CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL,UGPP Demandado: HERIBERTO PULIDO RODRÍGUEZ Sentencia que resuelve recurso extraordinario de revisión La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en adelante UGPP, en contra de la sentencia de 14 de febrero de 2019, proferida por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 66001-23-33-000-2013-00364-01.
I.- ANTECEDENTES I.1.- La demanda ordinaria 1. El señor Heriberto Pulido Rodríguez, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante CPACA-, instauró demanda en contra de la entonces Caja Nacional de Previsión Social -hoy UGPP-1, con miras a obtener la nulidad de 1 En virtud de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010», y el artículo 22 del Decreto núm. 2196 de 2009 «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras 2 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP las Resoluciones UGM 23333 de 29 de diciembre de 2011 «Por la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de Jubilación Gracia» y UGM 034293 de 21 de febrero de 2012 «Por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la resolución 23333 del 29 de diciembre de 2011», expedidas por dicha entidad pensional2. 2.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los citados actos administrativos y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, con inclusión de todos los factores salariales devengados desde el año anterior en el que adquirió el estatus pensional, junto con los reajustes legales correspondientes, debidamente indexados. 3.
El extremo accionante mencionó que, contrario a lo resuelto en los actos acusados, sí cumplía con todos los requisitos exigidos por el artículo 1° de la Ley 114 de 19133, así como de las Leyes 116 de 19984 y 37 de 19335, para ser beneficiario de la pensión gracia. Es decir, que contaba con más de 50 años de edad al momento de la solicitud de reconocimiento pensional, que había laborado por más de veinte (20) años como docente en una institución educativa del orden municipal, y que su vinculación al servicio público se dio antes del 31 de diciembre de 1980. 4.
Por su parte, la UGPP señaló que no había lugar al reconocimiento de la pensión gracia solicitada, toda vez que la vinculación laboral docente del señor Heriberto Pulido Rodríguez ocurrió con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, esto es, a partir del 27 de enero de 1981, fecha en la que empezó a prestar sus servicios como docente en el Departamento de Risaralda, razón por la que, en su criterio, no se acreditaban las condiciones necesarias para el reconocimiento pensional. 5.
Adicionalmente, expuso que, aunque se admitiera que la vinculación al servicio público del señor Pulido se dio antes del 31 de diciembre de 1980, tampoco habría lugar al reconocimiento de la pensión gracia, en razón a que el cargo desempeñado disposiciones», modificado por el artículo 2° del Decreto núm. 2040 de 2011 «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009». 2 Cfr. Copia digital del expediente 66001-23-33-000-2013-00364-00, visible en el índice 13 del expediente digital. 3 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 4 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927». 5 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 3 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP por el demandante, para acceder a dicho beneficio pensional, no se dio en la calidad de docente sino como auxiliar administrativo.
I.2. La sentencia de primera instancia 6. El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de sentencia del 9 de septiembre de 2014, consideró que el problema jurídico a resolver radicaba en determinar si al señor Heriberto Pulido Rodríguez le asistía derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por haber acreditado la edad y tiempo de servicio como docente exigido por la normatividad aplicable o, en su defecto, no tenía derecho a la citada pensión gracia, en razón a que no estaba vinculado como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980. 7.
El juez ordinario de primera instancia concluyó que, de acuerdo con lo previsto en las Leyes: 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 19896 y en el Decreto 081 de 19767, la pensión gracia es un reconocimiento prestacional diseñado para beneficiar a los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieren completado por lo menos veinte (20) años de servicios en establecimientos de enseñanza municipales, distritales o departamentales. 8.
Así las cosas, el tribunal determinó que el señor Heriberto Pulido Rodríguez cumplía con los anteriores requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, por las siguientes razones: 8.1. Por haber nacido el 24 de agosto de 1955, es claro que cumplía con el requisito atinente a la edad, esto es, tener 50 años al momento de la solicitud del reconocimiento pensional8. 8.2.
Tal como se desprende del Acta de Posesión núm. 8055 de 9 de marzo de 1977, expedida por el Departamento de Risaralda, el señor Pulido Rodríguez fue nombrado y posesionado en el cargo de Experto Agropecuario para la Educación 6 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 7 «Por el cual se trasladan unas funciones a la Caja Nacional de Previsión Social». 8 La solicitud de reconocimiento pensional se radicó el 3 de marzo de 2011. 4 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP Fundamental para el municipio de Quinchía (Risaralda), lo que da cuenta que su vinculación como docente territorial se dio antes del 31 de diciembre de 1980. 8.3.
Asimismo, y conforme se observa del Acta de Posesión núm. 605 de 27 de mayo de 1981, y de los certificados de historia laboral de 15 de diciembre de 2010 y de 25 de abril de 2011, encontró acreditado que el señor Pulido Rodríguez prestó sus servicios como docente por veinte (20) años en la institución educativa «Eduardo Correa Uribe» perteneciente al municipio de Dosquebradas (Risaralda), hechos que acreditan el tiempo de servicios requerido y su vinculación en una institución educativa del orden territorial. 8.4.
De igual manera, el tribunal de primera instancia estimó que las funciones desempeñadas por el demandante como «Experto Agropecuario para la Educación Fundamental» estaban orientadas a la alfabetización de adultos mayores, funciones que se encuentran inmersas dentro del cargo de docente. 9. Con sustento en las anteriores premisas, se declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y, como restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP pagar la pensión gracia en favor del señor Heriberto Pulido Rodríguez a partir del 24 de agosto de 2005, y con efectos fiscales a partir del 18 de octubre de 2010, con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el actor en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, esto es, entre el 24 de agosto de 2004 y el 24 de agosto de 2005.
I.3. El recurso de apelación 10. El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación en contra del fallo de 9 de septiembre de 2014, en el que reiteró que el demandante no acreditó que los servicios prestados en la institución educativa «Eduardo Correa Uribe» se hubiesen efectuado en el cargo de docente, dado que las certificaciones expedidas por el municipio de Dosquebradas dan cuenta de que su vinculación se dio en el cargo de auxiliar administrativo. 11.
De otro lado, argumentó que el tiempo de servicio reportado por el demandante no se desempeñó en una institución educativa del orden territorial, teniendo en cuenta que la institución educativa «Eduardo Correa Uribe» tenía la condición de ser una institución educativa del orden nacional que, solo hasta la expedición de la 5 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP Ley 790 de 20029, se transformó en una del orden municipal, es decir, que el tiempo de servicio docente acreditado por el demandante -entre los años 1977 a 2005- no se prestó en una institución territorial que diera lugar al reconocimiento de la pensión gracia, sino en una de naturaleza nacional. 12.
En síntesis, el recurrente manifestó que ni la institución educativa en la que laboró el señor Pulido Rodríguez era territorial o nacionalizada, ni el cargo al que fue vinculado el demandante desde el año 1977 era de naturaleza docente, por lo que no estaban dados los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia reclamada. I.4.
La sentencia de segunda instancia 13. La Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 14 de febrero de 2019, confirmó el fallo apelado, salvo en lo que se refiere a la condena en costas decretada, en razón a que no encontró probado dentro del expediente: «[…] el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el apoderado de la demandante, haya generado otro tipo de gastos […]», por lo que se abstuvo de condenar en costas procesales. 14.
La Sección Segunda del Consejo de Estado estimó que el problema jurídico a resolver en segunda instancia era el consistente en determinar «[…] si el demandante cumple con los 20 años de servicio en la docencia y ostenta una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 para acceder al beneficio de la pensión gracia, teniendo en cuenta que se debe establecer si las funciones desempeñadas como Experto Agropecuario para Equipo (sic) de Educación Fundamental en el municipio de Quinchía (Risaralda), entre el 21 de agosto de 1977 al 18 de febrero de 2004 corresponden o no al ejercicio de la profesión docente […]»; para ello, analizó el marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia. 15.
Al pronunciarse frente al caso concreto, luego de examinar las pruebas aportadas, concluyó lo siguiente: “[…] De las pruebas allegadas al expediente, se observó que el demandante obtuvo el título de Bachiller Agrícola expedido por el Instituto Técnico 9 «Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República». 6 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP Agrícola de Paipa (Boyacá), en la modalidad agropecuaria conforme al Decreto 2655 del 10 de octubre de 1953 y 1085 del 8 de junio de 1971 (ver cuaderno de pruebas).
Conforme con lo anterior, fue nombrado mediante el Acuerdo 008 del 21 de febrero de 1977 en el cargo de Experto Agropecuario para el Equipo de Educación Fundamental de Quinchía (Risaralda), posesionado ante la Secretaría de Educación Pública del Departamento de Risaralda mediante Acta 8055 del 9 de marzo de 1977. Lo anterior fue certificado por el Fondo Educativo Regional de Risaralda el 12 de julio de 1982, en el que hizo constar que el señor Pulido Rodríguez presta sus servicios al Departamento como Institutor Técnico Agrícola en los Equipos de Educación Fundamental.
El Presidente de la República en uso de las facultades conferidas expidió el Decreto 1637 del 12 de julio de 1960, a través del cual reorganizó el Ministerio de Educación Nacional y como consecuencia de ello, creó la División de Educación Elemental y Alfabetización, integrada entre otros, por la Sección de Alfabetización y Educación Fundamental.
(…) Con fundamento en lo anterior, el Presidente de la República expidió el Decreto 963 del 6 de mayo de 1961 en el cual determinó que los llamados “equipos de educación fundamental" impartirían conocimientos generales sobre técnicas agropecuarias, educación para la salud, higiene, etc., funciones que serían ejercidas por expertos en educación fundamental, expertos agrícolas, mejoradoras de hogar y asistentes de educación sanitaria cargo en el cual fue nombrado el demandante por ostentar la condición de bachiller agrícola - ver cuaderno de pruebas.
Así las cosas, tal y como lo encontró probado el a quo, el demandante fue nombrado como Experto Agropecuario para prestar sus servicios en el Departamento de Risaralda como Institutor Técnico Agrícola para los Equipos de Educación Fundamental de Quinchía (Risaralda), es decir, que la educación por medio del Programa de Educación de Adultos prestado por el demandante, se considera como en ejercicio de la profesión docente de acuerdo a lo establecido en el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979, y por ende, estos tiempos de servicios deben ser considerados aptos para ser computados en el reconocimiento de la pensión gracia pretendida con la demanda.
Luego, a través del Decreto 0442 del 14 de marzo de 1997 el Gobernador del Departamento de Risaralda, ubicó al demandante a través del Programa de la Educación de Adultos en los Equipos de Educación Fundamental de Adultos, 7 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP específicamente en el municipio de Dosquebradas (Risaralda), con el “fin de ampliar la cobertura y hacer más racional la prestación del servicio de la educación no Formal" y "organizar, capacitar y promocionar a las comunidades rurales como funcionarios promotores de desarrollo de las mismas." Conforme con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 3011 de 1997, “La educación de adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, y se regirá por lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, sus decretos reglamentarios, en especial los Decretos 1860 de 1994, 114 de 1996 y las normas que los modifiquen o sustituyan y lo previsto de manera especial, en el presente decreto.
Se regirá igualmente por las disposiciones que para el efecto dicten las entidades territoriales según sus competencias." Así las cosas, las funciones desempeñadas por el demandante encajan dentro de las establecidas en la norma en cita, esto es, las relativas al cargo de Experto Agropecuario en el Equipo de Educación Fundamental, razón suficiente para que la experiencia acreditada en estos cargos, sea útil para efectos del cómputo de tiempo de servicio para el otorgamiento de la pensión de jubilación especial de que trata la Ley 114 de 1913. […] En consideración a lo anterior, el demandante cumplió en forma suficiente los requisitos que exige la ley para acceder a la pensión especial reclamada, toda vez que se encontró demostrada la condición de docente territorial (nacionalizado), su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, haber cumplido 26 años 4 meses y 27 días de labores, acreditar 50 años de edad para el momento en que solicita el reconocimiento, y que las funciones desempeñadas fueron en el ejercicio de la profesión docente, por lo que resulta evidente que logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados, conforme así lo anotó el juez de primera instancia […]” (negrilla fuera del texto).
II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN II.1. El recurso extraordinario – causales invocadas- 16. La UGPP, por conducto de apoderado judicial, instauró recurso extraordinario de revisión en el que solicitó se efectuarán las siguientes declaraciones: 8 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP “[…] PRETENSIÓN PRIMERA: REVOCAR las sentencias proferidas por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B, de fecha 14 de febrero de 2019, que confirmó la sentencia de primera instancia que había accedido a las pretensiones de la demanda, de fecha 9 de septiembre de 2014, proferida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA DE DECISIÓN, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instaurado por HERIBERTO PULIDO RODRÍGUEZ contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, en el proceso radicado con el No. 66001-23-33-002-2013- 00364-01.
PRETENSIÓN SEGUNDA: DECLARAR que el señor HERIBERTO PULIDO RODRÍGUEZ, no es acreedor de una pensión gracia reconocida judicialmente, amparable por la Legislación Colombiana. PRETENSIÓN TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, DECLARAR la nulidad de la Resolución No. RDP 026148 del 30 de agosto de 2019, proferida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, por medio de la reconoció (sic) la pensión gracia a favor del señor HERIBERTO PULIDO RODRÍGUEZ, en cuantía de $858,248 m/cte., efectiva a partir del 24 de agosto de 2005, con efectos fiscales a partir del 18 de octubre de 2010 por prescripción trienal, liquidación que se realizó sobre el 75% de los factores devengados en el último año al estatus de pensionado esto es 2004- 2005, en cumplimiento al fallo de fecha 14 de febrero de 2019, proferido por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B. PRETENSIÓN CUARTA: Que como consecuencia de lo anterior A TITULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ORDENE a la parte demandada, la devolución de todos y cada uno de los dineros que llegue a recibir por concepto de la pensión gracia, desde la fecha de pago de las prestaciones periódicas, y hasta que se verifique el pago efectivo a la entidad demandante.
PRETENSIÓN QUINTA: Que las anteriores sumas reconocidas a favor de la entidad demandante se paguen de manera indexada de conformidad a lo establecido en el artículo 187 del C.P.A.C.A. […]”. (negrilla y subrayado del original). 17. En criterio del apoderado judicial de la UGPP en el sub lite se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 9 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP de 200310, según las cuales procede la revisión de sentencias relacionadas con beneficios pensionales cuando: (i) el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y (ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 18.
Como sustento de las citadas causales, señaló que el cargo desempeñado por el señor Heriberto Pulido Rodríguez como «Experto Agropecuario, Supervisor Y Auxiliar Administrativo» no es apto para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia, en tanto que dicho cargo tenía asignada funciones netamente administrativas y no de carácter docente o educativas; siendo estas últimas las funciones que se requieren para el reconocimiento de la pensión gracia. 19.
Expuso que el fallador de segunda instancia «[…] pasó por alto lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 y en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues omitió que el sujeto pasivo de la presenta (sic) acción, no ostentaba la de docente (sic) en algún nivel educativo, pues el cargo de “EXPERTO AGROPECUARIO, SUPERVISOR, Y AUXILIAR ADMINISTRATIVO”, del Municipio de Dos Quebradas (sic), era de carácter administrativo, por lo que no se puede predicar que le asiste el derecho a la pensión gracia; aunado a lo anterior, no se tiene certeza del tipo de nombramiento que se efectuó, durante los tiempos tenidos en cuenta por los jueces de instancia, para el reconocimiento de la pensión gracia […]». 20.
Agregó que las funciones desempeñadas por el señor Heriberto Pulido Rodríguez en el empleo de «Experto Agropecuario, Supervisor Y Auxiliar Administrativo» no se encuadran dentro de aquellas definidas por los artículos 5° y 20 del Decreto 1278 de 200211 para el empleo docente, de allí que los jueces ordinarios erraron al reconocer la pensión gracia al señor Pulido Rodríguez. 21.
Por tales razones, aseguró que el fallo acusado transgredió los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1°, 2°, 6°, 48, 121,123 -inciso 2º-, 124 y 209 de la Carta Política, así como lo dispuesto en las Leyes: 114 de 1913, 116 de 1928, 100 de 1993, 33 de 1985, 91 de 1989 y 60 de 1993, y en el Decreto 1278 de 2002. 10 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 11 «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente». 10 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP 22.
De otro lado, argumentó que la sentencia objeto de revisión desconoció los precedentes jurisprudenciales fijados por la Sección Segunda del Consejo de Estado12 con relación a los empleos que pueden ser considerados como docentes y, consecuencialmente, era improcedente acceder al beneficio de la pensión gracia. 23. En suma, los argumentos del recurso extraordinario pretenden evidenciar que la sentencia objeto de revisión reconoció una prestación pensional con cargo al erario, desconociendo que el beneficiario de la misma no reunía los requisitos normativos y jurisprudenciales exigidos para ello, específicamente, porque no se acreditó que el tiempo de servicios prestados por el señor Pulido Rodríguez en la institución educativa «Eduardo Correa Uribe» -perteneciente al municipio de Dosquebradas, Risaralda- se hubiese dado en su condición de docente. 24.
Sobre este último aspecto, indicó que la Secretaría de Educación de Risaralda, mediante Oficio núm. 2021200002813312 del 29 de noviembre de 2021, certificó lo siguiente: “[…] Dando respuesta al asunto de la referencia y revisados los sistemas de información y en colaboración con el archivo central, se constató que para la época en la que se nombró el señor HERIBERTO PULIDO RODRÍGUEZ identificado con cédula de ciudadanía 7.214.200, se nombró como experto agropecuario por medio de acuerdo número 008 del 21 de febrero de 1977, firmado por la junta FER, en ese momento no entregaban, ni generaban funciones del cargo, las funciones se expidieron a partir de la certificación del Departamento de Risaralda cargos que se han desempeñado desde 1996 hasta la fecha.
Es de aclarar que, en la Secretaría de Educación Departamental, no reposa información de las funciones ejercidas como experto agropecuario, para el equipo de educación fundamental del señor PULIDO RODRÍGUEZ, ya que nunca fueron expedidas en un documento oficial. […]”. II.2. Trámite del recurso extraordinario de revisión 25. El recurso extraordinario de revisión fue radicado ante la Secretaría General del Consejo de Estado el 11 de agosto de 2022, y luego de efectuarse el 12 Al respecto citó las sentencias C-1144 de 2000 de la Corte Constitucional; de 1° de octubre de 2009 expediente 043-2008 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y de 26 de noviembre de 2018 proferida dentro de un recurso extraordinario de revisión. 11 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP correspondiente reparto, se asignó su conocimiento a la Sala Veinte Especial de Decisión, bajo el radicado 11001-03-15-000-2022-04375-00. 26.
En decisión de 7 de septiembre de 202213 se admitió el recurso extraordinario de revisión y se ordenó solicitar al Tribunal Administrativo de Risaralda que allegara copia digital del expediente ordinario con radicado 66001-23-33-000-2013-00364- 01(0061-2016), en el que se profirió la sentencia de 14 de febrero de 2019; expediente debidamente incorporado al plenario y que se encuentra visible en el índice 13 del expediente digital. 27.
Mediante auto de 12 de octubre de 202214 se tuvo por no contestada la demanda por parte del señor Heriberto Pulido Rodríguez y se resolvió sobre el decreto y práctica de pruebas solicitadas por el recurrente. 28. Con posterioridad y luego de advertir que en las pretensiones del recurso no se atacó de manera expresa la sentencia que puso fin a la controversia en el proceso ordinario, esto es, la de 14 de febrero de 2019 proferida por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sino únicamente la de primera instancia, el magistrado sustanciador del proceso decidió dejar sin efectos todas las actuaciones surtidas en el mismo y dispuso inadmitir el libelo demandatorio para que ello fuese subsanado15. 29.
Corregidas las pretensiones del recurso extraordinario de revisión, el despacho a cargo de la dirección del proceso lo admitió y ordenó que se surtieran los tramites y notificaciones de ley16. 30. Por auto de 6 de marzo de 202317, se tuvo por no contestada la demanda por parte del señor Heriberto Pulido Rodríguez y se resolvió sobre el decreto y práctica de pruebas solicitadas por el recurrente. 31.
Vencido el plazo de fijación en lista18, el expediente subió al despacho sustanciador para sentencia. 13 Cfr. índice 4. del expediente digital en SAMAI. 14 Cfr. índice 17 del expediente digital en SAMAI. 15 Cfr. Auto de 1° de diciembre de 2022, obrante en el índice 23 del expediente digital. 16 Cfr. Auto de 16 de enero de 2023. 17 Cfr. Índice 42 del expediente digital. 18 Cfr. Índice 46 del expediente digital. 12 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP II.3.
Intervención del Ministerio Público 32. El Procurador Delegado ante el Consejo de Estado, que interviene como agente del Ministerio Público en el proceso de la referencia, dentro de la oportunidad procesal para rendir concepto, guardó silencio19. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Competencia y oportunidad 33. El artículo 248 CPACA dispone que el recurso extraordinario de revisión procede en contra de las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos. 34.
En tratándose del recurso extraordinario de revisión instaurado en contra de las sentencias proferidas por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, el artículo 249 del CPACA prevé que la competencia radica en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la citada Corporación, sin exclusión de la Sección que profirió la decisión. 35.
De conformidad con el artículo 107 ibidem, las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado decidirán los procesos sujetos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación en los asuntos que esta última les encomiende, salvo en los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. 36.
Al respecto, el artículo 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 –Reglamento Interno del Consejo de Estado–, al asignar los asuntos de conocimiento de las Salas Especiales de Decisión, dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 19 Cfr. Índice 36 del expediente digital. 13 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. […]» (negrilla fuera del texto). 37. Por su parte, los artículos 251 y 252 del CPACA prevén que este recurso extraordinario puede interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, mediante escrito que debe reunir los requisitos establecidos en esta última disposición, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y las que pretenda hacer valer. 38.
También precisa el artículo 251 del CPACA que, en tratándose de los asuntos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá interponerse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial que se cuestiona. 39. En el caso concreto, se advierte que la UGPP, mediante escrito presentado el 11 de agosto de 2022, interpuso el recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de 14 de febrero de 201920, proferida por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado: 66001-23-33-000-2013-00364-01, es decir, antes del vencimiento del término de 5 años que señala la norma para la interposición del recurso. 40.
En consecuencia, la Sala es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión de la referencia, en la medida en que el mismo fue instaurado oportunamente y fue promovido en contra de una sentencia ejecutoriada proferida por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, motivo por el cual se cumplen los presupuestos procesales para el estudio de fondo del mismo.
III.2. Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión 41. El recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, ha sido instituido por el legislador para enmendar los errores o ilícitos cometidos en la expedición de tales providencias. 20 Proveído que, según lo dispone el artículo 302 del CGP, quedó ejecutoriado el 12 de abril de 2019. 14 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP El citado recurso procede por las causales taxativas que en cada caso haya definido el legislador, y tiene como propósito garantizar la justicia real y material como valor fundante del Estado de Derecho, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003, en la cual señaló lo siguiente: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido […]». 42.
Así las cosas, en la medida en que, a través de este recurso se puede ver alterada la certeza brindada por la cosa juzgada, el mismo procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras21; taxatividad que resulta razonable, pues se trata de un mecanismo que modifica providencias que se consideraban inmutables y definitivas, razón por la cual los motivos que dan lugar a la revisión deben ser aplicados e interpretados en sentido restringido22.
III.3. De las causales especiales de revisión previstas en la Ley 797 de 2003 43. En atención a que en el presente proceso se invocan las causales de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es menester indicar que dicha ley previó dos razones cualificadas de revisión para efectos de controvertir providencias judiciales que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública.
El siguiente, es el texto de la norma: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de 21 Corte Constitucional.
Sentencia C – 0004 de 20 de enero de 2003. Magistrado Ponente: doctor Eduardo Montealegre Lynett. 22 Ibidem. 15 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables23 […]».
(los apartes subrayados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-835 de 2003). 44. La Corte Constitucional, en la sentencia C-835 de 200324, señaló que la transcrita disposición estableció una acción de revisión sui generis, cuyo ejercicio tiene las siguientes características: (i) está restringido a una parte activa calificada, es decir, son determinadas entidades las llamadas a instaurarla; ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad la protección y recuperación del patrimonio público, y (iii) su objeto es delimitado y el análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas. 45.
Visto lo anterior, la Sala procederá a efectuar el análisis de fondo de los argumentos expuestos en el recurso, para, luego, determinar si se configuran o no las causales extraordinarias de revisión invocadas por la parte recurrente. 23 La expresión subrayada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, como se explicará infra. 24 Corte Constitucional.
Sentencia C – 835 de 23 de enero de 2003. M.P.: Jaime Araújo Rentería. 16 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP III.4. Problema jurídico 46. Corresponde a la Sala determinar si, en el presente caso, se configuran o no las causales de revisión previstas en la literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que, a juicio de la entidad recurrente, el señor Heriberto Pulido Rodríguez no tenía derecho al reconocimiento de la pensión de gracia, en razón a que los servicios prestados a la institución educativa «Eduardo Correa Uribe» perteneciente al municipio de Dosquebradas (Risaralda), no se efectuaron en el ejercicio del empleo docente sino en uno de auxiliar administrativo, el cual no fue consagrado por el ordenamiento jurídico como de aquellos a los que corresponde el beneficio de la pensión gracia. 47.
Para resolver el recurso instaurado, la Sala considera pertinente analizar los siguientes aspectos: (i) requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, y (ii) la configuración o no de las causales contenidas en el literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 793 de 2003. III.5. Los requisitos para reconocer la pensión gracia 48.
La pensión gracia de jubilación fue creada por la Ley 114 de 191325 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el magisterio por un término no menor de 20 años. 25 La Ley 114 de 1913 dispone lo siguiente: «[…] Artículo 1º.- Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
Artículo 15 Ley 91 de 1989 Artículo 19 Ley 4 de 1992 […]». (…) Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento Ver Artículo 19 Ley 4 de 1992 Artículo 6 Ley 60 de 1993 Decreto Nacional 224 de 1972 […]». Nota: Esta vigente el régimen de excepción para el personal docente en materia de edad.
En el sector docente la edad y el tiempo de servicios es la misma para el hombre y la mujer o sea 50 años y 20 años de servicios 4. Que observe buena conducta. 1. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento […]». 17 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP 49.
Posteriormente, este reconocimiento pensional se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, en virtud del artículo 6º de la Ley 116 de 1928, norma que determinó que, para el cómputo de los años de servicio, se podían sumar los servicios prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el de la inspección en el sistema educativo. 50.
Igualmente, el artículo 3º, inciso segundo, de la Ley 37 de 1933, extendió el reconocimiento de esta pensión a los docentes que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 51. Por su parte, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 198926, dispuso que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las precitadas normas tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocería tal prestación siempre que cumplieran con todos los requisitos para el efecto, resaltando que la misma resulta compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 52.
La jurisprudencia del Consejo de Estado27, sobre el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 ha reiterado que, dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia, no 26 «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2.- Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación […]». 27 “El numeral 3º del artículo 4º de la ley 114 de 1913 prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
De lo anterior se establece, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por ende, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales […]”.
Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección "A". Consejero Ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Bogotá, D.C., 7 de octubre de 2004. Radicación Número: 25000-23-25- 000-2001-9281-01(5365-03). Actor: Gonzalo Castillo Hernández. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social. 18 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que cumplieran la totalidad de requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913. 53.
Acorde con lo anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado28, en la sentencia de 26 de agosto de 1997, precisó que a esta prestación sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales y los que tienen el carácter de docentes nacionalizados, de tal manera que quedan excluidos del beneficio de la pensión gracia, los docentes nacionales, es decir, los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 54.
La anterior posición jurisprudencial fue reiterada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia SUJ-SII-2018 de 21 de junio de 2018, en la que se indicó que «[…] para el reconocimiento de la pensión gracia es indispensable acreditar (…) haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración u buena conducta […]». 55.
En síntesis, para tener derecho a la pensión gracia se requiere cumplir con los siguientes requisitos: (i) tener más de 50 años de edad al momento de la solicitud del reconocimiento pensional; (ii) haber trabajado como docente territorial (municipal, distrital o departamental) o nacionalizado, por más de 20 años continuos o discontinuos;
(iii) haber trabajado como docente territorial antes del 1° de enero de 1981, y (iv) desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta durante este tiempo. III.6. De la configuración o no de las causales de revisión alegadas III.6.1. De la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 -cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso- 28 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicación núm. S-699. C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 19 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP 56. La Sala pone de relieve que, aunque en el recurso extraordinario se hizo referencia expresa a que el mismo estaba sustentado en la causal de revisión contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, lo cierto es que el recurrente no desarrolló ningún argumento tendiente a evidenciar que el reconocimiento pensional otorgado en la sentencia objeto de análisis se obtuvo con vulneración a las reglas del debido proceso. 57.
Sobre el particular, es oportuno precisar que, conforme con la jurisprudencia de esta corporación29, la causal de revisión contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 793 de 2003 es procedente cuando la sentencia atacada reconoce, reajusta o reliquida, con violación al debido proceso, una pensión con cargo al tesoro público o de los fondos de naturaleza pública. 58.
Ahora bien, conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional30, el derecho fundamental al debido proceso está compuesto por la garantía de los siguientes presupuestos: […] (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia de 5 de febrero de 2019. Radicación: 11001 03 15 000 2018 01884 00. C.P. Alberto Yepes Barreiro. 30 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-341 de 4 de junio de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. 20 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. […] (negrilla fuera del texto). 59.
En el caso objeto de estudio, la Sala no observa que los argumentos de la entidad recurrente se encuentren dirigidos a evidenciar la vulneración directa de alguna de las garantías del debido proceso antes señaladas, sino a controvertir que en la sentencia objeto de análisis se pasó por alto uno de los requisitos o condiciones definidas por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la pensión gracia, este es, haber ejercido el empleo docente. 60.
En efecto, el recurrente no está argumentando que el proceso ordinario no siguió las formas del procedimiento y, mucho menos, que se le desconocieron sus garantías de audiencia y defensa, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem, como tampoco que el caso haya sido resuelto por un juez incompetente. 61.
Por lo tanto, dicha causal de revisión se estima infundada, debido a que era deber del recurrente especificar cuáles eran las razones concretas para considerar que, en el proceso ordinario dentro del cual se profirió la sentencia de 14 de febrero de 2019, se vulneró el debido proceso. III.6.2. De la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables- 62.
Conforme se explicó en los antecedentes del presente fallo, el motivo único que tuvo la UGPP para solicitar que se infirme la sentencia de 14 de febrero de 2019, proferida por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso con radicado 66001-23-33-000-2013-00364-01, está asociado a que, en su criterio, el señor Heriberto Pulido Rodríguez no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto nunca desempeñó el empleo de docente, sino que este ejerció un empleo de funciones netamente administrativas. 21 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP 63.
Para resolver este punto, la Sala empieza por destacar que la referida causal de revisión ha sido instituida como «[…] un instrumento que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero […]»31. 64.
Por consiguiente, se analizará si, dentro del proceso ordinario que dio origen a la sentencia cuestionada, se encuentra demostrado o no que el señor Heriberto Pulido Rodríguez cumplió con el requisito atinente a ejercer la función docente o educadora en una institución educativa pública del orden territorial, dado que este es un requisito indispensable para el reconocimiento pensional que le fue otorgado, el cual es pagado con cargo a los recursos públicos del sistema general pensional. 65.
Así las cosas, la Sala encuentra que, contrario a lo afirmado por el extremo recurrente, dentro del plenario existen suficientes elementos fácticos y jurídicos que acreditan que las funciones desempeñadas por el señor Heriberto Pulido Rodríguez en la institución educativa «Eduardo Correa Uribe» del municipio de Dosquebradas (Risaralda), son de aquellas definidas por el ordenamiento jurídico para la profesión docente, como se expone a continuación: 66.1.
De acuerdo con la definición del artículo 2° del Decreto núm. 2277 de 197932 - normatividad vigente al momento de la vinculación laboral del señor Pulido Rodríguez-, la profesión docente se encuentra asociada con «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional […]» (negrilla fuera del texto). 31 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Novena Especial de Decisión. Sentencia de 22 de noviembre de 2021. Expediente: 11001-03-15-000-2020-03231-00. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Asimismo, ver: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda -Subsección A-. Sentencia de 30 de septiembre de 2021.
Expediente: 11001-03-25-000-2016-00600-00 (2633- 2016). C.P. William Hernández Hernández. 32 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente». 22 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP 66.2. Al respecto, el artículo 2° del Decreto núm. 1637 del 12 de julio de 196033 reorganizó el Ministerio de Educación Nacional y creó la División de Educación Elemental y Alfabetización, integrada entre otros, por la Sección de Alfabetización y Educación Fundamental. 66.3.
Los literales a), b) c) y d) del artículo 1834 del Decreto núm. 1637 señalan que, dentro de las funciones de la dependencia de Sección de Alfabetización y Educación Fundamental, se encuentran las relacionadas con: (i) estudiar los problemas y las necesidades del país en lo que se refiere a alfabetización y educación fundamental; (ii) planear, desarrollar y supervisar campañas de alfabetización y educación fundamental, (iii) elaborar los planes de estudio para las campañas de alfabetización y educación fundamental y velar por su cumplimiento, entre otras funciones. 66.4.
El parágrafo del citado artículo 18 también es claro al indicar que se entiende por alfabetización y educación fundamental aquellas funciones encaminadas a: preparar al adulto colombiano para afrontar los cambios económicos y sociales; capacitar al mismo para la competencia en el trabajo y para el enriquecimiento progresivo de sus formas de vida; crear en el adulto una conciencia clara de sus 33 «Por medio del cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se determinan sus funciones». 34 “[…] Artículo 18.
Son funciones de la Sección de Alfabetización y Educación Fundamental: a) Responder ante el Jefe de la División de Educación Elemental y Alfabetización por el cumplimiento de sus funciones. b) Estudiar los problemas y las necesidades del país en lo que se refiere a alfabetización y educación fundamental. c) Planear, desarrollar y supervisar campañas de alfabetización y educación fundamental. d) Elaborar los planes de estudio para las campañas de alfabetización y educación fundamental y velar por su cumplimiento. e) Colaborar con la Sección de Equipos y Materiales Escolares en la adecuada selección de los respectivos equipos, materiales, y textos de orientación y guía. f) Colaborar con la Sección de Servicios Bibliotecarios en el planeamiento y desarrollo de sus campañas. g) Colaborar con la Sección de Formación, Capacitación y Perfeccionamiento de Maestros en la elaboración de sus programas. h) Coordinar con la División de Acción Comunal y con las demás entidades públicas y privadas que efectúen actividades similares, la planeación y desarrollo de los programas comunes.
Parágrafo. Para los efectos del presente Decreto se entiende por alfabetización y educación fundamental la que tiene, entre otras, las siguientes finalidades: a) Preparar al adulto colombiano para afrontar los cambios económicos y sociales. b) Capacitar al mismo para la competencia en el trabajo y para el enriquecimiento progresivo de sus formas de vida. a) Crear en el adulto una conciencia clara de sus responsabilidades cívicas. b) Introducir al inmigrante en las formas de la vida colombiana. […]”. 23 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP responsabilidades cívicas; e introducir al inmigrante en las formas de la vida colombiana. 66.5.
A su vez, el artículo 1° del Decreto núm. 963 del 6 de mayo de 196135 previó que los denominados «equipos de educación fundamental», dependientes de la División de Educación Elemental y Alfabetización del Ministerio de Educación Nacional, podrían ser integrados por: (i) expertos en educación fundamental, (ii) expertos agrícolas, (iii) expertos mejoradoras de hogar, y (iv) asistentes de educación sanitaria. 66.6.
Adicionalmente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1° del Decreto núm. 3011 de 199736, «[…] La educación de adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, y se regirá por lo dispuesto en la Ley 115 de 1994, sus decretos reglamentarios, en especial los Decretos 1860 de 1994, 114 de 1996 y las normas que los modifiquen o sustituyan y lo previsto de manera especial, en el presente decreto […]». 66.7.
En ese orden de ideas, y tal como lo indicó la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia cuestionada, el proceso de alfabetización de adultos mayores se encuentra dentro de aquellas funciones que, en los términos el artículo 2° del Decreto núm. 2277 de 1979, hace parte de la profesión docente de naturaleza pública. 66.8.
Además, se puede colegir que las funciones de alfabetización del adulto mayor pueden ser ejercidas por expertos agrícolas, conforme lo prevé el artículo 1° del Decreto núm. 963 de 1961. 66. Revisada la historia laboral del señor Heriberto Pulido Rodríguez, se encuentra que el 6 de octubre de 197637 obtuvo el título de Bachiller Agrícola, el cual fue otorgado por el Instituto Técnico Agrícola de la ciudad de Paipa (Boyacá). 67.
Mediante Acuerdo núm. 008 de 21 de febrero de 1977 se le nombró en el empleo público de «Experto Agropecuario para el Equipo de Educación Fundamental» de 35 «Por el cual se determina el personal de planta de los Equipos de Educación Fundamental dependientes de la División de Educación Elemental y alfabetización». 36 «Por el cual se establecen normas para el ofrecimiento de la educación de adultos y se dictan otras disposiciones». 37 Cfr. Cuaderno de anexos proceso ordinario. 24 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP Quinchía (Risaralda), cargo del cual tomó posesión el 9 de marzo de 1977 -Acta núm. 8055-, conforme se observa en el cuaderno de anexos del proceso ordinario. 68.
Según se certificó por parte del Fondo Educativo Regional de Risaralda el 12 de julio de 198238, el señor Heriberto Pulido prestó sus servicios al Departamento como «Institutor Técnico Agrícola en los Equipos de Educación Fundamental». 69. También existe prueba de que el Gobernador de Risaralda, a través del Decreto núm. 0442 del 14 de marzo de 199739, ubicó al señor Pulido Rodríguez en los Equipos de Educación Fundamental de Adultos, en el municipio de Dosquebradas (Risaralda), con el «[…] fin de ampliar la cobertura y hacer más racional la prestación del servicio de la Educación no Formal" y "organizar, capacitar y promocionar a las comunidades rurales como funcionarios promotores de desarrollo de las mismas […]». 70.
A partir de lo expuesto, para la Sala está plenamente acreditado que el cargo de «Experto Agropecuario para el Equipo de Educación Fundamental» desempeñado por el señor Heriberto Pulido Rodríguez, tenía dentro de sus funciones principales la alfabetización de la población adulta mayor, en su condición de experto en temas agropecuarios y, por ende, su empleo reúne las condiciones para ser catalogado como de profesión docente y, con el lleno de los demás requisitos exigidos -que no son objeto de debate en el presente asunto-, para acceder a la pensión gracia. 71.
Finalmente, en lo que atañe a la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado que el recurrente alega fue desconocida en el fallo objeto de cuestionamiento, debe mencionarse que las anotadas sentencias no son de unificación jurisprudencial, para que, en los términos del artículo 270 del CPACA, fueran aplicadas al caso concreto. 72.
Adicionalmente, los referidos antecedentes jurisprudenciaes no guardan relación directa con los aspectos objeto de discusión en el presente caso, dado que: 38 Ibidem. 39 Ibidem. 25 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP 73.1. Mientras en la sentencia de 1° de octubre de 200940, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se discutía si una persona tenía o no derecho a acceder al beneficio de la pensión gracia por haber prestado sus servicios como docente en un colegio del orden nacional, en el presente caso la discusión gira en torno a la naturaleza del empleo desempeñado por el señor Pulido Rodríguez, específicamente, si este tenía o no asignadas funciones de la profesión docente en una institución educativa del orden territorial. 73.2.
En el mismo sentido, se debe aclarar que, aunque en la sentencia de 28 de noviembre de 201841 proferida por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado se abordó un caso de supuestos fácticos y jurídicos similares a los de la referencia, en dicha oportunidad la razón para denegar la pensión gracia obedeció a que dentro de las pruebas practicadas y recaudadas dentro del plenario no existía nínguna que acreditara que el demandante había desempeñado funciones concernientes a la enseñanza o alfabetización de adultos; circunstancia que difiere del caso de la referencia en el cual, como se explicó previamente, existen pruebas que demuestran que el señor Pulido Rodríguez ejercía funciones propias de la enseñanza. 73.
Sobre este aspecto, y conforme lo señaló la sentencia traída a colación por la entidad recurrente: “[…] la noción de docente se ha ampliado desde el espectro legal, pero nunca desde el jurisprudencial o doctrinal, esto se hace evidente en artículo 6° de la Ley 116 de 1928, que incluyó dentro de los acreedores de la pensión gracia a «docentes normales e instructores públicos»; de la misma forma, el artículo 32 del Decreto 2277 de 1979 hizo lo propio en el servicio público educativo respecto de los «directores, coordinadores, rectores, directores de planteles educativos e inspectores de educación» y, finalmente, la Ley 37 de 1933 incluyó a los «maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria».
En este sentido, es viable afirmar que el concepto de educador abarca el ejercicio de la enseñanza, las funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de programación y capacitación educativa, de primaria o 40 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Expediente: 15001-23-31-000- 2000-01129.01.
CP. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda -Subsección B. Expediente: 11001-03-25-000-2015-00468-00(1143-15). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 26 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP secundaria, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación, e incluye dentro de su imperio a profesores normales e instructores públicos, directores, coordinadores, rectores, y directores de planteles educativos e inspectores de educación; sin que se tienda a expandir su marco interpretativo, desde instituciones ajenas a la ley.
Visto lo anterior, encuentra la Sala que para el caso del señor […] el desarrollo del empleo de «Experto Agropecuario de los equipos de educación fundamental», pudo haber estado relacionado con la formación de adultos, para lo cual, la Sala no desconoce que en los términos del Decreto 3011 de 1997, la educación para adultos, ya sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, por lo que los educadores oficiales que prestan allí sus servicios en los diferentes niveles o modalidades, esto es, alfabetización, educación básica, educación media, etc., según voces del inciso segundo del artículo 2º del comentado Decreto 2277 de 1979, están cobijados enteramente por el Estatuto Docente42. […]”.
(negrilla fuera del texto). 74. De esta manera, la Sala considera que tampoco se encuentra acreditada la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. III.7. De la condena en costas 75. La Sala de Decisión estima que, no obstante la no prosperidad del recurso de revisión impetrado, no habrá lugar a condenar en costas, toda vez que la parte demandada, pese a haber sido debidamente notificada del auto admisorio del recurso, guardó silencio, lo que da cuenta de que no se incurrió en ningún costo o gasto procesal para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa de dicho extremo de la litis.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinte Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 42 Ibidem. 27 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04375-00 Demandante: UGPP Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en contra de la sentencia de 14 de febrero de 2019, proferida por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 66001-23-33-000-2013-00364- 01.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión, previas las anotaciones pertinentes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO Consejera de Estado Aclara voto JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Aclara voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Consejero de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Veinte Especial de Decisión en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.