Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: CONSORCIO ESTACIONES FORPO COLOMBIA Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Tesis: No incurre en violación de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa el fallo que declara la falta de legitimación en la causa por activa, pues tal decisión obedeció al ejercicio de la facultad oficiosa que le confiere la ley.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por las sociedades Inversiones Gabra S.A.S. y Constructora Colombiana Construcol S.A.S., quienes aducen integrar el Consorcio Estaciones Forpo Colombia, por intermedio de apoderado, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1.

La accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados con ocasión de la sentencia del 24 de abril de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que revocó el fallo del 22 de marzo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, y en su lugar declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constructora Colombia S.A.S, dentro del proceso de controversias contractuales adelantado contra el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional1. 1.2.

La referida demanda fue promovida por la sociedad Constructora Colombiana Construcol S.A.S., quien pretendió que se declarara el enriquecimiento sin justa causa del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional en desmedro del Consorcio Estaciones Forpo Colombia2, con ocasión de la ejecución del contrato de obra número 042-3 de 2009, que tuvo como objeto la “ELABORACIÓN DE LEVANTAMIENTO TOPOGRAFICO, DISENO ARQUITECTONICO, OBRAS EXTERIORES Y URBANISMO, ESTUDIO DE SUELOS, DISENO Y CALCULO ESTRUCTURAL, DISEÑO HIDROSANITARIO INTERNO Y EXTERNO, DISEÑO ELECTRICO Y APANTALLAMIENTO, LICENCIAS, PERMISOS Y CONSTRUCCION DE LA ESTACION DEL CORREGIMIENTO SAN MIGUEL / SONSON ANTIOQUIA, POR EL SISTEMA LLAVE EN MANO, A PRECIO GLOBAL Y PLAZO FIJO”.

Subsidiariamente, pidió que se declarara el incumplimiento contractual y se condenara a la demandada a pagar la indemnización de perjuicios. 1.3. La demanda de controversias contractuales correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, quien, mediante auto del 21 de febrero de 2014, admitió la demanda y vinculó a la sociedad Inversiones Gabra S.A.S., por tener interés directo en el resultado del proceso Mediante sentencia del 22 de marzo de 2017, el Tribunal denegó las pretensiones, al considerar que no quedó demostrado el incumplimiento contractual por parte de la demandada. 1.4.

Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación y, a través de la sentencia del 24 de abril de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, la revocó y en su lugar declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Constructora 1 Proceso que se identificó con la radicación 05001-23-33-000-2014-00251-00/01. 2 Integrado por las sociedades Inversiones Gabra S.A.S. y Constructora Colombiana Construcol S.A.S. Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colombia S.A.S., porque no se allegaron los documentos referidos a la conformación del Consorcio Estaciones Forpo Colombia, por lo que no se acreditó la participación de la sociedad en “el negocio asociativo de colaboración empresarial, esto es, en el consorcio que suscribió el contrato”.

Al respecto, precisó que, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)3 y con lo señalado por la jurisprudencia unificada de esa Sección, el juzgador debe “pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito”4. 1.5.

La accionante manifestó en la tutela que la decisión de segunda instancia incurrió en defecto procedimental absoluto, al desconocer los principios de imparcialidad, congruencia y consonancia, lo que constituyó una vía de hecho, pues la sentencia no se ajustó a los hechos, las pretensiones y a las pruebas aportadas, y resolvió sobre solicitudes inexistentes.

Además, manifestó que la decisión atacada incurrió en violación directa de la Constitución y en los defectos fáctico, sustantivo y orgánico, sin exponer argumentos al respecto. 1.6. Con fundamento en lo anterior, formularon las siguientes pretensiones: “• Con fundamento en los hechos narrados solicito, al H. Juez de tutela, garantizar el amparo constitucional de los derechos fundamentales vulnerados de mi procurado – los derechos al debido proceso, a la defensa, y al acceso a la administración de justicia. • Consecuencialmente, • Ordene, como amparo efectivo de los derechos conculcados - debido proceso, derecho de defensa de los intereses propios, violación del principio de la seguridad jurídica y violación del principio de la legitima confianza, que el Consejo 3 “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”. 4 Invocó: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, expediente 46005. M.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado, Sección Tercera, [o el juez natural] corrija la sentencia, para que esta vez, la dicte ajustada a derecho. • Consecuentemente, solicito que ordene al Consejo de Estado [o el juez natural] que, en la providencia de remplazo: • Se garantice el derecho al acceso al debido proceso, a la legalidad, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, aplicando las normas del derecho. • Por ello, ha de ordenarse a la H. Sala de conocimiento de la Sección Tercera del Consejo de Estado [o el juez natural], que en su decisión se efectúe a cabalidad con el análisis probatorio que corresponde al fallo del recurso de apelación en virtud del cual el proceso llego a esa superioridad. • Se garantice el derecho al debido proceso”.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por intermedio del magistrado ponente de la decisión debatida, manifestó que esta estudió los presupuestos de la sentencia de mérito y las excepciones de fondo, por lo cual se analizó la legitimación en la causa por activa y se concluyó que en el expediente no obraba el documento con el que se conformó el consorcio contratista y que ninguna de las pruebas aportadas al proceso permitían siquiera inferir que la sociedad accionante hubiera tenido participación alguna de los hechos que se dieron en el desarrollo del negocio jurídico en cuestión. Además, sostuvo que el accionante no niega ni refuta la ausencia advertida por la Sala, lo que pone en evidencia la falta de relevancia constitucional de la solicitud de amparo. 2.2.

El Tribunal Administrativo de Antioquia allegó copia del expediente digital de controversias contractuales con radicado 05001 23 33 000 2014 00251 00/01. 2.3. El Fondo Rotatorio de la Policía Nacional de Colombia, los señores Claudia Bibiana González5, Manuel Guillermo Gil Quintero6 y Abraham Abrajim Rodríguez7, vinculados al presente trámite como terceros con interés, guardaron silencio. 5 Quien suscribió los contratos que dieron origen al proceso de controversias contractuales. 6 Quien en este asunto otorga poder como representante legal de Constructora Colombiana Construcol S.A.S. 7 Quien en este asunto otorga poder como representante legal de Inversiones Gabra S.A.S. Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 7º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.

HECHOS 3.2.1. La sociedad Constructora Colombiana Construcol S.A.S., quien adujo integrar el Consorcio Estaciones Forpo de Colombia, presentó demanda de controversias contractuales contra el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional, con la finalidad de que se declarara el enriquecimiento sin justa causa de la demandada en su desmedro, con ocasión de la ejecución del contrato de obra número 042-3 de 2009.

Subsidiariamente, pidió que se declarara el incumplimiento contractual y se condenara a la demandada a pagar la indemnización de perjuicios. 3.2.2. El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, quien, al admitir la demanda, vinculó a la sociedad Inversiones Gabra S.A.S., por tener interés directo en el resultado del proceso. 3.2.3.

Mediante sentencia del 22 de marzo de 2017, el Tribunal denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se había acreditado el incumplimiento contractual por parte de la demandada. 3.2.4. La parte demandante apeló la anterior providencia y, mediante sentencia del 24 de abril de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, la revocó y en su lugar declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Constructora de Colombia S.A.S. Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.5.

Las sociedades Inversiones Gabra S.A.S. y Constructora Colombiana Construcol S.A.S., quienes aducen integrar el Consorcio Estaciones Forpo Colombia, interpusieron acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos fundamentales por la anterior providencia.

3.3. ANÁLISIS DE LA SALA 3.3.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

En ese orden de ideas, la Sala analizará si se cumplen los requisitos generales fijados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela formulada por las sociedades Inversiones Gabra S.A.S. y Constructora Colombiana Construcol S.A.S., quienes aducen integrar el Consorcio Estaciones Forpo Colombia, con ocasión del fallo del 24 de abril de 2024, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que resolvió en segunda instancia el proceso de controversias contractuales identificado con el radicado 05001-23-33- 000-2014-00251-01. 3.3.1.1.

Frente al requisito general de relevancia constitucional 3.3.1.1.1. En el proceso judicial se debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen el demandante y el demandado. En tal sentido, la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, así como en las pruebas y en el derecho que ellas ponen a su disposición. Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entonces, en los eventos en los cuales el juez decide sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes o aplicando la normativa vigente para el caso, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley.

Al juez constitucional no le corresponde inmiscuirse en ese ámbito, para decirle cómo debe decidir el caso en particular, máxime cuando la acción de tutela se surte dentro de un trámite breve, que no ha sido diseñado con tal propósito. Asunto distinto se presenta cuando la providencia que se controvierte está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en el derecho han formulado las partes, y las sorprende con la decisión que se toma, caso en el cual puede comprometer el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, en su faceta del derecho a la defensa, en la medida en que no haya podido ser controvertida. 3.3.1.1.2.

En el sub lite, las sociedades Inversiones Gabra S.A.S. y Constructora Colombiana Construcol S.A.S. alegan que la providencia atacada incurrió en defecto procedimental absoluto por desconocer los principios de imparcialidad, congruencia y consonancia, al declarar de oficio la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Constructora Colombiana Construcol S.A.S. Es decir, considera que la providencia atacada resolvió solicitudes inexistentes, pues tal excepción no había sido propuesta por la demandada, como quiera que la contestación fue extemporánea; y que, en consecuencia, el proveído se dictó por fuera del cauce del debate que se había adelantado.

Siendo así, para la Sala es claro que el presente asunto cumple con el requisito general de relevancia constitucional, pues la inconformidad que propone la demandante en la tutela consiste en que el juez de segunda instancia resolvió el asunto con base en aspectos que no habían sido debatidos a lo largo del proceso. Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este elemento de la decisión que se controvierte en tutela sorprendió a la sociedad accionante, quien no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre ellos a lo largo del proceso ni de debatirlos.

En consecuencia, se procederá con el estudio de los restantes requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 3.3.1.2. Frente a los demás requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales Previa verificación de las piezas documentales que componen este asunto constitucional, la Sala destaca que esta solicitud de amparo cumple con los demás requisitos generales de procedibilidad8, por estas razones: i) En relación con el requisito de la subsidiariedad, la Sala advierte que la accionante agotó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, que denegó las pretensiones, al considerar que no quedó demostrado el incumplimiento contractual por parte de la demandada.

Ahora, esta Sala9 ha sostenido que, en los casos en los que en sede de tutela se alega que el juez de segunda instancia ha variado el debate propuesto por las partes, lo que ocurre por ejemplo cuando decide sobre aspectos no tocados en la apelación, resulta procedente el recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal consagrada en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA.

En la acción de tutela que nos ocupa, la sociedad Constructora Colombiana Construcol S.A.S reprocha el desconocimiento de los principios de imparcialidad, congruencia y consonancia en el fallo, pues considera que se emitió una decisión sobre solicitudes inexistentes, es decir, por fuera del cauce del debate que se había adelantado. En tal sentido, considera que la decisión atacada se pronunció sobre aspectos 8 Los presupuestos generales y especiales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales fueron sistematizados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), postura luego acogida por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado mediante sentencia de 31 de julio de 2012 (C. P. María Elizabeth García González), expediente 11001-03-15- 2009-01328-01. 9 Sentencia de tutela del 11 de abril de 2024, Consejero Ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes, radicación: 11001-03-15-000-2024-00937-00.

Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no fueron planteados por las partes en las pretensiones ni en las excepciones, máxime cuando la contestación de la demanda fue extemporánea.

Bajo tales circunstancias, en principio, podría considerarse que la actora tenía a su alcance el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 24 de abril de 2024, por la causal relacionada con la nulidad originada en la sentencia10. Sin embargo, antes de llegar a tal conclusión es necesario tener en cuenta que la decisión objeto de tutela revocó el fallo de primera instancia para, en su lugar declarar de oficio “la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Construcol”11.

Es decir que la autoridad judicial demandada ejerció la potestad oficiosa que le confiere el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, y con lo señalado por la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera de esta Corporación, en la cual se estableció que el juzgador debe “pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito”12.

Siendo así, debe tenerse en cuenta que el inciso final del artículo 281 del CGP13 indica que no se configura incongruencia cuando la sentencia se pronuncia sobre un asunto que de acuerdo con la ley pueda ser analizado de oficio. Sobre el particular, la Sección Tercera de esta corporación 10 La Sección Tercera, Subsección A, de esta corporación, en auto del 1º de diciembre de 2023, radicación número: 11001-03-26-000-2020-00056-00 (66.053), consejera ponente: María Adriana Marín, señaló los supuestos en los que podría configurarse la nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, así: “Sobre el particular, se han identificado los siguientes supuestos transgresores del derecho al debido proceso: (i) fallo inhibitorio;

(ii) ausencia de motivación; (iii) transgresión del principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena contra un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) falta de competencia o jurisdicción; (vi) decisión proferida en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; (vii) no contar la decisión con el número de votos requerido para su aprobación; y (viii) falta de congruencia por condena extra, ultra o infra petita”. 11 Punto 4.3.5 del acápite de “PRESUPUESTOS PROCESALES”, página 13. 12 Ver nota al pie 4. 13 “Artículo 281.

Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio”.

(Subrayas de la Sala). Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifestó lo siguiente al declarar infundado un recurso extraordinario de revisión14: “En lo tocante al principio de congruencia, cabe decir que se delimita el contenido de las decisiones judiciales, para que éstas se profieran de acuerdo con el contenido y alcance de las peticiones y excepciones formuladas por las partes, de modo que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente aducidas, salvo que la ley otorgue facultades o competencias oficiosas al juzgador”.

(Subrayas de la Sala). En consecuencia, no hay lugar a declarar en este caso la falta de subsidiariedad ante la procedencia del recurso extraordinario de revisión, porque los argumentos que se exponen en la tutela no podrían ser tenidos en cuenta a través de ese mecanismo de defensa. Se concluye entonces que la acción de tutela cumple con el presupuesto de subsidiariedad. ii) En igual sentido, la solicitud de amparo cumple con el requisito de inmediatez, pues, de acuerdo con la información registrada en el Sistema para la Gestión Judicial Samai15, la sentencia del 24 de abril de 2024 se notificó a las partes el 8 de mayo, y la acción de tutela de la referencia se presentó el 26 de septiembre de 202416, es decir, antes de cumplirse los seis meses que la jurisprudencia constitucional ha considerado como término razonable para controvertir providencias judiciales en sede de tutela. iii) Por otra parte, se advierte que en la tutela se alega que la sentencia cuestionada presenta falta de congruencia con el debate planteado por las partes, lo cual podría involucrar una irregularidad procesal que tiene incidencia directa sobre la decisión. Además, los accionantes 14 Sentencia del 1 de diciembre de 2023, consejera ponente: María Adriana Marín, radicación: 11001-03-26- 000-2020-00056-00 (66.053). 15 Visible en el enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=050012333000201400251011 100103 16 Visible en el enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202405207001 100103 Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificaron de manera razonable los hechos que a su juicio generaron la vulneración de los derechos fundamentales invocados. iv) Finalmente, la providencia acusada no se emitió en desarrollo de una acción de tutela, sino dentro del proceso de controversias contractuales tramitado bajo el radicado 05001-23-33-000-2014-00251-01.

Así, aparecen cumplidos los presupuestos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, razón por la cual la Sala está habilitada para proceder al estudio del fondo del asunto. 3.3.2. El fondo del asunto 3.3.2.1. En atención a lo planteado en la tutela, la Sala deberá determinar si la sentencia del 24 de abril de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, incurrió en vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de las accionantes, al declarar de oficio la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Constructora Colombiana Construcol S.A.S., si tal aspecto jurídico no fue parte de la litis planteada por las partes en el proceso de controversias contractuales. 3.3.2.2.

Con la finalidad de resolver el problema formulado, es pertinente tener en cuenta el análisis que efectuó la autoridad judicial demandada en la providencia debatida en esta tutela: “3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (“CGP”) — aplicable en esta instancia conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887— el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.

En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a ‘pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley’, como lo establece el artículo 328 del CGP. Sin embargo, como lo prevé la misma norma, ‘cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones’.

Por tanto, de acuerdo con lo argumentado en sustento de la apelación, sería del caso determinar si la actora demostró que el Fondo incumplió el contrato núm. 042-3 de 2009 por: imponer la ejecución de mayores cantidades de obra, modificar unilateralmente los diseños, haber incurrido en fallas de planeación y Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de diligencia, no reconocer el porcentaje de anticipo formulado en el pliego de condiciones, desconocer lo pactado en la consecución oportuna del predio, de los permisos y licencias, y/o por variar las condiciones técnicas de los acabados de cubierta.

Análisis este que se basaría en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007), como quiera que la parte estatal del contrato bajo estudio es un establecimiento público del orden nacional, que está sometido a las mencionadas normas por mandato legal. 3.2. Lo anterior, siempre que se encuentren satisfechos los presupuestos de la sentencia de mérito (artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011, “CPACA”), pues, como lo ha señalado la jurisprudencia unificada de esta Sección, el juzgador debe ‘pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito’, así como sobre las excepciones de fondo, sin que el silencio del a quo sobre estas lo impida.

Por tanto, antes de entrar en el análisis del fondo del asunto de acuerdo con los cargos de la alzada, procede la Sala al estudio de tales presupuestos. […] 4.3.1. En relación con la legitimación en la causa, la Sala ha expresado, en varias ocasiones, que en líneas generales, esta: ‘[…] constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo; se habla de legitimación de hecho, cuando se trata de una relación procesal que se establece entre quien demanda y el demandado y surge a partir del momento en que se traba la litis, con la notificación del auto admisorio de la demanda y de legitimación material en la causa, relacionada con la participación real de las personas en el hecho que da origen a la interposición de la demanda, independientemente de que hayan sido convocadas al proceso’ (subrayas originales del texto).

La legitimación material en la causa, bien sea por activa o por pasiva, ‘se presenta cuando quien acude al proceso tiene relación con los intereses inmiscuidos en el mismo y guarda una conexión con los hechos que motivaron el litigio, en otras palabras, es titular de un interés jurídico susceptible de ser resarcido’. Dicha relación o conexión que soporta el interés jurídico de quien acude al proceso como parte demandante se concreta, en últimas, a través de ‘la prueba efectiva de la condición de damnificado, que le permitirá a quien demandó obtener, con la satisfacción de otros supuestos, la favorabilidad de las pretensiones’. 4.3.2.

En el presente asunto, y en relación con la acreditación de la legitimación material por activa del demandante, la Sala debe tomar en consideración que, cuando de Consorcios se trata, conforme a la jurisprudencia vigente para la época en que se presentó la demanda, estaban legitimadas para obrar como demandantes las personas, naturales o jurídicas, que lo conformaban.

A este proceso solo vino como demandante CONSTRUCOL - Constructora Colombia S.A.S., a través de poder otorgado por quien oficiaba como su representante legal. El poder fue suscrito, únicamente, por el señor Manuel Gil Quintero como representante legal de CONSTRUCOL CONSTRUCTORA COLOMBIA S.A.S. pese a que en él se señaló que dicha sociedad, junto con INVERSIONES GABRA S.A.S. conformaban ‘el CONSORCIO ESTACIONES FORPO COLOMBIA’.

El a quo, al admitir la demanda, basado al parecer en las manifestaciones que se hicieron en el poder y en la demanda, dio por establecido que las sociedades CONSTRUCOL CONSTRUCTORA COLOMBIA S.A.S. e INVERSIONES GABRA S.A.S. formaban parte del CONSORCIO ESTACIONES FORPO COLOMBIA’, y obrando en consecuencia con esta apreciación, ordenó la vinculación de esta última al proceso.

Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, con ocasión del estudio de la legitimación por activa, la Sala ha revisado el expediente y ha encontrado ausencia total de prueba que permita inferir que el Consorcio ESTACIONES FORPO COLOMBIA, haya estado integrado por la sociedad demandante CONSTRUCOL CONSTRUCTORA COLOMBIA S.A.S. y la vinculada INVERSIONES GABRA S.A.S. De hecho, en el acta de la audiencia inicial consta que compareció el ‘representante legal del consorcio ABRAHAM ABRAJIN RODRIGUEZ’, pero no obra prueba en el plenario de cómo acreditó tal condición. En línea con lo expuesto, las sociedades integrantes del consorcio estarían legitimadas para venir al proceso, pero, para derivar consecuencias de esa condición (de integrantes del consorcio), soportaban la carga de acreditarla debidamente, pues sólo si el juez encuentra demostrada la relación que dijeron tener los demandantes con los intereses inmiscuidos en la litis, puede proceder a la resolución de fondo del asunto. 4.3.3.

En efecto, en el medio de control de controversias contractuales son las partes contratantes quienes pueden reclamar el incumplimiento del negocio jurídico. Tratándose de pretensión declarativa de enriquecimiento sin causa, lo será el titular del patrimonio que se afectó con correlativo e injustificado enriquecimiento de otro. Pues bien, en este proceso, Construcol pretende, como integrante del Consorcio que suscribió el contrato, que se declare que el Fondo Rotatorio de la Policía Nacional se enriqueció sin causa y con correlativo detrimento patrimonial del consorcio ESTACIONES FORPO COLOMBIA-; y en su defecto, que se le resarzan los perjuicios que habría derivado de un incumplimiento contractual en que habría incurrido ese fondo.

Estas dos pretensiones las trajo al contencioso en ejercicio de una alternativa válida de reclamación cuando de litigios originados en contratos estatales suscritos por consorcios se trata. Sin embargo, en cualquiera de ellas, esta sociedad debía acreditar su legitimación en la causa por activa, con la prueba de su condición de partícipe en el negocio asociativo de colaboración empresarial, esto es, en el consorcio que suscribió el contrato.

La Sala, para acometer el estudio de la prueba de la legitimación por activa, tomó en consideración los siguientes hechos acreditados en este proceso: 4.3.3.1. El 19 de junio de 2009, el Fondo celebró con el Consorcio el contrato núm. 042-3, cuyo objeto consistió en la ‘ELABORACIÓN DE LEVANTAMIENTO TOPOGRÁFICO, DISEÑO ARQUITECTÓNICO, OBRAS EXTERIORES Y URBANISMO, ESTUDIO DE SUELOS, DISEÑO Y CÁLCULO ESTRUCTURAL, DISEÑO HIDROSANITARIO INTERNO Y EXTERNO, DISEÑO ELÉCTRICO Y APANTALLAMIENTO, LICENCIAS, PERMISOS Y CONSTRUCCIÓN DE LA ESTACIÓN DEL CORREGIMIENTO SAN MIGUEL / SONSÓN ANTIOQUIA, POR EL SISTEMA LLAVE EN MANO, A PRECIO GLOBAL Y PLAZO FIJO’.

En el encabezado del negocio, se menciona que, en nombre de las partes, suscribieron el contrato, por un lado, el entonces director del Fondo, y por el otro lado, la ‘representación legal suplente de la firma CONSORCIO ESTACIONES FORPO COLOMBIA’ (negrillas originales del texto del contrato), y que en tal condición ofició Claudia Bibiana Leal González.

En el antecedente núm. 18 del contrato se expresó que el Consorcio presentó oferta dentro del grupo 4 del procedimiento de selección denominado ‘Contratación Directa N° 012 de 200’ Más adelante, en el numeral 24 del acápite de antecedentes del contrato se afirma que: ‘mediante Resolución No.00372 de fecha 02 de junio de 2009, corregida mediante la Resolución 00377 de fecha 10 de junio de 2009, se adjudicó en la Contratación Directa No. 012 de 2009, el Grupo No. 04 Estación del Corregimiento San Miguel / Sonsón Antioquia a la firma CONSROCIO ESTACIONES FORPO COLOMBIA’.

Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.3.2. Así como el contrato principal, los contratos adicionales núm. 01 y 02, fueron igualmente suscritos por la señora Claudia Bibiana Leal González, obrando como representante legal suplente del Consorcio; persona diferente al señor Manuel Guillermo Gil Quintero, quien, según el poder y el certificado de existencia y representación legal de la sociedad actora, obra en calidad de representante legal de Construcol. 4.3.3.3.

Las actas de inicio, de recibo final de diseños y de estudios técnicos, parciales de obra 01 y 02, de recibo final de obra y de liquidación bilateral del contrato fueron suscritas por Claudia Bibiana Leal González, representante legal suplente del Consorcio. 4.3.4. Sin embargo, se itera, no fueron allegados al plenario documentos referidos a la conformación del Consorcio o a su composición interna, ni a su participación en el negocio.

Tampoco fue allegada la oferta de contrato, ni el acto de adjudicación, ni obra otro elemento probatorio que refleje la condición aducida por Construcol para demandar el incumplimiento contractual. No huelga advertir, por redundante que parezca, que en el contrato tampoco se dio a conocer la conformación del consorcio. Así las cosas, si bien los documentos que obran en el expediente refieren al Consorcio como parte del contrato, estos no dan cuenta de la condición de Construcol como sociedad consorciada.

De esta manera, la actora no demostró la legitimación en la causa por activa para demandar, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, por el incumplimiento del contrato núm. 042-3 de 2009; omisión que impide adoptar decisión de fondo. Tampoco lo hizo Inversiones Gabra S.A.S., sociedad vinculada a este proceso 4.3.5.

En consecuencia, no viene procedente la emisión de un fallo de fondo sobre las pretensiones de la demanda, y deberá, en consecuencia, ser revocada la sentencia de primera instancia, y en su lugar declarará la Sala la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad Construcol”. 3.3.2.3. De acuerdo con lo expuesto por la autoridad judicial demandada, la Sala considera que el estudio de la legitimación en la causa por activa forma parte del objeto de la litis del proceso de controversias contractuales, comoquiera que, de conformidad con las normas invocadas en la decisión objeto de debate, el juez de lo contencioso administrativo tiene el deber de declarar en la sentencia las excepciones que se configuren.

Además, está facultado para pronunciarse oficiosamente sobre todas las cuestiones que sean necesarias para dictar una decisión de mérito, entre esas, la falta de legitimación en la causa17. Tal situación fue la que se presentó en este caso, pues la autoridad judicial evidenció que dentro de las pruebas arrimadas al proceso no obraron los documentos referidos a la conformación del Consorcio Estaciones Forpo 17 Esta Sección decidió en idéntico sentido una acción de tutela similar, mediante la sentencia del 9 de mayo de 2024, radicación: 11001 03 15 000 2024 00961 00, demandante: 3M CONSTRUYE S.A.S., demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colombia o a su composición interna, ni obró otro documento que reflejara la condición de la sociedad Constructora Colombiana Construcol S.A.S. como consorciada, razón por la cual no logró acreditar su legitimación en la causa por activa para demandar.

La Sala advierte asimismo que la accionante en la solicitud de amparo no plantea argumentos sobre la ausencia de prueba de la integración del Consorcio Forpo Colombia indicada en la decisión objeto de debate, pues su reproche se centró en la presunta falta de congruencia entre lo solicitado y lo resuelto por la autoridad judicial accionada.

Conforme lo anterior, no cabe en este asunto conclusión distinta a que el fallo objeto de debate consideró razonablemente que en el transcurso del proceso la sociedad Constructora Colombiana Construcol S.A.S no se acreditó como integrante del Consorcio Estaciones Forpo Colombia, por lo que no contaba con legitimación en la causa por activa para demandar al Fondo Rotatorio de la Policía Nacional dentro de la acción de controversias contractuales. 3.4.

Conclusión En razón a todo lo expuesto, la Sala concluye que la sentencia del 24 de abril de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, no incurrió en los defectos que le endilga la parte accionante, razón por la cual denegará el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DENEGAR el amparo solicitado por las sociedades Inversiones Gabra S.A.S. y Constructora Colombiana Construcol S.A.S. contra la sentencia del 24 de abril de 2024, proferida por el Consejo de Radicación: 11001 03 15 000 2024 05207 00 Accionante: Consorcio Estaciones Forpo Colombia 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, Sección Tercera, Subsección C, de acuerdo con las razones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.