11001032500020160021300 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandado: María Santos Barreto Susunaga Tema: Causal de revisión literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia proferida el 9 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual se confirmó el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué el 23 de julio de 2013, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por María Santos Barreto Susunaga contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal)2. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP solicitó, en ejercicio de la acción de revisión establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de la sentencia proferida el 9 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo del Tolima dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001-33-31-003-2008-00386-01, que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión 1 En lo que sigue UGPP. 2 En lo sucesivo Cajanal. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP del Circuito de Ibagué el 23 de julio de 2013, por medio del cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por María Santos Barreto Susunaga contra Cajanal, encaminadas al reconocimiento de la pensión de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, a partir del momento en que cumplió 20 años de labores y 50 de edad, con la inclusión de los factores tales como: las primas anual y técnica, bonificación por servicios prestados, gastos de representación, viáticos y sobresueldo, así como de cualquier otro rubro que hubiera recibido en ese periodo.

Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) revocar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 9 de mayo de 2014; y ii) declarar que María Santos Barreto Susunaga no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los emolumentos salariales percibidos en el último semestre de servicios. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - A través de las Resoluciones 2292 del 20 de enero de 2005 y 19413 del 11 de mayo de 2007, Cajanal le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación a María Santos Barreto Susunaga, toda vez que no logró acreditar 20 años de servicios oficiales. - María Santos Barreto Susunaga, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra Cajanal con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 2292 del 20 de enero de 2005 y 19413 del 11 de mayo de 2007 y en consecuencia se ordenara el reconocimiento de la pensión de jubilación con la aplicación del régimen especial de la Contraloría General de la República (Decreto 929 de 1976), equivalente al 75% de la totalidad de los factores de salario devengados en el último semestre de labores, asunto que por reparto correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué, el que por medio de la sentencia del 23 de julio de 2013 accedió a las pretensiones, para lo cual resolvió: «PRIMERO. DECLARAR la nulidad de la Resolución No 2292 de enero 20 de 2005 y la Resolución No AMB 19413 de mayo 11 de 2007 expedidas por la Subgerencia de Prestaciones Económicas de CAJANAL E.I.C.E.

SEGUNDO: DECLARAR parcialmente probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad accionada y en consecuencia, se declararan (sic) prescritas las mesadas pensionales causadas antes del 20 de marzo de 2000, de conformidad con las razones 3 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP expuestas en la motivación de este proveído.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACION HOY la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” a que reconozca y pague la pensión de jubilación a la señora MARIA SANTOS BARRETO SUSUNUGA, a partir del 21 de marzo de 2000, en el equivalente al setenta y cinco por ciento 75% de los salarios devengados en el último semestre de servicios en el periodo comprendido entre el 16 de julio de 1990 y el 16 de enero de 1991, incluyendo, en forma proporcional el subsidio de alimentación, la bonificación por servicios, la prima vacacional, la prima de servicios y la prima de navidad.

(…)». - Inconforme con lo decidido por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué en el fallo del 23 de julio de 2013, Cajanal interpuso recurso de apelación en su contra, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Tolima en sentencia del 9 de mayo de 2014, que confirmó la providencia. - En cumplimiento de lo resuelto por los jueces de instancia, la UGPP expidió la Resolución RDP 25657 del 24 de junio de 2015, con la cual se reconoció la pensión de jubilación a favor de María Santos Barreto Susunaga, en cuantía de $156.425, efectiva a partir del 9 de junio de 1994. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión3 El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia proferida el 9 de mayo de 2014, confirmó la providencia dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Ibagué en el fallo del 23 de julio de 2013, que accedió a las súplicas de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos4: - María Santos Barreto Susunaga es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia puede acceder al beneficio pensional de conformidad con los requisitos establecidos en el Decreto 929 de 1976, en lo que tiene que ver con la edad, tiempo de servicios y monto, según su artículo 7.

En cuanto a los factores computables, debe acudirse a los enlistados en los artículos 45 del Decreto 1045 de 1978 y 40 del Decreto 720 de ese año, pero también todos aquellos que hubiera devengado de manera habitual y periódica como servidora de la Contraloría General de la República. En este sentido 3 Proceso adelantado bajo las disposiciones del Código Contencioso Administrativo (CCA). 4 Folios 198 a 207. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP destacó que la Sección Segunda del Consejo de Estado había adoptado esta interpretación en la sentencia del 19 de junio de 20085. - Así las cosas, María Santos Barreto Susunaga tiene derecho a que se le otorgue la pensión de jubilación con el 75% de todos los factores de salario que percibió durante su último semestre de servicios, tales como: bonificación por servicios, subsidio de alimentación y las primas de servicios, vacaciones y navidad. 1.2.

La causal de revisión invocada La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20036, para lo cual expuso los siguientes argumentos7: La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido al reconocimiento de la pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el cual el ingreso base de liquidación (IBL)8 debía corresponder al salario promedio de los últimos 10 años o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, tal y como determinó la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, cuyos apartes transcribió. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión María Santos Barreto Susunaga estimó la improcedencia de la revocatoria de la sentencia del 9 de mayo del 2014 del Tribunal Administrativo del Tolima al considerar que9: 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 11 de junio de 2008, radicado 25000-23-25-000-2005-005720-01. 6 «artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 7 Folios 266 a 291. 8 En lo sucesivo IBL. 9 Folios 348 a 363. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP - Las pretensiones de la solicitud de revisión se encuentran infundadas, pues el asunto discutido en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no trató sobre una reliquidación pensional como lo manifestó la UGPP, sino que tuvo relación con el reconocimiento de una pensión de jubilación con base en el régimen especial de la Contraloría General de la República. - El fallo objeto de revisión se encuentra revestido del principio de la cosa juzgada y contiene derechos, garantías o beneficios adquiridos establecidos conforme con las disposiciones normativas anteriores al régimen general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, esto es de conformidad con el Decreto 929 de 1976, según el cual los empleados de la Contraloría General de la República tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres o 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de esa norma, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivos a la entidad, a una pensión de jubilación equivalente al 75% del promedio de todos los factores de salario devengados durante el último semestre de servicios, que se encuentren enlistados en los Decretos 1045 y 720 de 1978. - En ese sentido, al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tiene derecho al reconocimiento pensional, por cumplimiento de los requisitos, según el Decreto 929 de 1976, en concordancia con los Decretos 1045 y 720 de 1978, como se estableció en la primera y segunda instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.4.

El Ministerio Público El procurador segundo delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA10. 10 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 6 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201911, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.

El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido al reconocimiento de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Sobre la acción especial de revisión De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2012 de la Ley 797 de 200313 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado.» 12 «Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

En tal sentido, se han definido los siguientes14: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.» Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas 14 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP causales.»15 En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación16 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.

Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.»17 2.3.2.

Régimen especial de pensiones de la Contraloría General de la República A través del artículo 7 del Decreto 929 de 1976, el gobierno nacional reguló las prestaciones sociales de los servidores de la Contraloría General de la República de la siguiente manera: «Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.» Así las cosas, tendrían derecho a esta pensión los servidores de la Contraloría General de la República que acreditaran la edad de 55 años si son hombres, o 50 si son mujeres, y 20 años de servicios, continuos o discontinuos, de los cuales, por lo menos 10 lo hayan sido en esa entidad. 15 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 16 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP Ahora bien, de conformidad con el artículo 8 del Decreto 929 de 1976, si el tiempo de servicio en la Contraloría General de la República hubiera sido inferior a 10 años, la prestación se liquidaría en la forma señalada para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva.

En cuanto a la liquidación de estas pensiones, además del periodo de los últimos 6 meses para el IBL, el artículo 9 del Decreto 929 de 1976 ordenó que se excluyeran los viáticos, a menos que tuviesen el carácter de permanentes y de que se hubieran recibido, durante un lapso continuo de 6 meses o mayor. En el artículo 6 del Decreto 929 de 1976, en el nuevo contexto de sostenibilidad financiera y en consideración a la importancia de los aportes pensionales para el financiamiento de la pensión, se dispuso que sus beneficiarios contribuyeran para sostener Cajanal con los siguientes aportes: «1.- Un tercio del valor del sueldo mensual el respectivo cargo, como cuota de afiliación. 2.- Un cinco por ciento (5%) del valor del sueldo mensual el respectivo cargo, como cuota periódica ordinaria. 3.- Un tercio por una sola vez, de todo aumento que reciban en su sueldo básico. 4.- Un cinco por ciento (5%) mensual del valor de las pensiones de jubilación, vejez e invalidez, para quienes gocen de esta prestación. 5.- Hasta un cinco por ciento (5%) del valor del sueldo mensual, cuando se trate de las prestaciones a que se refiere el artículo 5o. del presente Decreto.» En relación con los emolumentos que componen los ingresos de estos servidores, el artículo 23 del Decreto 929 de 1976 concedió el derecho al pago de una bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de 5 años cumplidos en la institución. Ahora bien, en lo que se refiere a la base de liquidación pensional el artículo 17 del Decreto 929 de 1976 previó que «(e)n cuanto no se oponga el texto y finalidad del presente Decreto las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y normas que lo modifican y adicionan, serán aplicables a los empleados de la Contraloría General de la República».

Así, entonces, se hicieron extensivas a los empleados de la Contraloría General de la República las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y demás normas complementarias, en concreto lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978, por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las disposiciones sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden nacional, en cuyo artículo 45 estableció que para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantías y de las pensiones, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: 10 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP «a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones; l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de 1968.» Posteriormente, el Decreto 720 del 20 de abril de 197818, que fijó el régimen salarial para los servidores de la Contraloría General de la República, en su artículo 40 señaló, entre otros factores de salario, los siguientes: «De otros factores de salario.

Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos y del valor del trabajo suplementario o del realizado en días de descanso obligatorio, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a). Los gastos de representación. b).

La bonificación por servicios prestados. c). La prima técnica d). La prima de servicio anual e). Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión de servicio.» 2.3.3. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Por medio de la Ley 100 de 1993 fue creado el Sistema General de Pensiones cuyo fin es garantizar el amparo a la población para contingencias provenientes de la vejez, la invalidez y la muerte; sin embargo, en aras de la protección de los derechos adquiridos de los empleados que reunían ciertos requisitos al momento de la entrada en vigencia de la citada norma (1º de abril de 1994 para empleados del orden nacional), se estipuló un régimen de transición en el artículo 36 ibidem, en el cual se estableció que: 18 «Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.» 11 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP «La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.» Según la anterior cita, se consolida como beneficiario del régimen de transición el empleado que al 1º de abril de 1994 contara con 35 o 40 años de edad o más si es mujer u hombre, respectivamente, o 15 años o más de servicios cotizados, debiéndose reunir uno solo de estos requisitos para gozar de un derecho adquirido.

Al respecto, el Consejo de Estado fue del criterio que el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201019 así se refirió al tema: «Régimen de transición. La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.

No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley (…).” Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación.» La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio20 en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «(…) a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». 20 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)» 13 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP En la mencionada sentencia se fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.» En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».

Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(…)» Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: 14 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…)» La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)» De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el IBL para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos.

La Sala Plena también sostuvo: 15 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo.» En lo que tiene que ver con el IBL de las pensiones reconocidas a los beneficiarios del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, acogiendo las orientaciones de la Corte Constitucional y de la Sala Plena del Consejo de Estado, en reciente sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 202021, estableció como regla: «107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.» Lo anterior, al concluir que «(…) luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.

En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada.» De acuerdo con la regla fijada por la sección segunda, el problema planteado se resuelve manifestando que el IBL de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 929 de 1976 a los beneficiarios del régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

En cuanto a factores, se atienden las previsiones del Decreto 1158 de 1994, en consonancia con el principio de sostenibilidad fiscal desarrollado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Estas personas se pensionan con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en la norma especial mencionada. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). 16 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP En consecuencia, para la Sala sería del caso ocuparse del estudio de las normas que regulan las pensiones concebidas a la luz del Decreto 929 de 1976 a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a liquidación del derecho atañe, si no fuese porque la Sección Segunda del Consejo de Estado recientemente resolvió el tema a través de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-020-2022, precisando el alcance de la regla relacionada con la base de liquidación de las pensiones reconocidas a los ex servidores públicos de la Contraloría General de la República conforme al Decreto 929 de 1976, en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en la forma previamente registrada, en donde se dejó establecido que sus efectos son vinculantes: «(i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten.» Dicha sentencia constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales23. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada.

En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. 2.4. Caso concreto En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: En relación con la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», la Sala encuentra que para el momento en el que Tribunal Administrativo del Tolima profirió la decisión objeto de revisión el criterio que acogía el Consejo de Estado en relación con el IBL de las pensiones reconocidas en 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). 23 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Al respecto, el ente de previsión recurrente sostiene que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la Sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado.

La demandada no tiene tal condición, pues se desempeñó como revisor de documentos, grado 02 en la Contraloría General de la República. En todo caso, en este particular no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual, en manera alguna resulta aplicable al sub examine25.

A lo anterior se agrega el hecho de que la sentencia de unificación de la Corte Constitucional en materia de IBL que citó la recurrente (SU-230 de 2015) ni siquiera había sido proferida26, aunado a que no se le otorgó efectos retroactivos a su decisión. Es de anotar que para la época esa corporación ya había sostenido en varias sentencias de tutela que el IBL se encontraba inmerso dentro de la expresión «monto», por lo que debía entenderse que en este aspecto era procedente acatar las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 199327.

Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima, proferida el 9 de mayo de 2014 no fue caprichosa y por el contrario respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 25 En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. 26 29 de abril de 2015. 27 Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T- 180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP Ahora, en lo atinente a la relación de factores salariales, también es importante señalar que la tesis acogida por el Tribunal Administrativo del Tolima fue la sostenida por el Consejo de Estado, en la que se indicó que la relación de emolumentos contenida en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 no era taxativa sino enunciativa.

En consecuencia, es dable tener todos aquellos emolumentos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último semestre, tal y como lo indicó la sentencia del 19 de junio de 200828, que sirvió de sustento a la providencia en estudio. En efecto, el criterio del Consejo de Estado únicamente se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida (9 de mayo de 2014), la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma.

Ahora bien, el Tribunal Administrativo del Tolima encontró acertada la decisión del juez de primera instancia que ordenó que la pensión de jubilación de María Santos Barreto Susunaga se reconociera con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, subsidio de alimentación, bonificación por servicios prestados y las primas de servicios, vacaciones y navidad.

En relación con lo anterior, se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la sentencia del 19 de junio de 200829, que en lo particular dispuso: «En diversos pronunciamientos, la Sala30 se ha ocupado del tema y ha expresado que el Decreto 929 de 1976 no definió el concepto de salario, ni determinó los factores que tenían carácter salarial; sin embargo prescribió que en cuanto no se opusieran a su texto y finalidad se aplicarían a los servidores de la Contraloría General de la República, las disposiciones del Decreto Ley 3135 de 1968 y las normas que lo modifiquen o adicionen.

Así lo corrobora el artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que a la letra dice: “En cuanto no se oponga el texto y finalidad del presente Decreto las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y normas que lo modifican y adicionan, serán aplicables a los empleados de la Contraloría General de la República.” Con fundamento en lo anterior, para resolver estos asuntos, se acude a lo establecido tanto en el Decreto 3135 de 1968, como a las normas que lo complementan, 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 19 de junio de 2008, radicado 25000-23-25-000-2005-005720-01.

M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 29 Ibidem. 30 «Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 17 de julio de 2003, expediente No. 3538-02 M.P. Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado.» 19 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP concretamente al Decreto 1045 de 197831, por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden nacional.

El artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 citado, dispone que para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantías y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: • Asignación básica mensual • Gastos de representación y prima técnica • Dominicales y feriados • Horas extras • Auxilio de alimentación y transporte • Prima de navidad • Bonificación por servicios prestados • Prima de servicios • Viáticos que reciben los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no menor a 180 días en el último año de servicio. • Los incrementos salariales por antigüedad • La prima de vacaciones • El valor del trabajo suplementario.

Sin perjuicio de lo anterior, el Decreto 720 de 197832 en su artículo 40 estableció otros factores de salario para los servidores de la Contraloría General de la República en los siguientes términos: “DE OTROS FACTORES DE SALARIO. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos y del valor del trabajo suplementario o del realizado en días de descanso obligatorio, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.

Son factores de salario: a). Los gastos de representación. b). La bonificación por servicios prestados. c). La prima técnica d). La prima de servicio anual e). Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión de servicio”. (Subraya la Sala). Para la Sala, la anterior relación de factores no pueden ser entendidos de manera taxativa y excluyente de los factores consagrados en el referido artículo 45 del Decreto 31 «Su artículo 4 prevé que” Las disposiciones del Decreto-Ley 3135 de 1968, de las normas que lo adicionan o reforman y las del presente estatuto constituyen el mínimo de derechos y garantías consagradas a favor de los trabajadores oficiales.

No produce efecto alguno cualquier estipulación, que afecte o desconozca este mínimo, de derechos y garantías”.» 32 «Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.» 20 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP 1045 de 1978, por dos razones: la primera, por cuanto fue el propio Decreto 929 de 1976 en su artículo 17 que remitió a sus factores; remisión que adhirió al régimen especial de la Contraloría, en cuanto a factores salariales se refiere, al régimen general de los empleados públicos.

Y la segunda, porque la filosofía del artículo 40 del Decreto 720 de 1978 consistió en enunciar algunos factores salariales, toda vez que de su texto se desprende la existencia de otros posibles al decir que “Además […] constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.

En resumen, la Sala precisa que para efectos de determinar la base de liquidación pensional de los empleados de la Contraloría general de la República debe acudirse a los factores salariales previstos en los artículos 45 del Decreto 1045 de 1978 y el 40 del Decreto 720 del mismo año, sin perjuicio de todos aquéllos que de manera habitual y periódica recibe el empleado como contraprestación por sus servicios.» En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente administrativo obra certificación del 25 de febrero de 200333, expedida por la Contraloría General de la República, según la cual, María Santos Barreto Susunaga devengó en los últimos 6 meses de servicios los siguientes factores: asignación básica, subsidio de alimentación, bonificación por servicios prestados y las primas de servicios, vacaciones y navidad.

Ahora bien, la Sala encuentra acreditado que: - María Santos Barreto Susunaga nació el 9 de junio de 194434 y laboró para el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) 35 como secretaria del Centro Mixto de Girardot entre el 1° de junio de 1966 y el 30 de junio de 197036 y para la Contraloría General de la República del 4 de febrero de 1972 al 16 de enero de 1991, periodo en el que ocupó el cargo de revisor de documentos, grado 0237. - A través de las Resoluciones 2292 del 20 de enero de 200538 y 19413 del 11 de mayo de 200739, Cajanal le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación, toda vez que no logró acreditar 20 años de servicios oficiales. 33 Folio 53. 34 Según la cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento, folios 48 y 49, respectivamente. 35 En adelante Sena. 36 De conformidad con las certificaciones del 18 de febrero de 2003 y 25 de enero de 2006, expedidas por el Sena, folios 50 y 98, respectivamente. 37 Conforme con la constancia de tiempo de servicio del 10 de febrero de 2003, y el certificado de información laboral del 7 de agosto de 2009, expedidos la Contraloría General de la República, folios 51 y 114, respectivamente, 38 Folios 70 y 71. 39 Folios 90 y 91. 21 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP - Por medio de la Resolución RDP 25657 del 24 de junio de 201540, proferida en cumplimiento del fallo objeto de revisión, la UGPP reconoció la pensión de jubilación a María Santos Barreto Susunaga en un monto de $156.425, efectiva a partir del 9 de junio de 1994, pero con efectos fiscales desde el 21 de marzo de 2000 por prescripción. Visto lo anterior, se encuentra acreditado que María Santos Barreto Susunaga laboró para el Sena por 4 años y 29 días y para la Contraloría General de la República por 18 años, 11 meses y 12 días, periodos que al sumarse arrojan más de 20 años en los cuales se desempeñó como secretaria del Centro Mixto de Girardot y revisor de documentos, grado 02, respectivamente, sin que sea posible establecer el periodo en el que ocupó dichos cargos, pues la UGPP no lo planteó en el recurso extraordinario de revisión y de las pruebas que reposan en el plenario no se puede determinar con certeza.

Así las cosas, el reconocimiento efectuado a María Santos Barreto Susunaga, en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, no evidencia que sea desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral. Por lo que, concluye la sala, la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley.

En consecuencia, la liquidación de la pensión de María Santos Barreto Susunaga, no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al 1º de abril de 199441 contaba con más de 40 años de edad y 15 de servicios, por lo tanto su pensión fue liquidada con base en lo devengado en los últimos seis meses de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en el Decreto 929 de 1976 que consagra el régimen especial de la Contraloría General de la República; ii) demostró que completó más de 10 años de servicios en esa entidad; y iii) durante los últimos 6 meses de servicios percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó el reconocimiento de la pensión. Lo anterior, se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados.

Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica42. 40 Folios 138 a 141. 41 Fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del orden nacional. 42 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 22 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP Valga precisar que en la sentencia del 28 de agosto de 201843 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «(n)o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.» Finalmente, es de indicar que si bien la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 11 de junio de 202044, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores de la Contraloría General de la República, lo cierto es que en dicha providencia se sostuvo que «(no) puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada.

Lo anterior, no enerva el recurso por los eventos previstos en los artículos 250 del CPACA, y 20 de la Ley 797 de 2003, según el caso», los cuales no se cumplen en el presente asunto como ya se anotó. Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 9 de mayo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003 y por lo tanto se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP. 2.5.

Costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP; Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación;

Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). 23 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00213-00 (1257-2016) Demandante: UGPP 3.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de la causal invocada, esto es la señalada en el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 9 de mayo de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.