Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Blanca Elisa Aldana Perilla, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución UGM 018287 del 24 de noviembre de 2011, proferida por Cajanal2 1 Folios 17 a 26. 2 Caja Nacional de Previsión Social. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla E.I.C.E. en liquidación, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación, con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional; ii) pagar las mesadas causadas con los reajustes de ley; iii) actualizar el valor de las condenas con base en el IPC3 o al por mayor, según lo prevé el artículo 187 del CPACA; iv) reconocer los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; v) cumplir la sentencia que ponga fin al proceso en los términos del artículo 192 del CPACA y sufragar los intereses moratorios a que haya lugar; vi) asumir la condena en costas. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló: i) La señora Ana Beatriz Cárdenas Riscanevo nació el 16 de octubre de 1957 y prestó sus servicios al magisterio oficial de la siguiente forma: Entidad Desde D-M-A Hasta D-M-A Municipio de Manta 15/03/1979 17/11/1984 Bogotá D.C. 12/03/1987 10/04/1987 08/05/1987 02/06/1987 01/03/1988 09/04/1988 20/04/1988 08/06/1988 26/07/1988 27/07/1988 17/08/1988 09/09/1988 12/09/1988 07/10/1988 10/10/1988 23/11/1988 16/02/1989 03/12/1989 22/01/1990 30/11/1990 21/01/1991 30/11/1991 08/02/1993 31/12/2010 3 Índice de Precios al Consumidor. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla ii) El 23 de abril de 2008, la actora solicitó ante Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia. Esta petición fue reiterada los días 4, 14, 18 y 25 de marzo de 2011; sin embargo, la administración negó la prestación a través de la resolución enjuiciada. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 15 de la Ley 91 de 1989; 3 del Decreto 81 de 1976; y 3 del Decreto 2277 de 1979. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso: i) La señora Blanca Elisa Aldana Perilla cumple con todos los requisitos previstos por el legislador para acceder a la pensión gracia, ya que cuenta con más de 50 años de edad; prestó sus servicios como docente territorial y/o nacionalizada por más de 20 años y se vinculó en tal condición antes del 31 de diciembre de 1980.
Además, se desempeñó con idoneidad, honradez y buena conducta. ii) La entidad demandada le solicitó a la accionante que allegara documentos autenticados para estudiar su solicitud pensional, pero tal exigencia riñe con los principios de celeridad, economía y simplicidad, establecidos en el Decreto 19 de 2012. A su vez, dicha norma estableció la presunción de autenticidad. 1.2.
Contestación de la demanda La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda en estos términos:4 4 Folios 73 a 76. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla i) La pensión gracia únicamente puede reconocerse a los maestros del orden territorial o nacionalizados; sin embargo, la señora Blanca Elisa Aldana Perilla tenía una vinculación nacional; por ende, no acreditaba los requisitos legales para acceder a dicha prestación. ii) Durante la actuación administrativa, la actora afirmó que laboró como educadora en el municipio de Silvania entre el 4 de abril y el 31 de mayo de 1980, en virtud del nombramiento efectuado por Decreto 0428 del 2 de abril de 1980; sin embargo, la interesada nunca aportó dicho acto. iii) Como excepciones se proponen: 1) prescripción; 2) buena fe; 3) compensación; y 4) genérica o innominada. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 22 de noviembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:5 i) La pensión gracia únicamente puede reconocerse a los docentes territoriales y nacionalizados que hubieran prestado sus servicios antes del 31 de diciembre de 1980; sin embargo, este requisito no fue acreditado por la accionante. ii) La señora Blanca Elisa Aldana Perilla aportó una copia simple de una certificación del 17 de noviembre de 1984, suscrita por el director escolar del municipio de Manta (Cundinamarca), en la que se indica que, desde el 15 de marzo de 1979 y de manera ininterrumpida, la ciudadana venía prestando sus servicios en la Concentración Rural Cubia; sin embargo, este documento no cuenta con sellos ni membretes de la Secretaría de Educación Departamental o Municipal signataria. 5 Folios 275 a 281. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla iii) En razón a la precariedad del referido documento, se decretó una prueba de oficio tendiente a verificar la información allí contenida, pero no fue posible hallar un elemento de juicio que la confirmara; por el contrario, el secretario de hacienda y el técnico administrativo del municipio de Manta y el director de personal de instituciones educativas de Cundinamarca certificaron que en sus bases de datos no se encontró registro alguno de la historia laboral de la interesa que diera cuenta de su vinculación laboral con dichos entes territoriales. iv) Tampoco se puede pasar por alto que en sede administrativa la actora adujo que estuvo vinculada en el municipio de Silvania entre el 4 de abril y el 31 de mayo de 1980; sin embargo, no aportó el decreto de nombramiento y tal situación resulta contradictoria con la afirmación de haber laborado en el municipio de Manta, pues se trataría de una prestación simultánea del servicio en dos lugares que se encuentran apartados el uno del otro. v) Finalmente, «ante la protuberante inconsistencia e incongruencia en las certificaciones laborales de tiempos docentes prestados antes de 1980, aportadas en la vía administrativa y ante esta jurisdicción, por la demandante, puede deducirse temeridad en su accionar, por lo que se condenará en costas a favor de la parte demandada y a cargo de la señora Blanca Elisa Aldana Perilla». 1.4.
El recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los argumentos que se resumen, a continuación:6 i) La señora Blanca Elisa Aldana Perilla logró acreditar una vinculación como docente territorial entre el 15 de marzo de 1979 y el 17 de noviembre de 1984, conforme lo certificó el director escolar de Manta.
Dicho documento se presume auténtico y, aunque no se respaldó con el acto de nombramiento, da cuenta del 6 Folios 291 a 294. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla cargo, tipo de vinculación, período e institución educativa donde laboró la ciudadana. ii) La actora aportó los elementos que tenía en su poder para demostrar los hechos que fundaron sus pretensiones, pero el a quo incurrió en un rigorismo excesivo al desestimar dicha prueba y omitió dar prevalencia al derecho sustancial sobre el procesal. iii) La certificación en comento también evidencia que la accionante prestó sus servicios en una institución del orden territorial y, por ende, ese también era el carácter de su vinculación, pues así se desprende del contexto en que se ha desarrollado el servicio educativo históricamente. iv) En el presente proceso no se alegó una vinculación con el municipio de Silvania, por cuanto la señora Aldana Perilla carecía del soporte documental pertinente. v) El fallador de primera instancia no debió imponer costas en contra de la demandante, pues en este caso no se ha desvirtuado la buena fe con la que ha actuado, máxime cuando «no hubo un cotejo estricto entre la presunta certificación del municipio de Silvania y la expedida por el municipio de Manta, que permitiera evidenciar faltas a la verdad como lo deduce el despacho». 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La accionante guardó silencio en esta etapa7 y la UGPP8 reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.9 7 Según constancia secretarial obrante en el folio 319. 8 Folios 314 a 318. 9 Según constancia secretarial obrante en el folio 319. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 192810 y 37 de 193311 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.12 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 10 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 11 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 12 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».13 Debido a dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».14 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales por la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe 13 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.
(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.
(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. 15 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».16 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:17 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».18 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 11 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,19 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:20 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 20 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».21 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 13 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento y la cédula de ciudadanía, la señora Blanca Elisa Aldana Perilla nació el 16 de octubre de 1957.22 - El 17 de diciembre de 1984, el director escolar del municipio de Manta hizo constar:23 - El 1 de febrero de 1993, por Resolución 202, el alcalde mayor de Bogotá D.C. nombró a la demandante como docente de tiempo completo, zona urbana, en la planta de personal docente del Distrito Capital – Secretaría de Educación.24 22 Esta información reposa en el expediente administrativo allegado por la UGPP en medio magnético. 23 Folio 4. 24 Folios 32 a 35. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla - El 3 de junio de 2016, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. certificó que la actora prestó sus servicios en dicho ente de la siguiente forma:25 25 Folios 235 a 237. 15 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla - El 27 de junio de 2016, la Secretaría General y de Gobierno del municipio de Manta informó que «una vez revisado el archivo reciente de la entidad y la base de datos de PASIVOCOL en lo que concierte al municipio de Manta no se encontró información relacionada con la señora BLANCA ELISA ALDANA PERILLA».26 Similar información fue aportada por la Secretaría de Hacienda de dicho ente territorial.27 26 Folio 238. 27 Folio 239.
Oficio del 16 de junio de 2016. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla - El 26 de julio de 2016, por oficio CE-2016544232, el director de personal de instituciones educativas de Cundinamarca expresó que «una vez verificadas debidamente nuestras bases de datos, no se encontró registro alguno de historia laboral en esta Secretaría a nombre de la señora BLANCA ELISA ALDANA PERILLA».28 - El 11 de eneo de 2017, mediante Oficio SH-2017006, el secretario de hacienda del municipio de Manta certificó que «una vez revisado el archivo documental de la secretaría de hacienda del municipio de Manta Cundinamarca Nit. […] no se encontró acto administrtivo alguno que indique que la señora BLANCA ELISA ALDANA PERILLA […] haya estado vinculada con la administración municipal».29 Idéntica información fue suministrada por el técnico administrativo con funciones de archivo de dicho ente territorial.30 - La Procuraduría General de la Nación certificó que la accionante no registraba antecedentes disciplinarios.31 ➢ Actuación administrativa - El 23 de abril de 2008, la demandante peticionó ante Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia. Esta solicitud fue reiterada los días 4, 14, 18 y 25 de marzo de 2011.32 - El 24 de noviembre de 2011, por Resolución UGM 018287, la entidad negó la referida solicitud, toda vez que la peticionaria tenía el carácter de docente nacional y no demostró una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
En lo que atañe a este último argumento se sostuvo:33 28 Folio 247. 29 Folio 259. 30 Folio 260. 31 Información visible en el expediente administrativo que allegó la UGPP en medio magnético. 32 Información extraída de la Resolución UGM 018287 del 24 de noviembre de 2011 (folios 10 a 15). 33 Folios 10 a 15. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla Que una vez observado el cuaderno administrativo y según certificado de tiempos de servicio de facha 07 de noviembre de 2007 expedido por el municipio de Silvania, se menciona que laboró como docente interina a partir del 04 de abril de 1980 hasta el 31 de mayo de 1980, nombramiento que se produjo por medio del Dcto. 0428 del 02 de abril de 1980, decreto que ha sido solicitado en varias oportunidades y a la fecha no ha sido allegado, motivo por el cual no se establece la veracidad del mismo. 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala En el presente caso se encuentra en discusión el tiempo que la actora alega haber laborado como docente antes del 31 de diciembre de 1980, el cual es un requisito indispensable para acceder a la pensión gracia reclamada, conforme se explicó en el acápite del marco normativo de la presente providencia. El recuento de las pruebas aportadas al plenario permite concluir que debe confirmarse la decisión del a quo, pues la demandante no logró demostrar que se desempeñó como docente en una plaza territorial o nacionalizada antes de la referida fecha.
Es así como la interesada ha alegado que fue profesora en el municipio de Manta desde el 15 de marzo de 1979 hasta el 17 de noviembre de 1984, conforme se acredita con la constancia expedida por el director escolar de este ente territorial. Sin embargo, al revisar el aludido documento, se observa que carece de sellos y membretes oficiales en los que se logre evidenciar cuál fue el ente territorial y la dependencia que expidió la certificación como por ejemplo la Secretaría de Educación u otra secretaría de despacho municipal o departamental a la que estuviera adscrito el funcionario que firmó la constancia. Aunado a ello, la información allí contenida es insuficiente para predicar la naturaleza de la plaza ocupada por la interesada, pues el hecho de que hubiera prestado sus servicios en la Concentración Rural Cubia, no permite tener certeza de quién la nombró, si estaba adscrita a la planta docente municipal, departamental, nacionalizada o nacional, nivel de enseñanza que impartió y fechas exactas de 18 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla iniciación y culminación de la relación laboral, pues según la certificación la actora seguía vinculada al servicio para el momento de su expedición, por lo que tampoco se conoce cuándo terminó su relación legal y reglamentaria.
Al respecto, es pertinente anotar que el Ministerio de Educación Nacional durante diversas épocas efectuó designaciones con el fin de suplir la demanda educativa de municipios que carecían del personal suficiente. Ejemplo de ello son la denominada educación contratada34 y el programa de soluciones educativas,35 los cuales en no pocas ocasiones han evidenciado la intervención directa de dicho ministerio y el carácter nacional del personal vinculado bajo esa modalidad.
Ahora bien, el a quo decretó una prueba de oficio, con el objetivo de aclarar la vinculación de la accionante con el municipio de Manta durante el período indicado. Sin embargo, la información recaudada en virtud de dicho requerimiento no permitió aclarar la información contenida en la certificación aportada por la actora y; por el contrario, se desvirtuó por completo su vinculación laboral con dicha entidad.
Es así como las Secretarías de Hacienda, General y de Gobierno y el técnico administrativo con funciones de archivo del municipio de Manta y el director de personal de instituciones educativas de Cundinamarca expresaron que en sus archivos no reposaba documento alguno que permitiera concluir que la señora Blanca Elisa Aldana Perilla estuvo vinculada laboralmente con el referido municipio.
Bajo este escenario, se recuerda que esta Sección, mediante sentencia de unificación del 21 de junio de 2018,36 hizo hincapié en la importancia de que las 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del sentencia del 17 de agosto de 2017, radicado 81001- 23-39-000-2015-00006-01 (0468-2017). 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de enero de 2022, radicado 76001-23-33-000-2014- 01269-01 (0988-2016). 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 19 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla pruebas arrimadas a esta clase de procesos dieran suficiente cuenta del carácter de la plaza ocupada por el docente con miras a reconocerle la pensión gracia. En tal sentido, se fijó la siguiente regla: «para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En este caso no obra ninguno de los documentos mencionados en la regla de unificación, pues la constancia aportada por la accionante no establece el carácter de la plaza ocupada y tampoco emanó de la autoridad nominadora, ya que fue expedida por director escolar de Manta y no por el alcalde municipal. En contraste, el referido ente territorial y el departamento de Cundinamarca han sostenido de manera enfática y reiterada que en sus archivos y bases de datos no existen soportes de una relación laboral entre la señora Blanca Elisa Aldana Perilla y el municipio de Manta.
También se advierte que la interesada omitió desplegar una conducta más activa tendiente a demostrar los hechos sobre los cuales edificó su pretensión pensional, pues no aportó otras pruebas documentales a las que la jurisprudencia ha hecho referencia como las certificaciones de los rectores o directores de los establecimientos educativos en los que el docente haya prestado sus servicios.
Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido:37 En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de febrero de 2006, radicado 25000-23-25-000- 2002-00528-01 (3710-05). 20 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuándo- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).
La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91/89. Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión. […] Se agrega que la expedición “incompleta” de estos certificados puede conducir a la Justicia a decisiones no acordes con el régimen jurídico y comprometer la responsabilidad de quienes los expidieron; por eso, en caso de tener información incompleta, las autoridades pueden solicitar a los mismos interesados arrimar certificaciones precisas expedidas por los mismos Directivos de los Centros Educativos donde trabajaron, que enriquezcan sus archivos y sirvan para expedir otras en forma correcta.
Por eso son muy importantes los certificados expedidos por los Rectores o Directores de los planteles donde trabajaron los educadores, ya que en ellos se pueden precisar: la clase de plantel (primaria, secundaria, etc.), el nivel del mismo (nacional, nacionalizado, departamental, etc.), el cargo desempeñado (maestro de primaria, etc.), la dedicación (tiempo completo, etc.), las fechas de trabajo (iniciación, interrupciones y terminación); ellos deben ser reflejo de la realidad, pues sus inexactitudes –se repite- pueden comprometer la responsabilidad de quienes los suscriben; dichos certificados pueden ser anexados a las Hojas de Vida del servidor en el Ministerio, Departamento, Distrito o Municipio, etc. y con los demás datos que se posean pueden servir para la elaboración de un documento más completo y preciso.
En el sub lite, la demandante no agotó los mecanismos probatorios referenciados en la citada providencia y tampoco allegó otros que pudieran dar cuenta de las funciones desempeñadas, carga escolar asignada, elaboración de boletines de notas o informes, actos de nombramiento y posesión, contratos de prestación de servicios y demás aspectos que permitieran emitir un fallo favorable a sus pretensiones.
Al respecto, se recuerda que es a los accionantes a quienes les corresponde probar los supuestos de hecho en que se basa la censura que pretenden hacer valer para destruir la presunción de legalidad del acto acusado; 38 esta afirmación, atendiendo a la jerarquización de las fuentes del derecho administrativo, está determinada por 38 Sentencia del 16 de febrero de 2006, Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante.
Radicación número: 25000-23-25-000-2002-08208-01(2485–04). 21 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla la regla contenida en el Código General del Proceso de que «incumbe a las partes probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».39 De este modo, se concluye que los elementos de juicio allegados a este proceso impiden establecer de manera cierta e inequívoca la prestación del servicio docente en una plaza territorial o nacionalizada entre 15 de marzo de 1979 y el 17 de noviembre de 1984, por lo que no es posible tener en cuenta ese tiempo para reconocer la pensión gracia reclamada, cuyo carácter especialísimo y excepcional exige que el fallador tenga completa certeza de dichos aspectos, conforme lo ha manifestado esta Subsección en casos análogos al presente.40 Por lo tanto, la accionante no cumplió los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia dado que no acreditó la vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, situación que impide continuar con el análisis de los demás tiempos laborados y restantes requisitos contemplados en las normas que regulan la materia. 2.5.
Condena en costas de primera instancia De otro lado, la apelante manifestó su inconformidad frente a la condena en costas de primera instancia, pues el a quo las impuso por considerar que actuó de mala fe, pero tal circunstancia no se demostró en este proceso. Para resolver el anterior motivo de inconformidad, se destaca que la sentencia recurrida fue proferida antes expedirse la Ley 2080 de 2021, época para la cual esta Subsección consideraba que la imposición de las costas obedecía a un criterio objetivo, por lo que no era necesario evaluar la conducta de las partes. 39 Artículo 167 del CGP. 40 Ver las siguientes sentencias: i) del 11 de mayo de 2023, radicado 23001 23 33 000 2015 00228 01 (1011–2018); y ii) del 22 de junio de 2023, radicado 50001 23 33 000 2015 00110 01 (3048-2019). 22 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla Sin embargo, en este caso el tribunal no acudió a dicho criterio, sino al subjetivo y consideró que la señora Blanca Elisa Aldana Perilla había actuado de manera temeraria por la forma en que pretendió demostrar su vinculación con antelación al 31 de diciembre de 1980.
Esta Sala considera que le asiste razón a la apelante, pues los elementos de juicio arrimados al plenario no permiten enrostrarle una conducta de mala fe, fraudulenta o engañosa; por el contrario, los documentos aportados simplemente resultaron ser insuficientes para obtener una sentencia favorable a sus pretensiones, pero ello no denota una falsedad en tales soportes.
En lo que respecta a la certificación del municipio de Silvania que la actora adjuntó a su petición en sede administrativa, es evidente que tal documento no fue allegado a este proceso, por lo que no debería ser motivo de valoración para imponer costas. En todo caso, al revisar el expediente administrativo, se concluye que Cajanal requirió en dos oportunidades (9 de agosto y 1 septiembre de 2011) a dicho ente territorial para que aportara la historia laboral de la accionante y el acto de nombramiento; sin embargo, la entidad no respondió. Lo anterior lo único que demuestra es que el municipio de Silvania omitió su deber de atender la solicitud elevada por una autoridad pública, sin que de ello pueda deducirse un actuar de mala fe de la ciudadana.
Adicionalmente, durante la audiencia inicial que se llevó a cabo en primera instancia, en la cual el tribunal ordenó oficiar a las Secretarías de Educación de Bogotá D.C. y Cundinamarca para esclarecer puntos dudosos de la contienda, la apoderada de la señora Aldana Perilla intervino y sugirió requerir también al municipio de Malta, lo que demuestra el interés de coadyuvar para lograr el recaudo de la prueba y verificar la historia laboral de la ciudadana.
En consecuencia, se desvirtúa la temeridad aducida por el a quo y por tal motivo se revocará la condena en costas impuesta en primera instancia. 23 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla 2.6. De la condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,41 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 24 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante, salvo en lo relacionado con la condena en costas que deberá revocarse.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar parcialmente la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en cuanto condenó en costas a la parte vencida.
En su lugar, se revocan las costas impuestas en primera instancia, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Blanca Elisa Aldana Perilla contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Tercero. Sin condena en costas en segunda instancia. Cuarto. Reconocer personería a las abogadas Yulian Stefani Rivera Escobar y Gloria Ximena Arellano Calderón como apoderadas de la UGPP, según poderes y 25 Radicación: 25000-23-42-000-2015-00026-01 (1249-2018) Demandante: Blanca Elisa Aldana Perilla sustituciones que obran en el expediente42 y en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.
Quinto. Aceptar la renuncia del poder presentada por la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, en tanto allegó la comunicación de que trata el inciso 4 del artículo 76 del CGP.43 Sexto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg 42 Folio 313. 43 Documentación aportada a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.