11001031500020230173601 — Consejo de Estado

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y OTRO Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.

Revoca para declarar la improcedencia por no acreditarse la relevancia constitucional y no agotarse el requisito de subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación instaurada por la parte accionante, contra la sentencia del 15 de junio de 2023, por la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el defecto sustantivo y declaró improcedente la tutela frente a los demás defectos alegados.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante correo electrónico remitido el 10 de abril de 2023 a la Secretaría General del Consejo de Estado, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a través del Subdirector de Defensa Judicial Pensional y apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, que consideró vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, al proferir las sentencias de 30 de abril de 2019 y 5 de octubre de 2022, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora María Elena Hernández Melo en contra de la UGPP y Colpensiones, identificado con el radicado 50001- 33-33-002-2017-00054-00/01.

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Para la parte accionante se transgredieron sus garantías constitucionales con las anteriores decisiones al declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 022244 del 14 de junio, R5DP 035257 del 21 de septiembre y RDP 040915 del 27 de octubre de 2016, mediante la cuales se negó la pensión de sobreviviente a la señora María Elena Hernández Melo y ordenó a la UGPP reconocerle y pagarle la pensión de sobreviviente conforme al Decreto 758 de 1990.

Esto, al incurrir en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa de la Constitución. En consecuencia, la parte actora pretende: “… PRINCIPALES Primero. AMPARAR los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META por el evidente detrimento del erario que se genera con el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes ordenada.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a.- DEJAR sin efectos los fallos del 30 de abril de 2019 y del 5 de octubre de 2022, proferidos por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, que ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de la señora MARIA HELENA HERNANDEZ MELO con fundamento en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por del Decreto 758 de 1990, acuerdo este que no es posible que la UGPP lo aplique en los términos suficientemente expuestos en esta demanda. b.- Se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, revocando el fallo el 30 de abril de 2019 proferido por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO.

SUBSIDIARIAS En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón al no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos: Primero. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP y vulnerados por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META en las sentencias del 30 de abril de 2019 y del 5 de octubre de 2022.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDA de manera transitoria los fallos del 30 de abril de 2019 y del 5 de octubre de 2022, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar.” La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 2. Hechos La parte actora afirmó que el señor Alejo Sanmiguel Alcántara falleció el 16 de febrero de 2013 y cotizó a Colpensiones 417,28 semanas entre el 25 de agosto de 1970 al 4 de enero de 1982, y en la UGPP 505 semanas, desde el 13 de octubre de 1983 al 30 de noviembre de 1993, para un total de 922 semanas Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cotizadas al sistema de seguridad social en pensiones.

Precisó que el 22 de marzo de 2016, la señora María Elena Hernández Melo, en calidad de cónyuge supérstite del causante Sanmiguel Alcántara solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de vejez post mortem. Mediante Resolución RDP 022244 del 14 de junio de 2016, la UGPP negó el reconocimiento, al encontrar que el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, solo era aplicable a los trabajadores que prestaran sus servicios a patronos particulares mediante contrato de trabajo o de aprendizaje, a los funcionarios de seguridad social del Instituto de Seguros Sociales o a los pensionados por jubilación cuyas pensiones fueran compartidas con las de vejez a cargo del ISS o asumidas totalmente por él, “calidades que no ostenta la pensionada (sic) razón por la cual esta normatividad no aplica a CAJANAL hoy la Unidad, siendo un régimen exclusivo del ISS hoy Colpensiones”.

Sostuvo que mediante la Resolución RDP 035257 del 21 de septiembre de 2016, la UGPP confirmó en todas sus partes lo resuelto en el acto administrativo 22244 de 2016; decisión que fue ratificada a través de la Resolución RDP 040915 del 27 de octubre de 2016 por la cual se resolvió el recurso de apelación. Manifestó que la señora María Elena Hernández Melo, inconforme con lo resuelto, demandó ante la jurisdicción contencioso administrativa la nulidad de las Resoluciones RDP 022244, RDP 035257 y RDP 040915 del 14 de junio, 21 de septiembre y 27 de octubre de 2016, respectivamente, con el fin de que se le reconociera y pagara la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte de su cónyuge señor Alejo Sanmiguel Alcántara.

Adujo que mediante sentencia del 30 de abril de 2019 el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que se demostró que el señor Alejo Sanmiguel Alcántara al momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, contaba con 45 años de edad y 17 años de servicio, es decir se configuraron los requisitos del artículo 12 del Decreto 758 de 1990; adicionalmente se acreditó que cotizó 417.29 semanas con Colpensiones y 505 semanas en la UGPP, para un total de 922 semanas, con lo que se evidenció que fue en esta caja de previsión social la última en recibir las cotizaciones del causante, por lo que le corresponde reconocer y tramitar la prestación pensional solicitada.

Agregó que la decisión anterior fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Meta en providencia del 5 de octubre de 2022, al estimar que el causante era beneficiario del Decreto 758 de 1990, puesto que, “para el 1 de abril de 1994 había cotizado al ISS un total de 417,29 semanas, por lo que en caso de tener Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 los demás requisitos exigidos ya para el reconocimiento de la pensión, la pensión de sobreviviente debía ser concedida ”.

La providencia se dictó el 5 de octubre de 2022, fue notificada por medios electrónicos el 7 de octubre de 20221, por lo que cobró ejecutoria tres días después, conforme con el artículo 302 del Código General del Proceso. 3. Sustento de la vulneración La parte actora sostuvo que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los siguientes defectos: Sustantivo, al ordenar un reconocimiento de una pensión de sobrevivientes con fundamento en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990, cuyo ámbito de aplicación sólo se enmarca para las prestaciones pensionales que son reconocidas por Colpensiones respecto de sus afiliados, en consecuencia, a la UGPP no le correspondía atender tal disposición, pues esta se encarga es de administrar aportes de los empleados del sector público.

Señaló que también incurrió en defecto fáctico por “la no valoración del acervo probatorio aportado al proceso laboral y la valoración defectuosa del material probatorio que reposa en el proceso laboral”, en razón a que las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta la Resolución GRR 112536 del 28 de marzo de 2014 expedida por Colpensiones, por la cual se le reconoció a la señora Sandra Milena Medina Jerónimo2, en calidad de compañera del causante Alejo Sanmiguel Alcántara una indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente y, ordenó el pago de esta; si se hubiera analizado este documento se hubiera concluido que no era posible otorgar la pensión de sobrevivientes a la señora María Elena Hernández Melo.

Adicionalmente sostuvo que los tiempos de servicio cotizados por el causante Sanmiguel Alcántara en el sector privado fueron tenidos en la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes reconocida por Colpensiones a la señora Medina Jerónimo, prestación que resultaba incompatible con las pensiones del sector público como lo prevé el artículo 49 del Decreto 758 de 1990.

Agregó que se desconoció el precedente jurisprudencial que establece que 1 Revisado el expediente digital remitido por la parte actora, se evidencia que en la página 293 reposa la notificación 2138 del 7 de octubre de 2022, en la que el Tribunal Administrativo del Meta, comunica a la UGPP que en providencia del 5 de octubre de 2023, se profirió sentencia de segunda instancia. 2 Se advierte que en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento la señora Sandra Milena Medina Jerónimo, no hizo parte del proceso ni fue vinculada al mismo, solo se hizo referencia a ella en la Resolución GRR 112536 de 2014.

Destacó que la Corte Suprema de Justicia3, ha señalado que resulta impertinente pedirle a la Caja Nacional de Previsión Social que reconozca prestaciones estatuidas en el Acuerdo 049 de 1990, por cuanto esta disposición es propia de los reglamentos del Instituto de Seguro Social, tesis que fue avalada por la Corte Constitucional en sentencia de tutela del 16 de diciembre de 20134.

Mencionó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en violación directa a la Constitución al reconocer una pensión de sobrevivientes en favor de la señora María Elena Hernández Melo con fundamento en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990, al pasar por alto que esta norma no le era aplicable a la UGPP en cuanto contiene un reglamento privado y en consecuencia es de uso exclusivo de Colpensiones respecto de sus afiliados, en esa medida se vulnera el derecho fundamental al debido proceso, dado que se ha dado un alcance ilegítimo e ilegal por exceso de la citada norma.

Manifestó que las providencias demandadas representaban un grave detrimento del erario al impartir la orden de reconocer y pagar una pensión, si se tenía en cuenta que debía pagar por concepto de mesada pensional para el año 2022 la suma de $1.129.088, lo que generaba una afectación periódica al sistema pensional y adicional a ello un retroactivo que asciende a $149.839.206 correspondiente a la liquidación de la prestación a partir del 22 de marzo de 2013, valores a los que no tenía derecho la señora María Elena Hernández Melo, razones que le permiten acudir a la acción de tutela. 4.

Trámite en primera instancia La acción de tutela se admitió mediante auto del 2 de mayo de 2023, en consecuencia, se ordenó la notificación del Tribunal Administrativo del Meta y del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio. Así mismo, se dispuso la vinculación como terceros interesados a la señora María Elena Hernández Melo, y a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) como demandante y demandada en el proceso ordinario, respectivamente. 3 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, del 21 de junio de 2011, expediente 37619, M.P. Luis Gabriel Miranda Buelvas. 4 Corte Constitucional, sentencia de tutela del 16 de diciembre de 2013, expediente T—4-020- 000 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Tribunal Administrativo del Meta Esta autoridad informó que se ratifica en todos los argumentos jurídicos que sustentaron la providencia cuestionada a través del presente mecanismo constitucional. Adujo que la entidad demandante acudió a la acción de tutela en busca de una tercera instancia para que se valorara una prueba que nunca fue aportada al proceso ordinario, esto es la Resolución GRR 112536 del 28 de marzo de 2014 proferida por Colpensiones en la que se reconoció una indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a la señora Sandra Milena Medina Jerónimo.

Precisó que la UGPP en la contestación de la demanda no hizo mención la citada resolución, solo se limitó a señalar como excepciones (i) la ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, en razón a que el causante no cumplía con el requisito de tiempo para acceder a la prestación, (ii) la imposibilidad de condena en costas y (iii) la prescripción. Afirmó que Colpensiones anexó con el escrito de respuesta dos certificados que informaban “que la accionante no tenía reconocida pensión alguna y un informe sobre semanas cotizadas”, por tanto, lo que pretende la entidad accionante es que se estudiara el caso bajo una tercera instancia, al manifestar la falta de valoración de una prueba que no fue allegada, por lo que era imposible para el juzgador natural poder pronunciarse sobre la misma. 5.2.

Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio Indicó que en la sentencia acusada se consignaron las motivaciones que dieron lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, ajustadas a los mandatos constitucionales y legales que determinan el procedimiento de este tipo de medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, argumentos que se solicitó fueran tenidos en cuenta en el presente asunto.

Resaltó que la UGPP recurrió a la acción de la referencia para utilizarla como una instancia adicional, lo que resulta contrario a la esencia de este mecanismo constitucional dado su carácter residual y subsidiario, por lo que pidió que se desestimara la misma por improcedente. 5.3. Administradora Colombiana de Pensiones La directora (A) de Acciones Constitucionales de Colpensiones solicitó que se Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 declarara la improcedencia porque no se materializó ninguna vulneración de derechos fundamentales, además este mecanismo constitucional resultaba igualmente improcedente contra sentencias judiciales, máxime que se han dispuesto los recursos judiciales para debatir lo allí determinado, sin que se pueda constituir en una tercera instancia. Precisó que el trámite alegado en la tutela fue objeto de estudio por parte del juez natural, “el cual no accedió a las pretensiones solicitadas por el accionante, por lo que la presente acción de tutela debe ser declara improcedente ante la existencia de la cosa juzgada”.

Resaltó que decidir de fondo las pretensiones de la parte actora y acceder a las mismas, invadiría la órbita del juez ordinario y su autodominio, además porque excedería las competencias del juez constitucional, en la medida que no se probó vulneración a derecho fundamental alguno, ni la existencia de un perjuicio irremediable que la haga viable. 5.4.

María Elena Hernández Melo Sostuvo que las providencias judiciales cuestionadas se fallaron en derecho e hicieron uso del principio de la condición más beneficiosa, al encontrar que el causante reunía los requisitos exigidos antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, para que su esposa accediera a la prestación solicitada. Afirmó que la solicitud del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes se hizo ante la UGPP porque es la entidad donde se realizaron las últimas semanas de cotización. Resaltó que no se advierte que las autoridades judiciales accionadas hayan incurrido en los defectos material o sustantivo y violación directa de la constitución, como lo afirma la UGPP, por tanto, solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela. 6.

Sentencia de primera instancia Mediante providencia del 15 de junio de 2023, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la tutela en relación con el defecto sustantivo y declaró improcedente la acción frente a los demás defectos alegados. Consideró que se superaban los presupuestos generales de procedibilidad para analizar las censuras contra la sentencia del 5 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por lo que centró el examen en esta providencia en tanto, fue la que resolvió el asunto al confirmar la decisión de la primera instancia. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Sostuvo que este caso presenta relevancia constitucional, pues se trata de verificar la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la entidad accionante y el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional; así mismo, se verificó la inmediatez, y a primera vista se evidenció que se cumplió con la subsidiariedad o agotamiento de todos los medios de defensa disponibles, en relación con el defecto sustantivo alegado.

Precisó que, según la interpretación de la Corte Constitucional, el Acuerdo 049 de 1990 permite la acumulación de tiempos cotizados en cajas o fondos de previsión social con los aportes realizados al Instituto de Seguros Sociales, por lo que no era cierto que solo se aplicara a Colpensiones y que solo a esta le correspondiera asumir las pensiones con base en dicha norma, en ese orden, no encontró probado el defecto sustantivo propuesto por la parte actora a la sentencia acusada.

Frente al defecto fáctico resaltó que el argumento de que si se hubiera tenido en cuenta la Resolución GRR 112536 del 28 de marzo de 2014 de Colpensiones, se podría haber concluido que no era posible reconocer una pensión de sobrevivientes a la señora Hernández Melo, y por ende, que era inoficioso aplicar el Acuerdo 049 de 1990 ya que los tiempos privados cotizados por el causante ya habían sido computados en el reconocimiento de una indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes, es un planteamiento que no fue alegado al interior del proceso ordinario, exigencia necesaria para la procedencia de la acción de tutela.

Destacó que como con base en el argumento anterior, se invocó el principio de sostenibilidad fiscal del Sistema y la violación directa de la Constitución, también resultaban improcedentes para examinar estos defectos. 7. Impugnación Mediante escrito remitido electrónicamente el 6 de julio de 2023, la parte demandante presentó impugnación en contra del fallo de primera instancia, notificado vía electrónica el 5 de julio de la misma anualidad, para lo cual pidió que se revocara bajo los siguientes términos: Sostuvo que la tutela era procedente porque lo que se discutía tenía relevancia constitucional, en la medida que la controversia versaba sobre la protección del derecho fundamental al debido proceso de la UGPP y sobre la protección de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General en materia pensional.

Frente al requisito de subsidiariedad señaló que si bien es procedente el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que este no es pertinente y eficaz para finalizar el perjuicio irremediable que se genera mes a mes en este caso, razón por la que acudió de manera preferente y directa a la acción de tutela en Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 protección de erario afectado por un reconocimiento ilegitimo, máxime que el recurso no permitía la suspensión de la sentencia que se busca dejar sin efectos.

Precisó que se cumplió con la inmediatez, pues las sentencias acusadas, proferidas dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento, quedaron en firme el 12 de octubre de 2022, en ese orden a la presentación de la tutela no habían transcurrido los 6 meses que se indica como oportunos para solicitar la protección constitucional. Reiteró que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos factico, sustantivo, desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa a la Constitución, en razón al errado reconocimiento de la pensión de sobrevivientes bajo la regulación del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990, dado que esta norma solo le resulta aplicable a Colpensiones respecto de sus afiliados por tratarse de un reglamento interno de uso exclusivo de esta última entidad, con lo cual se inobservó el principio de legalidad, “por cuanto están dando alcance a una norma para poder enmarcar un reconocimiento en cabeza de una entidad que está impedida para aplicarlo por no estar regulada bajo ese régimen”.

Precisó que además se desconoció que Colpensiones reconoció a favor de la señora Medina Jerónimo, compañera permanente del causante, una indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes, que resultaba discordante con el otorgamiento de la pensión a la señora Hernández Melo, pues ambas prestaciones son incompatibles, máxime que se ordenó tener en cuenta las semanas de cotización que ya fueron computadas por parte de Colpensiones, es decir, el interregno comprendido entre el 25/08/1970 hasta el 04/01/1982.

Finalmente, destacó que el cumplimiento del fallo judicial genera un grave detrimento del erario en razón a que debe pagarse mes a mes la suma de $1.129.088, y un retroactivo a partir del 22 de marzo de 2013 que corresponde a $149.839.206, que debe ser actualizado a la fecha de pago efectivo, valores a las que la señora María Elena Hernández Melo no tiene derecho a que sean reconocidas por la UGPP, cuando esta entidad no tenía la carga de dar aplicación al Acuerdo 049 de 1990.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por el Decreto Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2591 de 19915, el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como por el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia conforme a lo planteado por la parte impugnante. Por tanto, se analizará si de conformidad con los argumentos expuestos en la impugnación del fallo de primera instancia, se cumple con la relevancia constitucional, como uno de los presupuestos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de ser así, si con la decisión demandada se incurrió en los defectos específicos alegados por la parte actora.

Al respecto, se precisa que de proceder tal análisis este se efectuará respecto de la sentencia de 5 de octubre de 2022, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra de la UGPP y Colpensiones, identificado con el radicado 50001-33-33-002-2017-00054-01, con la cual se confirmó la providencia del 30 de abril de 2019 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenó a la UGPP a reconocer y pagar a favor de la señora María Elena Hernández Melo la pensión de sobreviviente conforme con el Decreto 758 de 1990. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20126, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten 5 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 6 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”7 (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo – procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.8 En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 7 Ibídem. 8 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

Relevancia constitucional En relación con la relevancia constitucional, la Sala cita como antecedente la sentencia de tutela del 29 de septiembre de 20229, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional ya que el actor no propuso ningún debate jurídico en torno a la trasgresión de algún derecho fundamental y lo que pretendía era someter nuevamente a discusión lo que analizó el juez natural de la causa.

La Corte Constitucional, al momento de estudiar los requisitos de procedibilidad en sede de revisión, encontró que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional. En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…”. El Alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado.

Por lo que, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural. A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones 9 Referencia: Acción de Tutela.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-03365-01. Demandante: Darío José Montero Guerrero. Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral A. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal10” (Énfasis de la Sala).

El Alto Tribunal en mención, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, puesto que: i) No tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental, ii) involucraba un debate eminentemente legal, iii) planteaba una discusión preponderantemente económica y, iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.

Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 5. Caso concreto Para la parte actora se vulneraron sus derechos fundamentales con ocasión de la sentencia del 5 de octubre de 2022 del Tribunal Administrativo del Meta, que confirmó la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes a la señora María Elena Hernández Melo, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-33-33-002-2017- 00054-01, con lo cual incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa de la Constitución al reconocer una pensión de sobrevivientes con fundamento en una norma que no le es aplicable a la entidad demandada.

El a quo negó la tutela en relación con el defecto sustantivo al no encontrarlo configurado y declaró improcedente la acción al estimar que la argumentación que sustentó el defecto fáctico, el principio de sostenibilidad del sistema y la violación directa de la Constitución, no fue alegada al interior del proceso ordinario, exigencia necesaria para la procedencia de este mecanismo.

En el caso concreto, se evidencia que, del análisis de las manifestaciones aducidas por la parte demandante, así como de las motivaciones de la sentencia acusada y de su respectiva impugnación, la accionante busca un cambio en la forma en la que la autoridad judicial acusada resolvió el asunto en 10 Sentencia SU 573 de 2019. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 segunda instancia, que conllevó a que se confirmara la decisión de primera instancia que resultó desfavorable a los intereses de la entidad.

Para ello la UGPP consideró que el tribunal demandado aplicó de forma equivocada el Acuerdo 049 de 1990 en cuanto le ordenó que reconociera y pagara la pensión de sobrevivientes a favor de la señora María Elena Hernández Melo, sin tener en cuenta que Colpensiones a través de la Resolución GRR 112536 del 28 de marzo de 2014 otorgó una indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes a favor de la señora Sandra Milena Medina Jerónimo como compañera permanente del causante.

No obstante, se observa que, en la providencia del 5 de octubre de 2022, el tribunal estudio la figura de la pensión de sobrevivientes prevista en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, para concluir que podían ser beneficiarios quienes pertenecieran al grupo familiar de quien había sido pensionado fallecido o del afiliado fallecido que se encontrara cotizando por lo menos veintiséis semanas al momento de la muerte.

Así mismo el tribunal, revisó la condición más beneficiosa y aplicación ultractiva de las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993 relativas a la pensión se sobreviviente, en la que advirtió que la Corte Constitucional daba aplicación a una postura flexible al considerar que el cónyuge o compañero permanente supérstite de un afiliado al Sistema de Seguridad Social, que haya fallecido en vigencia de la Ley 797 de 2003, puede acudir a las disposiciones contenidas en el Acuerdo 049 de 1990, siempre y cuando el causante hubiese cotizado el mínimo de semanas requeridos en dicha norma antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993.

Por otra parte, estudio la pensión de sobreviviente prevista en el Decreto 758 de 1990 que aprobó el acuerdo 049 de 1990, para concluir que las personas que demuestren que (i) a la fecha del fallecimiento el asegurado haya reunido el número y densidad de cotizaciones exigidas para adquirir el derecho a la pensión de invalidez o por riesgo común y (ii) cuando el asegurado fallecido estuviere disfrutando o hubiere causado el derecho a la pensión de invalidez o de vejez según la norma, podía solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente.

En esa medida, luego del análisis jurídico relativo a la pensión de sobrevivientes, encontró que en el caso concreto: se puede concluir que el causante era beneficiario del Decreto 758 de 1990, puesto, que para el 1 de abril de 1994 había cotizado al ISS un total de 417.29 semanas, por lo que en caso de tener los demás requisitos exigidos ya para el reconocimiento de la pensión, la pensión de sobreviviente debía ser concedida.

Adicionalmente, es de señalar que en principio la accionante también podría ser beneficiaria del régimen contemplado en la Ley 33 de 1985 – régimen general – o de lo Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 establecido en la Ley 71 de 1988 que es la ley por aportes, en caso de darle aplicación al régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993.

No obstante, como se dejó sentado en el transcurso de esta providencia, en el caso de la Ley 33 de 1985 los requisitos exigidos en la misma son mayores a los contemplado en el Decreto 758 de 1990; así como, en el caso de la Ley 71 de 1988 ni siquiera contempla la pensión de sobreviviente, por lo que, en virtud del principio de la condición más beneficiosa es el Decreto 758 de 1990 el que debe ser aplicado en el presente caso.

Por lo expuesto, se observa que, el reclamo objeto de este mecanismo carece de relevancia constitucional en atención a que se limita a discutir la interpretación y aplicación de la norma enunciada en el escrito de tutela, con el fin de que se revoque la decisión de reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes a la señora Hernández Melo.

En otras palabras, se trata de un asunto de contenido económico, el cual tiene connotaciones particulares o privadas y adicionalmente se advierte un debate meramente legal y no de índole constitucional. De modo que, este juez constitucional no puede atribuirse las facultades del funcionario judicial de instancia, lo cual está prohibido, en tanto que implicaría un menoscabo de los principios de autonomía judicial y de juez natural.

Por consiguiente, para la Sala la entidad accionante pretende convertir esta acción de tutela en una tercera instancia, pues no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos constitucionales. Para acreditar el presupuesto de la relevancia constitucional es necesario que la afectación o transgresión logre: i) cumplir con la carga de argumentativa derivada de una providencia judicial en abierta contradicción de los mandatos constitucionales y, ii) que implique la intervención del juez constitucional.

De tal manera, no se satisface el requisito de relevancia constitucional, pues la discusión se circunscribe a aspectos legales, argumentos que, en todo caso, no están justificados en una acreditada o palmaria vulneración de garantías fundamentales, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las citadas sentencias de unificación 573 de 2019, 103 y 215 de 2022.

Así, el asunto demandado a través de esta acción de tutela se circunscribe a cuestionar la interpretación normativa, valorativa y jurisprudencial alegada por la parte actora con la finalidad de debatir lo que ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial acusada. Para la Sala, lo demandado en esta solicitud de amparo carece de la carga argumentativa suficiente para justificar la relevancia del caso, lo cual implica un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita al juez de esta sede advertir una prominente transgresión de sus prerrogativas superiores con ocasión de la Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 expedición de la providencia dictada por la autoridad censurada y que, sea tal la trascendencia que el juez constitucional deba intervenir.

De manera que, un desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial de la causa no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la órbita del competente natural. Así las cosas, para el caso concreto, no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por la autoridad judicial demandada, que amerite la intervención del juez constitucional, en tanto que, la acción de tutela no se encuentra instituida para resolver asuntos de tal naturaleza legal y jurisprudencial.

Por consiguiente, para la Sala se trata de un desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó el tribunal cuestionado y, ello, no puede ser razón para que el juez de la acción de tutela intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, sería invadir la competencia del juez natural. Adicionalmente, se advierte que este mecanismo constitucional también resulta improcedente, por una parte, porque no se cumple el presupuesto de la subsidiariedad, toda vez que la parte actora tiene a su alcance el recurso extraordinario de revisión11; y por otro lado, el argumento expuesto en la demanda de tutela referente al reconocimiento y pago realizado por Colpensiones de una indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Sandra Milena Medina Jerónimo, en calidad de compañera permanente del causante, debió alegarse en el proceso ordinario.

En consecuencia, se revocará el fallo impugnado, para declarar la improcedencia de la acción de tutela en cuanto el asunto carece de relevancia constitucional y adicionalmente porque no se agotó el presupuesto de subsidiariedad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Revocáse la sentencia del 15 de junio de 2023, por la cual la 11 Causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con el último inciso del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, referida a cuando el reconocimiento de la pensión se haya obtenido con violación al debido proceso.

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandados Tribunal Administrativo del Meta y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-01736-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo frente al defecto sustantivo y declaró improcedente la tutela con relación a los demás defectos alegado y, en su lugar, declárase la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el presupuesto de la relevancia constitucional y adicionalmente por no agotar el requisito de subsidiariedad, conforme a lo señalado en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los terceros en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx