CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00. Referencia: conflicto negativo de competencias. Partes: Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia y Alcaldía de Medellín. Asunto: autoridad competente para conocer de una recusación en contra de un liquidador dentro de un proceso de liquidación forzosa administrativa.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2°. y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. La Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín, mediante Resolución núm. 202250096131 del 01 de septiembre de 2022, ordenó la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, en la modalidad de liquidación forzosa administrativa de Jorge Wilson Patiño Toro y Martha Cecilia Holguín Castaño, en coordinación con las sociedades Constructora Invernorte S.A.S., Constructora del Norte de Bello S.A.S. e Inmobiliaria Europa Construcciones S.A.S. y designó como liquidador al señor Héctor Alirio Peláez Gómez.

En el mencionado acto administrativo resolvió:

PARÁGRAFO 1: El Agente Liquidador será el encargado de ejecutar la diligencia de Toma de Posesión y Liquidación Forzosa Administrativa, de conformidad con el Artículo 9.1.1.2.1 del Decreto 2555 de 2010. La Toma de Posesión en la modalidad de Liquidación Forzosa Administrativa, en la etapa que el Agente Liquidador determine, la hará en coordinación con las sociedades CONSTRUCTORA INVERNORTE S.A.S. EN LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA, CONSTRUCTORA DEL NORTE DE BELLO S.A.S. EN 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA, e INMOBILIARIA EUROPA CONSTRUCCIONES S.A.S. EN LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA y especialmente con los activos que correspondan a cada sociedad intervenida, de conformidad con el Artículo 8, de la Ley 1749 de 2011 y utilizará la misma infraestructura y herramientas administrativas, jurídicas, contables y tecnológicas, para agilizar el procedimiento y evitar dilaciones que afecten el encargo, para lo cual se encuentra facultado para pagar los gastos administrativos adicionales en que se incurra por dicha operación. 2.

El señor Sergio Mario Gaviria Zapata, interesado en las resultas del proceso de liquidación, recusó al liquidador de la liquidación forzosa administrativa en los siguientes términos: Sea lo segundo recusar a Héctor Alirio Peláez Gómez, conforme el artículo 11 de la ley 1437 de 2011, pues está demandado por el suscrito, como persona natural, dentro del proceso ejecutivo con radicado 05001310500620210044200 que actualmente se tramita en el Juzgado 06 Laboral de Medellín. Conforme lo anterior, independientemente de la suerte de ese proceso ejecutivo, Héctor Alirio Peláez Gómez alcanza a tener interés directo en las reclamaciones del suscrito reclamante, ya que tiene la capacidad de influir en ellas buscando el beneficio propio, y perjuicio del suscrito, para procurar salir bien librado del proceso ejecutivo planteado.

Así las cosas, Peláez Gómez se encuentra inmerso en la causal de recusación del numeral 1 del artículo 11 de la ley 1437 de 2011, pues frente al suscrito demandante no podrá garantizar el principio de imparcialidad violando el derecho fundamental al debido proceso, pues la contienda ya está servida, y tiene su génesis en la revocatoria injusta de poder por Peláez Gómez en su calidad administrador de Constructora del Norte de Bello SAS, demandante dentro del proceso con radicado pág. 1 05001310301320190035800. 3.

Mediante radicado núm. 202210374744 del 4 de noviembre de 2022, dirigido a la Secretaría de Gestión y Control Territorial de Medellín, el señor Héctor Alirio Peláez Gómez solicitó a la mencionada dependencia pronunciarse sobre la recusación presentada por el señor Sergio Mario Gaviria Zapata en su contra. 4. El 29 de noviembre de 2022, mediante Resolución No. 202250120625, la Secretaría de Gestión y Control Territorial de Medellín remitió las diligencias a la Subsecretaría de Control Urbanístico, para que esta dependencia realizara las labores de seguimiento al proceso de liquidación. 5.

El 5 de enero de 2023, la Subsecretaría de Control Urbanístico remitió la solicitud de recusación a la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, por considerar que esta última es la autoridad competente para conocer del asunto. 5. La Procuradora Regional de Instrucción de Antioquia, mediante Auto del 17 de febrero de 2023, manifestó: Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 4.

Conforme a lo dicho, concluye este Despacho que la competencia de la Procuraduría Regional de Instrucción, está supeditada a que no se encuentre con un superior o con la cabeza del respectivo sector administrativo para decidir sobre la solicitud de recusación, y en el caso concreto el liquidador si tiene superior y cabeza del sector, pues fue designado por el Secretario de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín, mediante la Resolución Nro. 202250096131 del 01 de septiembre de 2022 para la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes en la modalidad de Liquidación Forzosa Administrativa, de las Personas Naturales Comerciantes JORGE WILSON PATIÑO TORO identificado con cédula de ciudadanía Nro. 71.701.370 y MARTHA CECILIA HOLGUÍN CASTAÑO identificada con cédula de ciudadanía Nro. 34.990.458, en coordinación con las sociedades CONSTRUCTORA INVERNORTE S.A.S., CONSTRUCTORA DEL NORTE DE BELLO S.A.S. E INMOBILIARIA EUROPA CONSTRUCCIONES S.A.S. TODAS EN LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA.

En consecuencia, corresponde a dicha secretaría resolver la solicitud de recusación o, al señor Alcalde de Medellín como cabeza de sector; pero no a la Procuraduría”. 6. La Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia dirimir el conflicto de competencias suscitado entre esa autoridad y la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, con el fin de determinar la autoridad competente para conocer de la recusación presentada en contra del liquidador Héctor Alirio Peláez Gómez. 7.

El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró su falta de competencia para dirimir el conflicto y, en consecuencia, lo remitió a la Sala de Consulta y Servicio Civil. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó un edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones.

Obra constancia de que se informó sobre el presente conflicto a la Subsecretaría de Control Urbanístico de Medellín, a la Secretaría de Gestión y Control Territorial de Medellín, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, a la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, a la Constructora Invernorte S.A.S., a la Constructora del Norte de Bello S.A.S., a la Inmobiliaria Europa Construcciones S.A.S., al señor Sergio Mario Gaviria Zapata, al señor Héctor Alirio Peláez Gómez, al señor Jorge Wilson Patiño Toro, a la señora Martha Cecilia Holguín Castaño, al Tribunal Administrativo de Antioquia.

Dentro del término de la fijación del edicto, la Procuraduría Regional de Antioquia y la Secretaría de Gestión y Control Territorial del Distrito de Medellín presentaron alegatos. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 Mediante Autos para mejor proveer el Consejero ponente solicitó documentos que no se encontraban en el expediente y que se requerían para resolver el conflicto de competencias administrativas.

Las autoridades en conflicto y los terceros interesados remitieron los documentos solicitados. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1 Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquía La Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia señaló que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde al superior funcional o jerárquico, o a falta de los anteriores a la cabeza del respectivo sector administrativo, resolver los impedimentos o recusaciones de un servidor público.

Agregó que, de manera excepcional, en virtud de una competencia residual, le corresponde a la Procuraduría resolver impedimentos o recusaciones cuando el servidor público recusado o que se declara impedido no tiene un superior funcional o jerárquico. Sostuvo que para el caso objeto de estudio el liquidador fue designado por el secretario de gestión y control territorial de la Alcaldía de Medellín, mediante Resolución núm. 202250096131 del 1º de septiembre de 2022, para la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes en la modalidad de liquidación forzosa administrativa, razón por la cual corresponde a la Secretaría de Gestión y Control Territorial resolver la recusación. Finalmente, concluyó: En consecuencia, corresponde a dicha secretaría resolver la solicitud de recusación o, al señor Alcalde de Medellín como cabeza del sector, pero no a la Procuraduría. Por lo anterior, este despacho consideró que no era competente para resolver la solicitud de recusación e hizo la devolución de las diligencias a la Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín, para los fines pertinentes. 3.2 Del Distrito de Medellín La Alcaldía de Medellín hizo un recuento de la normativa que reglamenta el proceso de liquidación forzosa administrativo y concluyó que, con base en lo dispuesto en los 293, 294 y 295 del Decreto- Ley 663 de 1993, el trámite de recusación es de competencia de la procuraduría Regional de Antioquia, toda vez que el asunto recae sobre un particular que ejerce función pública que carece de superior jerárquico.

Al respecto, señaló: a. La Subsecretaria de Control Urbanístico no es el superior jerárquico del agente liquidador porque este es un auxiliar de la justicia que adelanta el proceso de liquidación forzosa administrativa por su cuenta y riesgo, sin que pueda predicarse, en los términos Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 del artículo 295 del Decretoley 663 de 1993, que sea un trabajador o empleado de la entidad y tampoco pertenece a la estructura orgánica y/o administrativa del Distrito Especial de Medellín. b. Tampoco tiene superior funcional, ya que a la Subsecretaria de Control Urbanístico no le fue asignada la competencia de conocer los recursos presentados contra los actos proferidos por el agente liquidador.

Recordemos, que conforme a la normativa antes reseñada, las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador, relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y de manera general, las que por su naturaleza se estimen como actos administrativos, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa dirimir este tipo de controversias. c. Finalmente, contra los actos del liquidador procede únicamente el recurso de reposición, a excepción de los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, frente a los cuales, no procede ningún tipo de recurso.

Bajo esta línea argumentativa, no tiene fundamento ni asidero lo indicado por la Procuraduría en el auto del 17 de febrero de 2023 al momento de devolver el expediente a la Secretaria de Gestión y Control Territorial, puesto que la Subsecretaria de Control Urbanístico ni ninguna otra dependencia de la administración actúan como superiores jerárquicos o funcionales del agente liquidador, y ante la falta de estos, debe entonces proceder la Procuraduría Regional de Antioquia, asumir el conocimiento del asunto y decidir las recusaciones que le fueron formulados al señor Héctor Alirio Peláez Gómez.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala 1.1 La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de carácter particular y concreto en ejercicio de una función de naturaleza administrativa.

El presente conflicto versa sobre una actuación de carácter particular y concreto en ejercicio de una función de naturaleza administrativa, pues se trata de la recusación presentada en contra del señor Héctor Alirio Peláez Gómez, en su calidad de liquidador en la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, en la modalidad de liquidación forzosa administrativa de Jorge Wilson Patiño Toro y Martha Cecilia Holguín Castaño, en coordinación con las sociedades Constructora Invernorte S.A.S., Constructora del Norte de Bello S.A.S. e Inmobiliaria Europa Construcciones S.A.S. ii) Que, de forma simultánea o sucesiva, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de la actuación o del asunto administrativo en particular.

La Procuraduría Regional de Instrucción Antioquia y la Alcaldía de Medellín manifestaron no ser competentes para conocer de la recusación en contra del liquidador iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades territoriales, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 El presente caso involucra a una autoridad del orden nacional, la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, y una autoridad del orden municipal: el distrito de Medellín. Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el presente conflicto. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena que «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.

Síntesis del caso y problema jurídico La Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia negó su competencia para pronunciarse sobre la recusación presentada en contra del liquidador en un proceso de la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes, en la modalidad de liquidación forzosa administrativa. Lo anterior, por considerar que el recusado fue designado por el secretario de gestión y control territorial de la Alcaldía de Medellín, mediante Resolución núm. 202250096131 del 1º de septiembre de 2022, razón por la cual corresponde a la Secretara de Gestión y Control Territorial resolver la recusación. El Distrito de Medellín, por su parte, manifestó que, con base en lo dispuesto en los 293, 294 y 295 del Decreto Ley 663 de 1993, el trámite de recusación es de competencia de la Procuraduría Regional de Antioquia, toda vez que el asunto recae sobre un particular que ejerce función pública que carece de superior.

Así las cosas, en el presente asunto corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para resolver la recusación presentada en contra del señor Héctor Alirio Peláez Gómez, en su calidad de liquidador de un proceso de toma de posesión de los negocios, bienes y haberes, en la modalidad de liquidación forzosa administrativa.

Para resolver el presente conflicto la Sala se referirá a: i) La toma de posesión de los bienes, negocios y haberes de una persona jurídica en la modalidad de liquidación forzosa administrativa ii) Interpretación y aplicación del artículo 12 del CPACA; iii) y por último el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 4.1.

Competencia para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Reiteración 4.1.1. Marco normativo En decisión del 11 de julio de 20172, la Sala tuvo la oportunidad de estudiar el marco normativo que rige a las personas jurídicas que realizan actividades relacionadas con la construcción y enajenación de bienes destinados a vivienda, en los siguientes términos: 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 11 de julio de 2017, rad. 11001-03-06-000-2017- 00049-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 ● Ley 66 de 1968 Mediante la Ley 66 de 1968, el Congreso de la República expidió un conjunto de normas para regular «[…] las actividades de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de viviendas», y definió que estarían sometidas a inspección y vigilancia del Estado. Ha dicho la Sala que, con la expedición de la referida ley, «[…] el legislador estableció un sistema de intervención que permite vigilar, inspeccionar y controlar a las personas naturales y jurídicas que desarrollen actividades relacionadas con la vivienda, con miras a garantizar la efectividad de este derecho […]».3 En efecto, el artículo 1 de la Ley 66 de 1968 dispuso que el Gobierno Nacional, por intermedio de la Superintendencia Bancaria, ejercía la inspección y vigilancia de las actividades de enajenación de inmuebles, dentro de planes o programas de urbanización o construcción de viviendas, así como las consistentes en el otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas, y el artículo 24 ibidem señaló qué debía entenderse por enajenación de inmuebles.

En este contexto, el artículo 12 de la Ley 66 de 1968 confirió a la Superintendencia Bancaria la facultad de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocuparan de las actividades referidas, o disponer su liquidación, en los siguientes términos: Artículo 12.- El Superintendente Bancario puede tomar la inmediata posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades de qué [sic] trata esta Ley, o disponer su liquidación: El recuento normativo desarrollado por la Sala, también fue puesto de presente en las siguientes decisiones: 1.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 4 de mayo de 2022. Radicado núm. 11011-03- 06-000-2022-00034-00. 2. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 17 de febrero de 2020. Radicado núm. 11001- 03-06-000-2019-00188-00. 3. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 29 de octubre de 2019.

Radicado núm. 11001- 03-06-000-2019-00098-00. 3Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1.564 del 18 de mayo de 2004. 4 Ley 66 de 1968. Artículo 2. (Modificado por el artículo 2 del Decreto Nacional 2610 de 1979). «Entiéndase por actividad de enajenación de inmuebles: 1. La transferencia del dominio a título oneroso de las unidades resultantes de toda la división material de predios. // 2.

La transferencia del dominio a título oneroso de las unidades resultantes de la adecuación de terrenos para la construcción de viviendas.// 3.La transferencia del dominio a título oneroso de las unidades resultantes de la edificación o construcción de viviendas en unidades independientes o por el sistema de propiedad horizontal.// 4.La transferencia del dominio a título oneroso de viviendas en unidades independientes o sometidas al régimen de propiedad horizontal.// 5.La celebración de promesas de venta, el recibo de anticipos de dinero o cualquier otro sistema que implique recepción de los mismos, con la finalidad de transferir el dominio de inmuebles destinados a vivienda.// Parágrafo.

La actividad de enajenación de inmuebles a que se refiere el presente artículo se entiende desarrollada cuando las unidades habitacionales proyectadas o autorizadas por las autoridades metropolitanas, distritales o municipales, sean cinco (5) o más». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 1. Cuando hayan suspendido el pago de sus obligaciones. 2.

Cuando hayan rehusado la exigencia que se les haga en debida forma de someter sus cuentas y sus negocios a la inspección del Superintendente Bancario. 3. Cuando persistan en descuidar o rehusar el cumplimiento de las órdenes debidamente expedidas por el Superintendente Bancario. 4. Cuando persistan en violar alguna norma de sus estatutos o de la ley, en especial la relativa a la obligación de llevar la contabilidad de sus negocios. 5.

Cuando persistan en manejar sus negocios de manera no autorizada o insegura. 6. Cuando su patrimonio, si se trata de personal natural, o su capital y reservas en las personas jurídicas, sufra grave quebranto que ponga en peligro la oportuna atención de sus obligaciones. 7. Cuando el ejercicio de las actividades de qué [sic] trata la presente Ley se desarrolle en las circunstancias mencionadas en el artículo anterior. [Resalta la Sala].

Para hacer efectivas tales medidas, el artículo 145 ibidem confirió a la Superintendencia Bancaria varias atribuciones, tales como la de decretar el embargo y secuestro de los bienes de la persona jurídica o natural afectada con la medida. Igualmente, la misma ley facultó al superintendente Bancario para imponer multas a quienes incumplieran las órdenes o requerimientos que hubiera expedido en uso de sus facultades de inspección y vigilancia, o que realizaran propaganda sobre las actividades reguladas por dicha ley, sin ajustarse a la verdad de los respectivos planes o programas, de conformidad con el artículo 286. 5 Ley 66 de 1968. «Artículo 14.

En las providencias correspondientes el Superintendente Bancario dispondrá: 1. El embargo y secuestro de los bienes de la persona jurídica o natural. 2. La ocupación inmediata de sus libros de cuentas, papeles y demás documentos relacionados con sus negocios y los allanamientos que sean necesarios. 3. La inmediata guarda de los bienes y la postura de sellos y demás seguridades para que no sean destruidos mientras se practica el secuestro. 4.

La prevención a los deudores de la persona de cuyos haberes o negocios haya tomado posesión el Superintendente Bancario, o cuya liquidación se haya ordenado, y a todos los que tengan negocios con ella, inclusive juicios pendientes, de que deben entenderse con el Superintendente Bancario o su agente especial, como su único representante. 5.

En los casos de liquidación, la declaración de que las obligaciones a plazo se entienden actualmente exigibles para efecto de que figuren en ella». 6 Ley 66 de 1968. «Artículo 28.- (Modificado por el artículo 11 del Decreto Nacional 2610 de 1979) El Superintendente Bancario impondrá multas sucesivas de diez mil pesos ($10.000,oo) a quinientos mil pesos ($500.000,oo) Moneda corriente, a favor del Tesoro Nacional a las personas o Entidades que incumplan las órdenes o requerimientos que en uso de las facultades de inspección y vigilancia expida dicho funcionario o los Jefes Seccionales de Vivienda, para que se sujeten a las normas exigidas por las Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 Asimismo, para ejercer sus facultades de inspección y vigilancia sobre esas entidades, el artículo 35 ibidem otorgó a la Superintendencia Bancaria otras potestades, tales como «expedir normas sobre contabilidad y comprobación de cuentas», o «exigir que cada seis (6) meses se publique el balance certificado por un contador público», además de las contenidas en la Ley 45 de 19237.

De acuerdo con las disposiciones mencionadas, la función de inspección, vigilancia y control sobre las actividades de enajenación de bienes inmuebles destinados a vivienda, en los términos de la Ley 66 de 1968, fue asignada, en sus orígenes, de manera exclusiva a la Superintendencia Bancaria. ● Decreto 125 de 19768 Este decreto modificó la estructura de la Superintendencia Bancaria y ratificó su competencia para ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre las personas naturales y jurídicas que realizaban actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

En efecto, según el artículo 1, entre las funciones que debía ejercer dicha Superintendencia, se encontraba la de «inspección y vigilancia sobre las actividades de enajenación de inmuebles; control de planes o programas de urbanización y construcción de viviendas, de otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o viviendas, o para la construcción de las mismas, en los términos de la Ley 66 de 1968» [subrayas extratextuales]. ● Decreto Ley 2610 de 1979 autoridades nacionales, departamentales, metropolitanas, municipales y distritales y/o para que se ajusten a las prescripciones de la Ley 66 de 1968 y a las del presente Decreto.

También se impondrán sanciones en la cuantía anotada, cuando el Superintendente Bancario después de pedir explicaciones a las personas, a los administradores, o los representantes legales de los establecimientos sometidos a su vigilancia, en virtud de la Ley 66 de 1968 y del presente Decreto, se cerciore de que ha violado una norma o reglamento a que deba estar sometido con relación a su actividad.

Cuando cualquier director, gerente, revisor fiscal u otro funcionario empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente Bancario en virtud de este Decreto, autorice o ejecute actos violatorios del Estatuto de la Entidad, de alguna Ley o reglamento o cualquier forma relacionada con las actividades a que se refiere el presente Decreto, el Superintendente podrá sancionarlo, por cada vez, con una multa hasta de cincuenta mil pesos moneda corriente ($50.000,oo) a favor del Tesoro Nacional.

Así mismo, el Superintendente impondrá multas sucesivas dentro de las mismas cuantías a las personas que realicen propaganda sobre actividades que trata la Ley 66 de 1968 o el presente Decreto, sin contar con el permiso de enajenación y/o sin ajustarse a la verdad de los hechos que le constan a la Superintendencia en relación con los respectivos planes, sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar y en especial de las específicamente consagradas en los artículos 6 y 7 de este Decreto». 7 Sobre establecimientos bancarios. 8 Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Bancaria, se suprimen unos cargos y se redistribuyen funciones.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 La Ley 66 de 1968 fue reformada por el Decreto Ley 2610 de 1979, así: ARTICULO 1º. El Artículo 1o. de la Ley 66 de 1968 quedará así: El Gobierno Nacional, a través del Superintendente Bancario ejercerá la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas.

Como se observa, la reforma eliminó, del objeto de la ley, la condición de que se tratara de «planes y programas de urbanización y construcción de viviendas». Por otra parte, confirmó que la competencia para ejercer la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas, o para la construcción de las mismas, era de la Superintendencia Bancaria.

El artículo 2 del mismo decreto, modificó el artículo 2 de la Ley 66 de 1968, en el sentido de precisar lo que debía entenderse por actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, señalando que esa actividad se entiende desarrollada cuando las unidades habitacionales proyectadas o autorizadas por las autoridades distritales o municipales sean cinco o más. Por su parte, el artículo 15 ibidem, que modificó el artículo 38 de la Ley 66 de 1968, precisó lo siguiente: [l]a inspección y vigilancia de las sociedades anónimas que se dediquen exclusivamente a las actividades de enajenación de inmuebles para vivienda será ejercida por la Superintendencia Bancaria, con las mismas atribuciones señaladas en el Código de Comercio para la Superintendencia de Sociedades. [s]obre aquellas que tengan diferentes objetos sociales, la inspección y vigilancia continuará siendo ejercida por la respectiva Superintendencia en toda [sic] aquello que no se relacione con las actividades a que se refieren los artículos 1° y 2° de este Decreto y por el Superintendente Bancario en lo relativo a estas actividades. ● Ley 12 de 19869 Mediante esta ley, se dictaron disposiciones sobre la cesión del impuesto a las ventas o al valor agregado (IVA), a favor de las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización administrativa territorial que se llevó a cabo a partir de ese año (Acto Legislativo 1 de 1986). 9 «Por la cual se dictan normas sobre la Cesión de Impuesto a las Ventas o Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y se reforma el Decreto 232 de 1983».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 El artículo 1310 de esta ley otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República, por el término de un año, para reasignar funciones de los ministerios y departamentos administrativos a las entidades territoriales que resultaron beneficiarias de la referida cesión. ● Decreto 1939 de 198611 El mismo año, mediante el Decreto 1939 de 1986, se dictaron disposiciones relacionadas con la estructura y las funciones de la Superintendencia Bancaria.

En el artículo 2 de este decreto, se determinaron las instituciones y sujetos sobre las cuales dicha Superintendencia debía ejercer la función de inspección y vigilancia. En este listado, no se incluyó a las personas naturales o jurídicas que desarrollaban actividades de enajenación de bienes inmuebles. No obstante, el artículo 43 del mismo decreto estableció que la Superintendencia Bancaria continuaría desarrollando las funciones otorgadas por la Ley 66 de 1968, en concordancia con el Decreto 2610 de 1979, entre otras normas, con lo cual parecía ordenar que dicha Superintendencia continuara, así fuera transitoriamente, ejerciendo las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las personas naturales y jurídicas dedicadas a las actividades de enajenación de inmuebles para vivienda. ● Decreto 1941 de 198612 El Decreto 1941 de 1986 asignó al Ministerio de Desarrollo Económico, por intermedio de la Superintendencia de Industria y Comercio, la facultad de ejercer las funciones otorgadas por la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979 a la Superintendencia Bancaria, con excepción de la inspección y vigilancia sobre las sociedades fiduciarias que adelantaran proyectos de enajenación de inmuebles, en desarrollo de negocios de fideicomiso.

Sin embargo, el artículo 313 del citado decreto condicionó la entrada en vigencia de la norma a que la Superintendencia de Industria y Comercio adoptara una planta de personal suficiente y adecuada para cumplir las nuevas funciones que se le asignaban. 10 Ley 12 de 1986. «Artículo 13. Revístese al Gobierno Nacional de facultades extraordinarias por el término de un (1) año, contado a partir de la sanción de la presente Ley, para: […] b) Asignar funciones de los Ministerios y Departamentos Administrativos a las entidades que se beneficien con la cesión de que trata esta Ley, o suprimirla; y modificar la estructura de tales Ministerios y Departamentos Administrativos en lo que sea necesario para cumplir la función, por la entidad territorial a la cual se traslada». 11 Por el cual se dictan normas sobre estructura y funciones de la Superintendencia Bancaria. 12 Por el cual se asignan unas funciones al Ministerio de Desarrollo Económico. 13 Decreto 1941 de 1986.

ARTICULO 3 o. «El presente Decreto rige a partir de la fecha en que sea publicado el decreto que adopte la planta de personal necesario para que las dependencias del Ministerio de Desarrollo Económico a las cuales se les asignan funciones puedan desarrollarlas a cabalidad, y modifica las normas que le sean contrarias» [se subraya]. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 ● Decreto Ley 78 de 198714 Ahora bien, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó la Ley 12 de 1986, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 78 de 1987, mediante el cual asignó al entonces Distrito Especial de Bogotá y a todos los demás municipios del país la competencia sobre determinadas funciones que ejercía la Superintendencia Bancaria, y que dicho decreto denominó de «intervención».

De acuerdo con el artículo 2 del decreto citado, las funciones «de intervención» que se trasladaban al Distrito Especial de Bogotá y a los demás municipios, conforme a lo ordenado por el artículo 1 ibidem, eran las siguientes: Artículo 2º. Por virtud de lo dispuesto en el presente Decreto, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios ejercerán las siguientes funciones: 1.

Llevar el registro de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a las actividades contempladas en la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979. [Modificado parcialmente por el artículo 57 de la Ley 9 de 1989]. 2. [Derogado por el artículo 71 de la Ley 962 de 2005] 3. Otorgar los permisos para desarrollar planes y programas de autoconstrucción, así como para anunciar y enajenar las unidades de vivienda resultantes de los mismos, previo el lleno de los requisitos que mediante reglamentación especial determine la autoridad competente. 4.Controlar el otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o vivienda, o para la construcción de las mismas, no sometido a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, en los términos de los artículos 1 y 4 del Decreto Ley 2610 de 1979 y sus decretos reglamentarios. 5.

Cancelar el registro de las personas que incumplan las disposiciones de la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, de oficio o por solicitud de la entidad que ejerza la función de inspección y vigilancia. 6. Atender las quejas presentadas por el incumplimiento de las disposiciones legales contenidas en la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979. 7.

Ejercer el control necesario para lograr que en las relaciones contractuales con los adquirentes, las personas que desarrollen las actividades a que se refieren la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, no desmejoren las especificaciones contempladas en los planos arquitectónicos, den cumplimiento a los reglamentos de propiedad 14 «Por el cual se asignan unas funciones a entidades territoriales beneficiarias de la cesión del Impuesto al Valor Agregado [I.V.A]».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 horizontal y se ajusten a los modelos de contratos aprobados por esas mismas entidades territoriales. 8. Informar a la entidad que ejerza la inspección y vigilancia, sobre la ocurrencia de cualquiera de las causales previstas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968 para los efectos a que haya lugar. 9.

Imponer multas sucesivas de $10.000.00 a $500.000.00 a favor del Tesoro Nacional a las personas que incumplan las órdenes o requerimientos que en uso de las facultades previstas en el presente Decreto se expidan, para que se sujeten a las normas exigidas por las autoridades nacionales, departamentales, metropolitanas, municipales y distritales y/o para que se ajusten a las prescripciones de la Ley 66 de 1968 y sus normas complementarias.

También se impondrán sanciones en la cuantía anotada, cuando las autoridades distritales o municipales competentes, después de pedir explicaciones a las personas, a los administradores, a los representantes legales de los establecimientos sometidos a su control, en virtud de la Ley 66 1968 y del presente Decreto se cercioren que ha violado una norma o reglamento a que deba estar sometido con relación a su actividad.

Así mismo, imponer multas sucesivas dentro de las mismas cuantías a las personas que realicen propagandas sobre actividades de que trata la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979, sin contar con el permiso de enajenación y/o sin ajustarse a la verdad de los hechos que les constan a las autoridades distritales o municipales en relación con los respectivos planes sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar y en especial de las específicamente consagradas en los artículos 6 y 7 del Decreto Ley 2610 de 1979, en armonía con el inc. 4., artículo 56 de la Ley 9 de 1989. 10.

Visitar las obras con el fin de controlar su avance, y las especificaciones observando que se ciñan a las aprobadas por las autoridades distritales o municipales y a las ofrecidas en venta; y al presupuesto, verificando si los costos declarados por el interesado corresponden al tipo de obras que se adelantan. 11. Solicitar ante los jueces competentes la declaratoria de nulidad de los contratos de enajenación o de promesa de venta celebrados, en los casos precitados en el artículo 45 de la Ley 66 de 1968.

En relación con las funciones de inspección y vigilancia sobre estas actividades, el artículo 5 del decreto citado señaló: «Las funciones de inspección y vigilancia sobre las personas que ejercen las actividades de que trata este Decreto, previstas en la Ley 66 de 1968 y los Decretos 125 de 1976; 2610 de 1979, 1939 y 1941 de 1986 y sus respectivos decretos reglamentarios, se ejercerán en los términos en ellos previstos o en las normas que las sustituyan».

Lo anterior significó que tales funciones debían seguir a cargo de la Superintendencia Bancaria, entidad que, ante la fallida asunción de estas funciones por parte de la Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 Superintendencia de Industria y Comercio15, las continuaba ejerciendo, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 66 de 1968 y en las demás normas vigentes hasta esa fecha.

El artículo 716 del decreto que se comenta estableció que el entonces Distrito Especial de Bogotá y los municipios capitales de departamento debían asumir las funciones de «intervención» que les fueron asignadas, seis [6] meses después de promulgarse el referido decreto, esto es, el 15 de julio de 1987, y los demás municipios debían hacerlo el 1 de enero de 1988.

Mientras tanto, la entidad que ejercía tales funciones, de conformidad con la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, esto es, la Superintendencia Bancaria, continuaría haciéndolo hasta las fechas indicadas. ● Decreto 497 de 198717 Mediante la expedición del Decreto 497 de 1987, el Gobierno Nacional trasladó a la Superintendencia de Sociedades la competencia para ejercer las funciones de inspección y vigilancia sobre las personas naturales y jurídicas que desarrollaran actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, con excepción de las sociedades fiduciarias (artículo 2).

También estableció que la Superintendencia de Sociedades, para el cabal ejercicio de esta función, contaría, además de sus propias «facultades ordinarias», con las mismas que tenía la Superintendencia Bancaria, entre las cuales se encontraban la de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas a que se refiere el decreto y ordenar su liquidación. Esto mismo fue reiterado por el artículo 5 del decreto en cita18.

Ha entendido esta Sala que el objeto del Decreto 497 de 1987 no fue otro que asignar a la Superintendencia de Sociedades la función de inspección y vigilancia sobre las actividades de enajenación de inmuebles de que trata la Ley 66 de 1968, pero solo en relación con aquellas funciones que no fueron delegadas a Bogotá y a los demás 15 Según lo ordenado por el Decreto 1941 de 1986. 16 Decreto Ley 78 de 1987 «Artículo 7º.

El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. El Distrito Especial de Bogotá y los municipios capitales de departamento, asumirán las funciones a que se refiere este Decreto seis [6] meses después de su promulgación y los demás municipios el día primero [1] de enero de 1988. Entre tanto, la entidad a quien compete el desarrollo de las funciones previstas en la Ley 66 de 1968, el Decreto Ley 2610 de 1979 y las disposiciones que los adicionen o reformen, continuará ejerciéndolas conforme a las mismas, hasta las fechas anteriormente mencionadas». 17 «Por el cual se distribuyen unos negocios». 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 9 de abril de 1996.

Radicado núm. C-289. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 municipios, en virtud del Decreto Ley 78 de 1987, que fueron llamadas como de «intervención». ● Decreto Reglamentario 1555 de 198819 El objeto del Decreto 1555 de 1988 (derogado posteriormente por el Decreto 405 de 1994) fue el de reglamentar la distribución de competencias entre la Superintendencia de Sociedades, por una parte, y el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, por la otra, mediante la diferenciación de las funciones inherentes al ejercicio de inspección y vigilancia, y aquellas que, desde el Decreto Ley 78 de 1987, se calificaron como «de intervención».

Al respecto, el decreto en mención ratificó que a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá les correspondía llevar actualizado el registro de las personas naturales o jurídicas que se dedicaran a las actividades contempladas en la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979, atender las quejas que se relacionaran con las conductas señaladas en el artículo 3, e imponer las sanciones previstas en el artículo 5.

Por su parte, el artículo 4 del decreto citado confirmó que la Superintendencia de Sociedades era la entidad encargada de ejercer la inspección y vigilancia sobre la actividad de las personas dedicadas a la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de acuerdo con la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, función que incluía la potestad de tomar posesión de los negocios, activos y haberes, y disponer la liquidación de las personas naturales o jurídicas que incurrieran en alguna de las causales señaladas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968, entre otras atribuciones.

Con base en las normas analizadas, la Sala concluye que, antes de la Constitución de 1991, la competencia para ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre la actividad de las personas dedicadas a la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, con la consecuente posibilidad de adoptar las medidas de toma de posesión y liquidación de estas personas, estuvo asignada a varias autoridades.

En primer lugar, a la Superintendencia Bancaria; luego, esa competencia fue trasladada a la Superintendencia de Industria y Comercio que, al parecer, nunca la ejerció. A partir del Decreto Ley 78 de 1987, fue distribuida entre todos los municipios del país y el Distrito Especial de Bogotá y la Superintendencia Bancaria, y, finalmente, con los Decretos 497 de 1987 y 1555 de 1988, se le otorgó a la Superintendencia de Sociedades, en concurrencia con los municipios y el Distrito Especial de Bogotá. En el último escenario, la Superintendencia de Sociedades quedó encargada, entre otras atribuciones, de la potestad de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes, o 19 «Por el cual se reglamentan algunas disposiciones contenidas en los Decretos 078 y 497 de 1987».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 disponer la liquidación de las personas naturales o jurídicas que incurrieran en alguna de las causales señaladas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968. ● La Constitución de 1991 La Constitución Política de 1991 consagró una protección especial a la vivienda. A este respecto, el artículo 51 estableció el derecho a la vivienda y la responsabilidad consecuente del Estado, en los siguientes términos: Artículo 51.

Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda [se resalta]. De conformidad con la disposición citada, la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda continuó sujeta a la intervención del Estado, por encontrarse vinculada al derecho a la vivienda, como lo ha manifestado la Sala en otras oportunidades20.

Lo anterior, en concordancia con el artículo 334 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 3 de 2011, que consagra la intervención del Estado en el uso del suelo, con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes. Esta norma señala, en lo pertinente: Artículo 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado.

Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. […] […] [Énfasis añadido].

Por otra parte, dentro del Título XI, Capítulo III de la Constitución, dedicado al régimen municipal, el artículo 313 señala las funciones de los concejos municipales, entre las cuales incluye la siguiente: Artículo 313. Corresponde a los concejos: […] 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. […] [Subrayas extratextuales]. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto n.° 1.564 del 18 de mayo de 2004.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 Como se ve, en desarrollo del principio de autonomía de las entidades territoriales, la norma transcrita asignó a los municipios, por intermedio de los concejos, la competencia para reglamentar los usos del suelo, y para vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, dentro de los límites que la ley estableciera.

En el Concepto n.° 453 de 199121, la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció respecto de la competencia de los concejos municipales para vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, en los siguientes términos: [c]omo se deduce de su claro tenor literal, para que los concejos municipales puedan regular la vigilancia y control de las actividades relativas a la construcción de inmuebles para viviendas, es indispensable que la ley determine los límites de esa competencia. Por consiguiente, mientras se expide la ley que la delimite, continua vigente la legislación anterior a la Constitución de 1991, particularmente la Ley 66 de 1968 y el Decreto 497 de 1987.

Con posterioridad a la Constitución Política y al concepto citado, se han expedido varias disposiciones en las que se señala, de manera expresa, la competencia de los municipios para ejercer la función de vigilancia y control de las actividades de enajenación de inmuebles. A continuación, se hará una breve referencia a las mismas: • Decreto 2155 de 199222 Este decreto restructuró la Superintendencia de Sociedades23 y, en su artículo 51, señaló que esta entidad continuaría ejerciendo la inspección, vigilancia y control sobre las personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de manera transitoria, hasta que se reglamentara su traslado a los municipios, o se delegara la misma, de conformidad con la ley24. • Decreto Ley 1421 de 199325 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto n.° 453 del 6 de agosto de 1991. 22 «Por el cual se reestructura la Superintendencia de Sociedades». 23 En ejercicio de las atribuciones que le confirió al presidente de la República el artículo transitorio 20 de la Constitución Política para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional. 24 «Artículo 51.

Personas dedicadas a construcción y enajenación de vivienda. La inspección, control y vigilancia sobre las personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, continuará ejerciéndola la Superintendencia de Sociedades hasta tanto se reglamente su traslado a los municipios o se delegue de acuerdo con la ley». 25 «Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 La Constitución de 1991, en el Capítulo III del Título XI, reguló el régimen municipal, y en el Capítulo IV, el régimen especial. Dentro de este último, el artículo 322, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2000, se refirió a Bogotá, como capital de la República, y le otorgó una categoría diferente y especial, entre las entidades territoriales.

En concordancia con este mandato constitucional, se expidió el Decreto Ley 1421 de 1993, que contiene el régimen especial para el Distrito de Bogotá, el cual consagró, entre las atribuciones que le corresponden al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley, la siguiente: 12. Promover y estimular la industria de la construcción, particularmente la de vivienda; fijar los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes sobre uso del suelo; y disponer las sanciones correspondientes.

Igualmente expedir las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Como se advierte de la facultad dispuesta en el régimen especial para Bogotá, y lo manifestó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo26, es al Concejo Distrital a quien le corresponde expedir las reglamentaciones que la ley haya autorizado para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, en la Capital, y a la Alcaldía Mayor le compete ejecutar dichas reglamentaciones, de acuerdo con lo previsto en los numerales 1 y 4 del artículo 38 de la Ley 1421 de 1993.

Así las cosas, las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, entre las que se encuentra la de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de tales actividades, o disponer su liquidación, según la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979, son competencia de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en la jurisdicción territorial del Distrito Capital. • Decreto 405 de 199427 Este decreto derogó el Decreto 1555 de 1988 y reglamentó el Decreto Ley 78 de 1987, que, como se mencionó arriba, distribuyó las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades reguladas en la Ley 66 de 1968, entre la Superintendencia Bancaria (entidad posteriormente sustituida, en estas funciones, por la Superintendencia de Sociedades) y los municipios y el Distrito Capital, a quienes se les asignó, específicamente, las llamadas funciones de «intervención».

Además, el citado decreto le otorgó a la Superintendencia de Sociedades un plazo de tres meses, desde el 18 de febrero de 1994, fecha de expedición del mismo, para que 26Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 9 de abril de 1996, rad. C-289. 27 «Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 78 de enero 15 de 1987 y se deroga el Decreto 1555 de agosto 3 de 1998».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 entregara a los distritos y municipios, de manera real y efectiva, los expedientes que tuviera a su cargo, relacionados con las funciones que el Decreto Ley 78 de 1987 asignó a los municipios. En consecuencia, desde el 18 de mayo de 1994, los distritos y municipios debían empezar a ejercer la competencia y las funciones asignadas por los artículos 1 y 2 del Decreto Ley 78 de 1987.

Es decir, que, luego de vencido dicho plazo, esas entidades territoriales debían realizar las denominadas funciones de «intervención» sobre los sujetos que realizaran actividades de enajenación de inmuebles: otorgar los permisos, llevar los correspondientes registros, realizar las investigaciones y aplicar las sanciones a las personas naturales o jurídicas que desarrollaran la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Por su parte, la Superintendencia de Sociedades mantuvo las demás facultades de inspección, vigilancia y control de las referidas actividades, así como los poderes de estos se derivan, en especial, la de toma de posesión y liquidación de las personas naturales y jurídicas que realizaban tales actividades. • Ley 136 del 2 de junio de 199428 El artículo 187 de esta ley dispuso lo siguiente: Artículo 187.

Vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Los concejos municipales ejercerán la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de que trata el numeral 7o. del artículo 313 de la Constitución Política, dentro de los límites señalados al respecto por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.

Parágrafo transitorio. El ejercicio de las funciones de vigilancia y control de que trata este artículo se llevará a cabo por parte de los municipios después de transcurridos seis [6] meses a partir de la vigencia de esta Ley, término dentro del cual la Superintendencia de Sociedades trasladará a los municipios los documentos relativos a tales funciones e impartirá la capacitación que las autoridades de éstos requieran para el cabal cumplimiento de las mismas. [Se subraya].

De acuerdo con la norma transcrita, y para dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución Política, la competencia para ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a 28 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 vivienda fue asignada a los concejos municipales, dentro de los límites establecidos por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes. Asimismo, el parágrafo transitorio señaló que la función de vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de bienes inmuebles destinados a vivienda se llevaría a cabo por los municipios, transcurridos seis meses desde el 2 de junio de 1994 (fecha de entrada en vigencia de la citada ley), es decir, a partir del 2 de diciembre de 1994.

En ese plazo, la Superintendencia de Sociedades tenía el deber de trasladar a los municipios todos los expedientes y documentos relacionados con la función de inspección, vigilancia y control, además de capacitar a los funcionarios de dichas entidades territoriales, para que pudieran cumplirla cabalmente. De esta manera, de acuerdo con lo previsto en la Ley 136 de 1994, que desarrolló lo dispuesto por el artículo 313, numeral 7º, de la Constitución Política, a partir del 2 de diciembre de 1994, la competencia para ejercer integralmente las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades reguladas por la Ley 66 de 1968 quedó radicada en los municipios, de la forma en que fuera reglamentada por los correspondientes concejos municipales.

Por demás, estas funciones ya debían haberse empezado a ejercer por los municipios, parcialmente, en relación con las denominadas facultades de intervención, según lo dispuesto en el Decreto 405 de 199429. En consecuencia, se advierte que el traslado de la función de inspección, vigilancia y control, efectuada por la Ley 136 de 1994 a los municipios, incluía la medida de toma de posesión para administrar o para disponer la liquidación. • Ley 388 de 1997 El artículo 109 de la Ley 388 de 1997 preceptúa lo siguiente: Artículo 109.

Vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de viviendas. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente Ley y en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, el concejo municipal o distrital definirá la instancia de la administración municipal encargada de ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda [énfasis añadido]. 29 Advierte la Sala que, en el Decreto 405 de 1994, el Gobierno Nacional ya le había otorgado un plazo de 3 meses a la Superintendencia de Sociedades para realizar el traslado material y efectivo de los expedientes que tenía a su cargo, en relación con las funciones que el Decreto 78 de 1987 había atribuido a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá, para que esas entidades territoriales empezaran a ejercer tales funciones.

Por lo tanto, dicho plazo ya estaba vencido al momento de la promulgación de la Ley 136 de 1994 (junio 2), por lo que lo dispuesto en el artículo 187 de esta no significó una ampliación o modificación del plazo otorgado a la Superintendencia de Sociedades por el Decreto 405 de 1994, para que los municipios y el Distrito Capital de Bogotá empezaran a ejercer materialmente las funciones previstas en el Decreto Ley 78 de 1987.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 Con la norma transcrita, el Legislador desarrolló nuevamente el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, y precisó que los concejos municipales debían señalar la dependencia de la administración municipal que tendría a su cargo el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizaran la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda30.

De acuerdo con lo anterior, a más tardar el 18 de enero de 1998, los concejos municipales y distritales debían cumplir su deber constitucional y legal de expedir el acuerdo respectivo, indicando la instancia o autoridad municipal encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control de esas actividades, y haber reglamentado la forma como debía cumplirse tal función, dentro de los límites de la ley.

Por lo tanto, tal como lo concluyó esta Sala en la Decisión del 11 de julio de 2017, «[…] de acuerdo con esta ley y con la Ley 136 de 1994, la función de inspección, vigilancia y control sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda fue asignada plena e integralmente a los municipios, función que incluye la atribución de tomar posesión de los bienes, haberes y negocios de las personas naturales y jurídicas que desarrollen de manera irregular la actividad de vivienda, y ordenar su liquidación forzosa administrativa»31.

En relación con este último aspecto, el artículo 125 de la Ley 388 de 1997 estableció:

ARTICULO 125. Las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda y que se encuentren en las situaciones previstas en los numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, podrán acceder al trámite de un concordato o de una liquidación obligatoria, en los términos previstos en la Ley 222 de 1995 o en las normas que la complementen o modifiquen, siempre y cuando estén desarrollando la actividad urbanística con sujeción a las disposiciones legales del orden nacional, departamental, municipal o distrital.

PARAGRAFO 1 o. Las personas naturales o jurídicas de que trata este artículo, incursas en cualquiera de las situaciones descritas en los numerales 2, 3, 4, 5 y 7 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, estarán sujetas a la toma de posesión de sus negocios, bienes y haberes, en los términos de la citada disposición.

PARAGRAFO 2 o. Cuando las causales previstas en los numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968 concurran con cualquiera otra de las previstas en la misma disposición, procederá la toma de posesión. [La Sala destaca]. Como se puede observar, la citada norma distinguió la competencia jurisdiccional para tramitar el concordato (hoy en día, la reorganización empresarial) y la liquidación de las referidas sociedades, de la competencia administrativa de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa. 30 Teniendo en cuenta la definición sobre enajenación de inmuebles prevista en el artículo 2 de la Ley 66 de 1968. 31 11001-03-06-000-2017-00049-00 (C) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 • Ley 962 de 200532, modificada por el Decreto Ley 019 de 201233 El artículo 71 de la Ley 962 de 2005, modificado por el artículo 185 del Decreto Ley 19 de 2012, se refiere al trámite de radicación de documentos que deben seguir las personas naturales o jurídicas que estén interesadas en desarrollar las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, ante la instancia de la administración municipal o distrital encargada de ejercer la vigilancia y control de estas actividades.

Esta disposición señala que la instancia de la administración municipal o distrital encargada de ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles debe revisar y verificar que las personas jurídicas o naturales interesadas en desarrollar ese tipo de actividades cumplan a cabalidad los requisitos exigidos.

Lo anterior permite ratificar que, en la actualidad, son los municipios los que ejercen la función de inspección, vigilancia y control sobre la referida actividad. • Decreto 1023 de 201234 Este decreto dispuso que la Superintendencia de Sociedades es un organismo técnico, adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, mediante el cual, el presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control de las sociedades mercantiles (artículo 1).

Para los efectos del presente conflicto, es importante destacar que, dentro de la estructura de la Superintendencia, el decreto prevé la delegatura de Inspección, Vigilancia y Control (artículo 6), cuyas funciones no incluyen la de ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda (artículo 14), lo cual ratifica que a la Superintendencia de Sociedades no le corresponde ejercer esta función. • Decreto 1077 de 201535 32«Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos». 33«Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública». 34 «Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Sociedades y se dictan otras disposiciones». 35 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 De manera consecuente con las disposiciones citadas, se deben mencionar los artículos 2.2.5.3.1 y 2.2.5.3.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. El primer artículo reitera el procedimiento que debe seguirse ante la instancia de la administración municipal o distrital encargada de ejercer la vigilancia y control sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para la construcción de vivienda.

El segundo, consagra la obligación que tiene esa misma autoridad de revisar los documentos presentados, de manera cuidadosa, y requerir al interesado, en cualquier momento, para que los corrija o aclare, sin perjuicio de las acciones de carácter administrativo y policivo que sean procedentes. • Ley 1796 de 201636 Esta ley, reglamentada por el Decreto 1203 de 201737, estableció medidas enfocadas a la protección del comprador de vivienda.

En particular, estableció normas relativas a la obligación de revisión de diseños y supervisión técnica de las edificaciones que superen o puedan llegar a superar, mediante ampliaciones, los 2.000 m2 de área construida, así como aquellas que, por su complejidad, procedimientos constructivos especiales o materiales empleados, requieran de dicha labor.

Adicionalmente, estableció facultades especiales a los curadores urbanos, así como su régimen de inhabilidades, elección, régimen disciplinario y de control por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro, sin perjuicio del poder preferente que puede ejercer la Procuraduría General de la Nación. 4.1.2. Autoridad competente para ejercer, en la actualidad, la función de inspección, vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de bienes destinados a vivienda De acuerdo con el artículo 125 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 109 ibidem, que desarrollaron lo dispuesto en el artículo 313, numeral 7°, de la Constitución, la función de inspeccionar, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, se encuentra a cargo de los municipios. 36 «Por la cual se establecen medidas enfocadas a la protección del comprador de vivienda, el incremento de la seguridad de las edificaciones y el fortalecimiento de la Función Pública que ejercen los curadores urbanos, se asignan unas funciones a la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan otras disposiciones». 37 «Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio y se reglamenta la Ley 1796 de 2016, en lo relacionado con el estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas y la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 Respecto de este asunto, ha dicho la Sala38: […] además de las funciones relacionadas con los permisos para realizar tales actividades o para ofrecer planes y programas de vivienda por el sistema de autoconstrucción, y con el registro de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a esas actividades, también se encuentran la potestad de realizar investigaciones administrativas, de oficio o por queja de la persona afectada, de imponer sanciones pecuniarias y no pecuniarias (como la cancelación del registro), de tomar posesión de los bienes, negocios y haberes de las personas naturales o jurídicas que ejerzan tales actividades, entre otras potestades y atribuciones propias de la función de inspección, vigilancia y control [énfasis añadido].

Cabe precisar que la atribución de tramitar “el concordato” (hoy en día, el proceso de reorganización) y la liquidación judicial de las personas naturales y jurídicas que ejerzan esta actividad e incurran en algunas de las causales previstas en los numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, como lo dispone el artículo 125 de la Ley 388 de 1997, no corresponde propiamente a una forma de “intervención”, o de inspección, vigilancia y control a cargo de dicha superintendencia, sino al ejercicio de una función judicial que la Ley 1116 de 2006 atribuye actualmente a la Superintendencia de Sociedades en relación con todas las personas naturales y jurídicas sometidas a dicha ley, independientemente del objeto o la actividad económica que realicen, tal como lo manifestó la Sala en decisión (inhibitoria) del 4 de noviembre de 201539.

En esa línea, la inspección, vigilancia y control la deben ejercer los distritos y municipios, en desarrollo del mandato contenido en el artículo 313, numeral 7º, de la Constitución Política de 1991, y dentro de los límites que las leyes establezcan. Así pues, le corresponde a los concejos municipales o distritales definir, por medio del respectivo acuerdo, la instancia de la administración municipal que deba ejercer esa función, y reglamentar su ejercicio. […] la Sala concluye que el Municipio de San Gil es la entidad competente para ejercer, de manera integral, la función de vigilancia y control sobre la Asociación […] que se dedican […] a la venta de bienes inmuebles destinados a vivienda.

Esa función […] incluye la potestad para tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas naturales o jurídicas que, en desarrollo de las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, incurran en las causales previstas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968 [se destaca]. En la Sentencia C-165 de 2019, la Corte Constitucional sostuvo que: […] (i) la función de inspección se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control;

(ii) la vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada; y (iii) el 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 11 de julio de 2017, rad. 11001-03-06-000-2017- 00049-00. 39Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 4 de noviembre de 2015. Conflicto de competencias radicado con el núm. 11001030600020150009800, entre la Superintendencia de Sociedades y el municipio de Girardot.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 control en estricto sentido se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones. Como se puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control.

Para esta Sala, la función de inspección, vigilancia y control a cargo de los municipios conlleva, entre otras atribuciones: i) La facultad de tomar posesión, con fines de administración, de los negocios, bienes o haberes de las personas naturales o jurídicas dedicadas a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, o disponer su liquidación, siempre que se presente alguna de las causales previstas en los numerales 2, 3, 4, 5 y 7 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, a saber: […] 2.

Cuando hayan rehusado la exigencia que se les haga en debida forma de someter sus cuentas y sus negocios a la inspección del Superintendente Bancario. 3. Cuando persistan en descuidar o rehusar el cumplimiento de las órdenes debidamente expedidas por el Superintendente Bancario. 4. Cuando persistan en violar alguna norma de sus estatutos o de la ley, en especial la relativa a la obligación de llevar la contabilidad de sus negocios. 5.

Cuando persistan en manejar sus negocios de manera no autorizada o insegura […]. 7. Cuando el ejercicio de las actividades de que trata la presente Ley se desarrolle en las circunstancias mencionadas en el artículo anterior. ii). La facultad de tomar posesión de los negocios, bienes o haberes de las mencionadas personas, o disponer su liquidación, cuando, además de incurrir en las causales previstas en los numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, se encuentren en cualquiera de las otras causales previstas en el mismo artículo. 4.1.3.

La toma de posesión de los bienes, negocios y haberes de una persona jurídica en la modalidad de liquidación forzosa administrativa La competencia para decretar la toma de posesión de los bienes, negocios y haberes de las personas naturales y jurídicas que realicen actividades de construcción y enajenación de vivienda, e incurran en alguna de las causales previstas en los numerales 2, 3, 4, 5 y 7 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, recae en los municipios y distritos, por conducto Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 de la dependencia que haya sido designada por el respectivo concejo municipal o distrital.

Con el propósito de examinar, con mayor profundidad, la naturaleza jurídica y los efectos de esta medida, es pertinente señalar lo que mencionan los artículos 14, 16 y 20 de la citada ley, con la advertencia de que, cuando tales disposiciones se refieren al «Superintendente Bancario» debe entenderse que se refieren, hoy en día, a la dependencia que en cada municipio o distrito haya determinado su respectivo concejo, para ejercer tales funciones: Artículo 14.- En las providencias correspondientes el Superintendente Bancario dispondrá: 1.

El embargo y secuestro de los bienes de la persona jurídica o natural. 2. La ocupación inmediata de sus libros de cuentas, papeles y demás documentos relacionados con sus negocios y los allanamientos que sean necesarios. 3. La inmediata guarda de los bienes y la postura de sellos y demás seguridades para que no sean destruidos mientras se practica el secuestro. 4.

La prevención a los deudores de la persona de cuyos haberes o negocios haya tomado posesión el Superintendente Bancario, o cuya liquidación se haya ordenado, y a todos los que tengan negocios con ella, inclusive juicios pendientes, de que deben entenderse con el Superintendente Bancario o su agente especial, como su único representante.

Artículo 16.- [Modificado por el artículo 8 del Decreto 2610 de 1979] Cuando el Superintendente Bancario haya tomado posesión de los negocios, bienes y haberes de una persona natural o jurídica con el objeto de administrarlos, deberá designar un agente especial para el efecto. Igual procedimiento deberá adoptarse cuando se proceda a la liquidación de las personas jurídicas y la de los negocios de las personas naturales. […] Artículo 20.- La interposición del recurso de reposición contra las providencias que dicte el Superintendente Bancario en virtud de los artículos precedentes no suspende su ejecución. [Subrayas de la Sala] Como puede observarse, la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de una persona natural o jurídica dedicada a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, conlleva una serie de efectos jurídicos que las normas citadas ya establecían, y que las disposiciones posteriores ratifican, entre los cuales se destacan los siguientes: i) el embargo y secuestro de los bienes (se entiende: todos) de la persona intervenida; ii) la ocupación inmediata de sus libros de contabilidad, papeles y demás documentos relacionados con sus negocios; iii) la inmediata guarda de los bienes y la Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 postura de sellos y demás seguridades; iv) la prevención a los deudores de la persona intervenida, o cuya liquidación se haya ordenado, y a todos los que tengan negocios con ella, inclusive juicios pendientes, de que deben entenderse con el funcionario que haya dictado la medida, o su agente especial, como su único representante; v) la designación del referido agente especial, y vi) el hecho de que todas las decisiones mencionadas son de efecto inmediato, razón por la cual la interposición del recurso de reposición no suspende su ejecución. Actualmente, los efectos de la toma de posesión de los bienes, negocios y haberes de una institución financiera y, por remisión, de cualquier otra persona jurídica o natural a la cual se aplique dicho régimen, están previstos en los artículos 114 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto Ley 663 de 1993), y en las normas pertinentes del Decreto 2555 de 201040.

Para los efectos de este conflicto de competencias, es importante indicar que el presente asunto, si bien es cierto, se trata de una toma de posesión, es en la modalidad de liquidación forzosa administrativa, la cual está regulada en el capítulo III del mencionado Estatuto Orgánico Financiero el cual, en su artículo 293 dispone:

ARTÍCULO 293. - Naturaleza y Normas Aplicables de la Liquidación Forzosa Administrativa. 1. Naturaleza y objeto del proceso. El proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria es un proceso concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.

Ahora bien, en relación con la competencia y funciones de los liquidadores dentro del mencionado proceso, el artículo 294 dispone:

ARTÍCULO 294. - Competencia para la liquidación. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley 35 de 1993, a partir de la vigencia de dicha Ley es competencia de los liquidadores adelantar bajo su inmediata dirección y responsabilidad los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.

La norma transcrita hace énfasis en que dentro de un proceso de liquidación forzosa administrativa, los liquidadores actúan bajo su propia dirección y responsabilidad, 40 Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 condiciones que denotan una independencia y autonomía en el ejercicio de sus funciones.

En cuanto a la naturaleza jurídica del liquidador dentro del mencionado proceso, el artículo 295 señala:

ARTÍCULO 295. - Régimen Aplicable al Liquidador y al Contralor. 1. Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación. […]. 2.

Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatario. […]. El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos que expida en los términos y condiciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, salvo que se disponga expresamente lo contrario. 4.

Designación del liquidador y del contralor de la liquidación. Modificado por el art. 28, Ley 510 de 1999. El nuevo texto es el siguiente: El Director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras designará al liquidador y al contralor, quienes podrán ser personas naturales o jurídicas. El liquidador y el contralor podrán ser removidos de sus cargos por el Director del Fondo de Garantías, cuando a juicio de éste deban ser reemplazados. […]. 6.

Vinculación. El liquidador y el contralor continuarán siendo auxiliares de la justicia y, por tanto, para ningún efecto podrán reputarse trabajadores o empleados de la entidad en liquidación o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. De las normas transcritas es dable concluir que los liquidadores, dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa, tienen la calidad de particulares que ejercen función administrativa y, por lo tanto, no pueden considerarse trabajadores ni empleados de la autoridad que los designa. 5.2 Interpretación y aplicación del artículo 12 del CPACA.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 El artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 prescribe lo siguiente: Artículo 12. Trámite de los impedimentos y recusaciones. En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo.

A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales. La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo.

Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente. Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.

La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo. (Destacamos).

Sobre la interpretación de esta norma, la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció en el concepto 2203 de 2014, ratificado y ampliado en el Concepto 2273 de 201541. En el primero de los citados, la Sala dijo lo siguiente, acerca de los cambios introducidos por el artículo 12 del CPACA, en relación con el artículo 30 del derogado Código Contencioso Administrativo, La lectura de los dos textos permite compararlos de la siguiente manera: (a) Respecto del funcionario o servidor público de quien pueda predicarse un impedimento o una recusación, y de la autoridad que debe resolver sobre el impedimento o la recusación: (i) El funcionario, o servidor, estima que puede estar incurso en alguna causal de impedimento o recusación y debe manifestarlo y sustentarlo ante su superior, porque efectivamente lo tiene o cree tenerlo.

(ii) El funcionario, o servidor, no tiene superior pero está vinculado a un sector administrativo; entonces, debe manifestar su situación ante la cabeza del sector, esto es, ante el ministro o el jefe del departamento administrativo correspondiente.42 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conceptos Nos. 2203 del 6 de marzo de 2014 y 2273 del 19 de octubre de 2015. 42 [14] Ley 489 de 1998… Artículo 42.

“SECTORES ADMINISTRATIVOS. El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno Nacional definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 Observa la Sala que el artículo 12 del CPACA incorpora la organización por sectores administrativos que desarrolla la Ley 489 de 1998 por la cual se adaptan la organización y el funcionamiento de la administración pública a los principios, normas y estructura contenidos en la Constitución de 1991.

Esa organización no existía cuando se expidió el C.C.A. pero su adopción en el CPACA resalta claramente la decisión del legislador de que el conocimiento y las decisiones sobre los impedimentos y recusaciones dentro de actuaciones de naturaleza administrativa sean asumidos por las autoridades de la Rama Ejecutiva. (iii) Si el funcionario, o servidor, no tiene superior y tampoco está vinculado a un sector administrativo, entonces sí debe dirigirse al Procurador Regional o al Procurador General de la Nación, según sea un servidor del nivel territorial o del nivel nacional o el Alcalde Mayor de Bogotá. […].

Por la consideración anterior, la Sala concluyó en el citado concepto que la facultad para aceptar los impedimentos y las recusaciones formuladas por o contra el alcalde mayor de Bogotá, los gobernadores y alcaldes municipales y distritales le corresponde actualmente al procurador general de la Nación y a los procuradores regionales, respectivamente, de acuerdo con el artículo 12 del CPACA, por no tener dichos servidores públicos superior alguno, ni pertenecer a un sector administrativo.

Ahora bien, aunque el mencionado artículo 12 del CPACA se refiere a funcionarios y servidores públicos, es importante tener en cuenta que garantizar la imparcialidad en el ejercicio de la función pública es el objetivo de los impedimentos y recusaciones. Es por ello por lo que, aunque los particulares que ejercen función pública no son servidores públicos, sí ejercen una función cuya imparcialidad debe garantizarse, razón por la cual se les hace extensivo lo dispuesto en el artículo 12 del CPACA.

Al respecto, en la Sentencia C-037 de 2003, la Corte Constitucional señaló: Ahora bien, la responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores públicos en el Estado social de Derecho. Los particulares asumen en él una serie de obligaciones y de tareas que antes cumplían de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades estatales.

Así, la Carta señala que sectores tan importantes como la salud ( art. 49 C.P. ), la seguridad social (art. 48 C.P.), la educación (art. 67 C.P.), la ciencia y la tecnología ( art. 71 C.P.), la protección especial de la personas de la tercera edad (art. 46 C.P.), de los niños (art. 44 C.P.) y de los discapacitados (art. 47 C.P.), no son responsabilidad única del Estado, área.” (Aparte tachado, INEXEQUIBLE, Sentencia C-1437-00) // Artículo 44.

“ORIENTACION Y COORDINACION SECTORIAL. La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo está a cargo del Ministro o Director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 sino que la familia, la sociedad y los propios interesados deben también contribuir a su desarrollo. En ese marco de corresponsabilidad y de cooperación entre el Estado y los particulares, la Constitución establece la posibilidad de que éstos participen en el ejercicio de funciones públicas. Así, el artículo 123 señala que la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas, al tiempo que el artículo 210 constitucional señala que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.

Tomando en cuenta estos preceptos, la Corte ha aceptado que como expresión autentica del principio de participación, los particulares sean encargados del ejercicio directo de funciones públicas, sean ellas judiciales o administrativas, así como que participen en actividades de gestión de esta misma índole. Ahora bien, como ha señalado esta Corporación, la circunstancia de que se asigne a los particulares el ejercicio de funciones públicas no modifica su estatus de particulares ni los convierte por ese hecho en servidores públicos1; sin embargo, es natural que el ejercicio de dichas funciones públicas implique un incremento de los compromisos que estos adquieren con el Estado y con la sociedad.

Así, en tanto que titulares de funciones públicas, los particulares a los cuales estas se han asignado asumen las consiguientes responsabilidades públicas, con todas las consecuencias que ello comporta en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil2 “8. De otra parte, la Corte encuentra necesario recordar que para garantizar la vigencia de los principios superiores que gobiernan el ejercicio de la función pública (Art. 209 de la Carta), el régimen de inhabilidades e incompatibilidades aplicables a los servidores públicos resulta también extensivo a los particulares que vayan a ejercer funciones administrativas, como expresamente lo indica el artículo 113 de la Ley 489 de 1998, de la cual forman parte las disposiciones ahora bajo examen.

Dicha norma literalmente indica lo siguiente: Los representantes legales de las entidades privadas o de quienes hagan sus veces, encargados del ejercicio de funciones administrativas están sometidos a las prohibiciones e incompatibilidades aplicables a los servidores públicos, en relación con la función conferida. “Los representantes legales y los miembros de las juntas directivas u órganos de decisión de las personas jurídicas privadas que hayan ejercido funciones administrativas, no podrán ser contratistas ejecutores de las decisiones en cuya regulación y adopción hayan participado.

Adicionalmente, en Concepto 393121 de 2020, el Departamento Administrativo del Función Pública señaló: Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 Se entiende entonces que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos.

En tal sentido, a los particulares que ejercen funciones públicas, como son los miembros particulares de las juntas directivas de las entidades descentralizadas, así por este hecho no adquieran la calidad de empleados públicos7, les son aplicables las inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses dispuestos para los servidores públicos.

De lo explicado, pueden extraerse las siguientes conclusiones que resultan relevantes para la solución del presente conflicto de competencias: (i) La regla general es que todo servidor público tenga un superior, y que este resuelva las recusaciones o impedimentos que se les presente, en razón a las decisiones que debe tomar en caso de aceptar la recusación o el impedimento alegado.

(ii) Si el servidor público que se declara impedido o contra el cual se formula la recusación no tiene superior, pero la entidad o el organismo al cual pertenece forma parte de algún sector administrativo, la resolución del impedimento o la recusación le corresponde efectuarla al jefe del respectivo sector, esto es, al correspondiente ministro o director de departamento administrativo.

(iii) Por el contrario, si el servidor no tiene superior y la respectiva entidad tampoco forma parte de un sector administrativo, la competencia para resolver el impedimento o la recusación recae en el procurador general de la Nación, si se trata de un servidor público del orden nacional o del alcalde mayor de Bogotá, o en los procuradores regionales, cuando se trate de otros servidores del nivel territorial.

(iv) A los particulares que ejercen función administrativa se les hace extensivo lo dispuesto en el artículo 12 del CPACA, en lo relacionado con el ejercicio de dicha función. 6. Caso concreto De acuerdo con los antecedentes expuestos, se observa que el señor Sergio Mario Gaviria Zapata recusó al señor Héctor Alirio Peláez Gómez, en su calidad de liquidador en la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, en la modalidad de liquidación forzosa administrativa de Jorge Wilson Patiño Toro y Martha Cecilia Holguín Castaño, en coordinación con las sociedades Constructora Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 Invernorte S.A.S., Constructora del Norte de Bello S.A.S. e Inmobiliaria Europa Construcciones S.A.S. La Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia negó su competencia para pronunciarse sobre la recusación presentada en contra del liquidador en un proceso de la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes, en la modalidad de liquidación forzosa administrativa.

Lo anterior, por considerar que el liquidador fue designado por el secretario de gestión y control territorial de la Alcaldía de Medellín, mediante Resolución núm. 202250096131 del 1º de septiembre de 2022, razón por la cual corresponde a la Secretara de Gestión y Control Territorial resolver la recusación. El Distrito de Medellín, por su parte, manifestó que, con base en lo dispuesto en el Decreto Ley 663 de 1993, el trámite de recusación es de competencia de la procuraduría Regional de Antioquia, toda vez que el asunto recae sobre un particular que ejerce función pública que carece de superior.

De acuerdo con las normas y el desarrollo jurisprudencial analizado, la Sala declarará competente a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, para resolver la recusación presentada por el señor Sergio Mario Gaviria Zapata contra el señor Héctor Alirio Peláez, por las razones que pasan a exponerse: a) La recusación se presenta en contra del señor Héctor Alirio López en calidad de liquidador en la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, en la modalidad de liquidación forzosa administrativa de Jorge Wilson Patiño Toro y Martha Cecilia Holguín Castaño, en coordinación con las sociedades Constructora Invernorte S.A.S., Constructora del Norte de Bello S.A.S. e Inmobiliaria Europa Construcciones S.A.S. El mencionado proceso de toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, en la modalidad de liquidación forzosa administrativa, se encuentra regulado en el Estatuto Orgánico Financiero, Decreto- Ley 663 de 1993, el cual es claro en establecer, en los artículos 293, 294 y 295: • Los liquidadores son particulares en ejercicio de función administrativa (Artículo 295) • No son considerados trabajadores o empleados de la autoridad que los designa (Artículo 295) • El liquidador tiene la facultad de revocar directamente los actos administrativos que expida (artículo 295) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 • Tienen la facultad de llevar a cabo, bajo su inmediata dirección y responsabilidad los procesos de liquidación forzosa administrativa (artículo 294) • De acuerdo con las anteriores características, resulta claro que los liquidadores de una liquidación forzosa administrativa no tienen superior b) El proceso de liquidación forzosa administrativa no tiene norma especial que regule el trámite y aspectos relacionados con impedimentos y recusaciones, por lo que, al tratarse de un particular en ejercicio de función administrativa, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 12 del CPACA.

El artículo 12 del CPACA contiene tres reglas: la primera, indica que los impedimentos y recusaciones los resolverá el superior; la segunda, que en caso de que no haya superior los decidirá la cabeza del respectivo sector administrativo y la última, que a falta de todos los anteriores (superior y cabeza del sector) corresponde a la Procuraduría General de la Nación. En el presente caso, como ya se explicó, la recusación es contra un liquidador dentro de una liquidación forzosa administrativa que no tiene superior ni jerárquico ni funcional y no forma parte de un sector administrativo de la administración nacional, por lo cual carece de cabeza de sector.

En ese orden, al no encontrarse en ninguna de las dos hipótesis anteriores, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al respectivo procurador regional la competencia para conocer del presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría Regional de Instrucción Antioquia para conocer de la recusación presentada en contra del señor Héctor Alirio Peláez Gómez, en su calidad de liquidador en la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, en la modalidad de liquidación forzosa administrativa de Jorge Wilson Patiño Toro y Martha Cecilia Holguín Castaño, en coordinación con las sociedades Constructora Invernorte S.A.S., Constructora del Norte de Bello S.A.S. e Inmobiliaria Europa Construcciones S.A.S.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Subsecretaría de Control Urbanístico de Medellín, a la Secretaría de Gestión y Control Territorial de Medellín, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, a la Radicación: 11001-03-06-000-2023-00169-00 Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, a la Constructora Invernorte S.A.S., a la Constructora del Norte de Bello S.A.S., a la Inmobiliaria Europa Construcciones S.A.S., al señor Sergio Mario Gaviria Zapata, al señor Héctor Alirio Peláez Gómez, al señor Jorge Wilson Patiño Toro, a la señora Martha Cecilia Holguín Castaño, al Tribunal Administrativo de Antioquia.

CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARIA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado Aclaración de voto REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.