Radicado: 25000-23-37-000-2021-00435-01 (29355) Demandante: Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00435-01 (29355) Demandante: Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P. Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD Temas: Contribución adicional.
Artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 - Año 2020. Empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Irretroactividad tributaria. Efectos sentencias de nulidad. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 14 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos1.
“PRIMERO: INAPLICAR por vía excepción de inconstitucionalidad la Resolución General Resolución No. SSPD – 202010000033335 (sic) de 20 de agosto de 2020 mediante la cual la SSPD estableció la tarifa de la contribución adicional de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios para el año 2020, por las razones anotada (sic) en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Liquidación Adicional F.E. No. 20205340057126 de 28 de agosto de 2020, mediante la cual la SSPD determinó a cargo de LIME S.A. E.S.P. la tarifa de Contribución Adicional para el año gravable 2020, de la Resolución No. SSPD – 20225300123955 de 25 de febrero de 2022 que al desatar el recurso de reposición interpuesto, confirmó la anterior liquidación, y del acto ficto negativo respecto del recurso de apelación interpuesto.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que LIME S.A. E.S.P., no está obligada a cancelar la contribución adicional del año 2020 determinada en los actos acusados con fundamento en los artículos 314 y 18 de la Ley 1955 de 2019; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: No se condena en costas (…)”.
ANTECEDENTES La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a través de la Resolución general nro. SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 20202, fijó la tarifa de las contribuciones especial y adicional para la vigencia 2020 a cargo de las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control. Con fundamento en la anterior resolución, mediante la Liquidación Adicional F.E 20205340057126 del 28 de agosto de 20203, la Superintendencia determinó la contribución adicional prevista en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 por la 1 Folios 1 a 31, índice 37, exp. 25000-23-37-000-2021-00435-00, Samai. 2 Folios 19 a 26, índice 2, exp. 25000-23-37-000-2021-00435-00, Samai. 3 Folios 27 a 28, índice 2, exp. 25000-23-37-000-2021-00435-00, Samai.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00435-01 (29355) Demandante: Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 vigencia 2020 a cargo de la empresa demandante por el servicio de aseo por valor de $1.480.843.000. Contra la anterior liquidación, el 10 de septiembre de 2020 se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio apelación4, el primero de ellos resuelto por la Resolución nro.
SSPD – 20225300123955 del 25 de febrero de 20225, que fue confirmada mediante el acto ficto negativo producto del silencio administrativo respecto del recurso de apelación. DEMANDA Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló ante esta jurisdicción las siguientes pretensiones6: “Primera:- Se declare la Nulidad del acto administrativo sancionatorio proferido por la Dirección Financiera Superintendencia de Servicios públicos domiciliarios Radicado No. 20205340057126, dentro de expediente No. 2020534260105198E LIQUIDACIÓN ADICIONAL F.E. CONTRIBUCIÓN 2020, de fecha 28 de agosto de 2020, mediante el cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios liquidó la contribución especial adicional a la definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, y que fue establecida por el art. 314 de la Ley 1955 de 2019, destinada al fortalecimiento del Fondo Empresarial de la Superservicios.
Segunda:- Se declare la Nulidad del acto administrativo presunto, configurado con ocasión del silencio administrativo negativo, al no resolver la Dirección Financiera de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el recurso de reposición en contra del acto administrativo Radicado No. 20205340057126, dentro de expediente No. 2020534260105198E LIQUIDACIÓN ADICIONAL F.E. CONTRIBUCIÓN 2020, de fecha 28 de agosto de 2020; el cual fue interpuesto por mi representada mediante correo electrónico remitido a la entidad demandada el día 10 de septiembre de 2020, al cual le fue asignado por la Superintendencia el No. de Radicado 2020534260105198, según correo electrónico automático remitido por la entidad el día 11 de septiembre de 2020.
Tercera:- Se declare la Nulidad del acto administrativo presunto, configurado con ocasión del silencio administrativo negativo, al no resolver la Secretaría General de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el recurso de subsidiario de apelación en contra del acto administrativo Radicado No. 20205340057126, dentro de expediente No. 2020534260105198E LIQUIDACIÓN ADICIONAL F.E. CONTRIBUCIÓN 2020, de fecha 28 de agosto de 2020; el cual fue interpuesto por mi representada mediante correo electrónico remitido a la entidad demandada el día el día (sic) 10 de septiembre de 2020, al cual le fue asignado por la Superintendencia el No. de Radicado 2020534260105198; que se formuló de manera subsidiaria con el recurso de reposición aludido en la pretensión segunda.
Cuarta:- Que como consecuencia de lo anterior, a título de Restablecimiento del Derecho, se declare que LIMPIEZA METROPOLITANA S.A. E.S.P. no se encuentra obligada a realizar el pago de la contribución especial adicional liquidada en el acto administrativo Radicado No. 20205340057126, dentro de expediente No. 2020534260105198E LIQUIDACIÓN ADICIONAL F.E. CONTRIBUCIÓN 2020, de fecha 28 de agosto de 2020, y los actos administrativos presuntos descritos en las pretensiones segunda y tercera, mediante los cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios liquidó -la contribución especial adicional a la definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, y que fue establecida por el art. 314 de la Ley 1955 de 2019, destinada al fortalecimiento del Fondo Empresarial de la Superservicios.
Primera pretensión Subsidiaria de la cuarta pretensión: - Que en el evento en que LIMPIEZA METROPOLITANA S.A. E.S.P. hubiere realizado el pago total o parcial o total (sic) de la contribución especial adicional liquidada en el acto administrativo Radicado No. 20205340057126, dentro de expediente No. 2020534260105198E LIQUIDACIÓN ADICIONAL F.E. CONTRIBUCIÓN 4 Folios 30 a 43, índice 2, exp. 25000-23-37-000-2021-00435-00, Samai. 5 Folios 102 a 113, índice 10, exp. 25000-23-37-000-2021-00435-00, Samai. 6 Folios 1 a 14, índice 2, exp. 25000-23-37-000-2021-00435-00, Samai.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00435-01 (29355) Demandante: Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2020, de fecha 28 de agosto de 2020, y los actos administrativos presuntos descritos en las pretensiones segunda y tercera, mediante los cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios liquidó -la contribución especial adicional a la definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, y que fue establecida por el art. 314 de la Ley 1955 de 2019, destinada al fortalecimiento del Fondo Empresarial de la Superservicios; se condene a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, a reintegrar a favor de mi representada, la totalidad de los valores pagados, debidamente indexados desde el momento de la realización del pago, hasta la fecha en que se materialice el respectivo reintegro.
Segunda pretensión subsidiaria de la cuarta pretensión: En caso de no efectuarse el reintegro de las sumas reclamadas a título de restablecimiento del derecho en la primera pretensión subsidiaria de la cuarta pretensión, se condene a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a reconocer y pagar a LIMPIEZA METROPOLITANA S.A. E.S.P. intereses comerciales moratorios sobre las sumas objeto de condena de reembolso, de conformidad con lo previsto en el Artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Quinta.- Que se ordene a LA NACION - SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, dar cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Sexta:- Que en caso de oposición, se condene en costas a la entidad demandada”. Normas invocadas como vulneradas La demandante invocó como normas vulneradas los artículos 338 de la Constitución Política; 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 85 de la Ley 142 de 1994.
El concepto de violación se sintetiza así: Al momento en que se declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, que creó la contribución adicional, la Superintendencia aún no había resuelto el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la liquidación oficial, por lo tanto, no se configuró una situación jurídica consolidada y la aplicación de la ley que sirvió de fundamento para los actos demandados no puede generar efecto alguno en el caso particular.
Señaló que las resoluciones cuestionadas desconocen las normas en las que debían fundarse, específicamente el artículo 338 de la Constitución Política, porque fueron expedidas con base en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, disposición declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-147 de 2021. Por lo tanto, el cobro de la contribución adicional por el año 2020 a cargo de la demandante carece de validez jurídica.
La entidad perdió competencia para liquidar la contribución adicional en situaciones en las que no se consolidó una situación jurídica, desde el momento en que la mencionada norma fue retirada del ordenamiento jurídico. Además, la ley es la única que puede definir los elementos esenciales de un tributo, por ello, ante la ausencia de una disposición que los establezca, no puede la Superintendencia determinarlos, so pena de asumir facultades reservadas exclusivamente al legislador.
Citó la jurisprudencia de la Corte Constitucional7 y el Consejo de Estado8 para argumentar que la percepción de recursos por concepto de la contribución adicional 7 Citó la sentencia C-333 del 1 de agosto de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 8 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 15 de agosto de 1997, exp 8348, M.P. Julio Enrique Correa Restrepo y de la Sección Tercera, del 23 de febrero de 2012, exp 24655, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00435-01 (29355) Demandante: Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 declarada inexequible, constituye un daño antijurídico contrario a los principios de buena fe y confianza legítima. Mantener los actos demandados obligaría a la demandante a pagar un tributo inconstitucional y luego solicitar su devolución, generando un perjuicio y un desgaste administrativo innecesario.
Finalmente, indicó que a la fecha de presentación de la demanda no se había efectuado ningún pago a la entidad, sin embargo, en caso de realizarse durante el proceso, solicitó la devolución de lo pagado junto con su indexación. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se opuso a las pretensiones de la demanda9, por lo siguiente: Advirtió que los actos demandados se expidieron respetando el debido proceso y el principio de legalidad, ya que la contribución adicional se liquidó de conformidad con la Constitución y las normas que establecieron su cobro para la vigencia cuestionada.
Los cargos de la demanda se refieren directa o indirectamente a la inconstitucionalidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, sin embargo, reconoció la correcta aplicación de las normas legales en los términos en que fueron reglamentadas por el Decreto 1150 de 2020 y las Resoluciones generales SSPD – 20201000028355 del 10 de julio de 2020 y SSPD – 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, que están vigentes y gozan de presunción de legalidad.
La declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 tuvo efectos diferidos a partir del 1.° de enero de 2021, de manera que, durante el año 2020 dichas normas estaban vigentes y surtiendo plenos efectos jurídicos. Sostuvo que los tributos causados en ese año constituyen una situación jurídica consolidada, como lo precisó la Corte Constitucional en las sentencias C-464 y C- 484 de 202010 y C-147 de 202111, y el Consejo de Estado al estudiar la legalidad del acto general que fijó la contribución especial para el año 202012, por lo que los actos administrativos demandados eran legales, y la decisión que se adopte debe respetar estos precedentes.
De acuerdo con lo anterior, propuso las excepciones de “legalidad de los actos administrativos demandados” y “existencia de situaciones jurídicas consolidadas”. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca13, accedió a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por las siguientes razones: Adujo que la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 con efectos inmediatos y hacia el futuro, afectó la validez de la liquidación oficial demandada, debido a que no existía una situación jurídica consolidada para el demandante por haberse cuestionado en sede administrativa y no haber emitido la entidad pronunciamiento definitivo sobre los recursos interpuestos. 9 Folios 1 a 15, índice 10, exp. 25000-23-37-000-2021-00435-00, Samai. 10 Corte Constitucional, sentencias C-464 del 28 de octubre de 2020 y C-484 del 19 de noviembre de 2020.
M.P. Alejandro Linares Cantillo. 11 Corte Constitucional, sentencia C-147 del 20 de mayo de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 13 Folios 1 a 31, índice 37, exp. 25000-23-37-000-2021-00435-00, Samai.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00435-01 (29355) Demandante: Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Señaló que el cobro de la contribución adicional del año 2020 desconoce el artículo 338 de la Constitución Política, ya que la definición de los elementos esenciales del tributo es una competencia exclusiva del Congreso.
Explicó que el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 estableció la contribución a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, no obstante, la Ley 1955 de 2019 modificó los elementos de la obligación mediante el artículo 18 y creó una contribución adicional con el artículo 314, normas que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional.
Consideró que este cobro generaba un daño antijurídico al percibir y retener dineros sin sustento legal puesto que, según el estudio de constitucionalidad, estos artículos desconocían la naturaleza del tributo porque su tarifa debía estar exclusivamente vinculada con la recuperación de los costos en los que se incurra para la prestación del servicio público.
A su vez, la contribución adicional permitía destinar los recursos al financiamiento de todos los gastos de funcionamiento e inversión de los entes de regulación, inspección, vigilancia y control. Manifestó que la Corte Constitucional mediante las sentencias C-464 y C-484 de 2020, declaró inconstitucional el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y, posteriormente, mediante la sentencia C-147 de 2021, declaró inexequible el artículo 314 con efectos inmediatos.
Además, si bien se determinó que la contribución del año 2020 constituía una situación jurídica consolidada, el Consejo de Estado14 precisó que la aplicación de estas normas vulneraba el principio de irretroactividad tributaria. El Tribunal consideró que la resolución general con fundamento en la cual se liquidó la contribución adicional a la demandante era igualmente inconstitucional por vulnerar el principio de irretroactividad, el cual exige que la creación de un tributo solo tenga efectos sobre hechos ocurridos a partir del periodo siguiente a la entrada en vigencia de la norma, principio que desconoció el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 al determinar la base gravable en hechos ocurridos en el mismo periodo en que la ley comenzó a regir.
Precisó que la contribución adicional del año 2020 no podía considerarse una modificación del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sino un gravamen ex novo creado a través de una disposición que resultó inconstitucional. Por consiguiente, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y determinó que la empresa LIME S.A. E.S.P. no estaba obligada a pagar dicho tributo, dado que su creación se sustentó en una norma viciada de inconstitucionalidad.
En virtud de la excepción de inconstitucionalidad, inaplicó la Resolución nro. SSPD – 202010000033335 de 20 de agosto de 2020, por cuanto determinaba la contribución en hechos ocurridos durante el mismo período en que entró en vigencia la Ley 1955 de 2019, contrariando los artículos 338 y 363 de la Constitución, y declaró la nulidad de las resoluciones particulares cuestionadas en el proceso.
De conformidad con esto, consideró que la empresa demandante no estaba obligada a pagar la contribución adicional del periodo 2020 y por ser un gravamen nuevo no procedía ningún tipo de reliquidación. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada apeló el fallo15, con base en los siguientes argumentos: 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, M.P. Milton Chaves García. 15 Folios 1 a 5, índice 40, exp. 25000-23-37-000-2021-00435-00, Samai.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00435-01 (29355) Demandante: Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Alegó que la liquidación de la contribución adicional para la vigencia 2020 debía realizarse conforme a los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, ya que estas disposiciones estuvieron vigentes durante dicho periodo según lo analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020, donde se determinó que los tributos causados en la anualidad 2020 constituían situaciones jurídicas consolidadas.
Respecto de la vulneración al principio de irretroactividad, señaló que la Ley 1955 fue promulgada el 25 de mayo de 2019, lo cual implica que la Superintendencia estaba facultada para liquidar la contribución porque una cosa es la causación del tributo y otra el agotamiento del trámite de determinación. Concluyó que el artículo 314 ibidem es aplicable al periodo 2020 y se debía liquidar la contribución adicional con base en los hechos económicos y financieros que se causaron en el año 2019, en la medida que el periodo fiscal en el que surgen las obligaciones es el 2020.
De conformidad con el artículo 4° de la Constitución Política, sostuvo que la excepción de inconstitucionalidad invocada por el Tribunal no era aplicable en este caso puesto que la norma utilizada para la liquidación de la contribución estaba vigente en ese año. Por último, adujo que la sentencia de primera instancia debía ser revocada en su totalidad, para negar las pretensiones de la demanda, manteniendo la validez de la liquidación efectuada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Al no decretarse pruebas en segunda instancia, en concordancia con el numeral 5 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado para alegar. Igualmente, según lo prevé el numeral 4 ibidem, la parte demandante no se pronunció respecto del recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
El Ministerio Público guardó silencio durante la oportunidad prevista en el numeral 6 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa Previamente a resolver el litigio planteado en esta instancia judicial, la Sala advierte que el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido para conocer del presente proceso, de acuerdo con la causal de impedimento contenida en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso.
Al respecto, la Sala constata que el magistrado conoció del proceso en primera instancia, por lo que se declarará fundado el impedimento. En consecuencia, la Sala separará al doctor Rodríguez Montaño del conocimiento del asunto, sin perjuicio de lo cual se dictará sentencia, en la medida en que existe cuórum decisorio. Problemas jurídicos En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada le corresponde a la Sala determinar: (i) si hay lugar a aplicar la excepción de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019;
(ii) si se configuró una Radicado: 25000-23-37-000-2021-00435-01 (29355) Demandante: Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 situación jurídica consolidada respecto de los actos que determinaron la contribución adicional para el año 2020 a cargo de Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P.; y (iii) si existió o no vulneración al principio de irretroactividad tributaria.
Artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019. Situación jurídica consolidada. Principio de irretroactividad. Efectos de las sentencias de nulidad de actos generales El apelante manifestó que la inconstitucionalidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 declarada en las sentencias C-464 y C-484 de 2020 y C-147 de 2021, no derivaba en su inaplicación en el periodo discutido.
Al respecto, señaló que los efectos de las sentencias preservaron la aplicación de las disposiciones para el año 2020, toda vez que, en primer lugar, la sentencia C-464 difirió sus efectos al 1° de enero de 2023 y posteriormente, la sentencia C-484 explicó que los tributos causados en 2020 constituían situaciones jurídicas consolidadas.
Al respecto, el artículo 314 de la Ley 1955 de 201916 creó, a partir del 1° de enero de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2022, una contribución adicional a la regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que se cobraría a favor del Fondo Empresarial de la SSPD. Los elementos esenciales de esta contribución serían los mismos que los definidos para la contribución especial prevista en el referido artículo 85, modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, es decir, igual base gravable, mismos sujetos activo y pasivo, e identidad de tarifa y hecho generador.
El artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, dispuso que la base gravable de la contribución especial fijada por la Superintendencia se determinaría con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación. La norma referida fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencias C-464 del 28 de octubre de 2020 y C-484 del 19 de noviembre de 2020, cuyos efectos en el tiempo fueron abordados por la Sala en providencia del 26 de mayo de 202217, al advertir que la citada sentencia C-464 de 2020, declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos y hacia el futuro de la expresión “y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios”, por desconocer el principio de legalidad tributaria, al existir indeterminación de los sujetos pasivos de la contribución especial, y la inconstitucionalidad de los demás incisos de dicho artículo con efectos diferidos a partir del 1.° de enero de 2023.
Con relación a la sentencia C-484 de 2020, la Sección destacó en la providencia mencionada que la Corte moduló los efectos en el tiempo de la declaratoria de inexequibilidad, en el sentido de establecer que los tributos causados en el año 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas y que los efectos de la sentencia se producirían a partir del año 2021.
Particularmente, en relación con el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, la sentencia C-464 de 2020 declaró su inexequibilidad por desconocimiento del principio de unidad de materia. No obstante, debido a que dicha decisión estuvo fundada en un cambio de jurisprudencia respecto de la inclusión de normas de naturaleza tributaria en los Planes Nacionales de Desarrollo - PND, la Corte moduló su decisión y difirió los efectos de la inexequibilidad a partir del 1.° de enero de 2023.
Por su parte, la 16 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00435-01 (29355) Demandante: Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 sentencia C-484 de 2020 dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia C-464 de 2020.
Posteriormente, la sentencia C-147 del 20 de mayo de 2021 reiteró lo decidido en los fallos anteriores, al considerar que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 ya había sido expulsado del ordenamiento jurídico y no podía ser objeto de una nueva discusión, por configurarse cosa juzgada constitucional formal y absoluta. Y respecto del 314 ibidem aplicó la regla general de efectos ex nunc, declarando su inexequibilidad inmediata con efectos hacia el futuro, y así establecer que de conformidad con los principios de seguridad jurídica y buena fe, las contribuciones causadas con anterioridad a la expedición de la sentencia podrán ser cobradas, por lo que la inconstitucionalidad de la norma “produjo efectos inmediatos a partir de la vigencia 202218”.
Por lo anterior, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios expidió la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, acto general mediante el cual se estableció la tarifa de la contribución especial y la contribución adicional aplicables a los prestadores de servicios públicos domiciliarios para el año 2020. En relación con la existencia de una situación jurídica consolidada, esta Sección19 ha precisado que en casos como el presente, esta no se configura respecto de los actos administrativos expedidos con fundamento en el artículo mencionado sobre los cuales se haya presentado por la parte interesada el debate en sede administrativa y/o judicial.
A su vez, es criterio ya reiterado20 que si bien para el periodo gravable 2020 era admisible la aplicación de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 porque la Corte Constitucional omitió analizar el alcance del principio de irretroactividad tributaria respecto de las contribuciones especial y adicional, también es cierto que las disposiciones que establecen o modifican los elementos esenciales del tributo no se pueden aplicar de manera retroactiva, en la medida que los elementos constitutivos de la obligación tributaria, como son el sujeto activo y pasivo, el hecho generador y la base gravable deben ser preexistentes al nacimiento de la obligación. Pone de presente esta Sala que la legalidad del acto general que fijó la base gravable de la contribución especial y la contribución adicional para el año 2020, Resolución nro. 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, ya fue objeto de pronunciamiento por esta Corporación mediante la sentencia del 26 de junio de 2024, en la cual se declaró la nulidad con efectos inmediatos del artículo 2.º, por vulnerar el principio de irretroactividad tributaria, señalando que21: “En el caso concreto, la SSPD fijó la base gravable de la contribución especial a cargo de los prestadores de servicios públicos por el año 2020 (artículo 2.º), en aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, con la información del año gravable anterior (2019), y no con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como correspondía. Así las cosas, siguiendo el precedente de la Sala en casos análogos, en vista de que la SSPD liquidó la contribución cuestionada (2020) con base en información (hechos) del mismo año en el cual se expidió la citada Ley 1955 (2019), se vulneró el principio de irretroactividad tributaria. 18 Corte Constitucional, sentencia C-147 del 20 de mayo de 2021.
M.P. Alejandro Linares Cantillo. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Reiterada en la sentencia del 9 de mayo de 2024, exp. 28271, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, M.P. Milton Chaves García; sentencia del 9 de mayo de 2024, exp. 28271, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del 16 de mayo de 2024, exp. 28288, M.P. Milton Chaves García y sentencia del 1.° de agosto de 2024, exp. 28681, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 21 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 26 de junio de 2024, exp. 27733, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00435-01 (29355) Demandante: Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En consecuencia, conforme al precedente reiterado de la Corporación y en vista de que la SSPD fijó la base gravable de la contribución conforme a lo señalado en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, la Sala anulará el artículo 2.º de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, por ser contrario al inciso final del artículo 338 y al artículo 363 de la Carta, este último que proscribe la aplicación retroactiva de las leyes tributarias (…)” En ese entendido, la nulidad del artículo 2º de la Resolución SSPD- 20201000033335 de 2020, acto general que sirvió de fundamento jurídico para liquidar la contribución adicional a cargo de Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P. para la vigencia 2020, surte efectos inmediatos frente al asunto aquí debatido, que, como quedó dicho, no constituye una situación jurídica consolidada al haberse discutido en sede administrativa y judicial sin que hasta este momento se haya proferido sentencia de segunda instancia. En un caso con similitud fáctica y jurídica22, la Sala consideró que procedía anular los actos particulares porque la contribución adicional a cargo de la demandante para el año 2020 se determinó con fundamento en una resolución general que desconoció el principio de irretroactividad, toda vez que “la consecuencia ineludible de aplicar una norma contraria a la Constitución y la ley como fundamento de un acto administrativo es su nulidad23”.
Allí la Sala determinó que la demandante no debía pagar suma alguna por contribución especial para la vigencia 2020. Y precisó que los actos acusados en ese proceso perdieron fuerza ejecutoria desde que quedó en firme la nulidad del artículo 2° de la Resolución nro. SSPD-20201000033335 de 2020, de conformidad con el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que no impide que se profiera sentencia de fondo que se pronuncie sobre su validez24.
En el presente caso, la base gravable de la contribución adicional liquidada para el año 2020 se determinó de acuerdo con los costos y gastos totales depurados del año inmediatamente anterior, periodo en que entró en vigencia la Ley 1955 de 2019. Al ser la contribución adicional un tributo de periodo y haberse liquidado con fundamento en el acto general declarado nulo, los actos particulares que son cuestionados en este proceso desconocieron de igual forma el artículo 338 de la Constitución Política.
Así, como (i) la situación jurídica no está consolidada porque la Liquidación Oficial fue objeto de discusión en sede administrativa mediante los recursos de reposición y en subsidio apelación y en sede judicial con la presente demanda, y (ii) esta Sección declaró la nulidad del artículo 2.º del acto general - Resolución SSPD - 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, con base en el cual se determinó la obligación a cargo de la demandante, se concluye que los actos particulares que liquidaron la contribución adicional a su cargo por el año 2020, son igualmente nulos, por tener su fundamento jurídico en una norma que vulneró el principio de irretroactividad.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada al concluir que la demandante no debe pagar suma alguna a la Superintendencia por concepto de contribución adicional autorizada en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, por la vigencia 2020. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 1 de agosto de 2024, exp. 28518, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 7 de marzo de 2024, exp. 25666, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 1 de agosto de 2024, exp. 28518, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00435-01 (29355) Demandante: Limpieza Metropolitana – LIME S.A. E.S.P. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Respecto de la excepción de inconstitucionalidad declarada por el a quo, la Sala concluye que en este caso no es procedente la inaplicación de la Resolución nro.
SSPD 20201000033335 de 2020, por cuanto su legalidad ya fue analizada por esta Sección25 en sentencia mediante la cual se declaró su nulidad. A su vez, no corresponde al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho analizar un asunto que ya fue resuelto por la Corte Constitucional, pues con ello se desconocería el diferimiento en el tiempo de los efectos de la inexequibilidad de la norma26.
En consecuencia, se revocará el numeral primero de la sentencia de primera instancia. Condena en costas De acuerdo con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Aceptar el impedimento del doctor Luis Antonio Rodríguez Montaño por las razones expuestas.
SEGUNDO: Revocar el ordinal primero de la sentencia del 14 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Confirmar en lo demás la sentencia apelada.
CUARTO: Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Con aclaración de voto La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 25 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 26 de junio de 2024, exp. 27733, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencia del 16 de mayo de 2024, exp. 28288, M.P. Milton Chaves García.