CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre del 2023 Número único: 11001 03 06 000 2023 00351 00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Departamento Administrativo de la Función Pública, Ministerio del Interior y Consejo Nacional Electoral Asunto: Autoridad competente para emitir concepto sobre doble militancia. Abstención de la Sala por inexistencia del conflicto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. La señora Victoria Ana Patricia Garzón Salcedo elevó solicitud al Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE) sobre «las posibles inhabilidades y/o doble militancia para aspirar a cargos de elección popular».
El CNE mediante escrito de 26 de abril de 2023 manifestó carecer de competencia para atender la petición con base en lo previsto en el inciso quinto del artículo 108 y en el numeral 12 del artículo 265 de la Constitución, así como en lo dispuesto en el artículo 107 superior y el artículo 2 de la Ley 1475 de 20112, según los cuales a dicha autoridad le compete decidir sobre la revocatoria de la inscripción de candidatos presuntamente incursos en inhabilidad y/o doble militancia. Por lo anterior, remitió el asunto al Departamento Administrativo de la Función Pública (en adelante DAFP). 2.
El representante a la cámara Camilo Esteban Ávila Morales elevó ante el Ministerio del Interior - Dirección para la Democracia, Participación Ciudadana y Acción Comunal «consulta relacionada con doble militancia», la cual fue negada por dicho ministerio, aduciendo que el Decreto 1152 de 20223 (modificatorio de algunas 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Archivo digital SAMAI, archivo 3, folio 5. 3 «Por el cual se modifica la estructura del Ministerio del Interior y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00351 00 disposiciones contenidas en el Decreto 1140 de 20184) no le asigna a la referida dirección la función de emitir conceptos sobre doble militancia. 3. El 5 de junio de 2023, el Ministerio del Interior - Dirección para la Democracia, Participación Ciudadana y Acción Comunal remitió, por competencia, al Departamento Administrativo de la Función Pública la solicitud del representante a la cámara. 4.
El 24 de julio de 20235, el DAFP al considerar no ser competente para resolver las mencionadas solicitudes, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencia suscitado entre esa autoridad, el CNE y el Ministerio del Interior, indicando: […] se remite el presente oficio, junto con los pronunciamientos del Ministerio del Interior y del Consejo Nacional Electoral CNE, para que esa Sala dirima el conflicto de competencia descrito y determine la entidad facultada para dar orientación a la ciudadanía en general sobre el asunto6. [Negrillas por fuera del texto original].
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del asunto7.
Consta que se informó sobre el presente asunto al CNE, al Ministerio del Interior, al DAFP y que se intentó comunicar la existencia del asunto a Victoria Ana Patricia Garzón Salcedo y a Camilo Esteban Ávila Morales8. Mediante Auto de 28 de agosto de 2023, la consejera ponente solicitó al DAFP, al Ministerio del Interior y al CNE precisar «el o los asuntos particulares y concretos respecto de los cuales han negado competencia» y aportar «los documentos pertinentes».
En respuesta, el DAFP mediante escrito de 4 de septiembre de 2023 suscrito por el director jurídico de la entidad, aclaró que no solicita a la Sala de Consulta dirimir un conflicto de competencia administrativa, sino que busca que la misma, en atención a sus funciones establecidas en el artículo 112, numeral 1°, de la Ley 1437 de 2011, emita un concepto general sobre doble militancia9. 4 «Por el cual se modifica la estructura del Ministerio del Interior». 5 Documento fechado el 20 de junio de 2023. 6 Archivo digital SAMAI, archivo 3. 7 Archivo digital SAMAI, archivo 01. 8 Archivo digital SAMAI, archivo 09. 9 Archivo digital SAMAI, folio 26.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00351 00 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Del Consejo Nacional Electoral Dado que no presentó alegatos, sus argumentos se extraen de los documentos allegados al expediente en los que niega competencia pues, a su juicio, los artículos 107, 108, inciso quinto y 265, numeral 12, de la Constitución, así como también el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011, le atribuyen la función de «[d]ecidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a Corporaciones Públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley», competencia que no abarca emitir conceptos sobre doble militancia, como lo solicitó la señora Victoria Ana Patricia Garzón Salcedo. 3.2.
Del Ministerio del Interior Dado que no presentó alegatos, sus argumentos se extraen del escrito del 5 de junio mediante el cual niega su competencia para conocer la consulta formulada por el representante a la cámara Camilo Esteban Ávila Morales teniendo en cuenta que el Decreto 1152 de 2022 (modificatorio de algunas disposiciones contenidas en el Decreto 1140 de 2018) le asigna a la Dirección para la Democracia, la Participación Ciudadana y la Acción Comunal del Ministerio del Interior, competencia para resolver conceptos en materia de inhabilidades e incompatibilidades de los candidatos electorales, en coordinación con la Oficina Asesora Jurídica, pero no para conceptuar sobre la doble militancia, pues ese supuesto, en los términos del artículo 275, numeral 8, del CPACA, no constituye una inhabilidad sino una «causal de anulación electoral». 3.3.
Del Departamento Administrativo de la Función Pública En el escrito de 23 de julio de 2023, mediante el cual el director jurídico del DAFP presentó a la Sala el supuesto conflicto negativo de competencias con el Ministerio del Interior y el Consejo Nacional Electoral afirmó que, en ejercicio de la función que le asigna el artículo 2° del Decreto 430 de 201610, «emite conceptos técnicos y jurídicos mediante los cuales brinda interpretación general de aquellas normas de administración de personal en el sector público que ofrezcan algún grado de dificultad en su comprensión o aplicación», pero no provee «orientación en relación con la doble militancia».
Sin embargo, posteriormente, mediante escrito de 4 de septiembre de 2023, aclaró que no solicitó a la Sala de Consulta dirimir un conflicto de competencia administrativa, sino emitir un concepto general sobre doble militancia, en los términos de lo establecido en el artículo 112, numeral 1°, de la Ley 1437 de 2011. IV. CONSIDERACIONES 10 «Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Función Pública».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00351 00 4.1. Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme con el cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado que los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, son: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y Radicación: 11001 03 06 000 2023 00351 00 iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En este caso, el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante escrito de 23 de julio de 2023 presentó ante la Sala un supuesto conflicto de competencias con el Ministerio del Interior y el Consejo Nacional Electoral, pero con posterioridad, mediante escrito del 4 de septiembre del mismo año, aclaró que no existe conflicto de competencias y que lo que requiere de la Sala es un concepto general sobre doble militancia, en los términos de lo establecido en el artículo 112, numeral 1° de la Ley 1437 de 2011.
Por lo anterior la Sala se abstendrá de decidir de fondo, en la medida que no se cumplen los requisitos para que exista un conflicto de competencia administrativa. 5. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»11.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 6.
El caso concreto La Sala se abstendrá de resolver el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre el DAFP, el Ministerio del Interior y el CNE, teniendo en cuenta que, si bien inicialmente se planteó negación de competencia por parte de las referidas 11 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00351 00 autoridades, con posterioridad, el DAFP, mediante escrito del 4 de septiembre de 2023 aclaró que su solicitud consistió en la emisión de un concepto general, en los términos establecidos en el artículo 112, numeral 1°, de la Ley 1437 de 2011, y no en resolver un conflicto de competencia. En tal sentido, como ya se explicó, no se cumplen los requisitos previstos en el numeral 10 del artículo 112 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, necesarios para que se active la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
Por último, es importante precisar que si bien la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en virtud de lo establecido en el numeral 1º del artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, tiene la atribución de absolver consultas generales formuladas por el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo, el escrito mediante el cual el DAFP aclaró que solicita a la Sala la emisión de un concepto general, está suscrito por el director jurídico de dicha entidad, y no por el director del departamento administrativo.
Por lo anterior, no es posible impartirle el trámite de una consulta, pues la solicitud debe estar suscrita por los sujetos a los que específicamente se refiere la norma: Artículo 112. Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. […]. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo. [Enfatiza la Sala].
En todo caso, se le advierte al DAFP que, si persiste el interés en que la emita un concepto relacionado con la doble militancia, puede formular una solicitud que contenga, fundamentalmente, las preguntas específicas que pretende que le respondan y la firma del director de la entidad. 7. EXHORTO: se exhortará al Ministerio del Interior y al DAFP a que respondan las solicitudes de consulta formuladas por Victoria Ana Patricia Garzón y Camilo Esteban Ávila Morales, respectivamente, en los términos establecidos en el artículo 1412, numeral 2, de la Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: […]. 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. [Se destaca].
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00351 00 En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de decidir dada la inexistencia de un conflicto de competencias entre el Ministerio del Interior, el Consejo Nacional Electoral y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Departamento Administrativo de la Función Pública.
TERCERO: EXHORTAR al Ministerio del Interior y al DAFP a que respondan las solicitudes de consulta formuladas por Victoria Ana Patricia Garzón y Camilo Esteban Ávila Morales, respectivamente, en los términos establecidos en el artículo 14, numeral 2, de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: COMUNICAR esta decisión al Ministerio del Interior, al Consejo Nacional Electoral y al Departamento Administrativo de la Función Pública.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.