CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Reasignado el proceso a este Despacho, procede esta Sala de Conjueces a dictar Fallo de Segunda Instancia en virtud al recurso de apelación interpuesto por el apoderado de LA NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN contra la providencia dictada en Primera Instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda- Sala Transitoria, el día 17 de octubre de 2017, donde se conceden las suplicas de la demanda, en resumen, solicitaron las siguientes: DECLARACIONES Y CONDENAS “PRIMERA: Declarar la nulidad del Acto Administrativo contenido en el oficio S.G No. 5334 de 15 de noviembre de 2011, proferido por la Secretaria de la Procuraduría General de la Nación, por el cual no se accedió a le petición de ajuste de la remuneración de mi poderdante en el desempeño de su cargo, equivalente al 80% de lo que devengue por todo concepto salarial el Magistrado de Alta Corte y el pago de las correspondientes diferencias salariales desde el 1 de enero de 2001, en conformidad con las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4 de 1992, el Decreto 610 de 1998 y el Articulo 280 de Constitución Política.

SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca el derecho de mi poderdante, adquirido en el desempeño de su cargo, ordenando a la demandada a reconocerle el ajuste de su remuneración equivalente al 80% de la remuneración que perciba por todo concepto salarial un Magistrado de las Altas Cortes y el pago indexado con los respectivos intereses moratorios de las diferencias salariales existentes entre el 70% y el 80%, a la Dra. Mavis José Valle Manjarrez como Procuradora Judicial II, Delegada Para Asuntos Civiles de Bogotá, desde el día 27 de Abril de 2005 hasta el 07 de Octubre de 2009 y al día en que se profiera el fallo, en conformidad con las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4 de 1992, y el Decreto 610 de 1998, es decir, el pago retroactivo de las diferencias entre lo que ha recibido y lo que ha debido recibir como remuneración, indexado y con los respectivos intereses moratorios.

TERCERA: Se re liquiden los salarios y todas las prestaciones sociales pagadas al demandante, desde el día 27 de abril de 2005 hasta el 07 de octubre de 2009, tomando como factor para ese ejercicio aritmético, la diferencia existente por el no reconocimiento y pago de ese 10%, que reclama amparados en las normas invocadas”. RESUMEN DE LOS HECHOS Se puede precisar que la Dra. Mavis José Valle Manjarrez se desempeñó como Procuradora Judicial II, código 3 PJ-EC en la Procuraduría Judicial II Delegada para Asuntos Civiles de Bogotá, desde el día 27 de abril de 2005 hasta el día 07 de octubre de 2009.

La parte demandante presentó derecho de petición el día 08 de noviembre de 2011 el cual procedió a solicitar a la Procuraduría General de la Nación, la reliquidación salarial y el reconocimiento y pago de las diferencias salariales adeudadas y dejadas de pagar, en relación con la Bonificación por Compensación, es decir, el 80% del total de los ingresos que por todo concepto devengan los Magistrados de Altas Cortes, según lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998.

Mediante acto administrativo contenido en el oficio Nº S.G. 5334 del 15 de noviembre de 2011, la secretaria general de la Procuraduría General de la Nación, resolvió no acceder a la petición de pago de la diferencia salarial mensual resultante entre lo recibido por parte del demandante como salario (70%) y lo que legalmente debía recibir (80%), por concepto de Bonificación por Compensación contenida en el Decreto 610 de 1998.

Por otro lado, la parte demandada manifiesta que se opone a todas y cada una de las pretensiones formuladas por la parte actora, por cuanto la actuación de la Procuraduría General de la Nación se ajusta al Ordenamiento Jurídico. En concordancia con lo anterior, la entidad negó de plano la solicitud, al considerar que el acto fue proferido en atención a los requisitos de validez y legalidad y se ajusta a las normas que prevén el régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. Aduce la entidad demandada que cabe señalar que la Procuraduría General de la Nación, en calidad de entidad nominadora, no tiene la facultad Constitucional o legal para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal, tal y como ordena la Constitución Política y la ley 4ª de 1992.

El Gobierno Nacional es el encargado de definir el régimen salarial de los Servidores Públicos y es quien determina los montos del presupuesto asignado anualmente a cada entidad para cubrir los costos de la administración de los recursos humanos, correspondiéndole a la Procuraduría General de la Nación, en su calidad de nominador, la obligación de cancelar las asignaciones del presupuesto determinadas solamente por la ley.

NORMAS VIOLADAS La parte accionante, manifiesta que con motivo de la expedición del acto administrativo acusado, la demandada desconoció y vulneró el derecho a la igualdad, algunos derechos adquiridos, derecho al trabajo y se violó el principio de irrenunciabilidad de derechos laborales, la equidad, dignidad y la justicia, ya que a la demandante se le trató de manera discriminatoria frente a otros empleados que devengan el 80% del salario que corresponde a un Magistrado de Alta Corte, mientras que la demandante devengó el 70% de dicha asignación, a sabiendas que por su cago en la entidad le correspondía reliquidar y pagar el derecho reclamado.

De otro lado considera, que la entidad demandada desconoció los efectos ex tunc de la Sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda, del 14 de diciembre de 2011, mediante la cual se anuló el Decreto 4040 de 2004 y que, por tanto, recobraron plena vigencia los decretos 610 y 1239 de 1998, hecho por el cual la hacía acreedora de la Bonificación por Compensación en un 80%, y a su pago retroactivo de las diferencias entre lo pagado y lo debido por pagar.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala falladora decide a favor de la Dra. Mavis José Valle Manjarrez, el reconocimiento y pago de la Bonificación por Compensación establecida en el Decreto 610 de 1998, en un monto equivalente al 80% de los ingresos laborales que por todo concepto salarial y prestacional reciben de forma permanente los Magistrados de las Altas Cortes.

De otra parte, también accede a reconocerle a la parte demandante, las diferencias adeudadas por concepto de Prima Especial de Servicios, pretendida en la demanda, teniendo en cuenta para su liquidación, todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, por el tiempo en que laboró como Procuradora delegada II ante Tribunal Superior de Bogotá, esto es desde el día 03 de mayo de 2009 hasta el día 05 de diciembre de 2009.

De igual forma y en aplicación del principio fundamental de derecho del trabajo, de la “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales”, el Tribunal reconoció lo pretendido en la demanda, cuando dijo: “… recordando que en Colombia existe una protección constitucional de ser a la vez un valor, un principio de nuestro Estado Social, de Derecho y una obligación social, que impone que todo lo que provenga del trabajo es irrenunciable, máxime si en este evento se trata de un beneficio mínimo como lo es el salario, pues no se puede negar que le principio de irrenunciabilidad en materia laboral constituye una herramienta fundamental para garantizar la efectividad de la protección que el estado brinda al trabajo en todas sus modalidades, no siendo lógico que en vez de lo irrenunciable como se ha visto, desconociéndose que “existen en materia constitucional, una serie de garantías que permiten que el trabajo y el trabajador se desenvuelvan en condiciones de dignidad y justicia, a la luz de los valores del Estado Colombiano ” DE LA AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN Es obligatorio para esta Sala de Conjueces hacer referencia a la Audiencia de Conciliación efectuada entre las partes el día 22 de noviembre de 2018, donde la apoderada de la parte demandada manifestó aportar una fórmula de arreglo parcial, donde aduce que es viable proponer acuerdo parcial al demandante para el cumplimiento de la sentencia condenatoria, en el sentido de reconocer a la actora el valor correspondiente a la Bonificación por Compensación, con base en la diferencia existente entre el 70% y el 80% de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes, durante el periodo comprendido entre el 03 de mayo de 2005 y el 07 de octubre de 2009, arrojando el pago por la suma de $171.521.410.

Al respecto el apoderado de la parte demandante manifestó lo siguiente: “…que una vez leída en su integridad la fórmula de arreglo parcial, la acepta expresando que en lo no conciliado sea el Consejo de Estado el que decida en derecho lo reconocido en Primera Instancia por el Tribunal Administrativo”. RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada a través de apoderado presenta el recurso de apelación parcial contra la sentencia de primera instancia, donde manifiesta la oposición al reconocimiento y pago de la Prima Especial de Servicios, sostiene que el fallo acusado tuvo en cuenta para este irregular reconocimiento; la liquidación, reconocimiento y pago los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente recibidos por los Congresistas, hecho por el cual solicita en esta sede, se revoque el fallo apelado en lo pertinente, que fue proferido en primera instancia. De otro lado afirmó lo siguiente: “adviértase que, pese a que en los decretos salariales aplicables a los servidores de la Procuraduría General de la Nación se ha incluido una disposición que señala que los Agentes del Ministerio Publico Delegados ante la Rama Judicial tendrán derecho a una prima especial equivalente al 30% del salario básico, como se regulo por ejemplo en el Artículo 11 del Decreto 1016 de 2013, ESTA NORMA NO ES APLICABLE A LOS PROCURADORES JUDICIALES II, en razón a que en la misma se dispuso que “esta prima es incompatible con la prima especial a que se refieren los Artículos anteriores”, es decir la Prima Especial de Servicios”.

Manifiesta, que la Procuraduría General de la Nación ajusta sus actuaciones al ordenamiento jurídico; porque que el acto acusado fue proferido en atención a los requisitos de validez, legalidad y se ajusta a las normas que prevén el régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. Solicita se tenga en cuenta los argumentos de la apelación parcial, para que la Sala de Conjueces, revoque en lo pertinente el fallo del 17 de octubre de 2017, proferido por del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sala Transitoria, donde reconoce la Prima Especial De Servicio.

CONSIDERACIONES Competencia. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es competencia del Consejo de Estado, Sala de Conjueces resolver las Apelaciones contra las Sentencias dictadas en Primera Instancia por los Tribunales Administrativos, como acontece en el presente caso.

Problema jurídico. Conforme las pretensiones de la demanda, el problema jurídico le corresponde en determinar a esta Sala de Conjueces, si se debe declarar nulo por violación al ordenamiento legal o por el contrario debe mantenerse por ajustarse a la ley, el acto administrativo demandado contenido en el Oficio Nº S.G.N. 5334 del 15 de noviembre de 2011, expedido por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, por medio del cual se Negó a la parte demandante las reclamaciones efectuadas, es decir, el pago de las diferencias salariales y prestacionales que resulten entre lo pagado y lo que se le ha debido pagar por concepto de la Bonificación por Compensación una suma equivalente al 80% de lo que devenguen por todo concepto un Magistrado de alta Corte.

De otro lado, determinar la viabilidad del recurso de apelación parcial contra el Fallo de Primera Instancia, en virtud, a que esa Corporación ordenó el reconocimiento y pago de la Prima Especial de Servicios causada en los extremos pedidos por la parte accionante, tanto en la demanda como en el Agotamiento de la Vía Gubernativa. RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Como bien es sabido, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de mayo 18 de 1992, por medio de la cual fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, y que en su Artículo 14 estableció una Prima Especial de Servicios para determinados funcionarios, para igualar sus ingresos a los ingresos anuales percibidos por los Congresistas, para equiparar el salario de los Magistrados de las Altas Cortes al de los Congresistas.

Esta corporación hará un análisis de esta Ley marco, que facultó al Gobierno Nacional para expedir el Decreto 610 de 1998, norma de fundamento para el reconocimiento de la Bonificación por Compensación, cuyo tenor literal es el siguiente: “…ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.

La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. (Subrayas y negrillas fuera de texto). A partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal, los ingresos laborales serán igual al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado ” Para resolver este asunto, es deber para esta Sala dar aplicación al Artículo 10° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dice lo siguiente: “…Artículo 10.

Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas…” Bajo esta regla material, y con el propósito de adoptar decisiones uniformes sobre la Prima Especial de Servicios, se aplicará de manera inflexible la Sentencia de Unificación expedida por la Sala Plena de Conjueces-Sección Segunda del Consejo de Estado con RADICACIÓN: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204 2018)-DEMANDANTE: JOAQUÍN VEGA PÉREZ-C.P. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS-DEMANDADO: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL- SENTENCIA DE UNIFICACIÓN, al respecto dijo: “…DE LA PRIMA ESPECIAL Y LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN Y LÍMITES.

Debe aclararse que, si bien el análisis efectuado en este acápite no resuelve el caso concreto, su desarrollo es necesario a la luz de las reglas jurisprudenciales que se adopta con esta decisión, para el entendimiento general del tema que aborda la presente decisión. El legislador en la Ley 4 de 1992 concibió una nivelación entre funcionarios y empleados de la Rama Judicial, garantizando así el principio constitucional de igualdad.

Para el efecto ordenó al Gobierno Nacional realizar los reajustes correspondientes a ese año y eliminar las descompensaciones en la escala de remuneración, lo que se cumplió a través del Decreto 610 de 1998 subrogado por el Decreto 1239 de 1998, mediante el cual se creó la bonificación por compensación. Este Decreto dispuso que el salario de los funcionarios de segundo nivel40 no puede ser inferior al de los de primer nivel.

Dicha compensación se efectuó por medio de un sistema de anclaje, que se aplicó de manera escalonada a tres años, consistente en fijar el salario base de los funcionarios beneficiarios con un porcentaje del salario de los magistrados de alta corte, de tal manera que para el año 1999 correspondió al 60 %, para el 2000 al 70% y para el 2001 en adelante al 80 %.

Consecuencia de lo anterior, según consideraciones de la Corte Constitucional, «La prima especial de la Ley 4ª pasó a denominarse Bonificación por Compensación y se aclaró en el artículo 1º del Decreto 610 que solo ella constituía factor salarial para las pensiones tal como ya se había afirmado en la Ley 332 de 1996». (Negrita fuera del texto) Por ello, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30 %, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera tal que los ingresos laborales de sus destinatarios, a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de tribunales y similares.

Expresado en otras palabras, el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral ” Ahora bien, sobre el tema de la Prima Especial de Servicios, la Sala de Conjueces ha sido reiterativa, al decir, que ésta fue reemplazada por el decreto 610 de 1998, norma que en la actualidad se encuentra vigente para la resolución de este litigio, como bien se ha dicho, que la Bonificación por Compensación fue reconocida a partir de la expedición del D -160 de 1998, y una vez se declaró la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 4040 de 2004, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1102 del 24 de mayo de 2012, y en su artículo 1° reconoció de manera permanente a partir del día 27 de enero de 2012, la Bonificación por Compensación, norma que dice lo siguiente: “DECRETO 1102 DE 2012 (Mayo 24) “Por la cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4a de 1992,

DECRETA: “…ARTÍCULO 1°. A partir del 27 de enero de 2012, la Bonificación por Compensación que vienen percibiendo con carácter permanente los Magistrados de Tribunal, Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los Magistrados del Tribunal, antes señalados, equivaldrá a un valor que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.

La Bonificación por Compensación, pagadera mensualmente, sólo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003”. ARTÍCULO 2°. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del decreto 4040 de 2004, los servidores que venían percibiendo la Bonificación de Gestión Judicial percibirán, a partir de la fecha de ejecutoria de dicha sentencia, la bonificación por compensación en los mismos términos y condiciones señaladas para su reconocimiento en el artículo 1° del presente decreto…” Así las cosas, y de conformidad con la anterior sentencia unificada y la norma trascrita, se concluye que la parte demandante, en la categoría de Procuradora Judicial II, el cual se asimila a la de un Magistrado de Tribunal, no tiene derecho a que se le reconozca la prima especial de servicios, en virtud, a que la conciliación se le reconoció y ordenó el pago la Bonificación por Compensación en un 80% de lo que devenga un Magistrado de Alta corte, siendo este derecho incompatible con el pago de la Prima Especial de Servicio, como lo sentenció en forma errónea el fallador de primera instancia. Arriba en conclusión esta Sala, para ordenar revocar parcialmente la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda -Sala Transitoria, de fecha 17 de octubre del 2017, donde se declara la nulidad de la Resolución que negó el derecho reclamado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo de la Sección Segunda, Sala de Conjueces, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por Autoridad de la Ley. F A L L A:

PRIMERO. Confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Sala Transitoria, de fecha 17 de octubre del 2017, en cuanto declaró la nulidad del Acto Administrativo contenido en el Oficio SG Nº 5334 del día 15 de noviembre del 2011, proferido por la Procuraduría General de la Nación.

SEGUNDO. Revocar el numeral “QUINTO” del fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Sala Transitoria, de fecha 17 de octubre del 2017, en cuanto reconoció a la parte demandante la Prima Especial de Servicio, de conformidad con la parte motiva de esa providencia.

TERCERO. Se deniegan las demás pretensiones de la demanda. En firme esta providencia, por secretaría previas las constancias respectivas, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Esta Sentencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA