41001233300020160014101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintiuno (21) febrero de de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 41001-23-33-000-2016-00141-01 Nº Interno: 0915-2020 Demandante: Rosalba Losada Zúñiga Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Pensión gracia- reconocimiento y pago.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 15 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Rosalba Losada Zúñiga, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 035289 de 28 de agosto de 2015 y RDP 052348 de 10 de diciembre de 2015, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada: (i) reconocer y pagar una pensión gracia desde el 18 de septiembre de 2008 incluyendo todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición de su estatus pensional;

(ii) indexar las sumas reconocidas en virtud del presente fallo con fundamento en el IPC; (iii) abstenerse de efectuar descuentos por concepto de seguridad social en salud; (iv) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y; (v) pagar los intereses moratorios y costas. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes[1]: La señora Rosalba Losada Zúñiga nació el 18 de septiembre de 1958 y consolidó su estatus pensional el 18 de septiembre de 2008, al cumplir 50 años de edad y tener 24 años de servicio como docente nacionalizado.

Adujo que laboró como docente nacionalizado con ocasión del: (i) Decreto No. 184 del 23 de febrero de 1978, expedido por gobernador del Huila, desde el 01 de marzo de 1978 al 31 de diciembre de 1978; (ii) Contratos de prestación de servicios del 15 de julio de 1988 al 28 de mayo de 1996, con interrupciones; y el (iii) Decreto 497 de 13 de mayo de 1996, proferido por el gobernador del Huila, desde el 29 de mayo de 1996 al 18 de septiembre de 2013.

Afirmó que mediante sentencia de 18 de junio de 2013, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Neiva y confirmada por el Tribunal Administrativo de Huila, se declaró la existencia de una relación laboral entre la actora y la entidad demandada desde el 15 de julio de 1988 al 28 de mayo de 1996. El 8 de abril de 2015[2], la parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia jubilación; sin embargo, esta petición fue resuelta desfavorablemente mediante las Resoluciones RDP 0352289 de 28 de agosto de 2015 y RDP 052348 de 10 de diciembre de 2015.

Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 6, 25, 29, 48, 53, 90, 121 y 209. De la Ley 114 de 1913, artículos 1, 2, 3 y 4. De la Ley 116 de 1928, artículo 6. De la Ley 4 de 1966, artículo 4. De la Ley 4 de 1976, artículos 1 y 2. De la Ley 33 de 1985, artículo 1. De la Ley 91 de 1989, artículo 15.

Decreto 081 de 1976, artículo 3. Decreto 2277 de 1979, artículo 3. Como concepto de violación señaló que le asiste derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación con el 75% de todo lo devengado durante el último año anterior a la adquisición del estatus pensional, en la medida en que se desempeñó como docente nacionalizado durante más de 20 años y acreditó la edad requerida de 50 años.

Indicó que la UGPP erróneamente calificó su vinculación como docente nacional, sin tener en cuenta las pruebas que dan cuenta su carácter nacionalizado. Afirmó que no es obligatorio presentar los nombramientos efectuados para acreditar el tipo de vinculación, en tanto que en el sub examine existe un certificado expedido por el Ministerio de Educación Nacional, que refiere a que la actora no se vinculó en dicho ministerio.

Precisó que el ordenamiento jurídico que regula la pensión gracia no impide la inclusión de tiempos de servicio ejercidos a través de contrato de prestación de servicios, para lo cual aportó la sentencia de 28 de junio de 2013 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Neiva confirmada por el Tribunal Administrativo de Huila, que declaró la existencia de un contrato realidad entre la actora y la entidad demandada del 15 de julio de 1988 al 28 de mayo de 1996.

Argumentó que si bien la certificación del departamento del Huila determinó “erróneamente” que el tiempo prestado por la parte demandante desde el 29 de mayo de 1996 es de carácter nacional, lo cierto es que dicho nombramiento fue de carácter territorial con fundamento en el Decreto de nombramiento No. 497 de 1996 y la certificación de 18 de enero de 2002, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Huila.

Finalmente, insistió que la Secretaría de Educación Departamental del Huila se equivocó al considerar que el tiempo de servicio prestado desde el 29 de mayo de 1996 es de orden nacional, por el hecho de ser posterior al 31 de diciembre de 1989, conforme con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, desconociendo que su nombramiento lo efectuó una entidad territorial. 2.

Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda[3]. Indicó que la actora no cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, toda vez que los tiempos de servicio prestados por la actora son del orden nacional.

Señaló que, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, la señora Rosal Losada Zúñiga “no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden Nacional ni los desempeñados en cargos de carácter administrativo total o parcialmente, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada”. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia proferida el 15 de octubre de 2019[4], negó las pretensiones de la demanda (condena en costas). Indicó que los tiempos de servicio prestados por la actora como docente de los planteles educativos rurales Taruel desde el 1º de marzo al 31 de diciembre de 1978, Santa Lucía y Alto Damitas (Iquira) desde el 15 de julio de 1988 al 28 de mayo de 1988 (con interrupciones), y Alto de Damitas (Iquira) del 29 de mayo de 1996 al 18 de enero de 2002 son de carácter nacionalizado, conforme la certificación de 18 de enero de 2002 expedida por la Secretaría de Educación del Departamento del Huila.

Precisó que si bien las sentencias de primera y segunda instancia proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Neiva y el Tribunal Administrativo de Huila reconocieron unas prestaciones sociales a favor de la actora, tales providencias no constituyen prueba de la vinculación territorial o nacionalizada de la docente entre el 15 de julio de 1988 al 28 de mayo de 1996.

Advirtió que pese a que la señora Rosalba Losada Zúñiga laboró en los centros docentes rurales Santa Lucía y Alto Damitas y una certificación expedida por la entidad territorial establece su carácter nacionalizado, ello no es suficiente para acceder a la prestación solicitada. Argumentó que la actora fue trasladada a través de Decreto No. 488 de 15 de mayo de 2007 al plantel educativo San Luis desde el 15 de mayo de 2007 al 5 de marzo de 2015, figurando como docente con vinculación nacional.

Finalmente, concluyó que la accionante no cumplió con los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada “ante la evidente contradicción entre una y otra certificación respecto del tipo de vinculación que mantuvo la actora en virtud del pluricitado nombramiento, encuentra el Tribunal que en gracia de discusión de tenerse en cuenta los periodos como docente nacionalizada en los planteles educativos Santa Lucia y Alto Damitas de Íquira y en el Plantel Educativo la Planta de Teruel a que se hizo referencia inicialmente, el resultado es insuficiente para que opere el reconocimiento de la prestación en su favor (…)”. 4.

El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia[5]. Indicó que el a quo desconoció el carácter de docente nacionalizado de la actora, conforme con el nombramiento departamental efectuado mediante el Decreto No. 497 de 13 de mayo de 1996, y no tuvo en cuenta los tiempos prestados en el departamento del Huila desde el 19 de enero de 2002 en adelante, y “sus posteriores ratificaciones o traslados por medio de actos del orden territorial”.

Precisó que el Tribunal no efectuó un análisis integral de los actos administrativos de nombramiento y certificaciones laborales, en particular, la contenida en el Decreto No. 497 de 29 de mayo de 1996 y la certificación expedida por el Ministerio de Educación, que fueron incorporadas al proceso. Adujo que “la Secretaría de Educación Departamental del Huila, en el certificado de tiempo de servicio que discute el Juez A quo (certificado de tiempo de servicio de fecha 5 de marzo de 2015), certifica a mi poderdante como docente de vinculación NACIONAL, por considerar erróneamente el funcionario de dicha Secretaría, que los tiempos de servicio prestados desde el 29 de mayo de 1996 en adelante son de orden Nacional por el hecho de ser posteriores al 31 de diciembre de 1989; esto es, que los nombramientos a partir del 01 de enero de 1990 son de orden NACIONAL: de esta manera desconociendo la Secretaría de Educación Departamental del Huila, que el tipo de vinculación (Nacional - Nacionalizado - Departamental - Municipal) se establece teniendo en cuenta el nombramiento que haya tenido el docente, que para el caso de la señora ROSALBA LOSADA ZÚÑIGA, corresponde a un nombramiento mediante DECRETO DEPARTAMENTAL por haber sido emanado de la Gobernación del Huila”.

Argumentó que el tiempo de servicios prestados en virtud de un mismo nombramiento no puede computarse simultáneamente como nacional y nacionalizado, toda vez que dichas labores se prestan bajo la misma calidad del docente al existir un único nombramiento, pese a que se hayan presentado diversas situaciones administrativas, tales como traslados, reubicaciones o ascensos.

Finalmente, concluyó que la señora Rosalba Losada Zúñiga tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, al cumplir con 20 años de servicio como docente del orden territorial y tener 50 años de edad. 5. Alegatos de conclusión La UGPP concluyó que la parte actora no tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, toda vez que la señora Rosalba Losada Zúñiga no cumplió con el requisito de 20 años de servicio como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado[6]. 6.

El Ministerio Público emitió concepto, sosteniendo que la parte demandada tiene derecho a acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada, en tanto que desempeñó sus funciones en entidades educativas “locales” y el nombramiento de la actora fue efectuado por el gobernador del Huila, mediante acto administrativo en ejercicio de sus competencias[7].

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte demandante, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, Para el efecto, se establecerá si la señora Rosalba Losada Zúñiga tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.

Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1. La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” [8].

Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 2018[9], se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11- S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[10], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[11]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito[12]”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022[13] la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación 029 de la misma fecha 11 de agosto de 2022[14] se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.

Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, la señora Rosalba Losada Zúñiga nació el 18 de septiembre de 1958, como consta en la copia de la cédula de ciudadanía[15]. Por tanto, el 18 de septiembre de 2008 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. (ii) Vinculación de la demandante y tiempo de servicio - Según certificado de tiempo de servicio de 18 de enero de 2002, proferido por la Secretaría de Educación Departamental de Huila, la accionante prestó sus servicios al ente territorial como docente básica primaria, en propiedad, con carácter nacionalizado en forma continua en el centro educativo rural Alto Damita y figuran las siguientes novedades[16]: |Novedades |AA |Desde |Hasta | |Tipo de |Ing.

Y reing |Decreto 497 de 13|29/05/1996| | |novedad | |de mayo de 1996 | | | |Plantel |Alto Damitas | | | | |educativ| | | | | |o |Iquira (Hui) | | | | |Municipi| | | | | |o | | | | | - Según el formato único para expedición de historia laboral emitido el 5 de marzo de 2015 por la Secretaría de Educación del departamento de Huila, la accionante prestó sus servicios en el ente territorial como docente de primaria, en provisionalidad, desde el 1 de marzo de 1978 al 31 de diciembre de 1978, nombrada mediante Decreto 184 del 23 de febrero de 1978[17], expedido por el gobernador del departamento del Huila. - Obra sentencia de primera instancia de 28 de junio de 2013[18] proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva, confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante las cuales se declaró la existencia de un contrato realidad y se condenó al departamento del Huila a pagar unas prestaciones sociales dejadas de recibir desde el 15 de julio de 1988 hasta el 28 de mayo de 1996 por la señora Rosalba Losada Zúñiga en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido, en su momento, por la actora contra la entidad demandada.

Acta de posesión de 29 de mayo de 1996, suscrito por el secretario de educación del referido departamento. - Conforme con el formato único para expedición de historia laboral emitido el 5 de marzo de 2015 por la Secretaría de Educación del departamento de Huila, la accionante prestó sus servicios al ente territorial como docente de primaria, en propiedad, con estado de vinculación activo y régimen de pensiones nacional, y figuran las siguientes novedades[20]: |Novedades |AA |Desde | |Tipo de |Ing.

(iii) Buena conducta Esta exigencia hace referencia a que el docente se haya desempeñado con honradez, lo cual no fue desvirtuado en el trámite del proceso. Para tales fines la accionante aporta la declaración extrajuicio de 19 de diciembre de 2014 en el que afirma haber servido a la docencia oficial con honradez, idoneidad y buena conducta[22].

Lo anterior se acompasa con el certificado expedido el 26 de enero de 2024 por la Procuraduría General de la Nación que no registra sanciones ni inhabilidades vigentes[23]. (iv) Actos administrativos demandados Por medio de Resoluciones RDP 035289 de 28 de agosto de 2015[24] y RDP 052348 de 10 de diciembre de 2015, la UGPP negó a la señora Rosalba Losada Zúñiga el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. 2.3 Del caso concreto La señora Rosalba Losada Zúñiga solicita la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación, al considerar que la actora no cumple con los 20 años de servicios como docente de carácter territorial o nacionalizado.

Además, la entidad accionada consideró que: (i) es improcedente incluir el tiempo de labores del 1 de marzo al 31 de diciembre de 1978 porque la certificación no indicó el tipo de vinculación; (ii) el tiempo de servicio prestado del 15 de julio de 1988 al 28 de mayo de 1996 debió certificarse por el nominador con indicación del tipo de vinculación y;

(iii) desde el 29 de mayo de 1996, la actora se desempeña como docente nacional conforme la base de datos del FOMAG, por lo que dichos periodos no se pueden computar para efectos del reconocimiento pensional. El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la accionante no acreditó el requisito para acceder a una pensión gracia de jubilación, en el sentido de prestar sus servicios en planteles territoriales por más de 20 años.

Inconforme con esta decisión, la parte demandante recurrió la providencia de primera instancia argumentando que el a quo desconoció el carácter de docente nacionalizado de la señora Rosalba Losada Zúñiga, conforme con el nombramiento departamental efectuado mediante el Decreto No. 497 de 13 de mayo de 1996, y que no tuvo en cuenta los tiempos de labores prestados en el departamento del Huila desde el 19 de enero de 2002 en adelante.

En consecuencia, la Sala procederá a determinar si la señora Rosalba Losada Zúñiga cumple con los requisitos para acceder a una pensión gracia de jubilación. En primer lugar, la accionante nació el 18 de septiembre de 1958, como consta en la copia de la cédula de ciudadanía[25]. Por tanto, el 18 de septiembre de 2008 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. En segundo lugar, y conforme al material probatorio aportado, la señora Rosalba Losada Zúñiga prestó sus servicios como docente en el departamento del Huila, desde el 1 de marzo al 31 de diciembre de 1978.

Para respaldar lo anterior, la accionante aportó copia del Decreto de nombramiento No. 184 del 23 de febrero de 1978, expedido por el gobernador del departamento del Huila y el formato único para expedición de historia laboral emitido el 5 de marzo de 2015 expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Huila. Así mismo, obra certificado de tiempo de servicio de 18 de enero de 2002, proferido por la Secretaría de Educación Departamental de Huila, en el que se indicó que la accionante prestó sus servicios al ente territorial como docente básica primaria.

Así entonces, se tiene por acreditado que la señora Rosalba Losada Zúñiga laboró con tipo de vinculación nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980. En tercer lugar, se observa que la demandante laboró como docente en el departamento del Huila mediante contratos de prestación de servicios desde el 15 de julio de 1988 hasta el 28 de mayo de 1996, según consta en la sentencia de primera instancia de 28 de junio de 2013[26] proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Neiva, confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila, que declararon la existencia de un contrato realidad y condenaron a la entidad demandada pagar unas prestaciones sociales a favor de la actora, en el que además se advierte que dicha contratación fue en el nivel departamental, así: |Acto administrativo |Periodo laborado |Días laborados | |Contrato de |01/07/1986 a |149 | |prestación de |30/11/1986 | | |servicios | | | |Contrato de |01/02/1987 a |299 | |prestación de |30/11/1987 | | |servicios | | | |Contrato de |01/02/1988 a |149 | |prestación de |30/06/1988 | | |servicios | | | |Contrato de |15/07/1988 a |150 | |prestación de |15/12/1988 | | |servicios | | | |Contrato de |01/10/1989 a |59 | |prestación de |30/11/1989 | | |servicios | | | |Contrato de |01/02/1990 a |299 | |prestación de |30/11/1990 | | |servicios | | | |Contrato de |01/02/1991 a |299 | |prestación de |30/11/1991 | | |servicios | | | |Contrato de |01/02/1992 a |299 | |prestación de |30/11/1992 | | |servicios | | | |Contrato de |01/02/1993 a |299 | |prestación de |30/11/1993 | | |servicios | | | |Contrato de |16/02/1994 a |269 | |prestación de |15/11/1994 | | |servicios | | | |Contrato de |01/02/1995 a |299 | |prestación de |30/11/1995 | | |servicios | | | |Contrato de |01/02/1996 a |117 | |prestación de |28/05/1996 | | |servicios | | | |Total (Equivalentes a 7 años, 5 meses, 17 |2687 | |días[27]) | | Para esta Sala dichos tiempos son computables para efectos de pensión gracia de jubilación, pues según el ordenamiento que regula la prestación reclamada, es suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal o distrital por 20 años y, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Precisado lo anterior, la Sala resalta que esta Corporación mediante sentencia de 11 de marzo de 2021[28], resaltó que es procedente computar los tiempos de servicios prestados por los docentes a través de contratos de prestación de servicios para el reconocimiento de la pensión gracia, así: “(…) en cuanto a lo expuesto por la UGPP en el recurso de apelación, referente a que no son válidos los tiempos servidos por el accionante durante los años 1983 a 1993 (contratos de prestación de servicios), para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto según lo afirma, se trata de tiempos en los que estuvo vinculado al municipio de Potosí y a través de órdenes de prestación de servicios, la Sala precisa que tal argumento carece de fundamento, pues conforme lo ha definido esta Corporación, es viable que el tiempo de actividad docente, a través de contratos de prestación de servicios, sea incluido en el cómputo del reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que durante el lapso laborado mediante dicha modalidad se entienden configurados los elementos de la relación laboral que son inherentes a la labor de los maestro (…)”.

En vista de lo anterior, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, la Sala considera válido el tiempo de servicio prestado por la actora a través de contratos de prestación de servicios docente celebrados con el departamento del Huila. En cuanto a la valoración probatoria del formato único de historia laboral emitido el 5 de marzo de 2015 por la Secretaría de Educación del departamento de Huila, en el que se indica que el régimen de pensiones es nacional, se precisa que el numeral 2º, literal b) del artículo 15 la Ley 91 de 1989, dispone que: “Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional”.

La Sala considera que si bien la Ley 91 de 1989 dispuso la afiliación de todos los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es claro que el artículo primero claramente diferenció los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, y preservó el derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes “vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia” siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

De conformidad con lo expuesto, se concluye que pese a lo indicado en el formato único para expedición de historia laboral emitido el 5 de marzo de 2015 por la Secretaría de Educación del departamento de Huila, concerniente al régimen de pensiones nacional, lo cierto es que se trata de un docente nacionalizado con nombramiento antes del 31 de diciembre de 1980, lo cual se encuentra acreditado en el sub examine.

Al respecto, esta Corporación, mediante sentencias del 29 de agosto de 1997[29]; del 22 de enero de 2015[30]; del 21 de junio de 2018[31] y del 11 de agosto de 2022[32], estableció criterios interpretativos uniformes que resultan acertados e inequívocos para definir la categoría de una plaza docente y el tipo de vinculación, en los siguientes términos: “Así las cosas, el criterio que ha aplicado la jurisprudencia de esta Sección para concluir si una plaza docente es de carácter nacional, nacionalizado, departamental, municipal o distrital parte de que así lo haya definido el legislador.

La prueba de la naturaleza de la vinculación requiere copia de los actos administrativos de nombramiento o certificaciones de que la plaza a ocupar tenga tal condición, lo cual se acompasa con lo dispuesto por el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en torno a la conservación de la expectativa que se consagró en el artículo 15 ibidem para lograr el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la misma Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aspectos tales como el régimen salarial y prestacional, la entidad de previsión social a la que se realizaron los aportes para pensión y la entidad que asume la financiación de la pensión ordinaria de jubilación no se han considerado determinantes para que se estime que una plaza docente es de carácter nacionalizado o territorial.

Ello como consecuencia de la evolución normativa de la prestación, así como de la competencia para expedir las normas salariales y prestacionales de los empleados públicos”. Por último, se destaca que mediante el formato único para expedición de historia laboral emitido el 5 de marzo de 2015, la Secretaría de Educación del departamento de Huila indicó que la accionante prestó sus servicios en el ente territorial como docente de primaria, en propiedad en instituciones del departamento del Huila, desde el 29 de mayo de 1996 al 20 de febrero de 2012.

De lo anterior resulta que, contrario a lo afirmado por el Tribunal en la sentencia de primera instancia, la demandante ejerció como docente nacionalizado al servicio del departamento del Huila, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; posteriormente se desempeñó como docente al servicio de la misma entidad territorial, vinculada de forma inicial como contratista, y luego nombrada en propiedad a partir del año 1996 por el gobernador de dicho municipio, con lo cual completó 20 años de servicio docente en el nivel requerido por la ley.

Por ende, la Sala no comparte la decisión adoptada por Tribunal Administrativo del Huila, en la medida en que de las pruebas aportadas al expediente es viable concluir que la señora Rosalba Losada Zúñiga cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la pensión gracia, a saber: tiene una edad superior a 50 años, la labor de maestra la ejerció con honradez y buena conducta, laboró como docente antes del 31 de diciembre de 1980 al servicio de la Secretaría de Educación del departamento del Huila y se desempeñó como docente territorial durante más de 20 años en la referida entidad territorial; lo que de contera permite inferir que es acreedora de la pensión gracia pedida.

En tal virtud, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda, y en su lugar, se ordenará a la UGPP reconocer y pagar una pensión gracia a favor de la actora, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional.

Las sumas a reconocer deberán ser actualizadas a la fecha de la liquidación de la pensión. Así entonces, para efecto del ajuste de la condena, el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh), que es la diferencia dejada de percibir por la demandante por concepto de la prestación desde la fecha en que ésta se hizo exigible hasta la ejecutoria de la presente sentencia, con inclusión de los reajustes legales correspondientes a dicho período, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente al último día del mes en que se ejecutoríe esta sentencia) por el índice inicial (vigente al último día del mes en que se causó el derecho).

Además, por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada pensional, comenzando desde la fecha de su causación y para las demás mesadas teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la acusación de cada una de ellas. De los descuentos por concepto de salud en la mesada pensional gracia La parte demanda exige que se ordene a la UGPP abstenerse de efectuar los descuentos a las mesadas pensionales por concepto de seguridad social en salud.

Sobre el particular, la Sala precisa que esta Corporación mediante sentencia del 26 de enero de 2017, indicó que “(…) los pensionados en gracia, tienen la obligación de efectuar los aportes a salud en cuantía del 12%, pues el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, unificó el aporte de las mesadas pensionales al servicio de salud, sin tener en cuenta la clase de pensión de que sean beneficiarios; por lo tanto, la pensión gracia no está exceptuada de cotizar a dicho sistema (…)”.[37] Adicionalmente, dicho asunto ha sido desarrollado de vieja data por la Corte Constitución, mediante la sentencia T- 359 de 21 de mayo de 2009[38], así: “(…) Entonces, con anterioridad a la Ley 100 de 1993, los pensionados contribuían con el 5% de su mesada pensional para la financiación de los servicios de salud.

Sin embargo, esta Ley estableció de manera general que la tasa de cotización para financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud sería hasta del 12%, sin importar el tipo de pensión de que se trate. Es decir, sin excepción alguna, resulta obligatoria la cotización a salud sobre la mesada pensional, aporte que con posterioridad se destina a financiar el servicio médico asistencial del afiliado o pensionado.

Por tal razón, con el fin de mantener la capacidad adquisitiva de las mesadas pensionales, en el artículo 143 transcrito de la Ley 100 de 1993, se dispuso un incremento en su monto equivalente a la suma necesaria para cubrir la diferencia entre el 5% (porcentaje anterior) y el 12% ahora establecido. Lo que significa que con el objeto de poner en igualdad de condiciones a los pensionados, la denominada pensión gracia también se incrementó, pues se les otorgó a las personas a quienes se les reconoció la pensión antes del 1° de enero de 1994, el beneficio del aumento mensual en el monto de la pensión equivalente a la cotización para salud a la que se veían sometidos por aplicación de las disposiciones que en dicha materia trae la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.”[39] (Negrilla y subrayado fuera del texto) Se concluye entonces que la pensión gracia no está exenta de los descuentos en salud del 12% dispuesto en la Ley 100 de 1993 puesto que no existe disposición normativa que la exceptúe del deber de cotizar al Sistema General de Seguridad Social, de allí que la actora deberá sufragar los aportes para salud en el porcentaje establecido en la ley, respecto de las mesadas no prescritas, razón por la cual se negará dicho pedimento.

De la prescripción de las mesadas pensionales Operó la prescripción de las mesadas causadas antes del 8 de abril de 2012, teniendo en cuenta que la actora interrumpió la prescripción con la reclamación presentada el 8 de abril de 2015[40] y presentó la demanda nulidad y restablecimiento del derecho el 15 de marzo de 2016[41]. Por lo tanto, hay lugar a decretar la prescripción trienal.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, la Sala procederá a revocar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, acceder a ellas, como se explicó en precedencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 15 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las pretensiones de la demanda impetrada por la señora Rosalba Losada Zúñiga contra la UGPP.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 035289 de 28 de agosto de 2015 y RDP 052348 de 10 de diciembre de 2015, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP reconocer y pagar a favor de la señora Rosalba Losada Zúñiga una pensión gracia de jubilación, en cuantía del 75% del salario con los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, efectiva a partir del 8 de abril de 2012, por prescripción trienal.

CUARTO: Las sumas que se paguen en favor del accionante se actualizarán en la forma como se indicó en la parte considerativa, a la fecha de la liquidación de la sentencia, y se aplicarán sobre las mismas los reajustes de ley.

QUINTO: La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

SEXTO: DISPONER que a la UGPP efectue los descuentos correspondientes a los aportes de seguridad social en salud, a partir del 8 de abril de 2012, respecto de las mesadas no prescritas.

SÉPTIMO: Negar las demás pretensiones de la demanda.

OCTAVO: Sin condena en costas en esta instancia.

NOVENO: Reconocer personería al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, como apoderado de la UGPP, de acuerdo con el memorial allegado visible en índice 22 de la plataforma SAMAI.

DÉCIMO: En firme esta decisión, envíese al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1] Folios 3-23 [2] Folio 90 [3] Folios 105-108 [4] Folios 151-158 [5] Folios 164-168. [6] Folio 18 [7] Índice 19 SAMAI [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [10] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [11] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029- CE-S2-2022, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017), M.P. César Palomino Cortés. [15] Folio 32 [16] Folio 37 [17] Folios 35 y 36; 38 y 39 [18] Folios 40-54; 62-69. [19] Folios 76-84 [20] Folios 33 y 34 [21] Folio 86 [22] CD folio 110 del expediente [23] https://www.procuraduria.gov.co/Pages/Consulta-de-Antecedentes.aspx [24] Folios 24-28; 29-31. [25] Folio 32 [26] Folios 40-54; 62-69. [27] El cálculo fue realizado así: cada año laborado equivale a 360 días; cada mes equivale a 30 días; y cada semana a 7 días.

Ver en este sentido la sentencia del 11 de marzo de 2015 proferida por la Corte Suprema de Justicia con radicado núm. 56639 y ponencia del magistrado Luis Gabriel Miranda Buelvas. En esta sentencia, el cálculo se explicó así: “se entiende por semana coana cotizada el período de siete (7) días calendario. Y de otro lado, el artículo 18 de dicha ley prescribe con meridiana claridad que la base de las cotizaciones para los trabajadores dependientes de los sectores público y privado, será el salario mensual.

Y cuando se alude al salario mensual, el período que se remunera es el de 30 días (…) [28] Sentencia de 11 de marzo de 2021. MP. César Palomino Cortés. Radicación 52001-23-33-000-2016-00499-01(2298-19) [29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicación S-699. [30] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, radicación: 250002342000201202017 01(0775-2014). [31] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 250002342000201304683 01(3805-2014) SUJ-011CE-S2-2018. [32] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicación: 150012333000201600278 01(3018-2017) SUJ-030CE-S2-2022. [33] Folio 37;

Folios 35 y 36; 38 y 39. [34] Folios 40-54; 62-69. [35] Folios 33 y 34; 76-84 [36] El cálculo fue realizado así: cada año laborado equivale a 360 días; cada mes equivale a 30 días; y cada semana a 7 días. Ver en este sentido la sentencia del 11 de marzo de 2015 proferida por la Corte Suprema de Justicia con radicado núm. 56639 y ponencia del magistrado Luis Gabriel Miranda Buelvas.

En esta sentencia, el cálculo se explicó así: “se entiende por semana cotizada el período de siete (7) días calendario. Y de otro lado, el artículo 18 de dicha ley prescribe con meridiana claridad que la base de las cotizaciones para los trabajadores dependientes de los sectores público y privado, será el salario mensual. Y cuando se alude al salario mensual, el período que se remunera es el de 30 días (…) [37] Sentencia del 26 de enero de 2017.

MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado 63001233300020140023901; expediente 1932-15. [38] Sentencia T-359 de 21 de mayo de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Referencia: expediente T-2088470. [39] Esta posición ha sido ratificada en sentencias T-546 de 2014, T-546 de 2014 y T-581 de 2015. [40] Folio 24. [41] Folio 23.