Radicado: 25000-23-26-000-2011-01423-02 (72518) Ejecutantes: Gladys Elena Guerra Súarez y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá D.C, diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Medio de Control: Ejecutivo Radicado: 25000-23-26-000-2011-01423-02 (72518) Ejecutantes: Gladys Helena Guerra Suárez, José de los Santos Sandoval Velás y Mariana Aguirre Guerra Ejecutado: Nación – Fiscalía General de la Nación AUTO1 La Sala2 decide el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Fiscalía General de la Nación contra el auto dictado el 24 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante el cual se decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros de propiedad de la ejecutada depositados en múltiples entidades bancarias y financieras.

I.

ANTECEDENTES A. La demanda ejecutiva 1. La señora Gladys Helena Guerra Suárez y varios integrantes de su grupo familiar3 presentaron demanda ejecutiva a continuación de proceso declarativo4 en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el objeto de que se librara mandamiento de pago por las sumas de dinero reconocidas en la sentencia de 20 de septiembre de 2021 dictada en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la acción de reparación directa radicado 25000-23-26-000-2011-01423-01 (49006). 1 Apelación de auto que decretó medidas cautelares de embargo de sumas de dinero de propiedad de la ejecutada.

Se modifica la decisión recurrida. 2 Le corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que decretó la medida cautelar de embargo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 numeral 2, literal h, 150 y 243 numeral 5 de la Ley 1437 de 2011. 3 José de los Santos Sandoval Velás y Mariana Aguirre Guerra. 4 índice 56 SAMAI del tribunal radicado 25000-23-26-2011-01423-00 (reparación directa). 2 Radicado: 25000-23-26-000-2011-01423-02 (72518) Ejecutantes: Gladys Elena Guerra Súarez y otros B. El mandamiento ejecutivo 2.

Mediante providencia de 24 de julio de 20235, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C libró mandamiento de pago contra la Fiscalía General de la Nación por las siguientes sumas de dinero:

1.1. GLADYS ELENA GUERRA SUÁREZ uno punto cinco (1.5) salarios mínimos mensuales legales, equivalente a UN MILLON TRECIENTOS Expediente: 250002326000201101423-00 Demandantes: Gladys Helena Guerra Suarez y otros Libra Mandamiento de Pago 5 SESENTA Y DOS MIL SETECIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS ($1.362.789).

1.2. JOSÉ DE LOS SANTOS SANDOVAL VELÁS uno punto cinco (1.5) salarios mínimos mensuales legales, equivalente a UN MILLON TRECIENTOS SESENTA Y DOS MIL SETECIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS ($1.362.789).

1.3. MARIANA AGUIRRE GUERRA uno punto cinco (1.5) salarios mínimos mensuales legales, equivalente a UN MILLON TRECIENTOS SESENTA Y DOS MIL SETECIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS ($1.362.789).

1.4. JOSE DE LOS SANTOS SANDOVAL VELÁSQUEZ DOSCIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL OCHENTA Y UN PESOS ($296.081) por concepto de daño emergente. 1.5. Los intereses moratorios causados respecto del precitado monto, liquidados conforme al interés bancario, desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia, esto es partir del 23 de noviembre de 2021, y hasta el 23 de mayo de 2022, en virtud del artículo 60 de la Ley 446 de 1998, modificatorio del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo - CCA.

C. La solicitud de medidas cautelares 3. Por intermedio de memorial allegado junto con el escrito de demanda6, la parte ejecutante solicitó que se decretara como medida cautelar el embargo de las sumas de dinero de propiedad de la accionada, que estuvieran depositadas en cuentas de ahorro o corriente de múltiples instituciones financieras7 por concepto de pago de parqueaderos judiciales o que contengan recursos del presupuesto general de la nación para el cumplimiento de decisiones judiciales.

D. La providencia objeto del recurso de apelación 4. El tribunal de primera instancia, por auto de 24 de julio de 20238, decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros de propiedad de la Fiscalía General de la Nación que se encuentren depositados en cuentas de ahorro o corriente de entidades bancarias y financieras hasta por un monto de veinte millones novecientos noventa y ocho mil novecientos veinticuatro pesos ($20.998.924). 5.

De igual forma, el a quo precisó que no serían embargables los recursos que pertenecieran al presupuesto general de la nación “(…) que provengan de 5 Índice 58 SAMAI del tribunal radicado 25000-23-26-000-2011-01423-01 (reparación directa). 6 Índice 56 SAMAI del tribunal radicado 25000-23-26-000-2011-01423-00 (reparación directa). 7 Entre otras: Banco Davivienda, Bancolombia, BBVA, Banco de Bogotá, Banco Popular, Financiera Comultrasan, ScotiaBank Colpatria, Banco Agrario de Colombia, Banco Caja Social, Banco de Occidente, Banco AV Villas, Banco Citibank, Banco BNG Sudameris, Banco Pichincha, etc. 8 Providencia notificada por correo electrónico remitido a la ejecutada el 23 de abril de 2024 (índice 11 SAMAI del tribunal radicado 25000-23-26-000-2011-01423-01 -ejecutivo-). 3 Radicado: 25000-23-26-000-2011-01423-02 (72518) Ejecutantes: Gladys Elena Guerra Súarez y otros recaudos tributarios, o cualquier dinero que pertenezca a exención legal, lo anterior, teniendo en cuenta, el carácter de inembargabilidad y limitaciones previstos en los artículos 593 y 594 del CGP”, en los siguientes términos:

PRIMERO: Decretar el embargo y retención de los dineros, que la ejecutada, FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, tenga en sus cuentas de ahorro o corriente. Limítese la medida a la suma de veinte millones novecientos noventa y ocho mil novecientos veinticuatro pesos ($20.998.924). De cubrir este monto cualquiera de las cuentas, o de la sumatoria de varías de ellas, las demás entidades bancarias se abstendrán de afectar las restantes cuentas y saldos.

SEGUNDO: Por secretaría, líbrese los oficios, circulares, respectivas de conformidad con lo previsto en el numeral 10 del artículo 593 del CGP, haciendo la advertencia que, no se podrá embargar el dinero depositado en alguna cuenta en donde la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN, posea recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, que provengan de recaudos tributarios, o cualquier dinero que pertenezca a exención legal, lo anterior, teniendo en cuenta, el carácter de inembargabilidad y limitaciones previstos en los artículos 593 y 594 del CGP, a las siguientes entidades bancarias (…) (negriilas y mayúsculas sostenidas del texto).

E. El recurso de apelación 6. El 26 de abril de 2024, la ejecutada interpuso recurso de apelación contra el auto que decretó la medida cautelar de embargo9 para que esta fuera revocada, con base en los siguientes argumentos: 6.1. De acuerdo con lo previsto en los artículos 249 y 63 de la Constitución Política, el artículo 19 del Decreto 111 de 199610, el artículo 6 de la Ley 179 de 199411, el artículo 55 de la Ley 1849 de 201712, el artículo 27 de la Ley 225 de 199513 y el artículo 594 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso (en adelante “CGP”), las cuentas de la Fiscalía General de la Nación tienen el carácter de inembargables por ser recursos que están incorporados en el Presupuesto General de la Nación. 6.2.

El artículo 195 de la ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante “CPACA”) prohíbe el embargo de los rubros destinados al pago de sentencias y conciliaciones y los recursos del Fondo de Contingencias. 6.3. Los recursos destinados para el pago de seguridad social son inembargables de conformidad con lo consagrado en los artículos 48 de la Constitución Política, 13 de la Ley 1122 de 2007 que modificó la Ley 100 de 1993, y 134 de la Ley 100 de 1993, y en consonancia con lo establecido en la Circular 1458911 de 13 de julio de 2012 de la Contraloría General de la República. 9 Índice 13 SAMAI del tribunal radicado 25000-23-26-000-2011-01423-01 (ejecutivo). 10 Estatuto Orgánico del Presupuesto. 11 Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto. 12 Por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1708 de 2014, Código de Extinción de Dominio. 13 Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto. 4 Radicado: 25000-23-26-000-2011-01423-02 (72518) Ejecutantes: Gladys Elena Guerra Súarez y otros F. Concesión de la apelación 7.

Mediante providencia de 16 de diciembre de 202414, el tribunal concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación ante el Consejo de Estado. II. CONSIDERACIONES 8. La Sala modificará15 la providencia apelada porque la medida cautelar de embargo de los dineros de propiedad de la Nación-Fiscalía General de la Nación se ordenó en el trámite de un proceso ejecutivo promovido con el fin de obtener el pago de una suma reconocida en una providencia judicial dictada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual configura una excepción a la regla legal de inembargabilidad de los recursos públicos contenida en el artículo 594 del CGP16. 8.1.

Sin embargo, el a quo omitió excluir de la orden cautelar los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencia y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente en favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las cuales son inembargables incluso en los eventos en los que el título ejecutivo está conformado por una providencia. 9.

Previamente a abordar el fondo del asunto, la Subsección precisa que la Nación – Fiscalía General de la Nación es apelante única. En consecuencia, tal como lo establece el inciso cuarto del artículo del 328 CGP, no se le podrá agravar su condición en segunda instancia. 10. En este caso concreto se pretende el recaudo forzoso de una suma reconocida en una sentencia proferida por esta jurisdicción, por lo que la medida cautelar de embargo de recursos públicos es procedente. 11.

De acuerdo con lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA17 y en el artículo 2.8.1.6.1.1. del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público18, son embargables las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del 14 Índice 46 SAMAI del tribunal radicado 25000-23-26-000-2011-01423-01 (ejecutivo). 15 El recurso de apelación fue oportuno, toda vez que la providencia recurrida se entendió notificada el 25 de abril de 2025 y la censura se radicó el 26 de abril siguiente. 16 En el mismo sentido, ver: i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 24 de octubre de 2019, expediente 20001-23-31-000-2008-00286-02 (62828), C.P. Martín Bermúdez Muñoz, y ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 26 de enero de 2022, expediente 05001-23-33-000-2018- 00122-01 (67406), C.P. Alberto Montaña Plata. 17 El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias.

La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria. 18 ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1. Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito (negrillas del texto). 5 Radicado: 25000-23-26-000-2011-01423-02 (72518) Ejecutantes: Gladys Elena Guerra Súarez y otros Presupuesto General de la Nación y se trate, entre otros, del cobro ejecutivo de sentencias judiciales o conciliaciones. 12.

A pesar de lo anterior, en el auto apelado el tribunal de primera instancia resolvió excluir de la medida cautelar los recursos incorporados al presupuesto general de la nación que provengan de recaudos tributarios o “cualquier dinero que pertenezca a exención legal (…)”, rubros que aunque son, en principio, embargables, en el asunto examinado no serán objeto de la medida, pues, de ampliarse el escenario de acción de las cautelas en segunda instancia, se desconocería el principio de la no reforma en peor en contra de la entidad ejecutada, quien es apelante única. 13.

Empero, la Sala estima pertinente modificar el auto apelado de conformidad con lo previsto en el parágrafo segundo del articulo 195 del CPACA y el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, con la finalidad de precisar que la medida cautelar decretada es improcedente en relación con los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencia y respecto de las cuentas abiertas exclusivamente en favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, montos que debieron ser excluidos de las medidas cautelares por parte del tribunal. 14.

Es importante precisar que la mencionada excepción de inembargabilidad de los recursos destinados al pago de sentencias judiciales se refiere exclusivamente a “el monto asignado para sentencias y conciliaciones” de cada entidad y “los recursos del Fondo de Contingencias” previsto en el artículo 194 del CPACA y regulado en el Decreto 1266 de 2020. 15.

Por otra parte, la Sala precisa que en el plenario no se encuentra probado que las cuentas objeto de la medida cautelar estén constituidas por recursos destinados al Sistema de Seguridad Social en Salud, por lo que, en principio, el argumento de la recurrente no puede ser acogido. 15.1. En cualquier caso, la Sala precisará que también se excluyen de la medida cautelar los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud que no provengan del Sistema General de Participaciones, de acuerdo con el numeral primero del artículo 594 del CGP19, el artículo 25 de la Ley 1751 de 201520 y a partir de lo razonado por la Corte Constitucional en la sentencia T-172 de 2022, en la que se señala: 2.

Contenido y excepciones. El contenido del principio de inembargabilidad, así como el alcance de sus excepciones, depende de la fuente del recurso. En concreto, la Corte Constitucional 19 Artículo 594. Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1.

Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social (…) (negrillas fuera del texto). 20 Artículo 25. Destinación e inembargabilidad de los recursos. Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente. 6 Radicado: 25000-23-26-000-2011-01423-02 (72518) Ejecutantes: Gladys Elena Guerra Súarez y otros ha diferenciado entre los recursos del SGSSS que provienen del SGP y aquellos cuya fuente son las cotizaciones de los afiliados:   (i)  Recursos que provienen del SGP.

El principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP no es absoluto y admite excepciones. En concreto, estos recursos pueden ser embargados con el objeto de garantizar el pago de: (a) obligaciones laborales, (b) sentencias judiciales y (c) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

Lo anterior, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tengan como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP. (ii)  Recursos que provienen de cotizaciones. Las cotizaciones son recursos parafiscales que pertenecen al sistema de seguridad social en salud, de modo que no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario.

Por esta razón, a estos recursos no son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP21. 15.2. En este caso concreto, será necesario entonces limitar la orden cautelar para excluir de su ámbito de aplicación los dineros destinados para realizar los aportes o cotizaciones al sistema general de seguridad social en salud.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFÍCASE el ordinal segundo de la parte resolutiva del auto proferido el 24 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante el cual se decretaron medidas cautelares de embargo y retención de dineros, el cual quedará así: “SEGUNDO: Por Secretaría, líbrense los oficios y circulares correspondientes, conforme a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del CGP, haciendo la advertencia que no se podrá embargar el dinero depositado en alguna cuenta en donde la Fiscalía General de la Nación posea recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación que provengan de recaudos tributarios o cualquier dinero que pertenezca a exención legal, teniendo en cuenta el carácter de inembargabilidad y limitaciones previstas en los artículos 593 y 594 del CGP; así como tampoco serán embargables los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencia ni las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente en favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público ni los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud que no provengan del Sistema General de Participaciones.

Los oficios se librarán a las siguientes instituciones bancarias y financieras: • DAVIVIENDA notificacionesjudiciales@davivienda.com • BANCOLOMBIA notificacijudicial@bancolombia.com.co • BBVA notifica.co@bbva.com 21 Corte Constitucional, sentencia T-172 de 24 de mayo de 2022, M.P Paola Andrea Meneses Mosquera. 7 Radicado: 25000-23-26-000-2011-01423-02 (72518) Ejecutantes: Gladys Elena Guerra Súarez y otros • BANCO DE BOGOTÁ emb.radica@bancodebogota.com.co • BANCO POPULAR embargos@bancopopular.com.co • COMULTRASAN gerencia.juridica@comultrasan.com.co • SCOTIABANK-COLPATRIA embarprodpa@scotiabankcolpatria.com • BANCO AGRARIO centraldeembargos@bancoagrario.gov.co • BANCO CAJA SOCIAL notificacionesjudiciales@fundaciongruposocial.co • BANCO DE OCCIDENTE djuridica@bancodeoccidente.com.co • BANCO AVVILLAS notificacionesjudiciales@bancoavvillas.com.co • CITIBANK legalnotificacionescitibank@citi.com • GNB SUDAMERIS embargos@gnbsudameris.com.co • BANCO PICHINCHA notificacionesjudiciales@pichincha.com.co • BANCAMÍA impuestos@bancamia.com.co • ITAÚ notificaciones.juridico@itau.co • BANCO W correspondeciabancow@bancow.com.co • BANCO COOMEVA notificacionesfinanciera@coomeva.com.co • BANCO FALABELLA notificacionjudicial@bancofalabella.com.co • COOMULDESA coomuldesa@coomuldesa.com • BANCO MUNDO MUJER cumplimiento.normativo@bmm.com.co • FUNDACIÓN DE LA MUJER servicioalcliente@fundaciondelamujer.com • BANCO FINANDINA notificacionesjudiciales@bancofinandina.com.co • COOPCENTRAL coopcentral@coopcentral.com.co • COOPSERP notificar@coopserp.com • BANCOLDEX notificacionesjudicialesyadministrativas@bancoldex.com • BANCOMPARTIR notificaciones@bancompartir.co • COOPROFESORES notificaciones@cooprofesores.com”

SEGUNDO: CONFÍRMASE en lo demás las decisiones contenidas en el auto objeto del recurso de apelación.

TERCERO: La presente providencia se notificará por estado electrónico.

CUARTO: Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Con firma electrónica Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado