1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Tema: bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998.
Subtema 1: bonificación de gestión judicial —Decreto 4040 de 2004—. Subtema 2: prescripción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala de Conjueces, el 7 de junio de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
1. SÍNTESIS DEL CASO La accionante, quien ejerció el cargo de procuradora 23 judicial II de familia del distrito judicial de Chocó, solicita la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Procuraduría General de la Nación que le negaron el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación que iguale el 80% de lo devengado por los magistrados de alta corte, considerando los ingresos anuales de los congresistas; además de la reliquidación de las prestaciones sociales y las cesantías definitivas.
El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento de la bonificación por compensación equivalente al 80%. 2.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. La señora Luz Colombia Murillo Agualimpia, mediante apoderado judicial, presentó demanda el 17 de junio de 20131, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, con las siguientes pretensiones2: 1 Samai, gestión en otros despachos, 27001233300020140022200, índice 09, documento Incorpora Expediente Digitalizado(.PDF), pág. 168. 2 Samai, gestión en otros despachos, 27001233300020140022200, índice 09, documento Incorpora Expediente Digitalizado(.PDF), págs. 138 a 169.
Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 2 (i) Se declare la nulidad del Oficio SG 3955 del 14 de septiembre de 2012 y la Resolución 11123 del 13 de noviembre de 2012, mediante los cuales la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación negó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, de conformidad con el Decreto 610 de 1998; así como la reliquidación de las prestaciones sociales y las cesantías definitivas.
(ii) A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a reliquidar y pagar el 10% adeudado por concepto de bonificación por compensación con fundamento en las leyes 10 de 1987 y 63 de 1988, y el Decreto 610 de 1998, es decir, que se ordene pagar el 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de altas cortes, por el periodo comprendido del 1 de enero de 1999 al 30 de enero de 2005, incluyendo para su cálculo la prima especial de servicios prevista en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992.
(iii) Pidió que se condene a la accionada a reliquidar las prestaciones sociales y las cesantías definitivas causadas y pagadas, para ajustarlas a la liquidación que resulte por el reconocimiento de la diferencia salarial antes aludida. (iv) Requirió que se ordene a la entidad demandada a efectuar el pago de intereses comerciales y moratorios; que dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA); y se le condene en costas y agencias en derecho. 2.1.1.
Hechos 2. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así: 3. La señora Luz Colombia Murillo Agualimpia prestó sus servicios a la Procuraduría General de la Nación desde el 1 de diciembre de 1970 y el último cargo que desempeñó fue el de procuradora 23 judicial II de familia del distrito judicial de Chocó, del 1 de enero de 1999 al 1 de febrero de 2005. 4.
Durante la vinculación de la demandante la entidad le reconoció la bonificación de gestión judicial del Decreto 4040 de 2004, equivalente al 70% del valor total devengado anualmente por un magistrado de alta corte, a diferencia de otros trabajadores que con las mismas funciones percibieron el 80%. La norma en mención fue declarada nula3.
Por lo tanto, la entidad debe pagar la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 que iguale el 80% de lo devengado anualmente por un magistrado de alta corte. 5. El 23 de agosto de 2012 la demandante presentó reclamación administrativa para obtener la diferencia en el pago de la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos que por todo concepto perciben los magistrados de altas cortes; además de la reliquidación de las prestaciones sociales y las cesantías definitivas.
Sin embargo, estas peticiones fueron negadas en los actos administrativos acusados. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05), M.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 3 2.1.2.
Normas violadas y concepto de violación 6. En la demanda se citan las siguientes normas vulneradas: • De la Constitución Política, los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150 (numeral 19, literal e) y 250 (numerales 3 y 5). • La Ley 10 de 1987. • La Ley 63 de 1988. • De la Ley 4 de 1992, los artículos 1 y 2. • La Ley 446 de 1998. • La Ley 1437 de 2011. • El Decreto 01 de 1984. • El Decreto 57 de 1993. • El Decreto 610 de 1998. • El Decreto 1239 de 1998. • El Decreto 664 de 1999. • El Decreto 2738 de 2000. • El Decreto 1476 de 2001. • El Decreto 2726 de 2001. • El Decreto 663 de 2002. • El Decreto 4040 de 2004. • El Decreto 1102 de 2012. 7.
Al explicar el concepto de violación, la parte accionante expuso que el Decreto 4040 de 2004 fue anulado por el Consejo de Estado, en la sentencia del 14 de diciembre de 2011; decisión que tiene efectos retroactivos. Por ello, el Decreto 610 de 1998 volvió a ser aplicable. 8. Indicó que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por desconocer que la ley fija expresamente la asignación salarial de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. Igualmente, aseveró que se desconoce el artículo 53 de la Constitución Política, los derechos de los trabajadores y la igualdad. 9.
Afirmó que la accionante tiene derecho al pago del 80% de los ingresos mensuales recibidos por los magistrados de alta corte, que deben ser iguales a los de los congresistas. 2.2. Contestación de la demanda 10. La Procuraduría General de la Nación no contestó la demanda4. 2.3. Sentencia de primera instancia 11. El Tribunal Administrativo del Chocó, Sala de Conjueces, mediante sentencia del 7 de junio de 2022, declaró la nulidad de los actos acusados.
En consecuencia, ordenó lo siguiente5: 4 Según se manifestó en la sentencia de primera instancia. 5 Samai, gestión en otros despachos, 27001233300020140022200, índice 17, documento 14_FALLO_SENTDELRAD2700123(.pdf). Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 4 […]
SEGUNDO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho a la NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer y pagar a la demandante Doctora LUZ COLOMBIA MURILLO AGUALIMPIA, el derecho adquirido a percibir el equivalente al 80% de las diferencias existentes entre las sumas devengadas anualmente por los Congresistas y la devengada anualmente por los Magistrados de Altas Cortes, en el entendido que la liquidación de la misma recae sobre la denominada “prima especial de servicios” devengada anualmente por los Magistrados de Altas Cortes, la cual se imputará al ítem Bonificación por Compensación, de conformidad con lo ordenado en los Decretos 610 y 1239 de 1998, durante el tiempo comprendido del 1 de enero de 1999 al 30 de enero de 2005, de conformidad con lo consignado en la parte motiva.
TERCERO: Los valores a pagar por la entidad demandada, serán actualizados tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme se expresó en los considerandos.
CUARTO: Niéguense las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Sin condena en costas. […]. 12. Como fundamento de la decisión el Tribunal expuso los siguientes argumentos (como se destacará más adelante, se advierte que aunque en la parte resolutiva del fallo se hizo referencia al reconocimiento de la prestación reclamada, esto es, la bonificación por compensación, en la motiva se desarrollaron algunas consideraciones sobre la prima especial de servicios)6: 13.
Adujo que según se probó, la accionante desempeñó el cargo de «procuradora 23 judicial II grado 3PJ-EC del 1 de diciembre de 1991 al 1 de febrero de 2005». Por ende, era beneficiaria de la prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y de la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998. 14. Manifestó que conforme a lo probado en el proceso, la entidad accionada le pagó a la demandante los valores correspondientes a sus prestaciones, habiéndolas liquidado sobre el 70% de su salario básico, al incluir la prima especial de servicios dentro del 100% de la asignación mensual, pese a que lo correcto era que la prima debía reconocerse de manera adicional.
En consecuencia, señaló que «se condenará a la entidad demandada a pagar a la doctora únicamente la diferencia que resulte de reliquidar sus prestaciones sociales devengadas como procuradora judicial II durante el tiempo comprendido entre el 1 de marzo de 2010 (sic) y el 10 de octubre de 2016 (sic), teniendo en cuenta para el efecto el 30% de su salario básico de cada año, correspondiente a la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como un “plus” que se ha debido añadir a la remuneración mensual y no como integrante de la misma […]». 15.
Indicó que el Gobierno nacional reguló la bonificación por compensación a través del Decreto 610 de 1998. Se dispuso que tal emolumento tenía el carácter de 6 Como se destacará más adelante, se advierte que aunque en la parte resolutiva del fallo se hizo referencia al reconocimiento de la prestación reclamada, esto es, la bonificación por compensación, en la motiva se desarrollaron algunas consideraciones sobre la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 5 permanente y sumado a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborares igualaría al 60% de lo que por todo concepto percibieran los magistrados de alta corte.
Dicho ajuste equipararía al 70% para el año 2000 y al 80% para los años subsiguientes. 16. Señaló que la referida norma fue modificada, hasta la expedición del Decreto 4040 de 2004, que creó la bonificación de gestión judicial y estableció los criterios para su reconocimiento y pago. Al respecto, se dispuso que tal concepto tendría el carácter permanente y sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales igualaría al 70% de lo que por todo concepto percibieran los magistrados de alta corte 17.
Expuso que el decreto en mención fue anulado por el Consejo de Estado, en la sentencia del 14 de diciembre de 2011, decisión que tiene efectos retroactivos. Por ello, el Decreto 610 de 1998 volvió a ser aplicable. 18. Explicó que se negarían las pretensiones relativas a la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación por compensación como factor salarial, toda vez que dicho emolumento solo tiene carácter salarial para efectos del ingreso base de cotización del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud. 19.
Indicó que no había lugar a acceder al pago de la sanción por mora prevista en la Ley 244 de 1995, subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, comoquiera que la entidad accionada reconoció oportunamente las prestaciones y cesantías definitivas de la demandante. Aclaró que aun cuando se causó una diferencia del 30% en la liquidación de las cesantías, por cuanto se disminuyó la asignación básica en dicho porcentaje, el pago tardío de esa diferencia no puede considerarse como mora. 20.
Ordenó la indexación de los valores adeudados y no condenó en costas. 2.4. Recurso de apelación 21. La Procuraduría General de la Nación interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, bajo los siguientes argumentos7: 22. Precisó que contrario a lo manifestado por el Tribunal, la entidad allegó los alegatos de conclusión en el término oportuno, como lo ilustran las capturas de pantalla de los mensajes de datos enviados por correo electrónico a la autoridad judicial, que allegó con la apelación. 23.
Adujo que la Procuraduría no tiene la facultad legal de fijar los salarios y prestaciones de sus funcionarios, como es el caso de la prima especial de servicios, pues ello corresponde al Gobierno nacional según lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución Política. En tal sentido, afirmó que los actos acusados se expidieron en cumplimiento del ordenamiento jurídico. 24.
Resaltó que la bonificación por compensación, según el Decreto 610 de 1998, solo constituye «factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, 7 Samai, gestión en otros despachos, 27001233300020140022200, índice 19, documento 17_APELACION_APELACIONSENTENCIA(.pdf). Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 6 invalidez y sobrevinientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de Altas Cortes». 25.
Alegó que de acuerdo con los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969, y 151 del Código de Procedimiento Laboral, la prescripción de los derechos laborales es de tres años contados a partir del momento en que la obligación se haya hecho exigible. Así, como que la parte demandante pretende que se «reliquiden y paguen unos salarios que fueron causados desde el 1 de enero de 1999 hasta el 30 de enero de 2005», estos derechos prescribieron pues transcurrieron más de 7 años desde que fueron reclamados. 26.
Citó apartes de la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, en los que se lee que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y solo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. También, en cuanto a que la bonificación por compensación no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de altas cortes, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas incluido el auxilio de cesantías. 27.
Aclaró que a la accionante, del 1 de enero de 1999 al 30 de enero de 2005, se le liquidaron las cesantías de conformidad con el régimen establecido para los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación y teniendo en cuenta los factores salariales señalados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, sin incluir la bonificación por compensación como factor salarial, porque no lo es. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 28. A través de autos del 2 de marzo8 y 14 de junio de 20239, los magistrados entonces integrantes de esta Subsección presentaron manifestación de impedimento, con sustento en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, esto es, tener interés directo en el proceso, porque fueron beneficiarios de la bonificación por compensación en condición de funcionarios de la Rama Judicial. 29.
Mediante auto del 27 de julio de 2023, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación declaró fundados los impedimentos manifestados. A su vez, los magistrados que conformaban esa Sala se manifestaron impedidos para conocer el asunto, por la causal prevista en el numeral 1 del artículo 141 del CGP10. 30. Por medio de auto del 5 de diciembre de 2023, dos conjueces de la Sección Segunda de esta corporación declararon fundado el impedimento propuesto.
En consecuencia, se ordenó que una vez ejecutoriada la providencia el expediente pasara al despacho11. 31. En auto del 9 de abril de 2024, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada y se prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia12. 8 Magistrados: César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter, providencia vista en Samai, índice 04. 9 Magistrado: Juan Enrique Bedoya Escobar, providencia vista en Samai, índice 12. 10 Samai, índice 16. 11 Samai, índice 26. 12 Samai, índice 31.
Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 7 32. En providencia del 5 de marzo de 2025, el conjuez ponente, en atención a la modificación de la integración de la Sección Segunda y en aplicación del inciso final del artículo 116 del CPACA13, ordenó remitir el proceso a la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo14. 33.
En este escenario, se estima pertinente precisar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda, en providencias recientes, han declarado infundado el impedimento manifestado por magistrados de distintos tribunales del país en asuntos relacionados con el reconocimiento de acreencias como la que aquí se estudia. 34. La mayoría de los integrantes de la Sala, en sesión celebrada el 29 de agosto de 2024, decidieron en igual sentido los impedimentos manifestados por los integrantes de esta, en procesos con supuestos similares a los que se analizan en el presente asunto, por tres razones, a saber15: (i) Las manifestaciones de impedimento se sustentan en consideraciones generales que resultan insuficientes para encuadrar el caso particular en el supuesto descrito en la causal;
(ii) no exponen situaciones actuales y concretas que acrediten la configuración de la causal; (iii) no mencionan el beneficio que sustenta «el interés directo o indirecto en el proceso» ni precisan cómo la decisión del caso puede resultar útil para los intereses de quien manifiesta el impedimento. 35. A partir de las anteriores razones, se estima que las manifestaciones de impedimento que en su momento se efectuaron y aceptaron, como no hacían alusión a situaciones actuales y concretas de la cuales se derivara un interés cierto que afectara la imparcialidad de los funcionarios judiciales, a la luz del criterio imperante, dejaron de constituir una excepción al deber de estos de decidir de fondo los asuntos sometidos a su conocimiento para impartir justicia. 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 36. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso—Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. 13 «Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos». 14 Samai, índice 38. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, expedientes 1774-2024, 5436-2023 y 1286-2024.
En igual sentido, ver autos dictados por la Subsección B, expedientes 4042-2023 y 4079- 2023 del 30 de enero de 2025, y 3819-2024 y 5624-2024 del 6 de febrero del mismo año. Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 8 3.2.
Problemas jurídicos 37. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría General de la Nación, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 38. ¿Los argumentos expuestos por la entidad accionada frente a la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó son suficientes para revocar la orden de reconocimiento y pago de la bonificación por compensación? 39.
¿Operó la prescripción del derecho antes mencionado? 40. Para resolver los interrogantes planteados, la Sala abordará los siguientes temas: (i) bonificación por compensación; (ii) bonificación por gestión judicial; y (iii) prescripción. 41. A partir de las anteriores consideraciones: (iv) se destacarán los hechos probados más relevantes, y (v) en el acápite de análisis del caso concreto se resolverán los problemas jurídicos formulados. 3.3.
Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. Bonificación por compensación 42. La bonificación por compensación fue creada por el Gobierno nacional dentro de una política de nivelación para los destinatarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pues esta había sido insuficiente y se requería una nueva política salarial.
Por ello, el Gobierno tomó la decisión de fijar los ingresos de los magistrados16 de segundo nivel tomando como referencia cierto porcentaje de lo percibido por los magistrados de alta corte. Esto se realizó a través de un mecanismo de anclaje, frente a lo devengado por todo concepto, por los magistrados del primer nivel del artículo 15 de la citada Ley 4 de 1992.
Dicho contexto fue explicado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-244 de 201317, en los siguientes términos: En el año de 1998 se dio otro acontecimiento normativo fundamental en la política salarial del sector justicia: mediante un Decreto reglamentario de la Ley 4a, el Decreto 610 de 1998, el Gobierno reaccionó a la protesta organizada de los jueces para considerar que la prima especial concedida en 1992 al segundo nivel funcional de funcionarios judiciales (definido en el artículo 14 y que sólo había sido del 30% de sus ingresos salariales hasta ese entonces reconocidos) había sido insuficiente y que se requería una nueva política salarial.
Para responder a este reclamo, el Gobierno tomó la decisión de fijar los ingresos de los magistrados de segundo nivel como un cierto porcentaje del de los Magistrados de alta Corte (que, a su vez, habían sido igualados a los de los Congresistas en el artículo 15 de la Ley 4a). Esta fijación o anclaje entre niveles jerárquicos de la Rama Judicial ya había sido intentado, de hecho, en Leyes de finales de los ochentas (Ley 10/1987 y Ley 63/88), que, sin embargo, no habían sido debidamente ejecutadas.
El nuevo Decreto 610/98 buscaba crear un mecanismo gradual de cumplimiento de tales esquemas de anclaje para generar, ahora sí, una política de "nivelación salarial". Para el año de 1998, el segundo nivel de la jerarquía ganaba el 46% 16 Y autoridades equivalentes. 17 M.P. Diego López Medina. En esta providencia, la Corte Constitucional se estuvo a lo resuelto en la sentencia C- 681 de 2003, que declaró inexequible la expresión "sin carácter salarial", contenida en el artículo 15 de la Ley 4a de 1992, pero sólo para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación. Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 9 de los ingresos de los magistrados del primer nivel.
Según el Decreto, esto constituía una "desigualdad económica entre los dos niveles" y, para superarla, propuso un sistema escalonado de nivelación a tres años en el que en el primero recibirían el 60% de lo percibido, por todo concepto, por los Magistrados del primer nivel del artículo 15; para el segundo y tercer año tales porcentajes serían aumentados al 70 y luego al 80%.
Con ello se adoptaba un mecanismo de anclaje proporcional del salario idéntico al que ya se había intentado en la Ley 4a entre funcionarios del primer nivel y los propios congresistas. Para ejecutar este nuevo esquema de nivelación salarial, la "prima especial" de la Ley 4a pasó a denominarse "Bonificación por compensación" y se aclaró en el artículo 1º del Decreto 610 que sólo constituía factor salarial para las pensiones, tal y como ya se había afirmado en la Ley 332/96. 43.
En consecuencia, el presidente de la República, en desarrollo de las normas generales de la Ley 4 de 1992, profirió el Decreto 610 de 199818, que creó la bonificación por compensación, así: ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. 44. El reconocimiento de esta bonificación se extendió para los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Decreto 1239 de 199819 dictado por el presidente de la República. 45.
En este orden de ideas, la bonificación por compensación tiene las características que a continuación se enuncian: i) Carácter permanente; ii) solo constituye factor salarial para efectos pensionales en los mismos términos que la prima especial de servicios de los magistrados de altas cortes; iii) desde el Decreto 1102 de 2012 constituye base de cotización para los aportes a salud; iv) los beneficiarios son los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de 18 Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.
Los Decreto 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 de 1998, sin embargo, este último fue declarado nulo por el Consejo de Estado, en sentencia de la Sección Segunda del 25 de septiembre de 2001, ejecutoriada el 5 de octubre de 2001, exp. 395-99, M.P. Álvaro Lecompte Luna, actor: Pablo Julio Cáceres Corrales. 19 Por el cual se adiciona el Decreto número 610 del 26 de marzo de 1998.
Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 10 Fiscalía ante Tribunal de Distrito; los secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura; v) se paga mensualmente; vi) con efectos fiscales desde el 1 de enero de 1999; vii) inicialmente correspondía al 60% de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de alta corte (1999).
Para la vigencia fiscal siguiente aumentó al 70% (2000); viii) en la tercera vigencia fiscal aumentó al 80% (2001), de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte; ix) la bonificación «sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales» debe igualar el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte. 46.
Ahora bien, la sentencia del 18 de mayo de 201620, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, consideró que la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992 «tiene clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998, pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente». 47.
A renglón seguido, señaló que las cesantías de los magistrados de alta corte también son un emolumento que se incluye en «todo lo devengado», comoquiera que «el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998». 48.
En la misma línea, señaló que para calcular la diferencia entre lo devengado por los congresistas y lo percibido por los magistrados de alta corte, se debían tener en cuenta las cesantías de los parlamentarios, «para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos [magistrados de alta corte]». 49.
A modo de conclusión, cabe precisar entonces que el valor de la bonificación por compensación «es el resultado de la diferencia entre lo proyectado como ingresos anuales que “por todo concepto” reciban los magistrados de Alta Corte y los 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 18 de mayo de 2016, proceso con radicado 25000-23-25-000-2010-00246-02(0845-15).
Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 11 ingresos anuales de magistrado de Tribunal y demás cargos equivalentes, para fijar el ingreso laboral de éstos últimos en un 80% a partir del año 2001»21. 50. Con posterioridad, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, en la sentencia del 2 de septiembre de 201922, reiteró que la bonificación por compensación hace parte de un sistema de anclaje diseñado de forma escalonada, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-244 de 2013.
La referida providencia también señaló que, en virtud de Decreto 610 de 1998, los ingresos laborales de sus destinatarios, a partir del año 2001, serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte. Ciertamente, resaltó que «el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral». 51.
El citado Decreto 610 de 1998 fue derogado por el Decreto 2668 de 1998, en consecuencia, cada año el Gobierno Nacional expidió los decretos para regular la bonificación por compensación23. En efecto, el Gobierno nacional dictó los Decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003). 52.
Ahora bien, el Decreto 2668 de 1998 fue anulado por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001, expediente 395-99, con efectos «ex tunc». Por consiguiente, volvió a ser aplicable el Decreto 610 de 1998. 3.3.2. Bonificación de gestión judicial 53. El Decreto 4040 de 200424, en el artículo 1, creó la bonificación de gestión judicial; determinó que era incompatible con la bonificación por compensación, y que el valor correspondía a un porcentaje del 70% del valor integrado por la asignación básica y los demás ingresos laborales de lo que por todo concepto devengaran los magistrados de las altas cortes, cuyos destinatarios eran los funcionarios de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa. 54.
La norma indicaba que la bonificación solo era factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, y era parte integral del ingreso base de liquidación debiendo cotizarse mensualmente sobre lo devengado. 55. Los destinatarios eran los magistrados de Tribunal y Consejo Seccional, magistrados auxiliares de las altas cortes, abogados asistentes y abogados auxiliares del Consejo de Estado, fiscales delegados ante Tribunales de Distrito, 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 8 de octubre de 2024, proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-05188-02 (3217-2022), M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, proceso con radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18).
Aclarada en auto del 7 de octubre de 2019. 23 En efecto, el Gobierno nacional expidió los Decretos 664 de 1999, 2738 de 2000, 1476 de 2001, 2726 de 2001, 663 de 2002 y 3570 de 2003, que regularon la bonificación por compensación con valores fijos anuales, por ejemplo, para el magistrado de Tribunal Nacional de Orden Público fueron los siguientes montos: $2.030.717 (1999), 2.218.153 (2000), 2.299.560 (2001), 2.407.410 (2002) y 2.491.911 (2003). 24 Por el cual se crea una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.
Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 12 fiscales auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, directores ejecutivos seccionales de Administración Judicial, y secretarios generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.
Igualmente, tenían quienes ingresaron, con posterioridad a la publicación de este decreto, a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los magistrados de Tribunal a que se refiere el presente artículo. 56. En el artículo 2 se indicó que los destinatarios «podrán optar al reconocimiento y pago de la Bonificación de Gestión Judicial, […] siempre y cuando se encuentren en una de las siguientes situaciones: a) Quienes han iniciado acciones judiciales relacionadas con la Bonificación por Compensación y desistan de sus pretensiones, renunciando expresamente a la posibilidad de iniciar nuevamente acciones, en los términos del artículo 342 del Código de Procedimiento Civil; b) Los que no han efectuado tales reclamaciones y suscriban contratos de transacción para precaver litigios futuros relacionados con la Bonificación por Compensación». 57.
Sin embargo, la Sección Segunda, Sala de Conjueces, en sentencia del 14 de diciembre de 201125 declaró la nulidad del citado Decreto 4040 de 2004, en atención a que para tener derecho a la bonificación de gestión judicial, los destinatarios debían desistir de las demandas para obtener el pago de la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 o celebrar contratos de transacción. Se estimó que el Decreto 4040 de 2004 otorgó validez a la transacción sobre el pago de la bonificación por compensación del 80%, pese a que los derechos laborales no pueden ser objeto de negociación por las partes, dada su naturaleza de derecho adquirido y porque se violó el principio de progresividad.
Insistió entonces en que constitucionalmente está prohibido renunciar a los derechos adquiridos o transar sobre derechos ciertos e indiscutibles. 58. La Sala de conjueces precisó que para una misma categoría de servidores judiciales, con idénticas funciones, horarios, responsabilidades y requisitos, coexistían dos regímenes vigentes, el Decreto 610 de 1998 que fijaba la asignación mensual en el 80% de lo devengado por los magistrados de altas cortes, mientras que el Decreto 4040 de 2004 la establecía en el 70%, con lo cual se materializó un trato diferenciado injustificado entre sujetos en igualdad de condiciones. 59.
En este orden de ideas, se estableció que el Decreto 4040 de 2004 violó los derechos al trabajo, a la igualdad, y a la prohibición de transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles. 60. Luego de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, el presidente de la República dictó el Decreto 1102 de 201226, según el cual a partir del 27 de enero de 2012, la bonificación por compensación que venían percibiendo los beneficiarios27 equivaldría al 80% de lo que por todo concepto devengaran los magistrados de alta 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05), M.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 26 Por la cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios. 27 Magistrados de Tribunal, Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación. Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 13 corte, con la connotación de ser «factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003». 61.
El artículo segundo del referido Decreto 1102 de 2012 indicó que «como consecuencia de la declaratoria de nulidad del decreto 4040 de 2004, los servidores que venían percibiendo la Bonificación de Gestión Judicial percibirán, a partir de la fecha de ejecutoria de dicha sentencia, la bonificación por compensación en los mismos términos y condiciones señaladas para su reconocimiento en el artículo 1° del presente decreto». 3.3.3.
Sobre la prescripción 62. La Sección Segunda analizó el tema de la prescripción de los derechos laborales en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2020 dictada por la Sección Segunda28, en la cual se identificaron los elementos de la citada figura, así: «i) […] se predica de manera general respecto aquellos de contenido patrimonial, con excepción de aquellos en los que el legislador ha establecido que de acuerdo con su naturaleza no pueden extinguirse, verbigracia, el derecho a la pensión, dado que solo son objeto de ella, las mesadas pensionales no reclamadas oportunamente; ii) la inactividad prolongada del titular, denota que no tiene interés en el servicio o la prestación debida, salvo que sea forzada por encontrarse imposibilitado para actuar; y iii) el transcurso del tiempo, que de manera concreta será el plazo legal dentro del cual se debe exigir el cumplimiento de la obligación, so pena de que se extinga». 63.
En el citado fallo, la Sección Segunda explicó que el término de prescripción empieza a correr desde cuando la obligación es exigible, y adujo que el efecto es la «extinción de la pretensión y del derecho subjetivo mismo, que se producen en razón de la sentencia judicial que acoge la correspondiente excepción propuesta por el demandado o la declaratoria de oficio por el juez». 64.
En el campo de lo contencioso-administrativo, la prescripción protege el patrimonio público, el interés general, la seguridad jurídica, al impedir que se reconozcan derechos reclamados de forma tardía. Así pues, el juez «como director del proceso, [tiene la obligación] de analizar de manera oficiosa si en el asunto sometido a su conocimiento ha operado o no este fenómeno extintivo, sin perjuicio, claro está, de la no reformatio in pejus (art. 187 del CPACA).
De manera que la prescripción extintiva puede invocarse por vía de excepción o declararse de oficio»29. 65. Ahora bien, cabe destacar que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 regula la prescripción al indicar que: Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ-SII-022-2020, proceso con radicado 08001-23-33-000- 2013-00666-01 (0833-2016). 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 2023, proceso con radicado 080012333000201200200-02 (2459-2014).
Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 14 66. Este precepto fue reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, que en el artículo 102 señala: Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 67. Sobre este aspecto, en el fallo del 15 de mayo de 2016, la Sala de Conjueces abordó el estudio de la prescripción del derecho al pago de la bonificación por compensación. Para el efecto, sostuvo que el derecho debe ser exigible, pero que para los destinatarios «existía la disyuntiva», entre el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004, de modo que «resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho».
En este contexto, la providencia determinó que «solo puede hablarse de exigibilidad de la bonificación por compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012», cuando quedó ejecutoriada la sentencia del 14 de diciembre de 201130, que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004. 68.
No obstante, en el fallo del 2 de septiembre de 201931, la Sala de Conjueces abordó nuevamente el tema del derecho al pago de la bonificación por compensación para lo cual precisó que la sentencia de 2016 «no fijó ninguna regla respecto de la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004», por ello, consideró que previo al Decreto 4040 de 2004 «el único régimen vigente respecto de la bonificación por compensación era el Decreto 610 de 1998 y el derecho era plenamente exigible». 69.
Adujo que del «período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 199832 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, procede decretar la prescripción. Durante este lapso no hubo dualidad de normas y, por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2° del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de interrumpirla».
En consecuencia, el fallo estableció que por regla general operó la prescripción del derecho al pago de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, salvo que la persona demuestre que reclamó antes de esta última fecha. 70. Nótese que el auto del 7 de octubre de 2019, que aclaró la providencia del 2 de septiembre de 2019, expuso las siguientes consideraciones sobre la prescripción: […] no existe prescripción de la bonificación por compensación entre el 2 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012 -vigencia del Decreto 4040 de 2004- porque durante dicho periodo, como es ampliamente conocido, hubo coexistencia de regímenes.
Al salir de la vida jurídica, el 27 de enero de 2012 dicho decreto, los destinatarios podían efectuar reclamaciones hasta el 27 de enero de 2015, sin que los afectara la prescripción; por fuera de ese término hacia atrás, se cuenta la prescripción desde el 3 de diciembre de 2004 -fecha de entrada en vigencia del D. 4040- hasta el 5 de octubre de 2001 -fecha en 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 11001-03-25-000-2005-00244-01 (10067-05), M.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 395-99, M.P. Álvaro Lecompte Luna, sentencia del 25 de septiembre de 2001.
Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 15 la que cobró ejecutoria la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 2668 de 1998-, con la excepción de quienes hayan interrumpido la prescripción por haber presentado reclamación durante el tiempo que no hubo coexistencia de regímenes -5 de octubre de 2001 al 2 de diciembre de 2004». 71.
En síntesis, acorde con las providencias previamente citadas de la Sala de Conjueces, se extrae que: i) Entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004 operó por regla general la prescripción de la bonificación por compensación, si no se interpuso reclamación; ii) entre el 3 de diciembre de 2004 (fecha de vigencia del Decreto 4040 de 2004) y el 28 de enero de 2012 no operó la prescripción, pues el derecho no era exigible dada la coexistencia de los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004; iii) a partir del 28 de enero de 2012, empezó a correr el término de prescripción trienal sin excepciones. 72.
Ahora bien, esta Subsección precisa que la prescripción se interrumpe con la reclamación administrativa ante la administración, por el término de tres años. Esta interrupción solo es efectiva si se acude a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el mismo plazo; sin perjuicio de los términos para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 164 CPACA). 3.4.
Hechos probados relevantes 73. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 74. La señora Luz Colombia Murillo Agualimpia prestó sus servicios a la Procuraduría General de la Nación, en el cargo de procuradora 23 judicial II de familia del distrito judicial de Chocó, desde el 1 de enero de 1999 hasta el 31 de enero de 200533. 75.
La División de Gestión Humana (e) y el jefe de tesorería de la Procuraduría General de la Nación, certificó la remuneración de la accionante para los años 1991 a 200534. 76. La Dirección Administrativa de la División de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial certificó, el 31 de julio de 2012, la remuneración para el cargo de magistrados de altas cortes para los años 1999 a 201235. 33 Según se lee en el escrito de la demanda, sin que tal hecho haya sido controvertido por la entidad recurrente.
Además, se tiene el certificado expedido el 12 de abril de 2005 por el jefe de la División de Gestión Humana (e) y el jefe de tesorería de la Procuraduría General de la Nación, visto en Samai, gestión en otros despachos, 27001233300020140022200, índice 09, documento Incorpora Expediente Digitalizado(.PDF), págs. 29 a 35. 34 Samai, gestión en otros despachos, 27001233300020140022200, índice 09, documento Incorpora Expediente Digitalizado(.PDF), págs. 29 a 35. 35 Samai, gestión en otros despachos, 27001233300020140022200, índice 09, documento Incorpora Expediente Digitalizado(.PDF), págs. 72 a 75.
Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 16 77. La Sección de Pagaduría de la Cámara de Representantes, el 10 de agosto de 2012, certificó la asignación mensual de un representante a la cámara durante los años 2001 a 201136. 78.
El 26 de septiembre de 2012, la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, certificó lo siguiente37: […] «la Procuraduría General de la Nación ha cancelado el 80%, equivalente a lo que devengan los magistrados de las Altas cortes (sic) sea por sentencia de la jurisdicción (sic) de lo Contencioso Administrativo o por sentencia constitucional de tutela, en cumplimiento de dichos fallos judiciales de segunda instancia proferida por tribunales y/o Consejo de Estado, información que fue allegada por el Jefe de la oficina (sic) de la División Financiera […]». - En la referida constancia, se enlistaron los servidores judiciales que por sentencia judicial eran beneficiarios de la bonificación por compensación, equivalente al 80%; sin que se señalara el nombre de la accionante. 79.
En escrito presentado el 23 de agosto de 2012, la señora Luz Colombia Murillo Agualimpia solicitó a la Procuraduría General de la Nación el reconocimiento de la bonificación por compensación, liquidada en el 80% de los ingresos que por todo concepto perciben los magistrados de las altas cortes, en los términos del Decreto 610 de 1998, respecto del año 1999 al 1 de febrero de 2005.
Además, que se le reliquidaran las prestaciones sociales y las cesantías definitivas causadas y pagadas, para ajustarlas a la liquidación que resulte por el reconocimiento de la diferencia salarial antes aludida38. 80. Mediante el Oficio SG 3955 del 14 de septiembre de 2012 la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación negó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Explicó que el Decreto 1102 de 2012 que dispuso una modificación sobre dicho emolumento para los actuales procuradores judiciales II, no estableció que su reconocimiento se pudiera aplicar con retroactividad; lo que significa que no se extiende a los periodos reclamados por la peticionara —entre 1999 y el 1 de febrero de 2005—.
Añadió que no procedía la reliquidación de las prestaciones sociales, porque la bonificación salarial de acuerdo con el Decreto 610 de 1998 solo constituye factor salarial para efectos pensionales39. 81. La anterior decisión fue confirmada por la entidad accionada, a través de la Resolución 11123 del 13 de noviembre de 2012, al resolver el recurso de reposición interpuesto en su contra40. 36 Samai, gestión en otros despachos, 27001233300020140022200, índice 09, documento Incorpora Expediente Digitalizado(.PDF), págs. 61 a 71. 37 Samai, gestión en otros despachos, 27001233300020140022200, índice 09, documento Incorpora Expediente Digitalizado(.PDF), págs. 82 a 100. 38 Samai, gestión en otros despachos, 27001233300020140022200, índice 09, documento Incorpora Expediente Digitalizado(.PDF), págs. 5 a 10. 39 Samai, gestión en otros despachos, 27001233300020140022200, índice 09, documento Incorpora Expediente Digitalizado(.PDF), págs. 11 a 16. 40 Samai, gestión en otros despachos, 27001233300020140022200, índice 09, documento Incorpora Expediente Digitalizado(.PDF), págs. 26 a 27.
Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 17 3.5. Caso concreto 82. En el asunto bajo análisis, la parte accionante solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación que iguale el 80% de lo devengado por los magistrados de alta corte, incluyendo para su cálculo, que estos perciben la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4 de 1992. 83.
El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento de la bonificación por compensación equivalente al 80% «de las diferencias existentes entre las sumas devengadas por los congresistas y la devengada anualmente por los magistrados de altas cortes», con la inclusión de la prima especial de servicios percibida por los magistrados de altas cortes —artículo 15 de la Ley 4 de 1992—, por el periodo comprendido del 1 de enero de 1999 al 30 de enero de 2005. 84.
Al respecto, se advierte que, si bien la anterior fue la decisión del Tribunal en la parte resolutiva de la sentencia recurrida, lo cierto es que, revisado el fallo en su integralidad, y conforme se narró en el acápite de los antecedentes de la presente providencia, esta es incongruente con las consideraciones expuestas. Ello, toda vez que no solo se estudió la bonificación por compensación, sino que se analizó también el supuesto derecho de la accionante al reconocimiento y pago de la reliquidación de las prestaciones sociales, teniendo como base para la liquidación el 100% del sueldo básico mensual, con la inclusión del 30% de la asignación básica como prima especial, aunque respecto de esta prestación y el fraccionamiento del salario no adoptó en favor de la peticionaria decisión alguna. 85.
En este orden de ideas, advertida la anterior falencia, se precisa que la Sala se pronunciará solo frente al recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada; por lo que conforme con los problemas jurídicos planteados anteriormente, se concentrará en definir si los argumentos expuestos por la Procuraduría General de la Nación frente a la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó son suficientes para revocar la orden de reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, prestación cuyo amparo motivó la presentación de la demanda de la referencia y respecto de la cual decidió la sentencia impugnada.
Asimismo, si operó la prescripción del mencionado derecho. 3.5.1. Resolución del primer problema jurídico 86. En síntesis, se tiene que la entidad accionada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, bajo dos argumentos centrales. El primero, que la bonificación por compensación no podía tenerse en cuenta como factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales y las cesantías de la demandante, toda vez que ostenta el carácter salarial solo para efectos pensionales.
El segundo, que los derechos laborales reconocidos prescribieron tres años después de que se hicieron exigibles. 87. Sobre el particular, efectuada la lectura integral del recurso interpuesto, se advierte que no se aducen las razones por las cuales la entidad demandada se encuentra inconforme con la decisión del juez de primera instancia, respecto al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación a favor de la accionante, como única pretensión a la que se accedió. En punto, se limitó a hacer consideraciones generales en cuanto a que el Gobierno nacional es el único que tiene competencia Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 18 para fijar el régimen salarial de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, y lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998, el cual prevé que dicho emolumento solo tiene carácter salarial para efectos pensionales. 88.
Así, resulta claro que la entidad no discutió propiamente el derecho de la accionante al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación, en tanto su reparo frente a la sentencia recurrida versa sobre el hecho de que a su juicio, contrario a lo decidido, esta no tiene carácter salarial, sino solo para las cotizaciones a pensión. 89.
Ahora bien, se destaca que, en las consideraciones del fallo impugnado se señaló que no se accedería a la reliquidación de las prestaciones sociales de la accionante, toda vez que la bonificación por compensación solo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud.
De modo que «no puede constituir la base de liquidación de prestaciones sociales diferentes a las pensiones de sus beneficiarios». 90. Así las cosas, se evidencia que el recurso de alzada no es congruente con la sentencia recurrida en lo referente al carácter salarial de la bonificación por compensación, en tanto el Tribunal definió precisamente que dicho emolumento no constituye factor salarial y, por ende, negó la reliquidación de las prestaciones sociales y las cesantías de la accionante. 91.
Lo anterior impide a la Sala inferir el desacuerdo de la entidad con la decisión de primera instancia en lo ateniente al derecho de la demandante a ser acreedora de la bonificación por compensación; máxime cuando sus argumentos se dirigen a cuestionar una decisión que no se adoptó, esto es, la supuesta reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión del referido emolumento como factor salarial. 92.
Por ende, se concluye que la inconformidad de la parte recurrente relacionada con la reliquidación de las prestaciones sociales no confronta de manera directa las razones que fundamentan la sentencia impugnada respecto al derecho a la bonificación por compensación. En consecuencia, los argumentos de la entidad no son suficientes para revocar la orden de reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. 3.5.2.
De la prescripción del derecho 93. La entidad accionada afirma que operó la prescripción del derecho a la bonificación por compensación, puesto que la petición se presentó ante la administración 7 años después de que el derecho se hizo exigible. 94. Al respecto, se tiene que el Tribunal no se pronunció sobre si operaba o no en el caso particular el fenómeno de la prescriptivo del derecho. 95.
En este orden, se recuerda que de acuerdo con las consideraciones expuestas en el numeral 3.3.3. de esta sentencia, en cuanto a la bonificación por compensación deben tenerse en cuenta tres escenarios: el primero, durante el que estuvo vigente el Decreto 610 de 1998, antes de que entrara en vigor el Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004; el segundo, cuando las anteriores normas rigieron simultáneamente; y el tercero, con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 4040 de 2004, lo que tuvo lugar el 27 de enero de 2012, instante a partir del cual se retornó al Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 19 monto del 80% de la referida bonificación, como lo señalaba el Decreto 610 de 1998 y lo reiteró el Decreto 1102 de 2012. 96.
La anterior distinción es relevante, entre otras razones, porque respecto de lo causado en la época en la que estuvieron vigentes simultáneamente los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004, es decir, del 3 de diciembre de 2004 y el 27 de enero de 2012, la prescripción no operó, pues no había claridad de la exigibilidad del derecho, a diferencia de lo que ocurre en el escenario previo a la entrada en vigor del Decreto 4040 de 2004, esto es, antes del 3 de diciembre de 2004. 97.
Al aplicar las anteriores consideraciones al caso concreto, se tiene que antes de la vigencia del Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004, la señora Luz Colombia Murillo Agualimpia fue procuradora judicial II, concretamente, desde el 1 de enero de 1999; por lo que lo causado entre esta fecha y el día anterior a la entrada en vigor del Decreto 4040, es decir, el 2 de diciembre de 2004, debió reclamarse la reliquidación de la bonificación en el término de 3 años, lo cual no ocurrió, por lo que operó la prescripción. Esto, comoquiera que la petición ante la administración se presentó el 23 de agosto de 2012. 98.
Distinto ocurre con lo causado, en cuanto a la bonificación se refiere, del 3 de diciembre de 2004 al 31 de enero de 2005 (fecha de retiro del servicio de la peticionaria), pues las diferencias reclamadas se generaron durante la dualidad normativa de los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004. Por tal razón, la exigibilidad de las acreencias, como se indicó con anterioridad, tuvo lugar después de la ejecutoria de la sentencia que anuló la segunda de las normas, esto es, desde el 28 de enero de 2012; instante a partir del cual debía presentarse la reclamación correspondiente dentro de los 3 años siguientes para evitar el fenómeno de la prescripción. Ello, en efecto ocurrió en el caso de autos, en tanto la petición se radicó el 23 de agosto de 2012 y la demanda se presentó el 17 de junio de 2013. 99.
En suma, se estima que se configuró la prescripción del derecho al pago de las diferencias reclamadas a título de la bonificación por compensación, que se causaron a favor de la señora Luz Colombia Murillo Agualimpia antes del 2 de diciembre de 2004, esto es, desde el 1 de enero de 1999 hasta la aludida fecha. 100. Así, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, en el sentido de modificarla acerca de los extremos en los que se pagarán las sumas reconocidas, esto es, del 3 de diciembre de 2004 al 30 de enero de 2005; y adicionarla para declarar probada la excepción de prescripción de lo causado entre el 1 de enero de 1999 hasta el 2 de diciembre de 2004. 101.
Al respecto, se aclara que la decisión recurrida no se modificará en cuanto al extremo final del reconocimiento, en aras de salvaguardar la condición del apelante único. Esto, puesto que, aunque la peticionaria prestó sus servicios hasta el 31 de enero de 2005, lo cierto es que el 30 de enero de 2005 fue la data señalada en la parte resolutiva de la sentencia impugnada, y la parte accionada no dijo nada sobre el particular en el recurso de alzada.
Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 20 3.6. Consideraciones adicionales 102. Finalmente, al ser el derecho a la seguridad social irrenunciable41 e imprescriptible42, se adicionará la sentencia para disponer que la entidad reliquide y pague los aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de la señora Luz Colombia Murillo Agualimpia, desde el 1 de enero de 1999 hasta el 30 de enero de 2005 por las diferencias dejadas de pagar por la bonificación por compensación. 103.
También se adicionará la decisión apelada, en el sentido de aclarar que lo reconocido con ocasión del proceso de la referencia, será procedente siempre y cuando la suma a pagar por concepto de la reliquidación ordenada no se haya cancelado por la entidad accionada previamente. Por lo que concierne a esta hacer la verificación correspondiente. 3.7.
Conclusión de la decisión 104. Se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, toda vez que los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada no son suficientes para revocar la decisión del Tribunal, en cuanto al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. 105. De otro lado, se modificará y adicionará el numeral segundo de la sentencia impugnada, toda vez que hay lugar a declarar la prescripción de las diferencias reclamadas a título de la bonificación por compensación, que se causaron a favor de la demandante antes del 2 de diciembre de 2004. 106.
Por último, se adicionará en cuanto a ordenar a la accionada a efectuar el pago de aportes a pensión a partir del 1 de enero de 1999 hasta el 30 de enero de 2005, a favor de la accionante. Asimismo, en lo relativo a aclarar que lo reconocido, será procedente siempre y cuando la suma a pagar por concepto de la reliquidación ordenada no se haya cancelado por la entidad accionada previamente. 3.8.
Costas 107. En lo atinente a las costas, la presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario43 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 41 Constitución Política, artículo 48. En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 43 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 21 2011, por razones de seguridad jurídica e igualdad, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.
Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala de Conjueces, el 7 de junio de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: MODIFICAR y ADICIONAR el numeral segundo de la sentencia impugnada, el cual queda así: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho a la NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer y pagar a la demandante Doctora LUZ COLOMBIA MURILLO AGUALIMPIA, el derecho adquirido a percibir el equivalente al 80% de las diferencias existentes entre las sumas devengadas anualmente por los Congresistas y la devengada anualmente por los Magistrados de Altas Cortes, en el entendido que la liquidación de la misma recae sobre la denominada “prima especial de servicios” devengada anualmente por los Magistrados de Altas Cortes, la cual se imputará al ítem Bonificación por Compensación, de conformidad con lo ordenado en los Decretos 610 y 1239 de 1998, durante el tiempo comprendido del 3 de diciembre de 2004 al 30 de enero de 2005, por prescripción trienal, de conformidad con lo consignado en la parte motiva.
DECLARAR probada la prescripción del derecho al pago de las diferencias reclamadas a título de la bonificación por compensación, que se causaron a favor de la señora Luz Colombia Murillo Agualimpia desde el 1 de enero de 1999 hasta el 2 de diciembre de 2004. La Nación, Procuraduría General de la Nación debe reliquidar y pagar los aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de la señora Luz Colombia Murillo Agualimpia desde el 1 de enero de 1999 hasta el 30 de enero de 2005, con ocasión de las diferencias surgidas a causa del reajuste ordenado a título de bonificación por compensación. Lo reconocido será procedente siempre y cuando la suma a pagar por concepto de la reliquidación ordenada no se haya cancelado por la entidad accionada previamente. un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
(v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 27001-23-33-000-2014-00222-02 (5840-2022) Demandante: Luz Colombia Murillo Agualimpia Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación 22 TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx