CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN NÚMERO: 05001-23-33-000-2016-01158-01 ACCIONANTE: MARÍA CAROLINA MEJÍA PACHECO ACCIONADA: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL-DIRECCIÓN DE SANIDAD ASUNTO: GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA – INCIDENTE DE DESACATO DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA-Tiene por objeto el cumplimiento de la sentencia. GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA-Competencia limitada en los aspectos desfavorables a los sancionados.
CONSULTA EN DESACATO-Confirma sanción. La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta del auto del 3 de octubre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Séptima de Oralidad, que sancionó al coronel Juan Pablo Blanco Sierra, con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV), por desacatar el fallo de tutela del 20 de mayo de 2016, proferido por esa autoridad.
I.
ANTECEDENTES El 6 de mayo de 2016, Darnellys Pacheco Salcedo, en representación de su hija, entonces menor de edad, María Carolina Mejía Salcedo, interpuso acción de tutela para que se ampararan sus derechos a la salud de los niños, niñas y adolescentes, vida, petición, igualdad, dignidad humana y libre desarrollo de la personalidad, que consideró vulnerados por la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional- Dirección de Sanidad, al no brindar tratamiento integral para el lupus eritematoso sistémico que padece María Carolina Mejía Salcedo.
El 20 de mayo siguiente, la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia amparó los derechos de la niña. Como consecuencia, resolvió: «SEGUNDO: ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD – SECCIONAL ANTIOQUIA, que de forma inmediata a la notificación de la presente providencia, procede a suministrar el medicamento denominado “BLOQUEADOR SOLAR CON FACTOR DE PROTECCIÓN 50 CREMA” en la cantidad, con las especificaciones y por el tiempo que prescriba el médico tratante. 2 Radicación: 05001-23-33-000-2016-01158-01 Accionante: María Carolina Mejía Pacheco Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato TERCERO: CONCEDER a la menor MARIA CAROLINA MEJÍA PACHECO con T.I. 1.003.006.592, el tratamiento integral para la patología consistente en “LUPUS ERITEMATOSO SISTÉMICO CON COMPROMISO DE ÓRGANOS O SISTEMAS”, para el suministro de medicamentos y demás atenciones que se requieran, sean parte del POS o no, a cargo de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD – SECCIONAL ANTIOQUIA».
El 1 de septiembre de 2025, la accionante solicitó la apertura de un incidente de desacato, que fundamentó en la omisión de la Dirección de Sanidad-Seccional Antioquia de brindarle tratamiento. Narró que el pasado 7 de julio sufrió una crisis neurológica en la cual sufrió múltiples convulsiones, que la llevó a ser hospitalizada en el Hospital San Vicente Fundación1 hasta el 10 de julio siguiente.
Para hacer seguimiento a su estado de salud, le ordenaron una consulta externa por neurología y un Video-Electroencefalograma por 72 horas. Afirmó que ya se realizó este examen, pero que, al no haber contrato entre la Dirección de Sanidad y el Hospital San Vicente Fundación, no ha podido acceder a la cita de control con neurología para evaluar sus resultados.
Además, relató que el 23 de julio de 2025 la nefróloga le ordenó una biopsia renal guiada con ecografía, que —según manifestó— no se ha podido realizar por la misma razón. De otro lado, refirió que su reumatóloga tratante solicitó expresamente, en su historia clínica, que ese procedimiento fuera realizado en el Hospital San Vicente Fundación, dado el alto riesgo de complicaciones que presenta su cuadro clínico.
Pues bien, el trámite incidental se fundamenta en que la accionante ha sido atendida en el Hospital San Vicente Fundación desde sus 7 años y que ahora, con la ausencia de contrato, la están remitiendo al Hospital Alma Máter para continuar su tratamiento. De modo que, según afirma, para asegurar sus derechos conculcados, el tratamiento debe continuar en el Hospital San Vicente Fundación, en el que están sus médicos tratantes y se ha llevado su tratamiento en conjunto.
El 8 de septiembre siguiente, la Sala Séptima de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia requirió a la Policía Nacional-Dirección de Sanidad, «para que informe las razones por las cuales no ha cumplido a cabalidad con lo ordenado en el fallo de tutela proferido a favor de la señora MARIA CAROLINA MEJIA PACHECO por esta Corporación el 20 de mayo de 2016; y en caso de haberlo hecho, allegue los documentos que sirvan de soporte del acatamiento» dentro de los dos días hábiles siguientes. 1 Propiedad de la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paul. 3 Radicación: 05001-23-33-000-2016-01158-01 Accionante: María Carolina Mejía Pacheco Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato El 12 de septiembre de 2025, la Dirección de Sanidad, por medio del Jefe de la Unidad Prestadora de Salud («UPRES») de Antioquia, contestó al requerimiento preliminar del Tribunal.
Manifestó que no se ha negado la prestación del servicio de salud; por el contrario, se han autorizado todos los servicios que requiere. Sin embargo, aclaró que la Unidad Prestadora de Salud de Antioquia no tiene un contrato vigente para la prestación de servicio con el Hospital San Vicente Fundación, por lo que los servicios fueron autorizados en las entidades que contaban con un contrato vigente, según la complejidad y especialidad de los procedimientos: Pro-diagnóstico, Laboratorio Médico Echavarría y el Hospital Alma Máter.
El 19 de septiembre siguiente, la magistrada ponente decidió abrir el incidente de desacato, toda vez que, por un lado, había evidencia de que la paciente había sido remitida a una cita de neurología que no se había materializado. Por otro lado, consideró que «el médico tratante sí dejó la anotación en la que señalaba que la biopsia debía realizarse en el Hospital San Vicente Fundación, justificando ello en las complicaciones por cronicidad y la posible necesidad de atención de urgencia».
Interpretó que resultaba necesario, teniendo en cuenta la situación de salud de la accionante, que «se acredite que la IPS PRODIAGNÓSTICOS y el HOSPITAL ALMA MÁTER cuentan con la infraestructura, equipos, profesionales de la salud, nivel de complejidad, entre otras, para realizar una atención de urgencia en caso de complicación, bien sea por sangrado, convulsiones o por alguna otra causa».
El pasado 29 de septiembre, el Jefe de la Unidad Prestadora de Salud Antioquia de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional contestó el incidente de desacato. La dirección destacó que la usuaria ha recibido atención médica especializada en instituciones de alta complejidad, como el Hospital San Vicente Fundación y el Hospital Alma Mater.
Allegó una comunicación de este último, en la que la Coordinadora de Ayudas Diagnósticas del hospital afirmó que estaba habilitado para realizar los procedimientos requeridos, incluyendo la biopsia renal y el seguimiento por nefrología, además de contar con la capacidad para atender urgencias derivadas de su condición. Esa entidad informó que, aunque no existe actualmente contrato con el Hospital San Vicente Fundación, se espera su adjudicación para el 1 de noviembre de 2025.
Mientras tanto, se ha dispuesto la remisión de la paciente al Hospital Alma Mater, institución que cumple con los estándares de complejidad exigidos y que ha 4 Radicación: 05001-23-33-000-2016-01158-01 Accionante: María Carolina Mejía Pacheco Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato confirmado su capacidad para realizar los procedimientos médicos necesarios.
Se han emitido las autorizaciones correspondientes, con vigencia de 90 días, para que la usuaria pueda acceder a los servicios requeridos, incluyendo la toma de biopsia, estudios patológicos y consultas de seguimiento. Sin embargo, la paciente no ha aceptado la remisión al hospital. En ese sentido, la Dirección de Sanidad argumentó que no ha existido negligencia, dolo ni omisión por parte de la entidad accionada, ya que se han realizado todas las gestiones necesarias para garantizar la atención integral de la paciente, conforme a lo ordenado en el fallo de tutela.
El 3 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Séptima de Oralidad, declaró que el Director de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional incurrió en desacato del fallo de tutela del 20 de mayo de 2016. Se basó en que, si bien se autorizaron los servicios necesarios por parte de la Dirección de Sanidad en lo relativo a la biopsia de riñón requerida por los médicos tratantes, no era así respecto de la cita de neurología: «nada se indicó en la respuesta sobre la cita con especialista en neurología, por lo que es evidente la omisión de parte de la entidad accionada en autorizar la consulta con especialista ordenada a la accionante.
Así pues, la accionante no solo tiene que soportar la carga de la mora de la entidad accionada, sino que como dicha mora se traduce en la trasgresión flagrante a sus derechos fundamentales, se hace necesario que recurra a la acción de tutela. Y se agrava aún más la situación, cuando ni siquiera las entidades accionadas dan cumplimiento pleno a lo ordenado por esta Agencia Judicial en el término perentorio dado en el correspondiente fallo, sino que la accionante tiene que solicitar que se inicie el incidente de desacato.
En este trámite el despacho de manera paciente procura al máximo que la entidad accionada dé cabal cumplimiento a la sentencia de tutela; sin embargo, ello no es posible, por lo que se hace obligatorio imponer la respectiva sanción. Por las razones expuestas encuentra este Despacho satisfechos los requisitos necesarios para proceder a SANCIONAR POR DESACATO A LA ORDEN DE TUTELA».
Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal sancionó al coronel Juan Pablo Blanco Sierra, Director de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente y, además, lo conminó al cumplimiento de la orden establecida en el fallo de tutela del 20 de mayo de 20162. El 7 de octubre de 2025, el expediente fue ingresado al Despacho para la ponencia del grado jurisdiccional de consulta y el 10 de octubre siguiente, se emitió auto en el que se requirió a las partes que se rindiera un nuevo informe sobre el 2 Que concedió a al accionante «el tratamiento integral para la patología consistente en “LUPUS ERITEMATOSO SISTÉMICO CON COMPROMISO DE ÓRGANOS O SISTEMAS”, para el suministro de medicamentos y demás atenciones que se requieran, sean parte del POS o no, a cargo de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE SANIDAD – SECCIONAL ANTIOQUIA». 5 Radicación: 05001-23-33-000-2016-01158-01 Accionante: María Carolina Mejía Pacheco Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato cumplimiento de la sentencia, en lo relativo a la cita de neurología que fue autorizada a la accionante.
Esta providencia fue notificada el 14 de octubre siguiente. El 17 de octubre de 2025 —día en que la Secretaría de la Corporación ofició a la entidad—, la Dirección de Sanidad dio respuesta al requerimiento, por medio del Jefe de la Unidad Prestadora de Servicios de Antioquia. Además de reiterar los antecedentes ya narrados, la entidad obligada informó que la accionante fue hospitalizada nuevamente desde el 11 hasta el 26 de agosto de 2025, por atenciones de neurología, en el Hospital San Vicente Fundación. Asimismo, narró que María Carolina Mejía Pacheco fue hospitalizada en la Clínica de la Policía y fue remitida al Hospital Alma Máter el 8 de octubre, clínica en la que se le prestaron los servicios necesarios, incluyendo una consulta con neurólogo.
Junto con el informe, se allegó un mensaje de correo electrónico en el que se agenda una cita con un especialista epileptólogo el 28 de octubre de 2025, en el Hospital San Vicente Fundación. El 21 de octubre de 2025, el expediente ingresó al despacho para resolver la consulta del incidente de desacato. II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para decidir el grado jurisdiccional de consulta de la providencia que impone una sanción por desacato a una orden de un juez constitucional tutela, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Aunque el fallo no fue impugnado, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 080 de 2019, por Secretaría fue repartido al despacho del magistrado ponente. Su estudio se limitará a lo que resulte desfavorable al sancionado, ya que esta oportunidad no está prevista como un medio de impugnación de la decisión, sino como un control automático del superior funcional sobre la legalidad de la sanción impuesta en desacato3. 3 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-243 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 6 Radicación: 05001-23-33-000-2016-01158-01 Accionante: María Carolina Mejía Pacheco Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato Incidente de desacato Según el artículo 52, ya citado, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por el juez de tutela, incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción la impondrá la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la imposición de la sanción por desacato requiere la verificación sobre el incumplimiento material de la orden judicial (factor objetivo) y que el obligado ha sido negligente o renuente a acatar la disposición del juez (factor subjetivo).
Es decir, no es posible presumir la responsabilidad únicamente con apoyo en la falta de ejecución del fallo de la acción de tutela4. En esa medida, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el incidente de desacato debe verificar los siguientes aspectos: (i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso5.
La finalidad del incidente de desacato no es sancionar al incumplido, sino propender por el acatamiento de la sentencia, mediante medidas de carácter coercitivo contra quien deliberadamente se sustrae de hacer efectivas las órdenes judiciales para la protección de un derecho fundamental. El estudio del desacato comprende todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de las órdenes del juez, pero no es el escenario para reabrir el debate propio de la instancia de la acción de tutela6, salvo para modular órdenes complejas que no puedan ejecutarse inmediatamente o requieran acciones de múltiples personas, de manera excepcional y sin alterar el contenido esencial del amparo7. 4 Corte Constitucional.
Sentencia T-939 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 5 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-034 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos. 6 Corte Constitucional. Sentencias T-188 de 2002, T-421 de 2003 y T-512 de 2011. 7 Corte Constitucional. Sentencias T-086 de 2003 y T-1113 de 2005. 7 Radicación: 05001-23-33-000-2016-01158-01 Accionante: María Carolina Mejía Pacheco Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato Grado jurisdiccional de consulta del auto que sanciona por desacato El grado jurisdiccional de consulta en las sanciones por desacato está regulado en el artículo 52 del artículo 2591 de 1991, al establecer que: «La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo».
La Corte Constitucional ha señalado que la consulta «no se trata de un recurso que se presente a petición de parte, sino de un control que opera automáticamente, con el fin de que la autoridad de nivel superior establezca la legalidad de la decisión adoptada por el inferior»8. Respecto del alcance de las decisiones del juez de consulta, dicha Corte ha determinado que se deben verificar los siguientes aspectos9: «(i) si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial, apreciando en ambos casos las circunstancias del caso concreto –la causa del incumplimiento– con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido.
(ii) si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, en esta etapa, se corrobora que no haya una violación de la Constitución o de la Ley y que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia»10.
A su vez, recordando que la finalidad última del incidente de desacato es la de hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales objeto de amparo, la Corte ha admitido que, en determinadas circunstancias, el juez que conoce el grado jurisdiccional de consulta adicione lo resuelto por el a quo a través de medidas complementarias o ajustes, tendientes a asegurar el cumplimiento de las órdenes de tutela.
Todo esto circunscrito a la parte resolutiva de la sentencia de tutela, pues no es este el escenario para abrir el debate previamente clausurado. Caso concreto La Sala anticipa que revocará la sanción impuesta al director de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, toda vez que se ha acreditado el cumplimiento de las órdenes de tutela. 8 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-034 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos. 9 Ibidem. 10 [61] «Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa». 8 Radicación: 05001-23-33-000-2016-01158-01 Accionante: María Carolina Mejía Pacheco Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato De acuerdo con la solicitud de apertura del incidente11, la accionante considera que el hecho de que la remitan a una institución de salud distinta al Hospital San Vicente Fundación y no le hayan autorizado su cita con neurólogo para revisar sus exámenes médicos constituye un desacato a la orden de tutela.
La orden «concede el tratamiento integral para el LUPUS ERITEMATOSO SISTÉMICO CON COMPROMISO DE ÓRGANOS O SISTEMAS, para el suministro de medicamentos y demás atenciones que se requieran, sean parte del POS o no». La Sala resalta que, al analizar la procedencia de las sanciones en el incidente de desacato, el juez constitucional está llamado a analizar la naturaleza de la orden dada y, una vez determinado que esta es posible de cumplir; si el mandato fue materialmente incumplido.
Además, como el incidente resulta en una sanción a quien incurrió en desacato, debe seguir los principios del derecho sancionador y, en consecuencia, el juez debe comprobar si hay responsabilidad subjetiva del destinatario de la orden en caso de incumplimiento. Esto implica que el solo incumplimiento no da lugar a una sanción automática, sino que debe probarse además la culpa o dolo del obligado frente a dicho incumplimiento.
En el caso bajo examen, la Sala observa que el fundamento de la sanción de primera instancia fue la «omisión de parte de la entidad accionada en autorizar la consulta con especialista [neurólogo] ordenada a la accionante»12. Pues bien, de la respuesta al requerimiento allegada el pasado 17 de octubre se extrae que ha recibido toda la atención necesaria para el cuidado de su patología, incluyendo lo relativo a su tratamiento neurológico.
De lo probado en el transcurso de este incidente, no se extrae que la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional haya impuesto barreras para el tratamiento integral de la paciente. Por el contrario, ante la delicada condición de salud que padece, la entidad ha acatado la orden de tutela, en la medida en que la Dirección ha autorizado los procedimientos y consultas ordenados por los médicos tratantes.
Particularmente, en cuanto a la cita por neurología que fundamentó la sanción, la Sala observa que se ha acreditado un cumplimiento de la orden de tutela durante el trámite incidental. Según lo probado, a raíz de las hospitalizaciones que ha sufrido la accionante antes13 y durante14 este incidente de desacato ha podido acceder a los especialistas requeridos, incluido un neurólogo.
Además, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional allegó prueba de que, en cumplimiento de lo 11 SAMAI, índice 28 de primera instancia. 12 SAMAI, índice 2. Expediente Digital. Archivo: 7ED_Autoqueresuel_000201(.pdf). 13 Hospitalización entre el 11 y 26 de agosto de 2025, «con atenciones de neurología» en el Hospital San Vicente Fundación. Ver: SAMAI, índice 9.
Archivos: 14RECIBEMEMORIAL_Correo_DESANVIC(.pdf). 14 Hospitalización entre el 8 y 9 de octubre de 2025, en el Hospital Alma Máter. Ver: SAMAI, índice 9. Archivos: 13RECIBEMEMORIAL_HCURG(.pdf) y 17RECIBEMEMORIAL_1003006592HC(.pdf). 9 Radicación: 05001-23-33-000-2016-01158-01 Accionante: María Carolina Mejía Pacheco Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato ordenado en la tutela, se agendó una nueva cita con un neurólogo especializado en el tratamiento de la epilepsia [epileptólogo] para el 28 de octubre de 2025 a las 10:30 a.m., en el Hospital San Vicente Fundación15.
De conformidad con lo anterior, la Sala considera que la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional ha dado cumplimiento a la orden de tutela dada en la providencia del 20 de mayo de 2016, al proveer tratamiento integral para el lupus eritematoso sistémico con compromiso de órganos o sistemas que padece la accionante, incluyendo, como se ha probado, la cita con neurólogo especialista que extrañó el Tribunal Administrativo de Antioquia al imponer la sanción por desacato.
Dado que se han satisfecho las necesidades de tratamiento que motivaron el incidente de desacato, la Sala considera que la sanción ha perdido su justificación. Cabe destacar que el propósito del trámite incidental es asegurar el cumplimiento de las órdenes emitidas por el juez constitucional y así garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales.
Las sanciones son un medio para lograr ese fin, que se ha satisfecho. En esa medida, se revocará la sanción impuesta. En mérito de lo expuesto, la Sala RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 3 de octubre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO JuMA/JCC Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI. 15 SAMAI, índice 9. Archivo: 15RECIBEMEMORIAL_Correo_CITANEUROSV(.pdf).