_________________________________________________________ Radicación:11001-03-24-000-2021-00103-00 Demandante: Corporación Interactuar CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2021-00103-00 Demandante: Corporación Interactuar Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE SÚPLICA La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra la providencia de 6 de agosto de 2024, mediante la cual se resolvió adecuar el medio de control promovido al de nulidad y restablecimiento del derecho y rechazar la demanda.

I. Antecedentes I.1. La demanda La Corporación Interactuar, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), contra el «Acto Administrativo […], fechado del 6 de julio de 1988, mediante el cual el Registrador de Instrumentos Públicos ordenó abrirle folio de matrícula inmobiliaria al lote denominado como “Lote 3”», el «Acto administrativo de Apertura de Folio de Matrícula Inmobiliaria con fecha del 19 de julio de 1988 proferido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín – Zona Norte», registrados en el folio de matrícula nro. 01N-5006733 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín – Zona Norte (en adelante Oficina de Registro), asimismo solicita la declaratoria de nulidad del folio de matrícula nro. 01N-5006733.

Afirmó que, la Corporación Interactuar es propietaria de los inmuebles identificados con folios nro. 01N-5128692, 01N-5128693 y 01N-5159818. Radicación: 11001-03-24-000-2021-00103 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Puntualizó que, mediante la Ley 13 de 1971 se decretó el traspaso a favor de Municipios Asociados del Valle de Aburrá (en adelante MASA) de la totalidad de los activos y pasivos que correspondían al Instituto Colombiano de Energía Eléctrica ICEL, en la obra de rectificación y canalización del Río Medellín, que fue entregada a dicho Instituto para la continuación de su construcción y administración por medio de la Ley 80 de 1946.

Sostuvo que, a pesar de que el ICA «M.A.S.A declaró de forma unilateral (sin comparecencia del Estado) a través de la Escritura Pública 2.572 del tres (3) de junio de 1988 (escritura posterior – 1973 vs. 1988), otorgada en la Notaría Sexta del Círculo de Medellín, según consta en las Anotaciones 001 y 002 del Folio de Matricula Inmobiliaria 01N-5006733 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín- Zona Norte, que la Nación le cedió, entre otros, el Lote #3, correspondiente a una faja de terreno localizada en el Municipio de Bello, situado en la margen derecha del Río de Medellín aguas abajo, con un área de 24.733.08 mts2».

De conformidad con la anterior MASA en la Escritura pública nro. 2572 de 3 de junio de 1988, otorgada en la Notaría 6ª del Círculo de Medellín, manifestó que «la presunta cesión de terrenos realizada por la Nación en favor de M.A.S.A. se hizo a título de Aporte al Capital, en virtud de lo dispuesto por el Decreto 1723 del 19 de julio de 1956, el Decreto 3175 de 1968 y la Ley 13 del 18 de octubre de 1971».

Posteriormente, MASA radicó, ante la Oficina de Registro, la anterior escritura, por lo que el 6 de julio de año 1988, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín procedió a abrir folio de matrícula inmobiliaria al mencionado «Lote 3» bajo la especificación de una declaración de la Nación, el cual actualmente se identifica con el folio de matrícula nro. 01N-5006733 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín – Zona Norte.

Argumentó que, la Escritura pública 2572 fue suscrita por MASA como único compareciente y otorgante de la misma, sin concurrencia de la Nación como cedente de las fajas de terreno objeto de ésta. Lo que, a su juicio, implicaba la omisión de uno de los requisitos esenciales de las escrituras públicas, según lo dispuesto en el artículo 99 numeral 2° del Decreto 960 de 1970, vigente ya para la fecha en la que fue otorgado dicho instrumento público y según el cual, desde el punto de vista formal, son nulas las escrituras «Cuando faltare la comparecencia ante el Notario de cualquiera de los otorgantes, bien sea directamente o por representación».

Explicó que, tratándose de una transferencia del dominio a título de aporte a capital era indispensable la comparecencia de quien realizaba el aporte, esto es, la Nación, pues de lo contrario se estaría ante un acto que dispone de un bien inmueble sin que comparezca el propietario de éste. Por esta razón, se Radicación: 11001-03-24-000-2021-00103 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 entiende que dicha escritura pública es nula desde el punto de vista formal y no debió ser registrada.

Manifestó que no era posible comparecer solo a cederse los bienes de un tercero, con mayor razón cuando era el Estado. Puso de presente que, el Decreto 1723 de 1956 por el cual se cede en primer lugar dichas franjas de terreno, establece en su artículo 3° «Autorizase al señor Ministro de Agricultura y Ganadería, para otorgar en nombre de la Nación y a favor de la Corporación Nacional de Servicios Públicos, las escrituras públicas de cesión a que haya lugar con motivo del presente Decreto (…)».

Es así entonces que al momento de realizar cesiones se establece la obligación de la comparecencia de un representante en nombre de la Nación para realizar los actos bajo protocolo de escritura pública. Es de resaltar que la Ley 13 de 1971, mediante la cual MASA recibe los activos que le corresponden al ICEL, no establece como innecesaria la comparecencia de la Nación para esta transferencia del dominio, lo cual de ninguna forma facultaba a que MASA realizara este acto de forma unilateral.

Señaló que, la Corporación Interactuar no tenía conocimiento de la situación antes expuesta, sino hasta que la sociedad Hatovial, por mandato del Municipio de Bello y del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, inició el proceso de estudio de títulos y predial para la ejecución de la ampliación de la autopista norte y se presentó MASA a reclamar la titularidad de la respectiva indemnización por un predio que hace parte de la sede administrativa de la Corporación Interactuar.

Argumentó que, desde la transferencia por parte del ICA, la demandante ha tenido la posesión material de las franjas que en parte se alinderaron en el «Lote 3» que MASA declaró como de su propiedad. Afirmó que, por una omisión y violación normativa de la Oficina de Registro, MASA sería propietaria de unas franjas de terreno propiedad de la Corporación Interactuar, por lo que se presenta un doble registro sobre las mismas franjas.

Puntualizó que, el instrumento suscrito y registrado por MASA alteraba la realidad jurídica de los inmuebles nro. 01N-5128692, 01N-5128693 y 01N- 5159818, así como los derechos que ostentaba la demandante, inherentes al dominio sobre tales. Finalmente, manifestó que, el informe «CONSULTORÍA PARA EL ANÁLISIS DE PREDIOS EN SUS ASPECTOS JURÍDICOS, FÍSICOS DE LOS BIENES INMUEBLES PROPIEDAD DE INTERACTUAR EN LA ZONA URBANA DEL MUNICIPIO DE BELLO», soportaba también el derecho de dominio que poseía la Corporación Interactuar sobre los predios de su propiedad, que si se ubicaban en el área que erróneamente MASA manifestó que era de su propiedad.

Radicación: 11001-03-24-000-2021-00103 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 I.2. El auto recurrido El Despacho sustanciador, mediante auto de 6 de agosto de 20241, resolvió adecuar el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho y rechazó la demanda por caducidad al considerar que, en aquellos casos en los que se pretendiera la declaratoria de nulidad de un acto de registro y se persiguiera o se generara un restablecimiento automático de un derecho de carácter subjetivo, el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho.

En ese sentido, examinada la demanda, encontró que la parte demandante pretendía la declaratoria de nulidad del acto de registro y con la decisión de declarar la nulidad de este acto se generaría un restablecimiento automático de derechos de carácter subjetivo, por lo que adecuó el medio de control promovido al de nulidad y restablecimiento del derecho.

Continuando con el estudio de admisibilidad, precisó que no estaba acreditado que la demandante haya solicitado a la Oficina de Registro la apertura del folio de matrícula nro. 01N-5006733, ni que esta entidad les haya notificado o comunicado dicho registro; sin embargo, estaba acreditado que los demandantes conocieron de la situación jurídica del inmueble «hasta hace poco que Hatovial, por mandato del Municipio de Bello y del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, inició el proceso de estudio de títulos de predial para la ejecución de la ampliación de la autopista norte y se presentó M.A.S.A. a reclamar la titularidad de la respectiva indemnización por un predio que hace parte de la sede administrativa de la Corporación Interactuar».

En ese sentido, revisado el expediente, se advertía que, el 1° de agosto de 2019, la demandante radicó petición ante la Oficina de Registro en la que manifestó que «ni el Notario que otorgó la Escritura Pública 2.572 del 3 de junio de 1988 de la Notaría Sexta del Circuito de Medellín, ni el Registrados de Instrumentos Públicos de la época, tuvieron en cuenta los antecedentes y la cadena de tradición de donde provenía el denominado “Lote 3” objeto de la cesión unilateral realizada presuntamente por la Nación en favor de MASA, ni tampoco los elementos ni los requisitos jurídicos dispuestos por el Decreto 960 de 1970, toda vez que dieron apertura al Folio de Matrícula Inmobiliaria 01N- 5006733 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín – Zona Norte», por lo que atendiendo a esta manifestación, se tenía que para esa fecha conocía de la existencia del acto acusado. 1 Índice nro. 21 del expediente electrónico.

Radicación: 11001-03-24-000-2021-00103 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 21 de octubre de 20202, y que no estaba acreditado que el término se haya interrumpido o suspendido, consideró que no se presentó oportunamente, esto es, dentro de los 4 meses siguientes al momento que la demandante conoció del acto de registro demandado, en consecuencia, rechazó la demanda por caducidad del medio de control.

I.3. El recurso La parte demandante, a través de memorial de 15 de agosto de 20243, presentó recurso de súplica solicitando que se revocara íntegramente el auto de 6 de agosto de 2024, señaló para el efecto que, la decisión recurrida desconocía lo dispuesto por el Legislador en el artículo 137 del CPACA y la posición reiterada del Consejo de Estado en relación con el medio de control procedente cuando se pretendía la declaratoria de nulidad de actos de registro.

Afirma que, por un lado, el artículo 137 ibidem, establece que los actos de registro son susceptibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad simple; por otro lado, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha sostenido que, aunque los actos de registro pueden tener efectos particulares relacionados con el derecho de dominio, revisten un interés que desborda el subjetivo.

El registro público inmobiliario es un instrumento de información de acceso público que contribuye a la seguridad de los negocios jurídicos, proyectándose hacia la esfera del interés general4. Sostiene que, la posición expuesta ha sido acogida en múltiples providencias por la Sala de la Sección Primera. Por lo anterior, aduce que, las pretensiones de la demanda se dirigen o controvierten actos administrativos de registro, lo que ineludiblemente habilita el control de legalidad en abstracto por la vía de la simple nulidad.

II. Consideraciones 2 Repartida inicialmente al Juzgado 20 Administrativo de Medellín, conforme acta de reparto de 22 de octubre de 2010; el juzgado mediante auto de 3 de febrero de 2021 declaró la falta de competencia y ordenó su remisión al Consejo de Estado, piezas visibles a índice nro. 2 del expediente electrónico. 3 Índice nro. 25 del expediente electrónico. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 13 de octubre de 2023, radicación nro. 11001-03-24-000-2023-00178-00; sentencia de 3 de noviembre de 2011, radicación nro. 23001-23- 31-000-2005-00641-01; providencia de 18 de agosto de 2023, radicación nro. 11001-03-24-000-2022-00104-00; providencia de 14 de junio de 2023, radicación nro. 11001-03-24-000-2012-00104-00: auto de 26 de enero de 2023, radicación nro. 41001-23-33-000-2022-00054-01.

Radicación: 11001-03-24-000-2021-00103 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 II.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el literal d) del artículo 246 del CPACA, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a los demás integrantes de la Sala resolver el recurso de súplica interpuesto contra la providencia que resolvió rechazar la demanda en el curso de la única instancia, dictada por uno de sus miembros.

II.2. Del caso concreto De acuerdo con el contenido del auto recurrido y los reparos esgrimidos en el recurso de súplica, corresponde a la Sala determinar si debe revocarse el auto que adecuó el medio de control de nulidad promovido al de nulidad y restablecimiento del derecho y rechazó la demanda por caducidad. El medio de control procedente para examinar actos de registro.

Estudiado el recurso promovido, advierte la Sala que este se contrae a cuestionar la adecuación del medio de control promovido al de nulidad y restablecimiento del derecho, lo anterior, en tanto, a juicio del recurrente, el medio de control procedente es el de nulidad, pese a que se advierta que los actos demandados puedan tener efectos particulares relacionados con el derecho de dominio de la demandante, esto con fundamento en el artículo 137 del CPACA y las decisiones judiciales citadas.

En vista de lo anterior, encuentra la Sala que, para resolver el reparo planteado resulta procedente traer a colación lo considerado en providencia de 30 de mayo de 20245, en la que la Sección precisó que, si bien, por regla general, conforme al artículo 137 del CPACA, los actos de registro son enjuiciables a través del medio de control de nulidad, también lo es que la jurisprudencia de la Sala de la Sección, contrario a lo señalado por el recurrente, ha señalado que si el demandante persigue el restablecimiento de un derecho particular, el medio de control procedente será el de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 ejusdem Como fundamento de la anterior conclusión la Sección expuso lo siguiente: «la Sala destaca que los actos acusados corresponden a: i) la anotación núm. 4 de 30 de noviembre de 1999 en la cual se registró un embargo en el inmueble con folio de matrícula núm. 060-156311; ii) la anotación núm. 9 de 26 de agosto de 2008, en la que se registró la adjudicación de un inmueble en la modalidad de remate, y iii) la anotación núm. 14 de 13 de 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2024, radicación nro. 11001-03-24-000-2015-00447-00, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.

Radicación: 11001-03-24-000-2021-00103 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 enero de 2011 en la que se registró la venta de un inmueble. Las dos últimas anotaciones fueron realizadas en el folio de matrícula núm. 060- 156295. 32. Significa lo precedente que nos encontramos frente a actos de registro cuyo enjuiciamiento, por regla general, debe hacerse en los términos del artículo 137 de la Ley 1437; no obstante, la jurisprudencia de esta Sección también ha señalado que, de advertirse el restablecimiento automático de un derecho, el medio de control será el de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 ibidem. 33.

Al respecto, esta Sección, en sentencia de 14 de marzo de 2024, indicó: “[…] En este proceso se pretende la nulidad de los actos de registro de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de La Ceja – Antioquia, contenidos en la anotación número dos del certificado de tradición perteneciente a la matrícula inmobiliaria 017-2639 y en el formulario de corrección temporal del 2 de mayo de 2008. […] Así, de la lectura integral de los hechos (páginas 3 a 10 de la demanda) que fundamentan las pretensiones, puede constatarse que la causa petendi del presente conflicto judicial no versa sobre la defensa del ordenamiento jurídico en abstracto, sino sobre un interés particular, concreto y económico. […] Así las cosas, la respuesta al problema planteado es negativa, es decir, no procedería la acción de nulidad, establecida en el artículo 84 del C.C.A., para demandar los actos de registro expedidos por las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, cuando el móvil de los demandantes es proteger un interés particular.

La acción procedente en este particular evento, en aplicación de la teoría de los móviles y finalidades, es la de nulidad y restablecimiento del derecho. […]” […] Conforme a lo anterior, y como se precisó supra, como en el caso concreto de la causa petendi se advierte que los demandantes persiguen la protección de un interés particular, o, en otras palabras, proteger un derecho subjetivo particular, el trámite que corresponde es el de nulidad y restablecimiento del derecho, esto, en aplicación de la teoría de móviles y finalidades.

Adicionalmente, no se advierte la afectación del orden público, social o económico, comoquiera que el objeto de la presente controversia recae Radicación: 11001-03-24-000-2021-00103 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 sobre una disputa que tienen unos herederos respectos de la propiedad de un bien.

En consecuencia, este argumento planteado por el recurrente no está llamado a prosperar. Teniendo en cuenta lo expuesto, y luego de concluir que en el presente caso la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, a continuación, debe la Sala establecer si encuentra probada la excepción de caducidad de la acción. […]”6 34.

En armonía con lo anterior, la Sección Quinta de esta Corporación ha precisado que: “[…] las anotaciones en los folios de matrícula inmobiliaria, realizados por las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, son actos de registro susceptibles de ser enjuiciados ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en tanto que son expedidos por una autoridad en ejercicio de función administrativa que crean, modifican o extinguen una situación jurídica a partir de su espectro competencial de registro, para lo cual despliegan e implementa análisis de valoración jurídica que viabiliza o no la anotación y, que por ende, crean, modifican o extinguen situaciones particulares, por cuanto valga recordar que en un sinnúmero de materias, el título (entiéndase en sentido amplio) requiere ir aparejado al modo, para reputarse perfecto y con efectos generales respecto de todos los administrados.

Ahora bien, en cuanto al medio de control procedente, se debe concluir que será en consonancia con las pretensiones de la demanda, a la luz de las consecuencias de la posible declaratoria de nulidad, que se deberá establecer si se puede adelantar su trámite como de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho; en tratándose de nulidad y restablecimiento del derecho […]”7».

En vista de lo anterior y analizada la causa petendi invocada, encuentra la Sala que, como bien lo señaló el magistrado sustanciador, en el presente asunto la parte demandante persigue la anulación del folio de matrícula que registra como propietario de una franja de terreno, denominada Lote 3, a MASA y que la parte aduce le pertenece realmente, por lo anterior, como lo reconoce en la demanda la finalidad de la misma es la protección de un predio de su 6 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 14 de marzo de 2024. Radicación núm. 05001-23-31-000-2010-01242-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. De igual manera ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 31 de enero de 2024. Radicación núm. 11001-03-24-000- 2019-00252-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez;

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 31 de enero de 2024. Radicación núm. 11001-03-24-000-2021-00198-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 2 de noviembre de 2021. Radicación núm. 11001-03-24-000-2019-00187-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés 7 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 1. ° de marzo de 2018. Radicación núm. 73001-23-31-000-2010-00550-01. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicación: 11001-03-24-000-2021-00103 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 propiedad, no la defensa de la legalidad en abstracto; aunado a lo anterior, con la demanda también se estaría exonerando automáticamente del reclamo indemnizatorio presentado por el MASA y que la demandante reconoce en los hechos que soportan la demanda, reclamo que se funda en la privación de la posesión de las mencionadas franjas.

Finalmente, frente al argumento asociado con que esta Sección ha admitido demandas de nulidad con supuestos fácticos similares a los de la referencia, cabe precisar que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección citada en precedencia, corresponde al juez contencioso administrativo, en cada caso concreto, determinar cuál es el medio de control para controvertir actos de registro8, en ese sentido, examinados los pronunciamientos aducidos, se tiene que estos atienden a consideraciones diferentes a las aquí plasmadas, no obstante la postura de la Sala es la considerada en el presente auto.

En consecuencia, la Sala confirmará el auto de 6 de agosto de 2024. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de 6 de agosto de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al despacho del magistrado sustanciador para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2024, radicación nro. 11001-03-24-000-2015-00447-00, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.

Radicación: 11001-03-24-000-2021-00103 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.