Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) Demandante: Phanor Alberto Ramírez Díaz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente territorial y nacionalizado.
Simultaneidad de períodos como educador territorial, pero no computables por estar subsumidos en un mismo período. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor PHANOR ALBERTO RAMÍREZ DÍAZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 028967 del 19 de julio de 2017, y (ii) RDP 038528 del 9 de octubre de 2017 por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante y confirmó tal 1 Folios 49 a 50.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) decisión al resolver el recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa al actor conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto y reajustadas anualmente desde la fecha de consolidación de la prerrogativa solicitada.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187, 189, 192 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el accionante cumplió nació el 16 de septiembre de 1951. Que en su vida laboral estuvo vinculado al magisterio nombrado mediante Decreto Municipal 002 del 26 de enero de 1979, desde el 27 del mismo mes y año hasta el 28 de abril de 1994.
Igualmente fue designado por el Distrito Educativo 1° de Cali a través de las Resoluciones 063 del 6 de octubre de 1989, 050 del 14 de mayo de 1993 y 076 del 6 de julio de 1993 para laborar como docente durante los siguientes periodos: desde el 26 de febrero de 1989 hasta el 18 de abril de 1989, desde el 28 de febrero de 1993 hasta el 22 de marzo de 1993 y desde el 23 de marzo de 1993 hasta el 17 de junio de 1993 respectivamente.
Que luego fue nombrado por la Gobernación del Valle del Cauca mediante los Decretos 670 del 29 de abril de 1994, 2070 del 12 de 1997, 0423 del 4 de marzo de 2002, 1113 del 28 de octubre de 2003 y 244 del 12 de febrero de 2004 para ejercer como profesor durante los lapsos comprendidos entre el 1° de junio de 1994 y el 1 de julio de 1997, del 2 de julio de 1997 al 7 de marzo de 2002, del 8 de marzo de 2002 al 27 de octubre de 2003, del 28 de octubre de 2003 al 23 de febrero de 2004 y del 24 de febrero del mismo año hasta la presentación de la demanda (19 de septiembre de 2018), respectivamente.
Que, el 7 abril de 2017, el actor solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP. Que la referida entidad demandada negó lo reclamado a través de la resolución RDP 028967 del 19 de julio de 2017, argumentando que el tiempo laborado por el peticionado entre el 13 de octubre de 1989 y el 5 de febrero de 2007 en el municipio de la Cumbre es de carácter nacional, y que, por tanto, no es procedente el reconocimiento de lo reclamado. 2 Folio 51 a 53.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) Que el demandante presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto de manera negativa a través de la Resolución RDP 038528 del 9 de octubre de 2017. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1, 2, 6, 13, 25, 29, 46, 48, 53, 90, 121, 125, 128 y 209 de la Constitución Política; 137 de la Ley 1437 de 2011; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 y 3 del Decreto 2285 de 1955; 17 de la Ley 6 de 1945; 1.º, inciso 2.º de la Ley 33 de 1985; 15 de la Ley 91 de 1989; y la Ley 43 de 1975 con su Decreto 223 de 1977.
Que el actor al momento de adquirir su estatus pensional (50 años de edad y 20 años de servicio), se encontraba no con una mera expectativa sobre la prerrogativa en mención, sino con un derecho adquirido legalmente por cumplir con la totalidad de los requisitos exigidos, pues poseía la calidad de docente (nombrado con anterioridad al 1.° de enero de 1981), no había sido sancionado y llevaba más de 20 años de labor oficial educativa acumulados.
Que lo anterior lo avaló la propia entidad demandada al argumentar de forma exclusiva que el único reparo que posee frente al reconocimiento de lo solicitado es considerar que el servicio prestado con antelación al 31 de diciembre de 1980 no es computable para acceder a la prestación por no corresponder a un nombramiento de carácter territorial (departamental, municipal o distrital).
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 17 de mayo de 2019 fue admitida la demanda,4 razón por la cual se notificó a la UGPP5, quien allegó memorial de contestación6 en el que manifestó que, de conformidad con el material probatorio recaudado, como es el certificado de tiempos de servicio expedido el 13 de agosto de 2002 por la Secretaría de Educación del Departamento del Valle del Cauca, se observa con claridad que durante el período comprendido entre el 18 de octubre de 1989 y el 13 de agosto de 2002, el demandante tiene un nombramiento a la docencia oficial el carácter de nacional, lo cual fue ratificado con el certificado de información laboral expedido por esa misma dependencia el 5 de febrero de 2007, situación que le impide acceder al derecho en litigio. 3 Folios 54 a 60. 4 Folio 67. 5 Folio 68. 6 Folios 76 a 78.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación, (ii) prescripción, (iii) buena fe, (iv) cobro de lo debido, (v) imposibilidad jurídica para cumplir lo pretendido, (vi) ausencia de causa para demandar, e (vii) innominada.
El 7 de marzo de 20227 se ordenó pasar al Despacho para dictar sentencia anticipada, pero previo a ello, de conformidad a lo a los literales a y b de un numeral 1. ° de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, se dispuso a correr traslado para que las partes alegaran de conclusión por el termino común de diez (10) días y dentro del mismo al Ministerio Público para conceptuar de fondo.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de del Valle del Cauca, mediante sentencia del 31 de marzo de 2022 negó las pretensiones de la demanda, analizadas pruebas entre otras los certificados de tiempos de servicios 17175 del 13 de agosto de 2002, y 39.831 del 5 de febrero de 2007 emitidos por la Secretaria de Educación Departamental del Valle del Cauca, señaló que, se logró determinar que el demandante a pesar que tuvo vinculación como docente antes del 31 de diciembre de 1980, no pudo demostrar que haya prestado sus servicios por más de 20 años de servicios al magisterio como educador territorial o nacionalizado, debido a que el tiempo laborado entre el 13 de octubre de 1989 hasta el 25 agosto de 2017 lo hizo como nacional.
Que, por ello, no le asistía derecho al actor para reclamar el pago de la pensión gracia, esto es, por no cumplir con los requisitos de la Ley 114 de 1913 y sus normas modificatorias. RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante mostró su inconformidad, por lo que solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se acceda las pretensiones de la demanda.
Argumentó que el tribunal de origen no realizó el debido estudio sobre todos los elementos probatorios, ya que no se efectuó ningún pronunciamiento sobre la certificación emitida por el Ministerio de Educación Nacional 2017-ER-016273 donde queda constancia que el accionante no laboró para dicha entidad. Que, además, hubo un desconocimiento e incorrecta valoración probatoria, pues se evidenció que no se estudió el Decreto 0670 del 29 de abril de 1994 proferido el 7 Ver índice 14 de SAMAI - Tribunales. 8 Folios 82 a 89. 9 Ver índice 32 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) departamento del Valle del Cauca - FER y el 244 del 12 de febrero de 2004 emitido por la misma entidad territorial, por lo cuales fue nombrado e incorporado el reclamante respectivamente como docente.
Que al examinar dichos actos administrativos, se debe llegar a la conclusión de que el gobernador actuó en uso de facultades legales y no en representación del Ministerio de Educación Nacional y que precisamente en el primer acto se observa que el FER certificó la necesidad de la plaza educativa y la disponibilidad presupuestal requerida para efectuar el respectivo nombramiento, por lo que concluye que dicha designación no proviene de una resolución emitida por tal ente ministerial, por lo cual no se puede aseverar que el vínculo sea nacional, sino que, por el contrario resulta ser territorial - nacionalizado.
Que también se advierte un desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 (3805-2014), la cual desarrolla el reconocimiento de la pensión gracia, esto porque se pasó por alto el hecho de que el accionante sí cumplió con todos los requisitos consagrados en la Ley 114 de 1913 para que se reconozca la prerrogativa solicitada.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 4 de diciembre de 2023 fue admitido el recurso de apelación.10 En dicha oportunidad se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, luego notificar esta decisión, pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. Pronunciamiento de las partes De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto que lo admitió, los sujetos procesales podían pronunciarse sobre el mismo, pero en esta oportunidad guardaron silencio.
Posición del Ministerio Público11 El Ministerio Público allegó concepto frente al caso particular, en el cual solicitó que se confirme el fallo apelado al asegurar que, el demandante ingresó al servicio docente en el año de 1979, esto es, antes del límite para adquirir el derecho a la pensión gracia y por virtud del nombramiento realizado por el alcalde del municipio de La Cumbre.
Que luego hubo otros nombramientos realizados por el gobernador del Valle del Cauca por periodos y en propiedad, lo cual resultaba indiciario para calificar las vinculaciones del actor en la definición legal de docente territorial o nacionalizado, pero lo cierto es que el complemento ideal de este hecho como lo es 10 Ver índice 5 de SAMAI. 11 Ver índice 10 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) la prueba sobre la naturaleza de la plaza no fue aportada al proceso y en esas condiciones no hay lugar a revocar la decisión apelada. Que el docente demandante no tiene el derecho a percibir la pensión gracia, toda vez que, si bien cumplió con los vínculos anteriores al límite legal del 31 de diciembre de 1980 y con carácter territorial, y posteriores con nombramientos departamentales, lo cierto es que nunca acreditó la naturaleza de plazas desempeñadas, las cuales al parecer eran municipales y departamentales, solo que no hubo prueba contundente que llevara certeza al tribunal de primera instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestro oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,15 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el actor nació el 16 de septiembre de 1951,16 de modo que cumplió los 50 años el 16 de septiembre de 2001.
Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • Del 1.º de febrero de 1979 al 28 de abril de 1994 Conforme al certificado de tiempo de servicio expedido el 23 de febrero de 2007 por la Secretaría de Educación Municipal de La Cumbre,17 efectivamente se tiene demostrado que el reclamante laboró como docente en el Centro Educativo Sixto María Rojas en la Vereda Morales de dicha entidad territorial, ello desde el 27 de enero de 1979, mediante una vinculación derivada del Decreto Municipal 002 del 26 de enero de 1979.
Sobre el punto se destaca que, si bien no reposa el acto administrativo de nombramiento, sí obra el acta del 1.º de febrero de 1979,18 por la cual el alcalde del municipio de La Cumbre (Valle del Cauca) posesionó al demandante en el cargo de director de la referida escuela mixta, plaza que además estaba prevista en su propia planta de personal y para la cual fue nombrado mediante el decreto en mención expedido directamente por el referido funcionario, ello sin que se advierta intervención directa o indirecta de la Nación en dicha designación. En este punto se aclara que, pese a que en la certificación laboral se haya indicado como fecha de inicio de la relación legal y reglamentaria el 27 de enero de 1979, se debe tomar como extremo inicial el 1.º de febrero del mismo año, pues es el 16 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante a folio 3. 17 Folio 24. 18 Folio 28.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) momento en que el recurrente tomó posesión material de la posición como educador, sin que se hubiese manifestado que lo hacía con efectos fiscales retroactivos a la primera data en comento.
Aclarado lo anterior, y, a partir de estos medios probatorios, se extrae con claridad que la relación legal y reglamentaria del accionante tuvo lugar por decisión autónoma y directa del aludido alcalde, lo que indica que el primero actuó en calidad de docente territorial, toda vez que, de conformidad con los documentos valorados, y contrario a lo señalado por el tribunal de origen, no es dable asegurar que la plaza ocupada haya sido del orden nacional únicamente con base en certificaciones de períodos posteriores, porque en primera medida, según el Oficio 2017-EE-017484 del 2 de febrero de 2017 emanado del Ministerio de Educación,19 no se encontró ningún registro que advirtiera una vinculación con esta autoridad.
Adicionalmente, lo expuesto se justifica en la medida en que en ningún momento se evidenció que el cargo ejercido por el apelante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculado por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, más aún porque la propia UGPP en el acto administrativo demandado reconoció expresamente este lapso como “municipal”, y, por tanto, solo basó su negativa en asegurar que el interregno estimado como nacional fue el comprendido entre el 13 de octubre de 1989 y el 5 de febrero de 2007.20 Tal supuesto demuestra que la entidad demandada en vía administrativa sí tuvo en cuenta el período de 1979 a 1994 a fin de que el solicitante pudiera computarlo con el ánimo de adquirir la pensión gracia, lo cual impediría desconocer en sede judicial lo propio en detrimento de la situación favorable al actor, cuando en realidad las pruebas practicadas (así no incluyeran el acto de nombramiento), más que controvertir este punto, lo que hicieron fue convalidarlo.
De hecho, ni en la certificación laboral ni en el acta de posesión se señala que dicha plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en las pruebas en mención Ello se ajusta entonces a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, lo cual, contrario a lo 19 Folio 46. 20 Ver el acto demandado de folios 10 a 12.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) afirmado por el Ministerio Público en su concepto, sí se podría inferir de las pruebas practicadas como se expuso anteriormente, ya que la referida conclusión se ajusta a la noción que de esta clase de vinculación consagró el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 cuando señaló lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» Por consiguiente, el período comprendido entre el 1.º de febrero de 1979 y el 28 de abril de 1994 (15 años, 2 meses y 27 días), deberá computarse para efectos de consolidar el derecho a la pensión gracia del accionante, pues este acreditó que dicha labor se desempeñó a través de un vínculo de naturaleza territorial que le permite acumular tal tiempo conforme a la argumentación anterior. • (i) Del 23 de febrero al 16 de abril de 1989, (ii) del 28 de febrero al 22 de marzo de 1993, y (iii) del 23 de marzo al 17 de junio de 1993.
De acuerdo con los certificados de tiempo de servicio del 15 de febrero de 2007 expedidos por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca,21 se tiene demostrado que, en efecto, el actor laboró durante los períodos bajo estudio mediante vinculaciones en calidad de docente interino para cubrir incapacidades, esto en plazas que se indicaron que eran nacionalizada para el primer lapso y nacionales para los restantes.
Para comprobar estos tiempos se advierte que obran las Resoluciones: (i) 0063 del 6 de octubre de 1989,22 (ii) 050 del 14 de mayo de 1993,23 y (iii) 0076 del 6 de julio de 1993;24 así como las respectivas actas de posesión,25 documentos que demuestran sin lugar a dudas que el demandante se desempeñó como maestro interino durante tales interregnos en virtud de nombramientos efectuados directamente por el jefe del distrito educativo 1A de Cali, es decir, en representación de la referida entidad territorial, pero sin la intervención directa ni indirecta del Ministerio de Educación en las designaciones.
Ahora, al margen de la calidad del vínculo temporal por interinidad que no es objeto de discusión en esta oportunidad, pero que, se reitera, según la jurisprudencia de esta corporación sí debe ser tenido en cuenta para efectos de computar tiempo de 21 Folios 25 a 27. 22 Folio 29. 23 Folio 31. 24 Folio 33. 25 Folios 30, 32 y 34. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) servicio para acceder a la pensión gracia,26 lo cierto es que cada uno de los lapsos bajo examen deben tenerse en cuenta bajo naturalezas del orden territorial, mas no como fue certificado.
A dicha conclusión se llega ya que de las pruebas en mención es claro que la decisión de vincular al recurrente fue proferida directamente por la entidad territorial, sin ninguna participación del Ministerio de Educación, ni para considerar las plazas como de su propia planta de personal, ni para avalar el financiamiento de las mismas a través del SGP administrado por el Fondo Educativo Regional, lo que impediría asumir que los cargos ocupados eran de origen nacional o nacionalizado en virtud del artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Pero, aunque en principio estos tiempos sí podrían incluirse para acreditar el requisito de los 20 años de servicio, deberá tenerse en cuenta que cada período pareciera que se acumuló de manera simultánea con el estudiado previamente, el cual estaba comprendido sin solución de continuidad entre el 1.º de febrero de 1979 y el 28 de abril de 1994.
Por tanto, en la medida en que no puede realizarse un doble cálculo por un mismo interregno laborado, los lapsos se entenderán subsumidos dentro del primero que ya fue objeto de análisis, frente al que además se determinó su procedencia para satisfacer esta exigencia, lo cual no hubiese ocurrido si se hubiese advertido que estas vinculaciones eran del orden nacional. • Del 1.º de junio de 1994 al 25 de agosto de 2017 En atención al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral generado por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca el 4 de septiembre de 2018,27 efectivamente se tiene demostrado que el reclamante laboró como docente de primaria con exactitud durante el período bajo estudio, ello mediante una vinculación en propiedad que, según dicho documento, se asegura que fue nacional.
Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposa el Decreto 0670 del 29 de abril de 1994,28 por medio del cual el gobernador del departamento del Valle del Cauca nombró en propiedad al demandante para que ocupara el cargo de maestro seccional de la planta de personal de la Secretaría de Educación – Fondo Educativo Regional FER (Conversión Soluciones Educativas), del cual tomó posesión desde el 1.º de junio de 1994.29 26 Ver sentencia del 29 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso con radicado 25000-23-42-000-2019-00084-01 (4327-2023). 27 Folios 21 a 23. 28 Folios 35 a 36. 29 Folio 37.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) Lo que se observa del mencionado acto de nombramiento es que en la decisión tuvo que intervenir indirectamente con su aval el delegado del Ministerio de Educación ante el FER del Valle del Cauca, pues expresamente se manifestó que la plaza a ocupar estaba asignada a la planta de personal de la entidad territorial, pero financiada con los recursos administrados por esta última autoridad.
Adicionalmente, se logró verificar que mediante el Decreto 0423 del 4 de marzo de 2002, al demandante le fue autorizada una comisión para que ejerciera el cargo de director del Centro Educativo Laureano Gómez del municipio de La Cumbre, posición que claramente a pesar de ser directiva también tiene la calidad de docente según el artículo 32 del Decreto 2277 de 1979, por lo que resulta computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia por ser una situación administrativa propia de su relación legal y reglamentaria original de naturaleza nacionalizada.
Incluso, lo expuesto se ratifica en el Decreto 0244 del 12 de febrero de 200430 en el que el departamento en mención incorporó al actor en su planta de personal cancelada por medio del Sistema General de Participaciones, ello sin solución de continuidad y en las mismas condiciones de su designación original, que igualmente había sido derivada de la autorización del representante del FER.
Bajo este contexto, la Sala puede concluir que el accionante fue maestro oficial nacionalizado durante el interregno en comento, y no nacional como lo sostuvieron la UGPP y el tribunal de primera instancia, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado31 ha precisado sobre la primera clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
Al respecto es pertinente señalar que, en lo referente a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. […]» (Líneas intencionales). Con base en lo anterior, se observa que la vinculación del apelante durante el tiempo estudiado ocurrió por decisión directa del gobernador del departamento del Valle 30 Folios 42 a 44. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de julio de 2023.
Radicado: 25000 23 42 000 2019 00093 01 (3408–2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) del Cauca, es decir, por una autoridad territorial, pero todo con el fin de que aquel ocupara una plaza de su planta de personal, autorizada, aprobada, administrada y financiada presupuestalmente por el Fondo Educativo Regional a través del delegado del Ministerio de Educación y con recursos del SGP.
En ese orden de ideas, resulta adecuado concluir que el cargo desempeñado por el reclamante fue creado o transformado en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los ingresos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por el mencionado FER, con sujeción a los planes que en su momento debía establecer la mencionada cartera gubernamental.
Ahora, si bien la certificación laboral aseguró que la relación legal y reglamentaria fue nacional, lo cierto es que en ningún aparte del acto administrativo de nombramiento se advierte que la posición ocupada por el demandante haya sido de aquellas previstas para la estructura funcional de la Nación, ni que esta entidad le haya conferido autorización expresa al departamento del Valle del Cauca para que nombrara al recurrente como maestro, pues no se verifica intervención directa de dicha autoridad en lo que respecta a la decisión, sino solo la de su delegado, pero exclusivamente para asegurar la financiación a través del SGP.
Lo anterior entonces se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
En conclusión, como el tiempo de servicio del demandante entre el 1.º de junio de 1994 al 25 de agosto de 2017 (23 años, 2 meses y 24 días), desarrollado mediante una relación legal y reglamentaria del orden nacionalizado, sí debe ser incluido junto al primer período analizado para acreditar el requisito de los 20 años de labor oficial educativa, se tendrá por cumplida esta exigencia, pues en total, el actor demostró que laboró como educador bajo calidades pertinentes para el efecto a lo largo de 38 años, 5 meses y 21 días.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) Ahora, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar algún vínculo en una plaza de iguales naturalezas jurídicas a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva de que el accionante laboró como tal al servicio del municipio de La Cumbre en virtud de un nombramiento como docente territorial del 1.º de febrero de 1979 al 28 de abril de 1994, es decir, en un período previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmada la exigencia analizada.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del apelante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia no acertó en el fallo apelado al denegar el reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la parte activa, así como tampoco el Ministerio Público en su concepto, de suerte que habrá de revocarse dicha providencia para acceder a las pretensiones de la demanda. Por lo mismo, también se hace necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas.
Análisis de la prescripción El Consejo de Estado32 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso.
Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 16 de septiembre de 2001 cuando el reclamante acreditó los 50 años de edad33, esto es, posterior al cumplimiento de los 20 años de servicio (4 de marzo de 1999), pues ese primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.
Ahora bien, tal como se verifica en la parte considerativa de la resolución RDP 028967 del 19 de julio de 201734, el accionante presentó la petición de 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 33 Dado que nació el 16 de septiembre de 1951. 34 Visible de folios 10 a 12.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) reconocimiento pensional ante la UGPP el 7 de abril de 2017 y la demanda la radicó el 19 de septiembre de 2018,35 es decir, por fuera del término de los 3 primeros años contados a partir de la fecha del estatus, pero dentro del lapso de interrupción de la única petición (del 7 de abril de 2017 al 7 de abril de 2020), razón por la cual se declarará probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, respecto de las mesadas causadas a favor del apelante, anteriores al 7 de abril de 2014.
Con fundamento en lo expuesto, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos reprochados a fin de ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por el demandante en el año anterior a la consolidación del estatus jurídico (16 de septiembre de 2000 a 15 de septiembre de 2001), con efectividad desde el 16 de septiembre de 2001, pero con efectos fiscales a partir del 7 de abril de 2014, por prescripción trienal de mesadas que se declarará como excepción probada conforme a lo expuesto previamente.
La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».36 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia 35 Ver sello de radicación a folio 65. 36 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023) Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora, en esta instancia, pese a que se está revocando la decisión del juez de primera instancia, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP37 que refiere a la condena en costas en ambas instancias a la parte que resulte vencida en segunda, decide aplicar en su lugar el criterio previamente enunciado y observa que de los argumentos planteados en la contestación de la demanda y en el trámite de primera no se presenta una falta de sustento jurídico que dé lugar a la imposición de dicha carga.
Contrario a ello la parte demandada propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en esta oportunidad la procedencia del derecho, por lo que no se impondrá tal condena en ninguna de las instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones RDP 028967 del 19 de julio de 2017, y (ii) RDP 038528 del 9 de octubre de 2017, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor del demandante. 37 «[…] Artículo 365. Condena en costas En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 4.
Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 76001-23-33-000-2018-00990-01 (6204-2023)
TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción formulada por la entidad demandada, ello respecto de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 7 de abril de 2014.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor del señor Phanor Alberto Ramírez Díaz, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por este durante el año anterior a la consolidación del estatus jurídico (16 de septiembre de 2000 a 15 de septiembre de 2001), con efectividad desde el 16 de septiembre de 2001, pero con efectos fiscales a partir del 7 de abril de 2014, por prescripción trienal de mesadas.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo.
QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
SEXTO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Trujillo Polanía con tarjeta profesional 201.792, y como apoderada sustituta a la abogada Ana María Londoño, portadora de la tarjeta profesional 354.136, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 11 de SAMAI.
SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente