CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06769-00 Demandante: JUVENAL PIEDRAS CUESTAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Debe reunir los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia constitucional, para que proceda su estudio de fondo / REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se cumple en este caso, dado que se pretende usar la tutela como instancia adicional al proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Juvenal Piedras Cuestas contra el Tribunal Administrativo del Meta. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 7 de noviembre de 20231, el señor Juvenal Piedras Cuestas, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión del fallo de segunda instancia proferido el 25 de mayo de 2023 por dicha autoridad, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001333300320150044801.
Formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (TUTELA JUDICIAL EFECTIVA) que resultaron vulnerados en detrimento del señor Juvenal Piedras Cuestas con ocasión del fallo judicial de 25 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta. SEGUNDA: En consecuencia, de la declaración anterior, dejar sin efectos el fallo judicial de 25 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta y, en su lugar, se profiera decisión de reemplazo en que se declare 1 El 23 de noviembre de esta anualidad, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06769-00 Demandante: Juvenal Piedras Cuestas Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 la nulidad de los actos demandados y se ordene el reintegro del valor de $101.773.727 M/Cte, debidamente indexado. TERCERA: Que, subsidiariamente, con el propósito de materializar en favor de la accionante los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (TUTELA JUDICIAL EFECTIVA), el Juez Constitucional de Tutela adopte las medidas que con tal propósito considere efectivas y suficientes para materializar los derechos vulnerados del actor con el fallo judicial de 25 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta. 1.2.
Hechos Concretamente, la parte actora narró que el señor Juvenal Piedras Cuestas fue retirado discrecionalmente del servicio de la Policía Nacional y posteriormente se ordenó su reintegro mediante fallo judicial. Informó que durante el periodo de desvinculación percibió la asignación de retiro, sin embargo, en los fallos que ordenaron su reintegro al servicio y el pago de los haberes dejados de percibir, no se ordenó descuento alguno. No obstante, CASUR expidió la Resolución 11388 del 4 de diciembre de 2014, mediante la cual revocó, sin previo consentimiento del beneficiario, la resolución por la cual le había reconocido la asignación de retiro (2493 de 2007) y le ordenó el reintegro de los valores cancelados por ese concepto entre el 2 de julio de 2007 y el 30 de noviembre de 2013, que ascienden a $101.773.727.
Contra este acto se interpuso el recurso de reposición, pero fue resuelto desfavorablemente. Agregó que, mediante la Resolución No. 6590 del 16 de septiembre de 2015, CASUR reconoció nuevamente la asignación de retiro al accionante y le ordenó el reintegro de unos valores. Contra esa decisión interpuso el recurso de reposición que fue desatado por la Resolución 10716 del 21 de diciembre de 2015, y finalmente la entidad efectuó un descuento de $10.168.527, según lo ordenado en esos actos administrativos.
Además, para no continuar como deudor del tesoro público, reintegró a CASUR los $101.773.727 que fueron ordenados por la Resolución 11388 de 2014. Acotó que, con fundamento en los anteriores hechos, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las citadas resoluciones que ordenaron descuentos y reintegros de dineros por concepto de la asignación de retiro percibida mientras estuvo desvinculado del servicio policial, para que se declarara su nulidad y se ordenara la devolución de las sumas pagadas.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06769-00 Demandante: Juvenal Piedras Cuestas Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 El Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio, en sentencia de primera instancia calendada el 28 de septiembre de 2017, accedió a las pretensiones. CASUR apeló la decisión y el Tribunal Administrativo del Meta, en fallo del 25 de mayo de 2023, la revocó. 1.3.
Argumentos de la tutela El accionante señaló que la tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, tales como la relevancia constitucional, porque es claro que con la decisión censurada se desconocen los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; la subsidiariedad, dado que se agotaron las instancias propias del proceso ordinario; e inmediatez, toda vez que la sentencia objeto de reproche se profirió el 25 de mayo de 2023.
Como causales específicas de procedencia, esgrimió las siguientes: Defecto fáctico. Por indebida valoración probatoria, habida consideración de que, en su sentir, el Tribunal accionado no valoró debidamente el material probatorio aportado al proceso. Y agregó que dicha corporación adoptó: […] una decisión denegatoria de las pretensiones de la demanda, no obstante existir en el plenario plena prueba de la ilegalidad de los actos administrativos proferidos por CASUR, mediante los cuales se ordenó un descuento al actor por los asignaciones de retiro percibidas durante el tiempo que estuvo por fuera del servicio, tras ser reintegrado al mismo, sin que dichos descuentos hubiesen sido ordenados por las sentencias de primera y segunda instancia proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, del 2 de febrero de 2012 y el 27 de agosto de 2013, respectivamente.
Defecto material o sustantivo. En su concepto, la autoridad accionada «desconoció de forma fragrante el principio de la cosa juzgada y de la obligatoriedad de los fallos judiciales vulnerando así el debido proceso y el acceso a la administración de justicia», teniendo en cuenta que ignoró los fallos judiciales del 2 de febrero de 2012 y 27 de agosto de 2013, proferidos por el Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, respectivamente, mediante los cuales se anuló el acto de retiro del actor y se ordenó su reintegro al servicio, además del pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante su desvinculación de la Policía Nacional, a título de indemnización. 2.
Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 8 de noviembre de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo Radicación: 11001-03-15-000-2023-06769-00 Demandante: Juvenal Piedras Cuestas Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 del Meta, como parte demandada, y, como tercero con interés, al director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, toda vez que la entidad que representa intervino como demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-33-33-009-2016-00286-01, que fue acumulado al expediente 50001-33-33-003-2015-00448-01.
Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. La magistrada del Tribunal Administrativo del Meta ponente de la providencia censurada, señaló que la parte accionante acude a la tutela como una tercera instancia, para que el juez constitucional ordene la devolución del dinero que reintegró a CASUR y, por ende, en este caso, la acción constitucional se torna improcedente. 2.2.
La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de CASUR solicitó declarar improcedente la tutela, toda vez que no se vislumbra violación a derecho fundamental alguno; al contrario, la providencia atacada se encuentra bien fundamentada y se aviene a los postulados legales y constitucionales que propenden por la protección al patrimonio público. 2.3.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino en esta oportunidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico En primer lugar, la Sala deberá examinar si está acreditado o no el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Sólo en el evento de que se reúna esta exigencia y todos los demás requisitos generales, se analizará si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados y, por ende, vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 2.
Análisis de la Sala De entrada, la Sala anticipa que la presente tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que no presenta la carga argumentativa mínima que se exige cuando la acción constitucional se dirige contra una providencia judicial. En efecto, del escrito de tutela no se observa que la parte accionante hubiera explicado con suficiente claridad en qué consistía la vulneración alegada y, pese a que señaló cuáles son las causales especiales de procedencia en las que funda la censura contra las providencias cuestionadas, no las explicó con la claridad requerida para que el juez de tutela aborde el examen correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06769-00 Demandante: Juvenal Piedras Cuestas Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 No se advierte que expusiera con la suficiencia exigida por la jurisprudencia constitucional por qué en el caso concreto las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso al proferir las providencias censuradas en sede de tutela.
No basta con que la parte demandante alegue que se le vulneraron los derechos fundamentales para considerar que se cumple con el primer elemento del requisito de relevancia constitucional, puesto que resulta necesario que los señalamientos que se hagan en la demanda de tutela se sustenten razonablemente a fin de que el juez cuente con los parámetros suficientes para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales.
Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente señalar situaciones fácticas, sin invocar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez constitucional que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Por ejemplo, en relación con el defecto fáctico alegado, la Sala debe señalar que para sustentarlo no bastaba con señalar en abstracto que se presentó indebida valoración probatoria.
Lo determinante era indicar cuáles pruebas supuestamente fueron mal valoradas y destacar que las pruebas –identificándolas– arrojaron un resultado distinto y, en consecuencia, la conclusión del Tribunal estaba desprovista de cualquier rigor o fundamento, pero, en este caso, se trata de un descontento genérico con el ejercicio valorativo que se hizo de los elementos de prueba.
No hay que olvidar que el juez ordinario goza de un amplio margen para valorar las pruebas del proceso judicial y, por lo tanto, al juez de tutela no le corresponde definir la correcta valoración del material probatorio, pues la acción de tutela «no puede constituirse en una instancia para ‘revisar’ las valoraciones probatorias de los jueces ordinarios»2.
En definitiva, el simple hecho de que la parte demandante no comparta las razones esgrimidas por el Tribunal demandado no implica que se configuren vicios o defectos que hagan procedente la tutela. 2 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia T-086 de 2007. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06769-00 Demandante: Juvenal Piedras Cuestas Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 Además, cabe recordar que el ordenamiento jurídico colombiano no se rige por el sistema de tarifa legal, caracterizado por la poca o nula discrecionalidad del juez a la hora de realizar la tasación, sino por el principio de la libre valoración probatoria que, valga redundar, se basa en la libertad del juzgador para establecer el valor de los medios de prueba.
En cuanto al defecto material o sustancial, se advierte que es una reiteración del argumento esgrimido como defecto fáctico, dado que, según lo argumentado, la inconformidad del accionante es porque considera que la decisión censurada desconoce el principio de cosa juzgada, justamente porque, en su sentir, no tuvo en cuenta o valoró erróneamente los fallos del 2 de febrero de 2012 y del 27 de agosto de 2013, proferidos por el Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, respectivamente, en los que, según afirmó, no se ordenó reintegro alguno por concepto de la asignación de retiro percibida durante su desvinculación del servicio policial.
En ese orden, la Sala advierte que accionante pretende convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa, y aunque señala su inconformidad, lo cierto es que no presenta un argumento contundente que desvirtúe la decisión acogida por la autoridad judicial, que, dicho sea de paso, lejos de ser caprichosa o arbitraria, se encuentra fundamentada en debida forma, desde el punto de vista legal y probatorio.
En efecto, en la sentencia objeto de reproche, proferida el 25 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo del Meta, luego de referir los preceptos constitucionales y legales que prohíben percibir doble asignación del erario, discurrió: Acorde con el precepto en cita, se permite excepcionalmente percibir de manera simultánea dos asignaciones provenientes del erario, e incluye entre ellas las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública (entiéndase la posibilidad de recibir asignación de retiro o pensión y, a su vez, desempeñar otro cargo con el Estado por el cual puede recibir sueldo u honorarios y, aún, pensionarse).
Sin embargo, en el sub lite se debate una situación que no está contemplada en el supuesto de la norma reseñada, en tanto que las sumas que recibió el demandante fueron ordenadas en la sentencia judicial que declaró la nulidad del acto de retiro y ordenó su reintegro al servicio (la ficción jurídica de percibir al mismo tiempo salarios como miembro activo de la Policía Nacional y asignación de retiro).
Conforme a lo anterior, no es posible percibir más de dos asignaciones por cualquier concepto que tenga como fuente el erario ni cuyo pago o remuneración proceda del tesoro público o de entidades descentralizadas, salvo las excepciones previstas en la Ley. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06769-00 Demandante: Juvenal Piedras Cuestas Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 Ahora bien, para los casos de retiro del servicio activo de los miembros de la Fuerza Pública, en los que se reconoce asignación de retiro, pero que luego por orden judicial son reintegrados con el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el mismo lapso, la tesis de descuento por parte del Consejo de Estado ha variado de manera proporcional al concepto que le ha dado al reconocimiento de los haberes pagados por el tiempo de la desvinculación, bien sea a título de indemnización o restablecimiento, porque en el primero de los casos, en su criterio, no se estructuraría la prohibición de doble asignación contenida en el artículo 128 de la Constitución Política de 19914, pero en el segundo de los casos sí se configura dicha prescripción. (…) Seguidamente, al referirse al caso concreto, puntualizó: Examinada la sentencia con fecha 2 de febrero de 2012 del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio, confirmada por éste Tribunal, se ordenó el reintegro del demandante a la institución en el grado que ostentaba al momento del retiro, sin solución de continuidad y con el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir desde la fecha de retiro y hasta que se hiciere efectivo su reintegro.
Ello significa que la condena se hizo a título de restablecimiento del derecho y no de indemnización debido a que fue posible retrotraer todo a su estado anterior, de manera que se tiene como si el actor nunca se hubiera separado del servicio y, en ese orden de ideas, resulta incompatible devengar al mismo tiempo las sumas que percibió por concepto de restablecimiento y las que recibió por asignación de retiro.
En consonancia con lo anterior, se debe resaltar que el sub lite no encuadra dentro de las excepciones que contempla el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992 frente a la prohibición de doble asignación del tesoro público prevista en el artículo 128 de la Constitución Política, debido a que en las excepciones contempladas en dicha norma legal no se encuentra enunciado el supuesto fáctico objeto de estudio en el presente caso, cual es el pago de los salarios y prestaciones dejadas de recibir por retiro ilegal por orden judicial, lo que está en consonancia con lo sostenido por el Consejo de Estado en vía jurisprudencial y que fue referenciado en el acápite anterior (prohibición de doble asignación de policía que percibía asignación de retiro y es reintegrado sin solución de continuidad con el correspondiente pago de salarios y prestaciones sociales en servicio activo dejadas de percibir durante el tiempo que duró el retiro).
Así las cosas, con fundamento en lo expuesto, se concluye que la decisión de descontar las sumas pagadas por concepto de asignación de retiro durante el tiempo que se retiró del servicio al actor de manera ilegal, adoptada por la administración, se encuentra ajustada a derecho, de ahí que se despachen de manera desfavorable las pretensiones de la demanda, advirtiendo que como el monto por dicho concepto ya fue descontado, la presente decisión no implica erogación actual en contra del actor.
Lo anterior se tiene en esos términos, en la medida que la tesis sobre la naturaleza indemnizatoria de tales haberes al derivarse de un fallo judicial -la cual se había sostenido por el Consejo de Estado tiempo atrás-, fue revaluada con posterioridad a través de pronunciamientos recientes que se acompasan con la línea de interpretación aplicable a asuntos como el sub examine pendientes de decisión de fondo en firme, en los que se determina la imposibilidad de que coexistan estas dos erogaciones del Estado como lo son el salario por servicio activo y la asignación de retiro por la condición precisamente de miembro retirado de la institución. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06769-00 Demandante: Juvenal Piedras Cuestas Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 De lo anterior se colige que la autoridad judicial no desconoció que las sumas percibidas por el accionante, lo fueron en virtud de lo ordenado en sentencias judiciales ejecutoriadas, sin embargo, explicó los efectos de la nulidad, consistentes en retrotraer la condición perdida o desconocida por el auto anulado a su estado anterior; y tras reconocer las diferentes posiciones jurisprudenciales que existen sobre el particular, determinó que los pagos ordenados en los fallos, se hicieron a título de restablecimiento del derecho, toda vez que la tesis del Consejo de Estado que les otorgaba carácter indemnizatorio fue revaluada y, por tanto, las sumas percibidas por concepto de asignación de retiro constituyen una doble asignación del tesoro público.
Esto deja en evidencia que el actor pretende revivir la discusión sobre si las sumas ordenas en las sentencias que dispusieron el reintegro del actor al servicio policial lo fueron a título de restablecimiento del derecho o a título indemnizatorio, controversia que fue definida por la autoridad accionada, tras exponer de manera amplia y completa las diferentes tesis jurisprudenciales que han existido sobre el particular, y acoger una posición que fundamentó debidamente en los hechos demostrados, con apego a las normas constitucionales y legales y bajo la orientación jurisprudencial del caso.
De conformidad con lo expuesto, la solicitud de amparo deviene en improcedente, porque no acredita la exigencia de relevancia constitucional, toda vez que no cumplió con la carga argumentativa y, en todo caso, es evidente que busca revivir la discusión planteada en el proceso ordinario. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada mediante apoderada judicial, por el señor Juvenal Piedras Cuestas contra el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06769-00 Demandante: Juvenal Piedras Cuestas Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. aspx.