidad financiera del pasivo pensional causado a 31 de diciembre de 1993 recae en el departamento de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y no en la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), que solo adquirió personería jurídica y autonomía administrativa después de la mencionada fecha. 18 Samai, expediente digital, actuación 00028, 55INFORMESECRETA_Informesecretarial20(.pdf) NroActua 28. 19 Samai, expediente digital, actuación 00006, documento 22_MemorialWeb_Alegatos- 202500251ALEGATOS(.pdf) NroActua 6.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público20 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito del 21 de mayo de 2025, sostuvo que el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud fue creado por la Ley 60 de 1993 para atender la falta de sostenibilidad de la deuda prestacional generada hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de pensiones y cesantías de funcionarios y exfuncionarios de instituciones hospitalarias.
Señaló que el mencionado Fondo es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, que garantiza el pago de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación causadas hasta el 31 de diciembre de 1993, para servidores públicos o trabajadores privados que no tengan garantizado el pago de dicho pasivo. Adujo que el Decreto 530 de 1994 reglamentó el acceso al Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, estableciendo quiénes son beneficiarios y el procedimiento para su reconocimiento.
Para tal efecto, recae en las instituciones hospitalarias la responsabilidad de reportar a sus trabajadores que no tengan garantizado el pago de su pasivo prestacional causado hasta 1993. Reiteró que, con posterioridad, la Ley 715 de 2001 suprimió el citado Fondo y asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la responsabilidad financiera de girar los recursos correspondientes a la Nación para el pago de cesantías y pensiones, a través de encargos fiduciarios o entidades administradoras, que son las encargadas de administrar y efectuar los pagos a los beneficiarios.
El Ministerio aclaró que la financiación corresponde únicamente al pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, certificado por el Ministerio de Salud, y que el pasivo generado después de esa fecha, o no reportado, debe ser financiado íntegramente por el empleador. Además, señaló que las entidades hospitalarias cumplieron con el procedimiento de reporte para que sus servidores fueran considerados beneficiarios del Fondo.
Precisó que la señora Martha Rubiela Moncada Corredor, según la información reportada por la entidad del sector salud correspondiente, no quedó inscrita como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, por lo que no le corresponde la concurrencia financiera de la Nación para el pago de su pasivo prestacional. En resumen, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público alegó que su responsabilidad financiera está limitada al pago del pasivo prestacional causado hasta el 31 de diciembre de 1993, siempre y cuando obre certificado como 20 Samai, expediente digital, actuación 00008, documento 32RECIBEMEMORIAL_OPOSIC1PDF(.pdf) NroActua 8.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 beneficiario respecto del usuario y que cualquier pasivo posterior o no reportado debe ser asumido por el empleador correspondiente. 3.3. Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC)21 La Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), en oficio sin fecha, afirmó que no es competente para la emisión ni el pago del bono pensional solicitado por la señora Martha Rubiela Moncada Corredor, respecto del tiempo laborado en el Hospital Pedro León Álvarez Díaz.
Afirmó que dicha entidad hospitalaria, en su calidad de empleador, es el único responsable del reconocimiento y pago del bono pensional, toda vez que no realizó la actualización del pasivo prestacional ni el corte de cuentas, según lo exigen las normas vigentes (artículo 9° del Decreto 3061 de 1997). Señaló que los recursos del contrato de concurrencia núm. 204 de 2001 no cubren a empleados retirados antes del 31 de diciembre de 1993 que no fueron oportunamente reportados como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional.
En tal sentido, alegó que asumir obligaciones pensionales por personas no registradas en el contrato de concurrencia constituiría un incumplimiento contractual, dado que el fondo que administra esa autoridad actúa como mero administrador, sin facultad para ampliar la cobertura sin financiación expresa. Recalcó que la transformación de los hospitales en Empresas Sociales del Estado (ESE) no extingue las obligaciones laborales y pensionales adquiridas previamente, por lo que la ESE que sucedió al hospital debe responder por dichas obligaciones.
Invocó jurisprudencia del Consejo de Estado que respalda que, en ausencia de corte de cuentas y adición al contrato de concurrencia, las ESE deben pagar directamente las obligaciones pensionales, y posteriormente reportar al Ministerio de Hacienda para intentar recuperar los recursos mediante el procedimiento del Decreto 586 de 2017. En conclusión, la UAEPC solicitó que el Consejo de Estado declare que la entidad competente para emitir y pagar el bono pensional en cuestión es la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), en su calidad de empleador. 21 Samai, expediente digital, actuación 00005, documento 19_MemorialWeb_Alegatos- ALEGACIONESSECRETAR(.pdf) NroActua 5.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 3.4. Departamento de Cundinamarca22 El departamento de Cundinamarca a través de la Secretaría de Salud presentó alegatos, mediante escrito del 15 de mayo de 2025, sostuvo que la señora Martha Rubiela Moncada Corredor fue reportada como beneficiaria retirada conforme al artículo 9° del Decreto 3061 de 1997, lo que implica que no se calculó una reserva pensional para financiar su pasivo, ya que este es un pasivo incierto y exigible únicamente cuando acceda a su derecho pensional por haber cumplido los requisitos para la pensión de vejez.
Manifestó que, en consecuencia, según el inciso quinto del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el pasivo pensional de los retirados no incluidos en los cálculos actuariales debe ser asumido por los hospitales o entidades de salud empleadoras. Argumentó que la obligación de pagar dicho pasivo, en ausencia de un acuerdo de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales, recae en la institución hospitalaria empleadora, en este caso la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), y no en el departamento de Cundinamarca ni en su Secretaría de Salud.
Señaló que las instituciones de salud deben asumir la carga prestacional cuando no existen acuerdos de concurrencia vigentes. Por lo tanto, la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca solicitó que se declare que ni ella ni el departamento están obligados al reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Martha Rubiela Moncada Corredor, y que dicha responsabilidad corresponde, exclusivamente, a la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca).
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo. 22 Samai, expediente digital, actuación 00005, 19_MemorialWeb_Alegatos- ALEGACIONESSECRETAR(.pdf) NroActua 5.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Martha Rubiela Moncada Corredor, correspondiente al periodo laborado en la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), comprendido entre el 23 de agosto de 1990 hasta el 22 de agosto de 1991, y iii) las autoridades negaron la competencia para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva23. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional generado por el tiempo que la señora Martha Rubiela Moncada Corredor laboró en el Hospital Pedro 23 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), hoy empresa social del Estado, esto es, desde el 23 de agosto de 1990 hasta el 22 de agosto de 1991. En suma, el conflicto surge porque la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) afirmó que no es responsable del pago del pasivo pensional de la señora Martha Rubiela Moncada Corredor, ya que dicho pasivo corresponde a obligaciones generadas antes del 31 de diciembre de 1993, cuando el hospital no tenía personería jurídica propia y funcionaba como una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca.
Manifestó que la responsabilidad por pasivos pensionales causados antes de 1993 corresponde al ente territorial, en este caso al departamento de Cundinamarca, y no a los hospitales que adquirieron personería jurídica con posterioridad. La Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) afirmó que no es responsable de la emisión ni del pago del bono pensional solicitado por la señora Martha Rubiela Moncada Corredor por sus tiempos laborados en el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), argumentando que el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca solo asume obligaciones pensionales de personal retirado al 31 de diciembre de 1993, que haya sido oportunamente reportado como beneficiario de dicho fondo.
Señaló que, en este caso, la señora Martha Rubiela Moncada Corredor no figura en las bases de datos oficiales avaladas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud, por lo que el fondo no puede asumir la obligación. El departamento de Cundinamarca a través de la Secretaría de Salud afirmó que la señora Martha Rubiela Moncada Corredor fue reportada como beneficiaria retirada, según el artículo 9 del Decreto 3061 de 1997, lo que significa que no se calculó una reserva pensional para financiar su pasivo.
Por ello, conforme al inciso quinto del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el pasivo pensional de retirados no incluidos en cálculos actuariales debe ser asumido por los hospitales o entidades empleadoras. Por tanto, solicitó que se declare que ni esa dependencia ni el departamento de Cundinamarca deben reconocer ni pagar el bono pensional, correspondiendo esta responsabilidad, exclusivamente, a la entidad hospitalaria.
Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que no es responsable del reconocimiento ni del pago del pasivo pensional reclamado por la señora Martha Rubiela Moncada Corredor, pues la Ley 60 de 1993 estableció que la Nación y los entes territoriales financian el pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, pero la obligación de pago recae en las entidades empleadoras, que deben agotar el procedimiento legal para que los concurrentes financien la obligación. Enfatizó que su responsabilidad es técnica y depende de la información certificada por las entidades empleadoras y fondos concurrentes, solicitando ser exonerado de responsabilidad cuando esta información no haya sido debidamente reportada.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. v) Los bonos pensionales. Reiteración. vi) Análisis del caso concreto. 5. Consideraciones de fondo 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración24 Decreto Ley 2470 de 196825 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º).
Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). Al definir los niveles del sistema26, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001- 03-06-000-2019-00041-00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00213-00. 25 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 26 Decreto Ley 2470 de 1968.
Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.
El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. La Ley 9ª de 197327 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.
En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y. v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197528 27 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 28 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 El artículo 1° de este decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación». Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). Indicó que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional.
Decreto Ley 350 de 197529 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del sistema nacional de salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, e hizo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.
Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. Decreto Ley 356 de 197530 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al sistema nacional de salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al sistema nacional de salud en el respectivo nivel las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6). 29 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales». 30 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 De otro lado, indicó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al sistema nacional de salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Señaló que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema nacional de salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12).
En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13). Estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local (artículo 17). Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). Decreto Ley 694 de 197531 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles -creados por ley, ordenanza o 31 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 acuerdo-, y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia. Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2).
Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración32 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad33, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. Ley 10 de 199034 Esta ley dispuso lo siguiente: (i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); (ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001- 03-06-000-2019-00213-00. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 34 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 (iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud»; (iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud;
(v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º). También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Ley 60 de 199335 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; 35 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3. Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración36 Ley 60 de 1993 Esta disposición también creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud37 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
De acuerdo con el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector con las siguientes características: (i) El pasivo prestacional de los servidores del sector salud era el causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación. (ii) Los beneficiarios eran los servidores que estuvieron vinculados a las siguientes instituciones o dependencias del sector salud: a) las que pertenezcan al subsector oficial, b) las del subsector privado cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública, y c) de naturaleza jurídica indefinida, cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública Dicho artículo dispuso, igualmente, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional.
Ley 100 de 199338 36Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001- 03-06-000-2019-00041-00. 37 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. 38 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al Fondo del Pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.
PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [Subraya la Sala]. Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones, hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 Decreto reglamentario 530 de 199439 Este decreto, que reglamentó las Leyes 60 de 1993 y 100 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1º) y precisó el objeto del fondo así: ARTÍCULO 2o. OBJETO DEL FONDO NACIONAL DEL PASIVO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD.
El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuya a la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [Énfasis agregado]. De la disposición reproducida se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el Fondo del Pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8º del decreto citado reiteró el contenido de los numerales 1° y 2° del artículo 33 de la Ley 60 para precisar los sujetos beneficiarios de ese Fondo del Pasivo.
Por su parte, el artículo 10 estableció el procedimiento para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo que debían adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993.
Ese procedimiento impuso una obligación expresa a las dependencias o entidades de salud de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron vinculadas al 31 de diciembre de 1993, para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. También señaló que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o la Dirección Distrital, el reconocimiento de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia, que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional. 39 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creían ser beneficiarios del Fondo del Pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional.
Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (8 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del Fondo del Pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.
El citado decreto en el Capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: (i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y (ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.
De igual forma, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales que participan en el pago de la deuda de la institución, en los cuales se debía establecer, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los compromisos adquiridos por la Nación y las entidades territoriales para el pago del saneamiento progresivo de la deuda, las cláusulas compromisorias que garanticen el estricto cumplimiento efectivo por cada una de las partes y las entidades a las que debían hacerse los giros.
Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199740 adicionó un artículo al Decreto 530 de 1994, así: ARTICULO 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: "Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las 40 Decreto 3061 del 23 de diciembre de 1997, «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 cuotas partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional. En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.
Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales. [Subraya la Sala]. Por último, respecto al régimen de concurrencia tratándose de instituciones privadas del sector salud, el Decreto 530 de 1994, en su capítulo IV, dispuso que: i) La Nación a través del fondo del pasivo asumiría el porcentaje de la deuda prestacional en proporción a su participación en el total de la financiación de dichas instituciones; ii) Los departamentos y municipios asumirían el porcentaje de la deuda prestacional en un volumen de recursos equivalente a la proporción en que han participado en el total de la financiación con sus aportes presupuestarios y las rentas de destinación específica que han asignado para las instituciones privadas en cuestión, incluyendo las rentas cedidas; iii) Cada institución privada asumiría el pago de la deuda en un monto equivalente a la proporción en que ha participado en su propia financiación y con sus recursos presupuestarios propios.
Ley 715 de 200141 En virtud de esta ley, se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado Fondo del Pasivo. Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido.
Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por 41 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 Ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del Fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Énfasis de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Decreto Reglamentario 306 de 200442 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del pasivo prestacional del sector salud causado a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a 42 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001.».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar. También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados. Respecto de esta última reserva, indicó que comprendía el pago de bonos o cuotas partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993.
Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: ARTÍCULO 2°. PASIVO PRESTACIONAL. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […] d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha. […] [Subraya la Sala].
Por su parte, el artículo 8° reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud. Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 201043, decretó la nulidad parcial de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en este decreto, por considerar que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria, habida cuenta de que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y las entidades territoriales.
Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta, a esta Sala, para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno Nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional. En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil44 señaló: 43 Consejo de Estado- Sección Segunda-.
Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005). 44 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 2089 del 21 de marzo de 2012. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad.
“Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […] El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales.
Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […] En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [Subraya la Sala].
Ley 1438 de 201145 Esta ley que reformó el Sistema General de Salud, en el artículo 78, prevé que:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno 45 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 Nacional y el ente territorial departamental. El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993.
En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [subraya de la Sala]. El parágrafo consagra la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial.
Decreto 700 de 201346 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud. El artículo 1º dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.
Además, el artículo 2º determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debía asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias.
En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2 Ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: • La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1o de enero de 1994». • Las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en donde esté localizada la institución de salud «en una proporción equivalente al porcentaje 46 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1o de enero de 1994». • La Nación y las entidades territoriales, para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia».
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, le asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones para celebrar nuevos convenios de concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto Fondo.
Decreto Único Reglamentario 1068 de 201547 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición, que regían el sector de Hacienda y Crédito Público. En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017, se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de este decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Decreto 586 de 201748 El 5 de abril de 2017, el Gobierno Nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud, generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y establecer los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Entre las consideraciones para la expedición del Decreto se tuvieron las siguientes: 47 Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 (mayo 26) «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 48 Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […] Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto.
Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […] [Subraya la Sala].
En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento. Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».
Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlo a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.
Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.
De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación, para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales, de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que hayan reconocido pensiones.
El decreto también indicó que efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).
A la par, el parágrafo 2° de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5° del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Además, dispuso que en el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199349.
Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.). Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la 49 Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1 del Decreto 586 de 2017).
En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito, podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes. // Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4. Conclusiones del recuento normativo. Reiteración50 En vista de lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil, a título de conclusiones, considera importante destacar algunos aspectos del recuento normativo relacionados con el Sistema Nacional de Salud y con los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud.
Sistema Nacional de Salud a. Respecto al Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, se definió que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)51. 50Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023.
Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. 51 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia52, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). como el transporte, la educación, etc.”».
La siguiente cita es del original del texto: Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. 52 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto núm. 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).
De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 5.5.
Los bonos pensionales. Reiteración53 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad54, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona. Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez, solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.
El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 se ocupa de definir en forma expresa los bonos pensionales, así:
ARTÍCULO 115. BONOS PENSIONALES. (Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995). Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; 53 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00; del 18 de octubre de 2023, radicación núm. 11001-03- 06-000-2023-00276-00; del 21 de noviembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023- 00397-00; del 1º de diciembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00679-00; del 13 de diciembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00724-00; del 31 de enero de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00831-00; del 7 de febrero de 2024, radicación núm. 11001- 03-06-000-2023-00816-00; del 14 de febrero de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2023- 00832-00. 54 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 110010306000201800132 00.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […]. [subraya y resaltado de la Sala]. La Ley 100 señala los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 que es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. Conforme a lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme a las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
A partir del 1° de enero de 1993, la persona que se traslade del Régimen de Prima Media (RPM) al de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) genera a su favor un bono pensional. 5.6. Análisis del caso concreto55 Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento de Cundinamarca, a través de su Unidad Administrativa Especial de Pensiones, es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago 55 Consejo de Estado.
Decisión Radicado núm. 11001030600020230069700 de 13 de diciembre de 2023. Radicado núm. 11001030600020230083100 de 31 de enero de 2024. Radicado núm. 11001030600020230081600 de 7 de febrero de 2024. Radicado núm. 11001030600020240000500 de 24 de abril de 2024. Radicado núm. 11001030600020240002100 de 30 de abril de 2024. Radicado núm. 11001030600020240057400 de 23 de octubre de 2024.
Radicado núm. 11001030600020250005500 del 9 de abril de 2025. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 del bono pensional por el período comprendido entre el 23 de agosto de 1990 hasta el 22 de agosto de 1991, durante el cual la señora Martha Rubiela Moncada Corredor laboró en el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca).
Lo anterior, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: i) El Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca)56 A finales del siglo XIX, la precaria situación económica que enfrentaba la sociedad colombiana motivó al Estado a implementar un sistema de atención a las personas en condición de indigencia y enfermos.
La administración de las instituciones creadas para prestar dicha asistencia fue delegada inicialmente a comunidades e instituciones religiosas. En concordancia con lo anterior, el Hospital de la Caridad de La Mesa (Cundinamarca), nombre con el que se denominaba previamente a la entidad hospitalaria, fue fundado en 1875 como una institución de asistencia pública por iniciativa de la Congregación del Sagrado Corazón de Jesús, con recursos provenientes de donaciones realizadas por los habitantes de la localidad.
Ese mismo año, la administración del hospital fue asumida por las Reverendas Hermanas de la Caridad. Posteriormente, mediante la escritura pública núm. 73 del 23 de febrero de 188757, el señor Ángel María Piedrahita enajenó a título de venta real a favor del Hospital de la Caridad de La Mesa (Cundinamarca) cuatro solares y tres casas, con destino a dicha institución. Junta General de Beneficencia de Cundinamarca58 El Estado Soberano de Cundinamarca sancionó el 15 de agosto de 1869 la ley sobre establecimientos de beneficencia y caridad, mediante la cual se creó la Junta General de Beneficencia de Cundinamarca59.
Esta entidad tenía como finalidad organizar un conjunto de instituciones adscritas al Estado, destinadas a prestar servicios de asistencia social. 56 Consejo de Estado. Decisión Radicado núm. 11001-03-06-000-2024-00092-00 de 3 de julio de 2024. 57 Samai, expediente digital, actuación 00016, 44_MemorialWeb_Respuesta- ESCRITURA73DE18(.pdf) NroActua 16. 58 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Decisión Radicado núm. 11001- 03-24-000-2001-00145-01(IJ) de 8 de marzo de 2005. 59 La cantidad de miembros de la Junta y sus funciones fueron variando en el periodo estudiado. Inicialmente la Junta General contó con cinco integrantes para una duración de dos años. Los miembros de la Junta eran nombrados entre "las personas más honorables por su competencia y posición, y se preferían en igualdad de circunstancias a los benefactores del Ramo o a sus parientes más próximos" (Compilación de Leyes y Ordenanzas de la Beneficencia y Asistencia Social de Cundinamarca 1869-1942, 1942, Ordenanza No. 17 de marzo 24 de 1914, Art. 3).
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 Entre sus funciones principales se encontraban: administrar los establecimientos existentes, promover su mejora, construir nuevos centros, nombrar el personal, llevar la contabilidad y presentar informes periódicos60. Posteriormente, se le asignaron también competencias en materia de control y vigilancia sobre dichas instituciones61. [Subraya de la Sala].
Luego, la beneficencia quedó adscrita a la Junta Central de Higiene62, creada por la Ley 30 de 188663, con excepción del departamento de Cundinamarca, donde dicha Junta asumió las funciones de Junta Departamental (Art. 1). Posteriormente, mediante la Ley 32 de 191864, la Junta Central de Higiene fue transformada en la Dirección Nacional de Higiene (Art. 45).
En desarrollo de esta evolución institucional, el Congreso de la República expidió la Ley 99 de 192265, mediante la cual se dispuso que los establecimientos de beneficencia o asistencia pública quedarían adscritos a la Dirección Nacional de Higiene (Art. 14). Una vez realizado el análisis contextual correspondiente, se advierte que la Ordenanza núm. 43 de 193666, expedida por la Asamblea de Cundinamarca y obrante en el expediente, contiene disposiciones relacionadas con las funciones de administración de los establecimientos, ya existentes, a cargo de la Junta General de Beneficencia de Cundinamarca.
En efecto, se dispone: Artículo 4. ° Los hospitales provinciales de Cundinamarca serán los que en seguida se expresan: Facatativá, La Mesa, Girardot, Fusagasugá, Ubaté, Zipaquirá, Pacho, “Caraza”, La Palma y Chocontá. [Subraya de la Sala]. Y frente a la forma de financiación refiere: Artículo 5. ° Los municipios del Departamento, exceptuando los mencionados en el artículo anterior y los de la Provincia de Oriente, destinarán en sus presupuestos anuales el 2% de sus rentas para el sostenimiento de los hospitales provinciales, excepción hecha de aquellos que tengan hospitales municipales aceptables en 60 Compilación de Leyes y Ordenanzas de la Beneficencia y Asistencia Social de Cundinamarca 1869-1942, 1942, Ley de agosto 15 de 1869, Art. 3 61 Ordenanza No. 37 de mayo de 1912. 62 La Junta Central de Higiene funcionó hasta 1953 cuando se organizó el Ministerio de Salud. 63 «Que crea Juntas de Higiene en la capital de la República y en las de los Departamentos o ciudades principales».
Por su parte la Constitución Política de 1886 dio el nombre de “Beneficencia pública” al ramo de la administración oficial por medio del cual el Estado desempeña las funciones que le conciernen en relación con los enfermos. 64 «Sobre organización y dirección de los Lazaretos de la República y reorganización de la Dirección Nacional de Higiene.» 65 «Por la cual se adicionan las leyes vigentes sobre higiene pública.» 66 Samai, expediente digital, actuación 00016, 40_MemorialWeb_Respuesta- Ordenanza43de1936(.pdf) NroActua 16. «Por la cual se dispone la creación de hospitales provinciales».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 concepto de la Secretaría de Asistencia Social, y la Gobernación no aprobará dichos presupuestos si no contienen la destinación que por este artículo se ordena. Y frente a la naturaleza jurídica de la entidad hospitalaria, el Oficio de 28 de junio de 202367 de la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), agrega: Sin embargo, el nuevo hospital provincial de carácter departamental asumió el patrimonio y los bienes que fueron entregados por particulares al Hospital de la Caridad. [Subraya de la Sala].
De lo anterior se concluye que, el por entonces denominado Hospital de La Mesa (Cundinamarca) tenía la naturaleza jurídica de un establecimiento público del orden departamental, integrado a la red oficial de Cundinamarca, en cabeza de la Junta General de Beneficencia de Cundinamarca. Si bien su origen fue confesional, su reconocimiento normativo como hospital provincial departamental, su financiación con recursos públicos y la integración de su patrimonio al sistema estatal de asistencia social configuran una clara mutación institucional hacia el sector público.
La precitada afirmación se afianza al verificar que, en el año 1986, la Asamblea Departamental decidió cambiar la razón social del Hospital, en reconocimiento al doctor Pedro León Álvarez Díaz, un médico mesuno por adopción, quien fue director del Hospital por 30 años hasta su muerte en 1976. Esta decisión fue aprobada por el Ministerio de Salud mediante Resolución núm. 12417 de 25 de agosto de 198668 “Por medio de la cual se aprueba el cambio de una Razón Social y una Reforma Estatutaria de una Entidad”.
En la parte considerativa se señaló: Que se ha solicitado a este Ministerio la aprobación de la Reforma Estatutaria y del cambio de Razón Social del Hospital de La Mesa, con domicilio en La Mesa, Cundinamarca. Que para tal fin aportaron los siguientes documentos: Resoluciones Nos. 01512 del 20 de junio y 01429 de junio 11 del año en curso expedidas por la Secretaría de Salud de Cundinamarca, texto completo de los nuevos Estatutos.
Que analizados por este despacho y con el concepto favorable del Doctor Humberto Córdoba Wiesner, Jefe de la División de Vigilancia de Instituciones y Profesiones de este Ministerio, mediante oficio No. 28649 del 12 de agosto de 1986, se encuentra que la Reforma planteada se ajusta a la ley. Y en la parte resolutiva señaló: 67 Samai, expediente digital, actuación 00016, 43_MemorialWeb_Respuesta-oficiohistorialam(.pdf) NroActua 16. 68 Samai, expediente digital, actuación 00016, 42_MemorialWeb_Respuesta- Resolucioon12417de(.pdf) NroActua 16.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 ARTÍCULO PRIMERO. – Aprobar el cambio de Razón Social del Hospital de La Mesa, (Cundinamarca) por el de Pedro León Álvarez.
ARTÍCULO SEGUNDO. – Aprobar la Reforma de los Estatutos del Hospital Pedro León Álvarez Díaz. Con posterioridad, la Asamblea de Cundinamarca, por medio de Ordenanza núm. 28 de 22 de marzo de 199669, en su artículo primero, determinó:
ARTÍCULO PRIMERO. – TRANSFORMACIÓN. – Transfórmese el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de la Mesa, a partir de la vigencia de la presente Ordenanza, en una Empresa Social del Estado prestadora de Servicios de Salud de Nivel II, de Atención constituida como categoría especial de Entidad Pública descentralizada del Orden Departamental, dotada de Personería Jurídica, patrimonio propio en Salud de Cundinamarca o quien haga sus veces, integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud y sometida al régimen jurídico existente previsto en el Capítulo III, artículos 194, 195 y 197 de la Ley 100 de 1993.
En el mismo derrotero, en la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998 del entonces Ministerio de Salud, consta que se encuentra reconocido como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), en los siguientes términos: Que el Hospital Pedro León Álvarez de la Mesa, es un establecimiento Público, que tuvo su origen en la Ordenanza No. 043 del 15 de mayo de 1936.
Transformado posteriormente en Empresa Social del Estado mediante Ordenanza 028 del 22 de marzo de 1996. En dicho documento se lee que la señora Martha Rubiela Moncada Corredor quedó inscrita en calidad de beneficiaria retirada. Ahora bien, en 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
Lo visto anteriormente debe integrarse con las disposiciones contempladas en el Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, y dispuso en su artículo 2º que las 69 Samai, expediente digital, actuación 00016, 41_MemorialWeb_Respuesta- OrdenanzaNo28de(.pdf) NroActua 16.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema70. En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio seccional de salud de Cundinamarca que fungía como una dependencia del departamento de Cundinamarca71.
En consecuencia, para el período por el cual se solicita el bono pensional de la señora Martha Rubiela Moncada Corredor, es decir, del 23 de agosto de 1990 hasta el 22 de agosto de 1991, el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) fungía como una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba integrado al servicio seccional de salud de Cundinamarca que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.
En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que es el departamento de Cundinamarca el que estaba prestando los servicios de salud directamente y, por lo tanto, es el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
De igual manera, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud, mediante la suscripción de los contratos de concurrencia. Asimismo, la Ley 1438 de 2011, en su artículo 78, indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de 70 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala]. 71 Samai, expediente digital, actuación 00006, documento 24_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-ID594_Oposicion_con(.pdf) NroActua 6, folio 38.
Certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 la deuda no es responsabilidad de las ESE, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica o que tenían su condición de adscritas, y por ende su administración estaba a cargo de los departamentos, lo cual conlleva a que tal obligación deba cumplirse a través de las entidades territoriales a las cuales aquellos se encontraban adscritos. ii) Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) Ahora bien, en el departamento de Cundinamarca existe la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca creada mediante el Decreto Ordenanzal núm. 261 del 3 de agosto de 2012 como una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de carácter eminentemente técnico y especializado, adscrita a la Secretaría de Hacienda (artículo 1º).
Su finalidad es atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes dentro del departamento de Cundinamarca72. Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales las siguientes: ARTÍCULO 6° FUNCIONES. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […] 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. 72 Resulta pertinente destacar lo señalado en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ordenanza núm. 261 de 2012: «La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 […] 6.10. Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes73. [Subraya la Sala].
De esta norma se evidencia que la Unidad tiene la competencia para realizar los trámites necesarios para reconocer, emitir y pagar el bono pensional que se encontraba a cargo del departamento de Cundinamarca y, por lo tanto, para estudiar la solicitud de Porvenir S.A. sobre el bono pensional de la señora Martha Rubiela Moncada Corredor.
Por lo anterior, dado que el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) para el período del 23 de agosto de 1990 hasta el 22 de agosto de 1991, lapso durante el cual la señora Martha Rubiela Moncada Corredor laboró en dicha institución, dependía administrativamente del servicio seccional de salud de Cundinamarca, que a su vez era una dependencia del departamento de Cundinamarca, la Sala declarará competente a esta entidad territorial, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, que tiene personería jurídica propia, para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que se hace alusión elevada por Porvenir S.A. 73 Decreto Ordenanza 251 de 2016, artículo 6.
En el mismo sentido, el Decreto 117 de 2017 dispone: “10. Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 12. Ejercer y coordinar las actividades para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 13.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás, que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. […] 17.
Ejercer como autoridad delegada por el Gobernador de Cundinamarca para el retiro de recursos de la cuenta del Departamento, exclusivo al pago de obligaciones pensionales tales como bonos pensionales, cuotas parte, cuotas parte de bonos pensionales y mesadas, eventualmente. Artículo 2. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 6. Exhortos i) Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) la entidad en donde repose la información de la trabajadora cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortar para que suministre la información al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), en el menor tiempo posible.
Esto con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud74 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia75. ii) Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora Martha Rubiela Moncada Corredor es una persona adulto mayor (60 años) y, por ende, sujeto de especial protección constitucional76, la Sala exhortará también al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), para que adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir S.A., como representante de su afiliada, de manera prioritaria.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Martha Rubiela Moncada Corredor por haber laborado en el Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), hoy ESE, durante el período comprendido entre el 23 de agosto de 1990 hasta el 22 de agosto de 1991.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) para lo de su competencia. 74 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 75 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las E.S.E hospitales cumplan con la obligación allí exigida. 76 La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-066 de 2020 ha referido que, los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), proceda a realizar el corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor de la señora Martha Rubiela Moncada Corredor, la entregue a dicha Unidad a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir S.A., como representante de su afiliada, teniendo en cuenta que la señora Martha Rubiela Moncada Corredor es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
QUINTO. RECONOCER personería a: i) la abogada Laura Giselle Banoy Becerra, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.075.679.205 de Zipaquirá y tarjeta profesional núm. 410.715 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de Porvenir S.A. ii) el abogado Luís Enrique Castro Ruiz, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.532.632 de Bogotá y tarjeta profesional núm. 168.487 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), iii) al abogado Juan Leonardo Álvarez Arévalo, identificado con cédula de ciudadanía núm. 1.049.615.111 de Tunja y tarjeta profesional núm. 213.916 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, iv) a la abogada María José Espitaleta Martínez, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.007.629.766 y tarjeta profesional núm. 389.236 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC).
SEXTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Cundinamarca, a la ESE Hospital Pedro León Álvarez Díaz de La Mesa (Cundinamarca), a Porvenir S.A., a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), a la señora Martha Rubiela Moncada Corredor y a la señora Laura Giselle Banoy Becerra, en calidad de apoderada de la AFP Porvenir S.A.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00251-00 OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.