11001032400020260033600 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001032400020260033600 Demandante: William Velásquez Melo Demandado: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Medio de control: Nulidad Tema: Nulidad contra la Resolución núm. 0412 del 14 de julio de 2026, «Por la cual se expiden los lineamientos del esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo, y se dictan directrices del régimen de regularización para las organizaciones de recicladores de oficio prestadoras de la actividad» Decisión: Inadmite AUTO I. De la demanda 1.1.

El 6 de agosto de 2026, el señor William Velásquez Melo, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentó demanda contra la Resolución núm. 0412 del 14 de julio de 2026, «Por la cual se expiden los lineamientos del esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo, y se dictan directrices del régimen de regularización para las organizaciones de recicladores de oficio prestadoras de la actividad», expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Desarrollo.

Para tal efecto elevó las siguientes pretensiones: PRIMERA (principal): Que se declare la NULIDAD de la Resolución 0412 del 14 de julio de 2026, expedida por la Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, junto con sus Anexos I, II, III y IV, que su artículo 49 declara parte integral del acto. La nulidad se solicita por cualquiera de los cargos formulados en el capítulo V de esta demanda, bastando la prosperidad de uno solo de ellos para que la pretensión deba acogerse, como lo ha resuelto esa Corporación al declarar la nulidad por expedición irregular sin necesidad de examinar los demás cargos (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de junio de 2023, expediente 62.492).

PRIMERA SUBSIDIARIA: En subsidio, que se declare la NULIDAD de las siguientes disposiciones de la Resolución 0412 de 2026, individualizadas con toda precisión conforme al artículo 163 del CPACA y agrupadas según el cargo del capítulo V que sustenta la censura de cada una: Por el cargo primero (falta de competencia para modificar unilateralmente un acto conjunto): el artículo 50, en cuanto dispone que el Anexo II del acto modifica en su totalidad el Anexo II de la Resolución 754 de 2014.

Por el cargo cuarto (eficacia anticipada y carga de cumplimiento imposible): el inciso segundo del artículo 17; el artículo 21; y el artículo 19 en concordancia con el artículo 46. Radicado: 11001032400020260033600 Demandante: William Velásquez Melo Demandado: Nación, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 2 Por el cargo quinto (legalidad y tipicidad): el numeral 12 del artículo 11; el numeral 12 del artículo 12; el artículo 39; y el parágrafo del artículo 30.

Por el cargo sexto (falta de competencia frente a la CRA y a la SSPD): el artículo 2, en cuanto incluye en su ámbito de aplicación a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico; el parágrafo del artículo 3; los parágrafos del artículo 4; los artículos 13, 18 y 22; el parágrafo 2 del artículo 26; los artículos 29 a 33; y los artículos 35, 36, 42, 46 y 48, en cuanto imparten instrucciones o fijan plazos a dichas entidades.

Por el cargo séptimo (derogatoria sin régimen de transición): el artículo 50, en cuanto deroga integralmente la Resolución 276 de 2016. Por el cargo octavo (exceso de la potestad reglamentaria): el numeral 3 y el parágrafo 1 del artículo 9; el numeral 4 y el parágrafo 1 del artículo 10; el parágrafo 1 del artículo 26; el literal c) del artículo 23; el artículo 4, en cuanto crea los esquemas regionales; el artículo 19; y el numeral 3 del artículo 30.

Por el cargo noveno (exclusión estructural de los prestadores D-ORO): el artículo 3, en cuanto excluye a las personas prestadoras tipo C del reconocimiento tarifario de la recuperación, de los Centros de Acopio Temporal y de la visita de reconocimiento y caracterización; el parágrafo 1 del artículo 4; el artículo 38; y el numeral 1 del artículo 41.

Por el cargo décimo (antinomia con la regulación contractual de la CRA): el numeral 3 del artículo 40. SEGUNDA (efectos de la sentencia): Que la nulidad se declare con efectos ex tunc, conforme a la regla general aplicable a la anulación de los actos administrativos de carácter general. En subsidio, y solo si esa Corporación lo estima indispensable para no afectar situaciones jurídicas consolidadas en favor de la población recicladora, que module los efectos de la sentencia en el tiempo, como lo hizo la Sección Tercera, Subsección A, en la sentencia del 13 de febrero de 2026, expediente 70.737, al declarar la nulidad “con efectos hacia el futuro”.

Se advierte que esta petición subsidiaria no comporta renuncia alguna a la pretensión principal. Se precisa, además, que la modulación —de acogerse— no debería cobijar las disposiciones cuya suspensión provisional se hubiere decretado en el curso del proceso, pues respecto de ellas la protección ya operó desde el auto que la decretó y la retroactividad de la anulación no genera el riesgo de vacío que la modulación busca conjurar.

TERCERA: Que se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio publicar la parte resolutiva de la sentencia y el texto depurado del acto, para garantizar la seguridad jurídica y el conocimiento público de las normas vigentes. CUARTA: Que la sentencia se comunique a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para lo de sus competencias regulatorias y de inspección, vigilancia y control.

Con la demanda se solicitó la suspensión provisional del acto acusado como medida cautelar de urgencia. Radicado: 11001032400020260033600 Demandante: William Velásquez Melo Demandado: Nación, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 3 1.2. El 10 de agosto de 20261, mediante acta de reparto la demanda fue asignada al Despacho.

II. Del cumplimiento de requisitos Revisada la demanda frente a los requisitos necesarios para su admisión previstos por los artículos 162 a 166 del CPACA, se tiene que la parte actora deberá subsanar lo siguiente: (i) Informar el lugar y dirección donde las partes recibirán notificaciones personales. Para tal efecto, se deberá indicar también su canal digital, según lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 162 del CPACA.

Revisado el contenido de la demanda se advierte que la parte demandante no cumplió con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 162 del CPACA, modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 20212, al no informar el lugar y dirección para su notificación personal, pues únicamente aludió a su canal de comunicación digital. (ii) Acreditar el envío de la demanda y sus anexos por medio electrónico a la parte demandada3 según lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 1624 del CPACA.

En el sub lite, la parte actora solicitó con la demanda la suspensión provisional del acto acusado como medida cautelar de urgencia. 1 índice 3 en el Sistema de Gestión Documental SAMAI. 2 «Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales.

Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital». (Subrayas del Despacho). 3 De conformidad con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, la presentación de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, no exime el cumplimiento del requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 de la Ley 1437.

Al respecto, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 21 de marzo de 2024. Radicación núm. 11001-03-24-000-2021-00461-00. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 7 de marzo de 2024. Radicación núm. 11001-03-24-000-2021-00614-00.

C.P. Oswaldo Giraldo López y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 1. ° de febrero de 2024. Radicación núm. 11001-03-24-000-2021-00493- 00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 4 ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 8. <Numeral adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.

De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. Radicado: 11001032400020260033600 Demandante: William Velásquez Melo Demandado: Nación, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 4 Al respecto, corresponde al despacho resolver si dicha solicitud exime al demandante del deber de remitir a la accionada copia del libelo introductorio y sus anexos.

El numeral 8 del artículo 162 del CPACA dispone: 8. <Numeral adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.

Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.

En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. Sobre el alcance de la medida cautelar previa a la que se alude en el numeral 8 artículo 162 del CPACA y el de la medida de urgencia dispuesta en el artículo 234 ibidem, la postura uniforme de esta sección ha sido el de exigir el cumplimiento del deber consagrado en la primera norma señalada, en cuanto existen diferencias claras entre una medida cautelar previa y una de urgencia. Lo anterior, aunado al hecho de que las medidas previas no están consagradas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En efecto, mediante auto del 14 de junio de 20245, se inadmitió una demanda de nulidad simple de única instancia, en la que se había solicitado una medida cautelar de urgencia con miras a obtener la suspensión provisional del acto administrativo demandado. Al respecto se estableció lo siguiente: […] de acuerdo con la manera en que ha sido concebido por el Legislador, entiende el Despacho que la medida previa es aquella que busca precaver el proceso de acciones del demandado que pongan en riesgo el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Es decir, son aquellas sobre las cuales el Juez debe pronunciarse antes de enterar al demandado de la acción que se ha instaurado en su contra, pues en caso contrario pondría en peligro el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Es precisamente esa la razón por la cual no se le exige al demandante que, conjuntamente con la demanda, remita el correo respectivo al demandado, que es lo que ocurre en los procesos de la Jurisdicción ordinaria cuando el juez ordena, entre otras medidas y a título de ejemplo, el embargo de bienes, antes de proceder a notificar la demanda al accionado, para anticipar la protección de lo que se pretende de actuaciones del extremo pasivo del litigio que hagan imposible el reclamo que se presenta ante el juez. 5 Consejo de Estado, Sección Primera, Exp. 11001 03 24 000 2024 00134 00, M.P. Oswaldo Giraldo López.

Radicado: 11001032400020260033600 Demandante: William Velásquez Melo Demandado: Nación, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 5 2.2. Teniendo en cuenta dicha interpretación, el Despacho es del criterio que, tratándose de demandas promovidas en contra del Estado en el marco de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, no podría, en principio, avizorarse una conducta del ente público tendiente a poner en riesgo el objeto del litigio o la efectividad de la sentencia. Lo anterior, bajo el entendido que el primero de ellos (el objeto), hace referencia a la pretensión de invalidez que se formula, la cual debe recaer sobre un acto administrativo y siendo ello así ni siquiera el hecho de que desaparezca del orden jurídico por efecto de la derogatoria o revocatoria, haría que se sustrajera del control que se propone judicialmente, pues, como es sabido, el análisis de legalidad es procedente incluso en esos eventos6.

Tal razonamiento conduce, igualmente, a concluir que tampoco existiría riesgo en la efectividad de la sentencia. Ahora bien, es de anotar que la Sala, en providencia del 23 de octubre de 2025, en sede de apelación contra un auto de rechazo de demanda por no haber sido subsanada, en cuanto no se acreditó el envío de la demanda a la contraparte, reiteró su postura al exigir el cumplimiento del requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA.

En dicha decisión se consideró lo siguiente: Sea lo primero precisar que, sobre la posibilidad de que la parte actora se exima de cumplir con la carga prevista en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA en los casos en que se solicita con la demanda la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos demandados, la Sección Primera en providencia de 1o. de junio de 20237 sostuvo lo siguiente: “[…] Para efectos de resolver el primer punto de la impugnación, la Sala pone de presente que el numeral 8º del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, dispone que el demandante al presentar la demanda deberá enviar simultáneamente por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados y, que, igual proceder, debe hacerse con el escrito de subsanación de la misma, salvo que se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. 18.

Ahora bien, cabe poner de relieve que conforme con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos no es de aquellas consideradas como previas y que, por tanto, la presentación de dicha cautela no exime a las partes de dar cumplimiento al requisito de que trata el numeral 8º del artículo 162 CPACA. 19.

En los siguientes términos se ha pronunciado la jurisprudencia de la Sección frente a dicho aspecto: […] Sobre las medidas cautelares en el proceso contencioso de conformidad con el artículo 230 del CPACA, se tiene que pueden ser «preventivas, conservativas, anticipativas o [6] En ese sentido esta Sección se ha pronunciado, entre otras, en: la sentencia del 29 de septiembre de 2022, emitida dentro del proceso con número de radicado 08001 23 31 000 2011 01154 01, con ponencia del Consejero de Estado Oswaldo Giraldo López.

Igualmente, en sentencia del 4 de febrero de 2021, dentro del proceso con radicado 11001 03 24 000 2009 00444 00, con ponencia del Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez y en auto del 21 de abril de 2021, emitido en el proceso con radicado 11001 03 24 000 2015 00375, con ponencia del Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Providencia de 1° de junio de 2023. Proceso identificado con el núm. Único de radicación 25000-23-41-000-2023- 00166-01; M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicado: 11001032400020260033600 Demandante: William Velásquez Melo Demandado: Nación, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 6 de suspensión y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda».

Asimismo, establece el artículo 233 ibidem, sobre la oportunidad para solicitarlas que «la medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso». Bajo tal premisa, y de acuerdo con la manera en que ha sido concebido por el Legislador, entiende el Despacho que la medida previa es aquella que busca precaver el proceso de acciones del demandado que pongan en riesgo el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Es decir, son aquellas sobre las cuales el Juez debe pronunciarse antes de enterar al demandado de la acción que se ha instaurado en su contra, pues en caso contrario pondría en peligro el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. Tal consideración encuentra fundamento en el fin que buscan las demás medidas definidas en el artículo 229 ibidem.

(…) En este orden de ideas, estudiado el recurso advierte el Despacho que las razones expuestas por el demandante no son de recibo, por cuanto la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado no tiene la condición de previa, en la medida en que no exige para el caso concreto pronunciamiento del Despacho previo a la notificación de la demanda para precaver el proceso y la sentencia de la conducta del demandado, conforme lo explicado en precedencia; asimismo, que acoger una interpretación como la que propone el demandante, esto es, que cualquier medida solicitada antes de la sentencia tiene la condición de previa, haría nugatoria la exigencia del envío simultáneo de la demanda y sus anexos a la contraparte, aun cuando la medida cautelar deprecada sea improcedente, dejando sin utilidad la norma que prevé dicho requisito; todo lo anterior aunado a que el trámite de la solicitada (suspensión provisional), se da de manera simultánea a la admisión, con su traslado en auto separado, como lo impone el artículo 233 del CPACA […]”.

De conformidad con lo anterior, la Sección Primera concluyó que, de acuerdo con la jurisprudencia antes trascrita se advirtió que la parte actora sí tenía la carga de cumplir con el requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, habida cuenta que la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos demandados presentada con la demanda no corresponde a una medida previa que exima a la parte actora de cumplir con dicha exigencia legal.

Por último, mediante auto del 8 de abril de 20268, se reiteró la postura de las decisiones antes señaladas y, además, se precisó lo siguiente: 10. Pues bien, lo primero que debe decirse sobre la primera de ellas es que de las disposiciones que regulan los medios cautelativos en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no se evidencia ninguna que dentro de la enunciación allí prevista se identifique como tal. 11.

Sin embargo, de acuerdo con el alcance de su incorporación al orden jurídico, se advierte que se caracteriza por el momento en el cual procede su adopción, esto es, antes de notificar al demandado de la acción instaurada en su contra, es decir, el Juez debe pronunciarse sobre tal cautela antes de la admisión de la demanda, siempre que encuentre el debido sustento en la correspondiente petición. 12.

Es precisamente esa la razón por la cual no se le exige al actor que conjuntamente con la demanda remita el correo respectivo al accionado, esto para la protección del objeto del litigio respecto de actuaciones del extremo pasivo que 8 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 8 de abril de 2026, Exp. 11001 03 24 000 2026 00098 00, M.P. Pablo Andrés Córdoba Acosta.

Es de anotar que en este caso se resolvió inadmitir la demanda por no cumplir con el requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA. Radicado: 11001032400020260033600 Demandante: William Velásquez Melo Demandado: Nación, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 7 hagan imposible el cumplimiento de la prestación a su cargo.

Tal consideración encuentra fundamento en el artículo 229 ibídem. 13. Ahora bien, la medida cautelar de urgencia, que se encuentra consagrada en el artículo 234 ibidem, goza de dos características: la primera material, que avala su procedencia cuando existe una situación apremiante o un perjuicio irremediable que pudiera causarse al interesado de no expedirse una decisión estimatoria de esa pretensión9.

Se ha expresado que esa cautela busca precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado, vulneración que en todo caso debe estar demostrada, es decir, le corresponde al demandante indicar de manera justificada y probada la necesidad de la medida. 14. Y la segunda que está definida por el momento en que el juez se pronuncia sobre tal pedimento, pues lo que indica la norma anotada es que para ello no se requiere un traslado previo a la parte contraria (“inaudita parte debitoris”) y por ende su adopción será en el auto admisorio de la demanda. […] Ahora bien, la medida cautelar de urgencia, que se encuentra consagrada en el artículo 234 ibidem, goza de dos características: la primera material, que avala su procedencia cuando existe una situación apremiante o un perjuicio irremediable que pudiera causarse al interesado de no expedirse una decisión estimatoria de esa pretensión10.

De conformidad con lo expuesto, la medida cautelar de urgencia presentada por el demandante no tiene la naturaleza de previa, lo que indica que la accionante no cumplió con lo exigido en el numeral 8° del artículo 162 del CPACA y, en consecuencia, se inadmitirá el libelo para que lo subsane remitiendo también, en el plazo que le será concedido, el escrito de subsanación respectivo.

Por lo tanto, conforme lo dispone el artículo 17011 del CPACA, se inadmitirá la demanda para que se corrijan los defectos señalados, so pena de rechazo. Con fundamento en lo anterior, se [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 15 de marzo de 2017, proferido en el proceso con radicación número 11001 0325 000 2015 00336 00 (0740-15), Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 15 de marzo de 2017, proferido en el proceso con radicación número 11001 0325 000 2015 00336 00 (0740-15), Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández. 11 ARTÍCULO 170.

INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda. Radicado: 11001032400020260033600 Demandante: William Velásquez Melo Demandado: Nación, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 8

RESUELVE

PRIMERO: INADMITIR la demanda instaurada por el señor el señor William Velásquez Melo, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Resolución núm. 0412 del 14 de julio de 2026, «Por la cual se expiden los lineamientos del esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo, y se dictan directrices del régimen de regularización para las organizaciones de recicladores de oficio prestadoras de la actividad», expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Desarrollo.

SEGUNDO: CONCEDER a la parte demandante un plazo de diez (10) días para que corrija la demanda, de conformidad con lo dispuesto en esta providencia, so pena de rechazo, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 169 de la ley 1437 de 201112.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 12 ARTICULO 169.

Rechazo de la demanda: Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. […].