11001031500020250023800 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de Tutela TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL- Requisitos generales y específicos de procedencia. TUTELA CONTRA SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO- Su procedencia restrictiva busca proteger la función de cierre o unificación que tienen las altas cortes.

TUTELA CONTRA SENTENCIAS DE ANULACIÓN- Procedencia excepcional. Importancia de diferenciar entre la tutela contra laudo y la tutela contra sentencia de anulación de laudo. RECURSO DE REVISIÓN Y SUBSIDIARIEDAD- El recurso de revisión no siempre resulta ser el mecanismo idóneo para encauzar los defectos contra una sentencia de anulación de laudo arbitral.

PRINCIPIO DE KOMPETENZ-KOMPETENZ Y CUESTIONAMIENTO DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL EN SEDE DE TUTELA CONTRA LA SENTENCIA DE ANULACIÓN- Dado que los árbitros cuentan con un margen interpretativo autónomo para definir sobre su propia jurisdicción, cuando ésta es cuestionada en sede del recurso extraordinario de anulación o de tutela contra la sentencia de anulación, se deberá analizar la línea argumentativa adoptada en torno a la definición sobre la existencia de jurisdicción y competencia, sin que ello pueda entenderse como un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia (en el caso del recurso de anulación), ni un defecto sustantivo (en el caso de la acción de tutela).

INDEBIDA DENOMINACIÓN DE LA CAUSAL DE ANULACIÓN- Corresponde al juez valorar el recurso de anulación en su integridad para determinar si se cumple con la carga de sustentación del recurso, la cual no se reduce a la mera denominación de la causal. JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA- Diferencias. ARBITRABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA- Diferencias.

RECURSO DE ANULACIÓN- Alcance y naturaleza. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el Centro de Gerenciamiento y Residuos Doña Juana S.A. E.S.P (en adelante “CGR”) contra la sentencia (en adelante la “Sentencia de Anulación”) proferida el 1 de agosto de 2024 por la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, actuando como juez de anulación (en adelante, el “Juez de Anulación”), resolvió los recursos de anulación interpuestos contra el laudo arbitral del 11 de abril de 2023 proferido por el Tribunal Arbitral que se constituyó para dirimir las controversias suscitadas por CGR contra la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (en adelante, la “UAESP”).

La decisión fue la siguiente: Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2 “1°) Declárase infundado el recurso extraordinario de anulación promovido por la sociedad Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana SA ESP en contra del laudo arbitral del 11 de abril de 2023. 2º) Declárase parcialmente fundado el recurso extraordinario de anulación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) en contra del laudo arbitral del 11 de abril de 2023, por lo tanto, decláranse nulos los ordinales sexto, séptimo, octavo, noveno, décimo, undécimo, duodécimo, decimotercero y decimocuarto del laudo arbitral proferido el 11 de abril de 2023 proferido por un Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá, en los precisos términos de lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3°) En consecuencia, en los demás aspectos decididos el laudo queda en firme por no haber sido afectados con la declaración de nulidad. 4°) Remítase por Secretaría de la Sección el expediente a la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 1563 de 2012 (Estatuto Arbitral). 5°) Condénase a la sociedad Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana SA ESP a pagar por concepto de agencias en derecho la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales vigentes en favor de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP). 6º) Ejecutoriada esta providencia comuníquese a las partes y al tribunal de arbitramento por el medio más expedito y efectúense las desanotaciones del caso.” I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de tutela El 20 de enero de 2025, el accionante, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso, la confianza legítima y el acceso a la administración de justicia que alegó vulnerados por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al haber proferido la sentencia del 1 de agosto de 2024 que resolvió los recursos extraordinarios de anulación interpuestos por CGR y la UAESP contra el laudo de 11 de abril de 2023.

En virtud de la acción de tutela solicita que se declare infundado el recurso extraordinario de anulación interpuesto por la UAESP contra el laudo arbitral antes Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3 referido y, de forma subsidiaria, solicita que se ordene a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictar un nuevo fallo que esté alineado con lo que se solicita en sede de tutela.

B. Hechos relevantes Demanda arbitral y demanda de reconvención El 19 de noviembre de 2019, CGR formuló ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, demanda de controversias contractuales contra la UAESP con la finalidad de que se declarara que la tarifa del contrato de concesión No. 344 de 2010 suscrito entre CGR y la UAESP - en los componentes de disposición de residuos sólidos y tratamiento de lixiviados- resultó insuficiente durante los períodos comprendidos: (i) entre la firma del contrato (el 16 de diciembre de 2010) y la expedición de la Resolución 720 de 2015 (con base en la cual se introdujo la modificación tarifaria según los costos de referencia)1; y (ii) entre la expedición de la Resolución 720 de 2015 y la Resolución 843 de 2018 (con base en la cual se introdujo una nueva modificación regulatoria)2, proferidas ambas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante, la “CRA”).

De igual forma, la UAESP interpuso demanda de reconvención, la cual fue posteriormente reformada el 1 de marzo de 2021. Con ella, la UAESP pretendió, entre otras, que se interpretara judicialmente el contrato y se declarara el incumplimiento contractual por parte de CGR, con miras a obtener la indemnización de los perjuicios ocasionados, así como la terminación y liquidación del contrato de concesión, entre otras condenas.

Laudo arbitral3 1 La Resolución CRA 720 de 2015 entró en vigencia en la fecha de su publicación el 9 de julio de 2015. 2 La Resolución CRA 843 de 2018 entró en vigencia en la fecha de su publicación el 19 de julio de 2018. 3 SAMAI del Consejo de Estado, índice No. 2 del proceso 11001-03-26-000-2023-00113-00 (70.145) “Expediente Digital”, documento denominado ED_CARTAREMITEEXPEDIE(.pdf) NroActua 2; cuaderno principal 9; 301.

Laudo firmado.pdf. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4 El 11 de abril de 2023, el tribunal arbitral decidió de fondo la controversia profiriendo laudo, por medio del cual accedió parcialmente a las súplicas elevadas por la parte convocante y la parte convocada, con fundamento en las siguientes consideraciones: • El tribunal indicó que, como presupuesto para resolver la controversia, debía dilucidar la naturaleza jurídica de la remuneración pactada en el contrato, si ésta fue insuficiente y cuáles fueron las causas de dicha insuficiencia (fl. 105, laudo). • Frente al componente de disposición de residuos sólidos, el tribunal concluyó que el contrato de concesión fue celebrado al amparo del parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994; por lo que, la remuneración pactada respecto de este componente correspondía a una tarifa contractual, regida por las normas que gobiernan los contratos en cuanto a su nacimiento, interpretación, modificación y extinción. Adicionalmente, adujo el tribunal que no se había probado que la remuneración pactada en el contrato para este componente, entre la fecha de su celebración y la entrada en vigor de la Resolución CRA 720 de 2015, fuera insuficiente para cubrir los costos, gastos inversiones y remuneración de CGR, así como tampoco se probó el desequilibrio económico del contrato como consecuencia de circunstancias sobrevinientes, extraordinarias e imprevisibles, ni tampoco por actos de autoridad o de terceros, o por incumplimientos imputables a la UAESP (fls. 117-257, laudo). • Igualmente, en relación con el componente de disposición de residuos sólidos, desde la entrada en vigor de la Resolución CRA 720 de 2015 hasta la entrada en vigor de la Resolución CRA 843 de 2018, el tribunal sostuvo que la UAESP impuso unilateralmente la tarifa resultante de la Resolución CRA 720 de 2015, esto es, sin que mediara acuerdo entre las partes, no obstante que la tarifa aplicable era de naturaleza contractual.

A la postre, adujo que esta nueva tarifa resultó insuficiente y generó un rompimiento del equilibrio económico del contrato hasta la entrada en vigencia de la Resolución CRA 843 de 2018, momento a partir del cual el concesionario comenzó a percibir una remuneración suficiente (fls. 257 a 313, laudo). Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5 • En relación con el componente de tratamiento de lixiviados, el tribunal igualmente consideró que la remuneración pactada correspondía a una tarifa contractual, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994; por lo que, el análisis de suficiencia tarifaria se limitaba objetivamente a lo pactado contractualmente respecto de la remuneración y no comportaba ninguna evaluación sobre la suficiencia tarifaria a la que se refiere el artículo 87.4 de la Ley 142 de 1994, por no ser de competencia del tribunal.

En consecuencia, declaró que dicha tarifa resultó ser insuficiente (fls. 323 a 445, laudo). • Igualmente, en relación con el componente de tratamiento de lixiviados, desde la entrada en vigor de la Resolución CRA 720 de 2015 hasta la entrada en vigor de la Resolución CRA 843 de 2018, el tribunal señaló que la UAESP impuso unilateralmente la tarifa resultante de la Resolución CRA 720 de 2015, esto es, sin que mediara acuerdo entre las partes, no obstante que la tarifa aplicable era de naturaleza contractual.

A la postre, adujo que esta nueva tarifa resultó insuficiente y generó un rompimiento del equilibrio económico del contrato hasta la entrada en vigencia de la Resolución CRA 843 de 2018, momento a partir del cual el concesionario comenzó a percibir una remuneración suficiente (fls. 323, 481 a 482, laudo). • En consideración del tribunal, CGR se vio obligado a satisfacer las nuevas obligaciones ambientales como consecuencia de la Resolución CAR 351 de 2014, lo cual generó un incremento de costos que no se vio reflejado en la remuneración contractual, generando así un desequilibrio en la ecuación financiera del contrato (fls. 309 a 313, 476 a 479, laudo). • En cuanto a la demanda de reconvención reformada, el tribunal encontró que se había acreditado el incumplimiento del concesionario respecto de las siguientes obligaciones: (i) sistema de redundancia eléctrica, (ii) calibración de equipos y certificación metrológica;

(iii) mantenimiento de pondajes; (iv) estabilización del talud; (v) mantenimiento de la vía principal de acceso al relleno sanitario; (vi) instalaciones de señales verticales y horizontales; (vii) realce del dique ambiental; (viii) disposición de maquinaria de manera permanente; (ix) actividades de cierre, poscierre y clausura; (x) provisión de Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 6 recursos de actividades de clausura y posclausura y, (xi) información sobre los costos de operación. No obstante lo anterior, el tribunal resolvió que, como los perjuicios reclamados eran puramente eventuales e hipotéticos, no era posible impartir condena en concreto en contra del concesionario, salvo en lo que tiene que ver con la obligación del mantenimiento de los pondajes dejados de realizar durante los años 2019 y 2020, circunstancia por la cual es procedente hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria del contrato, de forma proporcional, en contra de la sociedad contratista (fls. 730 a 1298, laudo).

Contra el laudo arbitral antes indicado, CGR y la UAESP interpusieron recurso extraordinario de anulación. Recurso de anulación de CGR4 CGR censuró el laudo arbitral con fundamento en los siguientes cargos: • Primer cargo: causal contenida en el numeral 7 del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 – Estatuto Arbitral: “haberse fallado en conciencia o equidad, debiendo ser en derecho, siempre que esta circunstancia aparezca manifiesta en el laudo”.

Al respecto, CGR adujo que el tribunal resolvió la controversia concerniente al plazo del contrato, sin fundamento probatorio; al considerar que la duración de la concesión estaba limitada a la capacidad de disposición de residuos sólidos incorporada al proceso, aun cuando las pruebas aportadas al proceso permitían concluir que el plazo del contrato estaba determinado por la capacidad licenciada y la adicional que lograra el operador mediante la modificación o ampliación de la licencia ambiental sobre los predios del relleno (fls. 11 a 116, recurso). • Segundo cargo: causal contenida en el numeral 2 del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 – Estatuto Arbitral: “la caducidad de la acción, la falta de jurisdicción o de competencia”.

En este punto, CGR sostuvo que el tribunal arbitral carecía de competencia para conocer y decidir las pretensiones de la 4 SAMAI del Consejo de Estado, índice No. 2 del proceso 11001-03-26-000-2023-00113-00 (70.145) “Expediente Digital”, documento denominado ED_CARTAREMITEEXPEDIE(.pdf) NroActua 2; cuaderno principal 9; 307. Recurso de Anulación – CGR DJ.pdf.

En palabras de CGR, “no pueden existir competencias arbitrales superpuestas a competencias administrativas” (fl. 163, recurso). Adicionalmente, CGR argumentó que el tribunal sólo era competente para definir controversias contractuales sobre las cuales no hubiera acuerdo entre las partes. Sin embargo, respecto de las normas aludidas por la UAESP, no existía controversia alguna entre las partes, debido a que la UAESP archivó la investigación que adelantaba respecto de la provisión de los recursos para la clausura y posclausura del relleno y, además, la remitió a la SSPD para que decidiera lo correspondiente, de modo que con el archivo de la actuación, la remisión a la SSPD y la decisión adoptada por este ente de control, se zanjó toda discusión entre las partes y, por lo tanto, la controversia quedó por fuera de la órbita de competencia del tribunal, máxime si se tiene en cuenta que la decisión tomada por la SSPD no fue cuestionada ni demandada, por lo que se encontraba en firme y produciendo efectos (fls. 157 a 172, recurso).

Recurso de anulación de la UAESP5 Por su parte, la UAESP fundamentó el recurso de anulación en la causal contenida en el numeral 2 del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 – Estatuto Arbitral: “La caducidad de la acción, la falta de jurisdicción o de competencia” y señaló que: • El tribunal no era competente para conocer de asuntos que, por su naturaleza, no podían ser decididos por la justicia arbitral.

Particularmente, la UAESP sostuvo que los criterios contenidos en las tarifas reguladas de servicios públicos domiciliarios son definidos por las Comisiones de Regulación y, por lo tanto, no son de libre disposición; por lo que, las controversias relativas a 5 SAMAI del Consejo de Estado, índice No. 2 del proceso 11001-03-26-000-2023-00113-00 (70.145) “Expediente Digital”, documento denominado ED_CARTAREMITEEXPEDIE(.pdf) NroActua 2; cuaderno principal 9; 308.

Recurso Extraordinario de Anulación (CGR- UAESP).pdf. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 8 tales tarifas no pueden someterse al conocimiento de un tribunal arbitral (arbitrabilidad objetiva).

De hecho, agregó que el tribunal en múltiples apartes del laudo declaró que no era competente para conocer y decidir aspectos regulatorios relacionados con las tarifas; por lo que, su competencia se justificaba en tanto que no estaba resolviendo una controversia sobre la suficiencia de la tarifa regulatoria, sino evaluando lo pactado respecto de una tarifa contractual (fls. 6 a 20, recurso). • La tarifa pactada para el componente de disposición de residuos sólidos era regulatoria y no contractual, ya que no cumplía con los requisitos previstos en el parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, por cuanto dicha tarifa (i) no fue fijada por el oferente -CGR-, (ii) fue incorporada en el pliego de condiciones con fundamento en la Resolución CRA 351 de 2005 y no existió ofrecimiento y/o aplicación de la fórmula construida por el oferente, y (iii) respecto de ella, el proponente sólo podía ofrecer un descuento –según fue establecido en el pliego de condiciones-, sin que ello implicara que se modificara la naturaleza regulatoria de la tarifa.

A igual conclusión se arriba respecto del componente de tratamiento de lixiviados, sobre el cual, no se demostró que la tarifa hubiera sido propuesta por el proponente (fls. 20 a 24, recurso). • El tribunal no era competente para pronunciarse sobre asuntos que hicieron tránsito a cosa juzgada contenida en el laudo del 27 de septiembre de 2018, dado que en ambos procesos se resolvió sobre la misma relación jurídica, esto es, acerca de la optimización de la planta de lixiviados (fls. 24 a 45, recurso).

Sentencia de anulación6 Mediante providencia del 1 de agosto de 2024, el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B resolvió (i) declarar infundado el recurso extraordinario de anulación promovido por CGR y (ii) declarar parcialmente fundado el recurso extraordinario de anulación interpuesto por la UAESP. En consecuencia, (iii) declaró 6 SAMAI del Consejo de Estado, índice No. 53 del proceso 11001-03-26-000-2023-00113- 00 (70.145).

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 9 nulos los ordinales sexto, séptimo, octavo, noveno, décimo, undécimo, décimo segundo, décimo tercero y décimo cuarto del laudo arbitral proferido el 11 de abril de 2023.

Como fundamento de su decisión, el Juez de Anulación concluyó que: • Respecto del recurso de anulación interpuesto por CGR - primer cargo: el Juez de Anulación indicó que no era cierto que el tribunal arbitral hubiera omitido el análisis probatorio dentro del estudio de las pretensiones relacionadas con el plazo del contrato y, por el contrario, el tribunal se basó en los documentos precontractuales, el contrato de concesión y las comunicaciones cruzadas entre las partes (fls. 19 a 29, sentencia). • Respecto del recurso de anulación interpuesto por CGR - segundo cargo: el Juez de Anulación resolvió que no se configuraba la causal de anulación de fallo en conciencia, por cuanto (i) el estudio sobre el cumplimiento de las obligaciones de clausura y posclausura del relleno no constituía un asunto exclusivamente regulatorio, puesto era igualmente una obligación contractual, cuyo cumplimiento podía ser verificado por el juez del contrato; de suerte tal que (ii) dicha naturaleza -de obligación contractual- no se desvirtuaba por la remisión que hizo la UAESP de la investigación a la SSPD.

Adicionalmente, resaltó que (iii) la SSPD tampoco zanjó la controversia y, en cualquier caso, (iv) tal resolución no sería vinculante para los árbitros, ya que no existe yuxtaposición entre las funciones del tribunal arbitral, por un lado, y las funciones de inspección, vigilancia y control de la SSPD, por otro lado (fls. 30 a 37, sentencia). • Respecto del recurso de anulación interpuesto por la UAESP, el Juez de Anulación aclaró que (i) la cosa juzgada no configura una falta de competencia del panel arbitral, por cuanto aquélla corresponde a una excepción que debe analizar el juzgador para determinar si deben rechazarse las pretensiones.

Adicionalmente, respecto de la naturaleza de las tarifas, el tribunal decidió que (ii) la tarifa de disposición de residuos sólidos aplicable entre la celebración del contrato y la expedición de la Resolución CRA 720 de 2015 era regulada; de manera que, los árbitros resolvieron una controversia que no era transigible (arbitrabilidad objetiva) y respecto de la cual no existía controversia entre las partes (principio de habilitación).

(iii) A la misma conclusión arribó el Juez de Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 10 Anulación respecto de las tarifas de disposición de residuos sólidos y de tratamiento de lixiviados aplicable a partir de la entrada en vigencia de la Resolución CRA 720 de 2015, por cuanto era claro que dichas tarifas eran igualmente reguladas por lo dispuesto en esta Resolución. Sin embargo, el Juez de Anulación resolvió que (iv) la tarifa de tratamiento de lixiviados inicialmente pactada y hasta antes de la expedición de la Resolución CRA 720 de 2015, al no estar regulada por un acto administrativo, no era de naturaleza regulada, sino que fue acordada entre las partes, es decir, constituía una tarifa contractual; por lo tanto, (v) con la entrada en vigencia de la Resolución CRA 720 de 2015, la tarifa se tornó regulada tanto para el componente de disposición de residuos sólidos, como para el componente de tratamiento de lixiviados (fls. 37 a 61, sentencia).

(vi) Sobre la tarifa aplicable entre la Resolución CRA 720 de 2015 y la Resolución CRA 843 de 2018, la Sentencia de Anulación indicó que “el panel arbitral al establecer la condena por concepto del desequilibrio por el componente de lixiviados no distinguió los periodos comprendidos entre la fecha de celebración del contrato y la expedición de la Resolución CRA 720 de 2015 y, entre esta y la Resolución CRA 843, pues, simplemente, concluyó que para garantizar que esos costos reales fueran eficientes se debían tener en cuenta los que fueron reconocidos en la última de las resoluciones antes mencionadas, lo cual constituye claramente una aplicación retroactiva del mencionado acto administrativo. // b) En consecuencia, los árbitros no tenían competencia para ello porque tal decisión implicaba resolver una controversia sobre un asunto que no es de libre disposición (arbitrabilidad objetiva), en la medida en que desconoce el carácter obligatorio de los precios máximos establecidos por el regulador” (fl. 61, sentencia).

En otras palabras, si bien el tribunal arbitral señaló que no podía modificar las tarifas de la Resolución CRA 720 de 2015, materialmente terminó haciéndolo, al decidir darle aplicación retroactiva a las tarifas establecidas en la Resolución CRA 843 de 2018, incurriendo así en una clara extralimitación de la competencia funcional (fls. 61 a 74, sentencia).

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 11 C. Fundamentos de la acción de tutela7 El actor alega en la acción de tutela la vulneración a los derechos fundamentales a la igualdad (art. 13), el debido proceso (art. 29), la confianza legítima (arts. 2 y 83) y el acceso a la administración de justicia (arts. 228 y 229), con fundamento en que la Sentencia de Anulación incurrió en defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, desconocimiento del precedente y violación directa a la Constitución, porque -en su consideración-: (i) la Sentencia de Anulación se basó en una causal de anulación no invocada por el recurrente (falta de jurisdicción, cuando lo alegado por la UAESP fue falta de competencia) y se sustentó en argumentos que solo podían alegarse a través de la causal 7 del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, la cual no fue invocada en el recurso de anulación de la UAESP.

Sostuvo, además, que la Sentencia de Anulación (ii) se fundamentó en circunstancias que no se alegaron en el recurso de reposición contra el auto mediante el cual el tribunal arbitral asumió competencia para decidir las pretensiones formuladas en la demanda arbitral, ni en el recurso de anulación de la UAESP; (iii) se pronunció sobre el fondo de la controversia, calificando y modificando los criterios, motivaciones, valoraciones probatorias e interpretaciones del tribunal arbitral; y (iv) al adentrarse en el fondo de la controversia “para poder anular el laudo arbitral”, además desconoció que la CRA expresamente establece en las resoluciones tarifarias que éstas no son de obligatoria aplicación en los contratos que tengan por objeto la operación, financiación y mantenimiento de un servicio público y que se celebren al amparo del parágrafo 1º del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, como es el caso del contrato de concesión No. 344 de 2010.

Finalmente, adujo que (v) el fallo desconoció que, en cualquier caso, los árbitros son competentes incluso para conocer de la aplicación de disposiciones de orden público teniendo en cuenta el artículo 116 de la Constitución Política, el «precedente constitucional», el artículo 1 de la Ley 1563 de 2012 y el «precedente» del Consejo de Estado.

D. Trámite procesal 7 Índice 2 del expediente digital en la plataforma SAMAI. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 12 Con posterioridad a la presentación de la demanda de tutela, el 28 de enero de 2025 el consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales -a quien se le asignó la acción de tutela para elaborar la ponencia-, manifestó impedimento al advertir que se encontraba incurso en la causal 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal; por lo que, mediante auto de 28 de febrero de 2025, se declaró fundado el impedimento y se asignó como nuevo ponente al ahora consejero de Estado sustanciador.

Con el cambio de ponente8, el consejero de Estado William Barrera Muñoz puso en conocimiento de la Sala un posible impedimento porque, durante su gestión como Director del Departamento de Derecho Público de la Pontificia Universidad Javeriana, tuvo una relación académica y laboral con el apoderado de la entidad convocada dentro del proceso arbitral; para lo cual, el 30 de abril de 2025 el despacho de la consejera Adriana Polidura Castillo, solicitó a la Secretaría de la Corporación, sortear conjueces para decidir dicho impedimento.

El 5 de mayo de 2025, se designaron como conjueces a los consejeros José Roberto Sáchica y Fernando Alexei Pardo. En la misma fecha, el consejero de Estado Pardo Flórez manifestó impedimento para conocer sobre el eventual impedimento del consejero de Estado Barrera Muñoz, porque con ocasión del impedimento manifestado por el consejero de Estado Alberto Montaña Plata, en el marco del recurso extraordinario de anulación del laudo arbitral dentro del proceso identificado con el número de radicación 11001-03-26-000-2023- 00113-00, fue designado como conjuez y, en virtud de esto, suscribió la Sentencia de Anulación, ahora cuestionada a través de la acción de tutela.

El 19 de junio de 2025, en Sala compuesta por los consejeros de Estado Adriana Polidura y José Roberto Sáchica se declaró infundado el impedimento del consejero Fernando Alexei Pardo Flórez. 8 Índice digital 008 en la plataforma SAMAI. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 13 Finalmente, el 1 de agosto de 2025, la Sala compuesta por los consejeros de Estado Adriana Polidura, José Roberto Sáchica y Fernando Alexei Pardo declaró infundado el impedimento del consejero de Estado William Barrera Muñoz9.

Una vez agotado el trámite previsto, el 26 de agosto de 2025 entró el expediente al despacho para elaborar ponencia; por lo que, mediante auto del 16 de septiembre de 2015, este Despacho resolvió admitir la acción de tutela y notificar de tal decisión a CGR, la UAESP, el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, la CRA y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Contestación de la tutela por parte del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá10 El 19 de septiembre de 2025, el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá se pronunció sobre la acción de tutela y solicitó desvincular a la Cámara de Comercio de Bogotá, por carecer de legitimación en la causa por pasiva y porque, al margen de la orden impartida de informar al Tribunal de Arbitramento, considera que no hay sustento fáctico o jurídico que justifique su vinculación a la presente acción constitucional.

Contestación de la tutela por parte del Juez de Anulación11 El 22 de septiembre de 2025, el Juez de Anulación solicitó declarar la improcedencia y/o negar la presente acción de tutela, por considerar que ésta busca reabrir la controversia, en una suerte de desplazamiento del juez natural y creación de una instancia adicional al recurso extraordinario de anulación. Expuso que la acción de tutela no cumple con los requisitos generales para su procedencia, así: (i) no cumple con el requisito de subsidiariedad, por existir otro medio idóneo, pertinente y eficaz, como lo es el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 45 del Estatuto Arbitral; y (ii) tampoco con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto toda 9 Con base en el artículo 17 del Decreto 1265 de 1970, se desplazan los conjueces Pardo y Sáchica, en la medida en que la Sala queda integrada con el ahora consejero de Estado sustanciador.

Adicionalmente, en la decisión no participa el consejero de Estado Nicolás Yepes, dada la aceptación de su impedimento. 10 Índice 52 del expediente digital en la plataforma SAMAI. 11 Índice 53 del expediente digital en la plataforma SAMAI. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 14 la argumentación del escrito de tutela está encaminada a censurar el análisis, valoración y ejercicio hermenéutico realizado por el Juez de Anulación, con lo cual se desnaturaliza esta acción constitucional.

Agregó el Juez de Anulación que, contrario a lo alegado por el actor, la Sentencia de Anulación contiene un análisis suficiente sobre la configuración de la causal de anulación por falta de competencia, basado en que: (i) la UAESP sí invocó la causal 2 del artículo 41 del Estatuto Arbitral -falta de competencia- por haberse pronunciado el tribunal sobre un asunto que no era transigible;

(ii) la UAESP interpuso recurso de reposición contra el auto mediante el cual el tribunal asumió competencia en la primera audiencia de trámite, para lo cual la UAESP invocó en su momento que el asunto era tarifario y no contractual y, por lo tanto, el Juez de Anulación era competente para pronunciarse sobre la capacidad de los árbitros para definir si la tarifa era regulada o contractual.

(iii) Fijada la controversia en estos términos, el Juez de Anulación estableció la naturaleza de la tarifa en ambos componentes (disposición de residuos sólidos y tratamiento de lixiviados), en dos momentos distintos: entre la celebración del contrato y la expedición de la Resolución CRA 720 de 2015, y entre la expedición de la Resolución CRA 720 de 2015 y la expedición de la Resolución CRA 843 de 2018.

(iv) Con base en el anterior análisis, el Juez de Anulación definió si el tribunal arbitral tenía competencia para resolver la controversia, lo cual es permitido conforme la causal de anulación 2 del artículo 41 del Estatuto Arbitral. Adicionalmente, (v) aunque el salvamento de voto del entonces consejero de Estado Martín Bermúdez indicó que la causal 2 ejusdem era improcedente, por cuanto en su parecer, debió invocarse la causal 7 ejusdem, en sede de anulación se concluyó que el tribunal arbitral falló en derecho, “situación distinta es que, so pretexto de restablecer el equilibrio económico y financiero del contrato, hayan modulado temporalmente los efectos de un acto administrativo proferido por una entidad pública regulatoria (CRA) que no hizo parte del negocio jurídico, aspecto sobre el cual no tenían competencia” (fl. 9, contestación).

Finalmente, (vi) resaltó que la procedencia de las acciones de tutela contra providencias proferidas por las altas cortes es restrictiva, lo que se traduce en que el análisis sobre su prosperidad debe ser especialmente exigente. Con base en lo anterior, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela y finalizó su argumentación afirmando que “en el evento de proferirse una decisión de fondo Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 15 necesariamente debe ser desestimatoria de las súplicas de la demanda por falta mérito de dicha petición”.

Contestación de la tutela por parte de la UAESP12 El 23 de septiembre de 2025, la UAESP se pronunció sobre la presente acción de tutela, en el sentido de resaltar que aquélla no tiene como finalidad la protección real de derechos fundamentales, sino la constitución de un mecanismo instrumental para reabrir una controversia definida en sede arbitral y en el recurso de anulación, con el único propósito de restituirse la suma superior a los cincuenta mil millones de pesos que le había sido reconocida en sede arbitral; con lo cual, la acción está en contravía del carácter residual y subsidiario del amparo.

Agregó que el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera, conforme al artículo 43 del Estatuto Arbitral, por lo que actualmente está en curso el «mecanismo idóneo» para la discusión de los reparos formulados; a lo que debe agregarse el recurso extraordinario de revisión como medio específico de control de la Sentencia de Anulación, sobre lo cual el actor omite justificar por qué no es el medio adecuado o eficaz para la defensa de sus derechos.

En consideración de la UAESP, los argumentos incluidos en los salvamentos de voto parciales no son vinculantes ni tienen fuerza decisoria respecto de las resoluciones adoptadas en sede de tutela, ya que constituyen opiniones minoritarias que no generan «precedente judicial» alguno. Adicionalmente, resaltó que la falta de competencia siempre ha sido considerada como un «vicio del laudo arbitral» en aquellos eventos en que el tribunal se pronuncia sobre materias no susceptibles de arbitraje; y, sobre el argumento según el cual la Sentencia de Anulación se pronunció sobre una causal de anulación no invocada, la UAESP adujo que el recurso de anulación que interpuso se centró en objetar la competencia del tribunal para resolver sobre los criterios contenidos en las fórmulas tarifarias definidas por la regulación y, además, que el Consejo de Estado ha considerado «asimilables la falta de jurisdicción y la falta de competencia» para referirse al pronunciamiento sobre materias no susceptibles de arbitraje. 12 Índice 56 del expediente digital en la plataforma SAMAI.

Finalmente, sustentó la improcedencia de la acción de tutela, por las causales generales, en que: (i) el asunto no tiene relevancia constitucional, (ii) no se acredita un perjuicio irremediable, (iii) el accionante no identifica los hechos que generaron la supuesta vulneración constitucional, sino que mezcla valoraciones «subjetivas» con argumentos de «fondo», y (iv) la solicitud no cumple con el requisito de subsidiariedad.

También, sustentó la falta de prosperidad de la acción de tutela por las causales específicas, aclarando, en todo caso, la dificultad para analizar los argumentos invocados por el tutelante en este punto, comoquiera que la tutela no subsume los argumentos invocados con las causales específicas de procedencia de la tutela. Contestación de la tutela por parte de la CRA13 Una vez trascurrido el plazo para pronunciarse, ante el silencio de la CRA, mediante auto del 1 de octubre de 202514, este Despacho reiteró el requerimiento a la CRA para que, en el término de tres días, rindiera informe sobre los hechos objeto de la tutela; razón por la cual, el 3 de octubre de 2025, la CRA mediante memorial solicitó ser desvinculada por falta de legitimación en la causa por pasiva, "por cuanto no tenemos función o facultad que nos permita ordenar a la accionada dar la solución de lo pretendido como ya se indicó, máxime cuando se trata de la ejecución de actividades que competen a la administración de justicia" y, adicionalmente, adujo que la CRA "no ha vulnerado, ni amenazado ningún derecho fundamental al accionante, pues esta Entidad como se advirtió no tiene injerencia alguna para dar la solución deprecada, corresponde a los ya señalados, definir la prestación del servicio, previo el cumplimiento de los requisitos legales y técnicos".

Recibidos todos los informes por las partes requeridas para el efecto, el 14 de octubre de 2025 entró el expediente al Despacho para redactar la ponencia. II. CONSIDERACIONES 13 Índice 64 del expediente digital en la plataforma SAMAI. 14 Índice 60 del expediente digital en la plataforma SAMAI. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 17 A. Problema jurídico 1.

Corresponde a la Sala determinar si se cumple con los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela interpuesta contra la Sentencia de Anulación, con fundamento en los argumentos expuestos por el accionante; para lo cual, a partir de una lectura integral de la demanda de tutela, esta Sala se concentrará en definir: (i) si el Juez de Anulación se pronunció sobre el fondo de la controversia al haber resuelto sobre la naturaleza de las tarifas del contrato de concesión en el contexto del análisis de la causal de anulación relativa a la falta de competencia del tribunal arbitral, y haber concluido que el tribunal aplicó erróneamente la Resolución CRA 843 de 2018, por haberla aplicado de manera retroactivamente.

Igualmente, (ii) si era posible que el Juez de Anulación resolviera la controversia sobre la causal de anulación de "falta de jurisdicción", a pesar de que la UAESP la hubiera invocado como "falta de competencia"; (iii) si la Sentencia de Anulación ignoró las normas aplicables al caso y se basó en normas y principios que no eran aplicables; y (iv) si el Juez de Anulación erró al considerar que los árbitros no pueden conocer de controversias que involucren la aplicación de disposiciones de orden público, como lo son aquellas concernientes a la insuficiencia tarifaria.

B. Análisis de la Sala 2. El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación –Reglamento Interno–.

La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la configuración de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial y, al menos, una de las causales específicas de procedencia15. De conformidad con su jurisprudencia, hacen parte de los requisitos generales de procedencia, los siguientes: (i) que la controversia tenga relevancia constitucional;

(ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que 15 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 18 tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable;

(iii) que la tutela se formule con inmediatez; (iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta hubiera tenido un efecto decisivo en la providencia objeto de la tutela, o comporte una grave lesión de derechos fundamentales; (v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela16.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de los defectos especiales, esto es: falta de competencia del juez [defecto orgánico]; trasgresión absoluta del procedimiento [defecto procedimental]; valoración equivocada u omisión de una prueba [defecto fáctico]; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto [defecto sustantivo]; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental; o violación directa de la Constitución. (i) Análisis de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial 3.

La Sala observa que en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, según el criterio fijado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado17, así: (i) Relevancia constitucional18. La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no 16 Ibidem. 17 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ) y sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. 18 Ibidem.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 19 meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios esenciales para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.

Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.

Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

La Sala estima que el asunto satisface el requisito de relevancia constitucional, al encontrarse suficientemente sustentada la acción constitucional en torno a unas causales específicas de procedibilidad que, a su vez, suscitan cuestionamientos sobre si la Sentencia de Anulación se profirió con respeto por las garantías del debido proceso, así como discusiones relevantes en materia constitucional, como lo es, el alcance de la jurisdicción de los árbitros para pronunciarse sobre asuntos tarifarios regulados en el marco de una controversia contractual.

Las anteriores constituyen razones suficientes para estudiar de fondo la acción y establecer si existió o no vulneración alguna a los derechos fundamentales alegados por el accionante. En efecto, en la acción de tutela se invoca: (i) la vulneración del derecho a la igualdad, bajo el argumento que el Juez de Anulación concedió a la UAESP, lo que le negó a CGR, sin justificación alguna;

(ii) la vulneración del debido proceso, por cuanto el Juez de la Anulación, en primer lugar, «dejó de aplicar o privó de efectos las normas que eran aplicables al caso», Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 20 en segundo lugar, asumió competencias que no le correspondían y, en tercer lugar, desvió por completo el procedimiento fijado en la ley para el recurso de anulación;

(iii) la vulneración de la confianza legitima, por cuanto el Juez de Anulación, en lugar de seguir el «precedente» existente sobre los límites al recurso de anulación y las materias que son arbitrables, anuló el laudo incurriendo en defecto orgánico, defecto sustantivo, desconociendo el «precedente», defecto procedimental absoluto, y violando directamente la Constitución; y finalmente, (iv) vulneración del acceso a la administración de justicia, al haber asumido el Juez Anulación competencias que no le habían sido asignadas.

Así, al margen de las consideraciones que expone la Sala en la presente providencia, resulta evidente que la controversia planteada por el accionante no se limita a asuntos meramente legales y/o económicos, sino que está enfocada en términos de un posible quebrantamiento de derechos fundamentales en el trámite de su recurso de anulación. (ii) Que se hayan agotado todos los medios judiciales -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio iusfundamental irremediable.

En el presente caso, la Sala considera que el actor no contaba con los recursos judiciales idóneos y efectivos, bien sea ordinarios o extraordinarios, para encauzar su reclamación. En efecto, aunque el recurso extraordinario de revisión podía formularse contra la Sentencia de Anulación de conformidad con el artículo 4519 de la Ley 1563 de 2012 -Estatuto Arbitral- y el artículo 149.720 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, dicho medio de impugnación 19 “Artículo 45.

Recurso de Revisión. Tanto el laudo como la sentencia que resuelva sobre su anulación, son susceptibles del recurso extraordinario de revisión por las causales y mediante el trámite señalado en el Código de Procedimiento Civil. Sin embargo, quien tuvo oportunidad de interponer el recurso de anulación no podrá alegar indebida representación o falta de notificación. Cuando prospere el recurso de revisión, la autoridad judicial dictará la sentencia que en derecho corresponda.” 20 “Artículo 149.

Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. Del recurso de anulación contra laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en contratos celebrados por una entidad pública, por las causales y dentro del término prescrito en las normas que rigen la materia.

Contra la sentencia que resuelva este recurso, solo procederá el recurso de revisión.” Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 21 no resultaba idóneo21 para encauzar los defectos que se invocaron en la acción de tutela, ni éstos se ajustan a ninguna de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA22-23.

(iii) Que se cumpla el requisito de inmediatez. La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de agosto de 201424, acogió como plazo razonable para interponer una acción de tutela contra providencia judicial el de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia. La providencia reprochada se profirió el 1 de agosto de 2024 y se notificó el 12 de agosto de 2024, y posteriormente, la tutela se presentó el 20 de enero de 2025; es decir, se instauró en el término que la jurisprudencia considera razonable para este tipo de acciones. 21 Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la idoneidad del mecanismo se debe analizar en cada caso, teniendo en cuenta los recursos judiciales disponibles y los defectos que se atribuyen al laudo; conclusión que, en consideración de esta Sala, resulta igualmente predicable de la sentencia de anulación. Cfr: Corte Constitucional, Sentencia T-288 de 2013. 22 “Artículo 250.

Causales de Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: // 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. // 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. // 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. // 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. // 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. // 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. // 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. // 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.” 23 En similar sentido: Corte Constitucional, Sentencia SU-103 de 2022, M.P.: Alejandro Linares Castillo. 24 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ): “Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. // La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y;

(ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional.” Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 22 (iv) Que no se trate de una sentencia de tutela.

Los hechos expuestos en la acción de tutela no cuestionan una sentencia proferida en sede de tutela, sino a una sentencia que resolvió un recurso extraordinario de anulación contra laudo arbitral. (ii) Análisis de los requisitos específicos de procedencia de la tutela contra providencia judicial 4. Dado que la parte actora invocó varios defectos o requisitos específicos de procedencia de la tutela contra providencia judicial, a continuación, la Sala abordará el estudio de cada uno de los defectos invocados, según la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional y cómo fueron sustentados en la acción de tutela, para posteriormente estudiar cada uno de ellos en conexión con los cargos invocados en la acción de tutela: (i) Defecto orgánico.

El defecto orgánico se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece absolutamente de competencia para ello. En la acción de tutela se fundamenta este defecto, afirmando que el Juez de Anulación actuó por fuera del margen que la ley establece respecto de la resolución de recursos de anulación contra laudos arbitrales, comoquiera que la Sentencia de Anulación terminó resolviendo sobre un asunto del fondo de la controversia -como lo es la naturaleza de la remuneración del concesionario-, al concluir que ésta era de naturaleza regulada y no contractual como lo había resuelto el tribunal arbitral.

En la acción de tutela se indica que este defecto también se configuró porque el juez de la anulación consideró que el tribunal arbitral aplicado de manera retroactiva de la Resolución CRA 843 de 2018, con lo cual era claro que la Sentencia de Anulación realizó amplias consideraciones sobre los errores in judicando del tribunal arbitral y abordó un cargo por aplicación retroactiva de la Resolución CRA 843 de 2018 que no fue incluido en el recurso de anulación presentado por la UAESP.

(ii) Defecto procedimental absoluto. Este defecto tiene dos variantes: el defecto procedimental absoluto y el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Ambos eventos exigen la concurrencia de los siguientes elementos: (i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 23 el carácter subsidiario de la acción de tutela;

(ii) que el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de vulnerar los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada en el interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico; y (iv) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales.

El defecto procedimental absoluto ocurre cuando el juez de instancia actúa completamente al margen del procedimiento constituido o de las formas propias de cada juicio, porque la autoridad judicial accionada siguió un trámite totalmente ajeno al asunto, o pretermitió etapas sustanciales del procedimiento en detrimento del derecho de defensa y contradicción de alguna de las partes.

La jurisprudencia constitucional ha establecido algunos escenarios en los que se configura este defecto: (i) cuando el funcionario judicial actúa por fuera de los postulados procesales aplicables al caso y desconoce de manera evidente los supuestos legales, teniendo como consecuencia una decisión arbitraria lesiva de derechos fundamentales;

(ii) cuando el funcionario judicial prefiere la aplicación irreflexiva y excesiva de las formalidades procesales sobre la eficacia del derecho sustancial y, en consecuencia, sus actuaciones devienen en una denegación arbitraria de justicia; (iii) cuando el funcionario judicial pretermite etapas o fases sustanciales del procedimiento establecido, en detrimento del derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso;

(iv) cuando en el proceso se presenta una demora injustificada que impide la adopción de la decisión judicial definitiva; o (v) cuando la vulneración proviene del desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa y de contradicción, y por desconocimiento del principio de legalidad. El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se configura cuando la autoridad judicial utiliza o concibe la ley procesal, con una irreflexiva obediencia, que lleva a que las normas procedimentales obstaculicen la eficacia del derecho sustancial.

La parte actora fundamentó este defecto sobre la base que el Juez de Anulación desvió el procedimiento fijado por el Estatuto Arbitral para el trámite del recurso de anulación, introduciendo argumentos no planteados por la UAESP, y Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 24 calificando, modificado y contradiciendo los criterios, motivaciones, valoraciones probatorias o interpretaciones expuestas por el tribunal arbitral, para así anular finalmente el laudo arbitral.

(iii) Defecto sustantivo. El defecto sustantivo se configura por la indebida interpretación, falta de aplicación o indebida aplicación de un precepto al resolver la controversia, de suerte tal que una providencia judicial incurre en este defecto cuando: (i) se sustenta en una norma que no está vigente o no es aplicable al asunto; (ii) la interpretación o aplicación de la norma es manifiestamente errada; o (iii) desconoce la norma aplicable al asunto.

Desde luego, como la acción de tutela contra providencias judiciales tiene carácter excepcional, el defecto sustantivo solo procede por una protuberante equivocación del juez natural en la aplicación o interpretación de un precepto, pues, como está revestido de la independencia que gobierna la actividad judicial, otros jueces -como el de tutela- no pueden invadir su competencia en cuanto a la identificación e interpretación de la norma de derecho aplicable a una controversia.

La Corte Constitucional ha señalado que, conforme a los principios de autonomía e independencia judicial, el juez natural del asunto tiene un amplio margen en la interpretación y aplicación del derecho, de manera que, la mera inconformidad con el análisis que efectúe la autoridad judicial no habilita la intervención del juez constitucional.

Lo anterior se traduce en que, ante la invocación de un defecto sustantivo, “el camino a seguir por el juez de tutela […] es estrecho”25, ya que no es éste el llamado a definir “la interpretación correcta o conveniente en un caso específico por encima del juez natural”26 y, por lo tanto, su intervención se limita a aquellos casos en los que la interpretación objeto de censura es irrazonable, desproporcionada, arbitraria, caprichosa y contraria a la efectividad de los derechos fundamentales.

La parte actora sustentó este defecto en que el Juez de Anulación efectuó una interpretación abiertamente irracional del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, de la Resolución CRA 720 de 2015 y del parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994; y en que, al entrar a resolver sobre el fondo de la controversia (resuelta en todo caso por el tribunal arbitral), modificó las valoraciones probatorias e 25 Corte Constitucional, Sentencia SU-949 de 2014.

Al respecto, ver igualmente la Sentencia SU-149 de 2021. 26 Ibidem. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 25 interpretaciones del tribunal arbitral, en contravención de lo establecido en el Estatuto Arbitral y el precedente de la Corte Constitucional.

(iv) Desconocimiento del precedente constitucional. Este defecto autónomo se configura exclusivamente por el desconocimiento de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en cuanto al alcance de un derecho fundamental o la interpretación constitucionalmente admisible de un precepto. La jurisprudencia constitucional ha definido que este defecto se materializa cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, y cuando (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado como correcta a la luz del texto superior (art. 241 de la Constitución).

En la acción de tutela se sostiene que el Juez de Anulación desconoció el precedente de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre las materias que son susceptibles de arbitraje y los límites del juez en sede de anulación. (v) Violación directa de la Constitución. En consideración del accionante, este defecto se da por desconocimiento del artículo 116 de la Constitución Política, que establece las materias que pueden ser susceptibles de arbitraje y el principio superior de confianza legitima, según el cual los jueces deben respetar el precedente jurisprudencial.

(iii) Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias de las altas cortes 5. Derivado de la función de cierre o unificación que tienen las altas cortes27 y la necesidad de preservar la seguridad jurídica, se desprende que el examen de relevancia constitucional, que se exige respecto de una acción de tutela incoada contra una sentencia de una alta corte, es incluso más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra 27 Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que: “la Constitución ha previsto órganos judiciales que tienen entre sus competencias la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico” (Sentencia SU-354 de 2017).

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 26 providencias judiciales dictadas por jueces o tribunales 28 o, en otros términos, requiere de una argumentación cualificada29.

Lo anterior se traduce en que “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”30 y “Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela”31.

Por lo tanto, será con este baremo que la Sala entrará a analizar la alegada vulneración de derechos fundamentales, cuya proyección se pretende. (iv) Procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias de anulación 6. Para entender el alcance y características principales del recurso de anulación es necesario entender, en primer lugar, la naturaleza del laudo arbitral.

De conformidad con el inciso 4 del artículo 116 de la Constitución Política32, los laudos arbitrales equivalen propiamente a una sentencia judicial, salvo por que, mientras los jueces están investidos para fallar por virtud del Estado mismo, en el caso del arbitraje, son las partes involucradas en la disputa quienes habilitan (principio de habilitación) a que un tercero, administrando justicia de forma temporal y transitoria, resuelva la controversia de forma definitiva y vinculante entre las partes33; de ahí que la naturaleza de los efectos del laudo arbitral sea eminentemente jurisdiccional. 28 Corte Constitucional, Sentencias SU-072 de 2018, SU-573 de 2019, SU-419 de 2021, SU- 424 de 2021, entre otras. 29 Corte Constitucional, Sentencia SU-074 de 2022; reiterada en Sentencia SU-215 de 2022. 30 Corte Constitucional, Sentencia SU-074 de 2022. 31 Corte Constitucional, Sentencia SU-215 de 2022. 32 “Artículo 116 (…) Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.” 33 De ahí que la Corte Constitucional resalte como características del arbitraje que: (i) es el ejercicio de la función pública de administrar justicia en cabeza de particulares habilitados para el efecto;

(ii) tiene origen en la voluntad de las partes que deciden libremente someter sus diferencias a la decisión directa de árbitros; (iii) en consecuencia, su naturaleza es temporal y transitoria, pues las actuaciones arbitrales terminan una vez se da por solucionada la controversia; (iv) los fallos son en derecho o en equidad; y (v) el legislador tiene amplias facultades para definir los términos bajo los cuales se configura este tipo de justicia. Corte Constitucional, Sentencia C-242 de 1997.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 27 El ordenamiento colombiano dotó a los árbitros de los mismos poderes procesales básicos que tienen los jueces para administrar justicia (art. 6, Ley 1285 de 2009), esto es: (i) poder de decisión para resolver la controversia con efectos vinculantes y de cosa juzgada para las partes;

(ii) poder de coerción para procurar el cumplimiento de su decisión; (iii) poder de practicar y valorar pruebas, a fin de adoptar la decisión que estimen ajustada a derecho; y en general, (iv) poder de adoptar todas las medidas permitidas para dar solución a la controversia34. Como consecuencia de los anteriores poderes, las decisiones que se toman en sede arbitral se encuentran sujetas a los procedimientos y reglas de cualquier proceso judicial, de suerte tal que sólo pueden ser impugnadas –en sede extraordinaria– por motivos taxativos y estrictos y, en cualquier caso, sólo por vicios in procedendo, nunca sobre el fondo de la controversia, ya que la impugnación no puede tener la virtualidad de desplazar al árbitro como juez natural de la controversia.

De hecho, así lo prevén la Ley Modelo sobre Arbitraje Comercial Internacional de la CNUDMI (Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional) y la Convención de Nueva York35, entre otros ordenamientos, según las cuales existe un solo recurso de anulación para impugnar una decisión arbitral. 7. Bajo las anteriores premisas, el Estatuto Arbitral colombiano señala que el laudo arbitral puede ser impugnado mediante el recurso de anulación, el cual es especial y extraordinario36, por lo que sólo procede por las causales taxativas que prevé el artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, el cual hace referencia puntualmente a errores taxativos de tipo procedimental (errores in procedendo) en que haya podido incurrir el tribunal arbitral, que comprometan la ritualidad de la actuación procesal, al punto que con ese apartamiento se hubieran disminuido las garantías del contradictorio o se hubiera privado a las partes de una defensa plena de sus 34 Corte Constitucional, Sentencia T-058 de 2009. 35 Convención sobre Reconocimiento y Ejecución de las Sentencias Arbitrales Extranjeras de 1958. 36 “Artículo 40.

Recurso extraordinario de Anulación. Contra el laudo arbitral procede el recurso extraordinario de anulación, que deberá interponerse debidamente sustentado, ante el tribunal arbitral, con indicación de las causales invocadas, dentro de los treinta (30) días siguientes a su notificación o la de la providencia que resuelva sobre su aclaración, corrección o adición. Por secretaría del tribunal se correrá traslado a la otra parte por quince (15) días sin necesidad de auto que lo ordene.

Vencido aquel, dentro de los cinco (5) días siguientes, el secretario del tribunal enviará los escritos presentados junto con el expediente a la autoridad judicial competente para conocer del recurso.” Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 28 derechos37, o por errores aritméticos, o violación de la regla de congruencia38.

En suma, el recurso de anulación no es procedente respecto de aspectos sustanciales o de mérito del litigio (in judicando)39, sino únicamente por errores in procedendo dentro de las causales contempladas en el artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, las cuales deben ser interpretadas de manera restrictiva por el juez de anulación, sin que pueda éste actuar como superior jerárquico del tribunal arbitral40, entrando a cuestionar los aspectos de mérito o de fondo de la controversia, o a calificar los criterios e interpretaciones expuestas por el tribunal41, como si se tratara de una instancia adicional42 (art. 42, inciso 4, Estatuto Arbitral43). 8.

Por su parte, la acción de tutela procederá (i) contra el laudo arbitral -por equipararse propiamente a una providencia judicial- y (ii) contra la sentencia de anulación del laudo arbitral. En el primer evento, debe entenderse que se trata de una acción de tutela contra providencia judicial, con las limitaciones que al respecto ha definido la Corte Constitucional44, en cuanto a los requisitos que deben cumplirse 37 Corte Constitucional, Sentencia SU-173 de 2015.

M.P.: Gabriel Mendoza Martelo. 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 12 de abril de 2011, Exp.: 37.787, C.P.: Stella Conto. 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del: 20 de junio de 2002, Exp.: 19.488, C.P.: Ricardo Hoyos Duque; 27 de mayo de 2004, Exp.: 25.156, C.P.: María Elena Giraldo; 8 de junio de 2006, Exp.: 29.476, C.P.: Ruth Stella Correa; 19 de febrero de 2021, Exp.: 66.067, C.P.: José Roberto Sáchica; entre otras. 40 De hecho, parte de la doctrina ha señalado incluso que la anulación de laudos arbitrales en Colombia no debió denominarse “recurso de anulación” sino “acción de anulación”, dada la inexistencia de jerarquía y “misma unidad funcional” entre el tribunal arbitral y el juez que resuelve la anulación, así como el reducido campo de acción que tiene el juez de la anulación. Herrera Mercado, Hernando, “La impugnación del laudo arbitral”, Tomo IV, Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez, 2022, p. 35-36. 41 Corte Constitucional, Sentencia C-572A de 2014. 42 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencias del: 20 de junio de 2002, Exp.: 19.488 y de 4 de julio de 2002, Exp.: 22.012, C.P.: Ricardo Hoyos Duque; 8 de junio de 2006, Exp.: 29.476, C.P.: Ruth Stella Correa; 8 de junio de 2006, Exp. 32.398, C.P.: Ruth Stella Correa; 21 de mayo de 2008, Exp.: 33.643, C.P.: Myriam Guerrero; 18 de junio de 2008, Exp.: 34.543, C.P.: Ruth Stella Correa. 43 “Artículo 42.

Trámite del recurso de anulación. La autoridad judicial competente en la anulación no se pronunciará sobre el fondo de la controversia, ni calificará o modificará los criterios, motivaciones, valoraciones probatorias o interpretaciones expuestas por el tribunal arbitral al adoptar el laudo.” 44 Corte Constitucional, Sentencias SU-128 de 2021, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger y SU- 103 de 2022, M.P.: Alejandro Linares.

Esta última sentencia resolvió la improcedencia de la acción de tutela instaurada por instaurada por Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A., contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el tribunal arbitral convocado para dirimir las controversias entre Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. y la UAESP. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 29 para que se entienda que la tutela contra el laudo es “constitucionalmente relevante”, los cuales son: (i) La controversia expuesta en la tutela contra laudo arbitral debe versar sobre un asunto constitucional, y no meramente legal y/o económico;

(ii) Debe existir una clara, marcada e indiscutible discusión o debate jurídico en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental; (iii) No puede pretenderse con la tutela contra laudo arbitral reabrir debates meramente legales ya concluidos con la intención de obtener una instancia adicional o revivir los términos procesales de la caducidad; y (iv) La tutela contra laudo arbitral no puede surgir de una actuación omisiva o negligente por parte del mismo accionante. 9.

En cuanto a la acción de tutela contra las sentencias de anulación de laudo arbitral, la Corte Constitucional ha resaltado que, así como resulta procedente instaurar acciones de tutela contra un laudo arbitral, y en la medida que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, asimismo las acciones de tutela contra sentencias de anulación de laudo arbitral se someten al mismo análisis de procedibilidad45.

Por lo tanto, considera la Sala que, es a partir de esta interpretación constitucional, que debe examinarse la procedibilidad de la tutela contra sentencias de anulación. En otras palabras, los requisitos que deben cumplirse para que se entienda que la acción de tutela contra sentencia de anulación es “constitucionalmente relevante”, son: (i) La controversia expuesta en la tutela contra sentencia de anulación debe versar sobre un asunto constitucional, y no meramente legal y/o económico;

(ii) Debe existir una clara, marcada e indiscutible discusión o debate jurídico en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental; (iii) No puede pretenderse con la tutela contra sentencia de anulación reabrir debates meramente legales ya concluidos con la intención de obtener una instancia adicional o revivir los términos procesales de la caducidad; y 45 “Por lo tanto, las reglas sobre procedencia y viabilidad de la acción de tutela cuando ella se dirige contra una providencia judicial son aplicables también a aquellos casos en los cuales la providencia cuestionada es un laudo arbitral o alguna otra decisión proferida dentro de un trámite arbitral.

Y en la medida en que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, la providencia que resuelve un recurso de anulación contra laudo arbitral, también se somete al mismo análisis de procedibilidad”. Corte Constitucional, Sentencia T- 225 de 2010, M.P.: Mauricio González Cuervo Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 30 (iv) La tutela contra sentencia de anulación no puede surgir de una actuación omisiva o negligente por parte del mismo accionante. 10.

A lo anterior debe agregarse que -como resultado de la naturaleza propia del recurso de anulación-, la acción de tutela contra sentencia de anulación no puede utilizarse como mecanismo para buscar una instancia adicional, en una suerte de encauzar por esa vía objeciones por errores in judicando contra el laudo arbitral. Lo anterior pareciera ser de irrefutable claridad conforme las consideraciones de la jurisprudencia definida por la Corte Constitucional antes analizada.

Sin embargo, requiere de un análisis más meticuloso cuando la acción de tutela contra sentencia de anulación se construye sobre la base del defecto material o sustantivo (por decidir el juez de la anulación con base en normas inexistentes o inconstitucionales, o contradecirse la decisión con los fundamentos de la misma)46, o en desconocimiento del precedente (por decidir el juez de la anulación en aplicación de una ley cuyo alcance es sustancialmente limitado frente al alcance definido por la Corte Constitucional)47.

En estos casos, podría erróneamente intentarse la presentación de estos defectos, vía tutela contra la sentencia de anulación, cuando realmente, en el fondo, se esconde la alegación de un defecto material o sustantivo contra el laudo atacado (defecto que podría constituir realmente un error in judicando y, por lo tanto, a todas luces improcedente).

En síntesis, tratándose de acciones de tutela (como mecanismo subsidiario), interpuestas contra la decisión de la anulación (como resultado de un recurso especial, extraordinario y restrictivo), el examen de procedencia debe ser incluso más exigente que en las acciones de tutela contra providencias judiciales; especialmente, deberá el juez de tutela verificar que no se esté utilizando la acción de tutela para camuflar la presentación de errores in judicando contra el laudo 46 “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.” Corte Constitucional, Sentencias SU- 659 de 2015, T-133 de 2015, T-176 de 2016, T-060 de 2016, T-064 de 2016, T-065 de 2016 entre otras. 47 “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado”. Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, T-462 de 2003; SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 31 arbitral.

Si el laudo no puede ser recurrido en anulación por la debida o indebida aplicación de normas sustantivas, con mayor razón no puede ello hacerse mediante acción de tutela contra la sentencia de anulación. Una es la figura de tutela contra laudo y otra la figura de tutela contra sentencia de anulación de laudo, siendo necesario delimitar claramente el objeto de la acción de tutela en uno y otro caso, dependiendo de los preceptos legales que gobiernan el recurso de anulación contra el respectivo laudo arbitral. 11.

En ese orden de ideas, la Sala realizará el análisis del caso concreto con fundamento en las consideraciones antes esbozadas sobre (i) los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, (ii) los requisitos específicos de procedencia de la tutela contra providencia judicial, (iii) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias de las altas cortes, y (iv) procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias de anulación. C. Caso concreto 12.

La Sentencia de Anulación reprochada mediante la acción de tutela declaró infundado el recurso extraordinario de anulación interpuesto por la sociedad CGR en contra del laudo arbitral del 11 de abril de 2023, al tiempo que declaró parcialmente fundado el recurso extraordinario de anulación presentado por la UAESP en contra del mismo laudo arbitral, con fundamento en que el tribunal arbitral no tenía competencia para resolver sobre los escenarios en los cuales el contrato de concesión No. 344 de 2010 contemplaba tarifas reguladas, por tratarse de asuntos regulatorios y, por lo tanto, no transigibles en sede arbitral.

Igualmente, consideró el Juez de Anulación que el tribunal arbitral no estaba facultado para modular o alterar los efectos de la Resolución CRA 843 de 2018 de manera que ésta fuera aplicada retroactivamente para asegurar que el contrato de concesión reflejara los costos reales eficiente en el período 2015-2018, por ser dicha Resolución un acto administrativo que contiene una tarifa regulada y ser proferida por una entidad pública (la CRA) distinta a la contratante (la UAESP), por lo que se trataba de una materia no susceptible de ser sometida a arbitraje. 13.

El actor alega que la Sentencia de Anulación incurrió en los siguientes defectos: (i) La Sentencia de Anulación entró al fondo de la controversia resuelta por Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 32 el laudo arbitral y modificó, desconoció, soslayó y contradijo las conclusiones criterios, motivaciones, valoraciones probatorias del tribunal arbitral;

(ii) la Sentencia de Anulación decidió por fuera de la causal indicada por la UAESP y concedió el recurso a pesar de verificar que la causal invocada por el recurrente no se materializaba; (iii) La Sentencia de Anulación ignoró las normas aplicables al caso concreto y se basó en normas y principios que no eran aplicables; y (iv) Los árbitros sí pueden conocer de controversias que involucren la aplicación de disposiciones de orden público. • Primer defecto alegado en la tutela – “La Sentencia de Anulación entró al fondo de la controversia resuelta por el laudo arbitral y modificó, desconoció, soslayó y contradijo las conclusiones criterios, motivaciones, valoraciones probatorias del tribunal arbitral” 14.

En relación con el primer defecto invocado, considera el actor que el Juez de Anulación incurrió en defecto sustantivo, orgánico, procedimental y desconocimiento del precedente, al resolver sobre el fondo de la controversia, particularmente sobre la naturaleza de la remuneración del Concesionario (esto es, si las tarifas pactadas en el contrato de concesión No. 344 de 2010 eran de carácter regulado o contractual)48, por lo que -en su parecer- la decisión del Juez de Anulación se basó en aspectos sustanciales y no de forma, como se exige en el recurso extraordinario de anulación. Adicionalmente, aduce el actor que el Juez de Anulación, en contravía de lo dispuesto en el artículo 42 Ley 1563 de 2012, modificó el criterio, la motivación y, especialmente, la valoración de la prueba, al haber indicado que la decisión arbitral se basó en la aplicación retroactiva de la Resolución CRA 843 de 2018, sin que este aspecto hubiera sido reprochado en el recurso de anulación de la UAESP49. 48 Se indica en la acción de tutela: “Sin embargo, en contravía de esta restricción, y para efectos de esta tutela, la Sección Tercera – Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado terminó resolviendo, en la Sentencia de Anulación, sobre un asunto del fondo de la controversia, como fue la decisión del Tribunal Arbitral sobre la naturaleza contractual de la remuneración del Concesionario.” (folio 57). 49 Se indica en la acción de tutela: “Basta con remitirse al texto de la Sentencia de Anulación para ver con claridad que la providencia abordó el asunto de si las tarifas que componen la remuneración de CGR Doña Juana eran del tipo contractual o regulatorio, para llegar a una conclusión distinta a la del Tribunal Arbitral, con lo cual, el Consejo de Estado modificó el criterio, la motivación y, especialmente, la valoración de la prueba, e incurrió en lo que precisamente prohibió el legislador (art. 42 Ley 1563 de 2012).” (folio 60).

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 33 Planteado en estos términos el primer defecto esbozado en la tutela, procede la Sala a resolver el interrogante jurídico sobre si el Juez de Anulación decidió sobre el fondo de la controversia al pronunciarse sobre la naturaleza de las tarifas del contrato de concesión y, en esa línea, concluir que se había incurrido en un error por haber aplicado retroactivamente la Resolución CRA 843 de 2018. 15.

Respecto a la naturaleza de las tarifas, es importante resaltar que el cargo único planteado en el recurso de anulación interpuesto por la UAESP corresponde al de “falta de competencia”, el cual fue sustentado sobre dos situaciones de reproche: en primer lugar, la falta de competencia del tribunal arbitral para pronunciarse sobre asuntos que habían hecho tránsito a cosa juzgada y, en segundo lugar, la falta de competencia del tribunal arbitral para pronunciarse sobre la tarifa (regulada) del contrato de concesión, por no existir respecto de este tipo de tarifas, arbitrabilidad objetiva50.

La UAESP expuso las razones por las cuales consideraba que, tanto la tarifa prevista en el contrato de concesión para la disposición final de residuos sólidos como para el tratamiento de lixiviados, eran de carácter regulatorio y, por ende, no podían ser objeto de transigibilidad en sede arbitral (fl. 14-25). 16. El concepto del Ministerio Público –en sede de anulación– coincidió en lo anterior, al señalar que “Las competencias atribuidas en materia tarifaria a las Comisiones de Regulación se fundamentan en intereses superiores definidos en la Constitución Política y son esenciales para conseguir los fines del Estado previstos en el Texto Superior.

En tal virtud, el régimen tarifario es definido por la ley, y la tarifa regulada para los servicios de disposición final de los residuos sólidos y el tratamiento de lixiviados, a lo ordenado por la Comisión de Regulación y, por tanto, no podían ser objeto de transigibilidad”51. Con fundamento en lo anterior, solicitó la vinculación de la CRA al proceso arbitral, por considerar que, en el fondo, el centro 50 Fundamentos jurídicos A2, A3 y A4 del recurso de anulación de la UAESP, titulados: “2.

El reconocimiento del Tribunal Arbitral sobre la inexistencia de competencia para pronunciarse sobre la tarifa regulatoria y la inexistencia de arbitrabilidad objetiva”, “3. La tarifa prevista en el Contrato No. 344 de 2010 para el caso de los residuos sólidos es una tarifa regulatoria y no es una tarifa contractual” y “4. La tarifa prevista en el Contrato No. 344 de 2010 para el caso del tratamiento de lixiviados no cumple con los requisitos para ser considerada una tarifa contractual.” 51 Folio 14 del pronunciamiento de la Procuraduría respecto del recurso de anulación interpuesto por la UAESP.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 34 del debate giraba en torno al marco tarifario y como éste incidía en el desequilibrio contractual esgrimido52. 17.

El asunto fue igualmente abordado en el laudo arbitral, al indicarse que el primer problema jurídico que se planteaba el tribunal arbitral era determinar la naturaleza de la remuneración pactada en favor del concesionario53, pues mal haría en entrar a debatir “la regulación tarifaria del régimen de servicios públicos definida por la CRA, que incluye el régimen tarifario (libertad, libertad regulada o libertad regulada)”54.

Así, éste era el asunto que el tribunal arbitral debía resolver en primer lugar, comoquiera que la UAESP había propuesto como excepción “Absoluta falta de competencia del tribunal para pronunciarse frente a supuestos que originan la insuficiencia tarifaria y sus consecuencias”. En ese orden, el laudo arbitral concluyó expresamente que el tribunal no era competente para conocer y decidir sobre aspectos tarifarios por ser éstos de carácter regulatorio y, por ende, competencia del ente regulador.

Puntualmente se indicó en el laudo arbitral: “El Tribunal entonces se ocupará a continuación de analizar las probanzas en relación con la suficiencia de la remuneración pactada, reiterando una vez más que dicha cuestión no comporta ninguna evaluación sobre la suficiencia tarifaria a la que se refiere el artículo 87.4 de la Ley 142 de 1994, materia a la cual no se referirá este Tribunal ni es de su competencia, por tratarse de asuntos regulatorios reservados para la autoridad regulatoria (CRA)” (fl. 427 del laudo).

“(…) la razón para esta declaratoria se resume, como quedó dicho en apartes anteriores, en que este proceso no tiene por objeto, ni se debate aspecto alguno relacionado con el ejercicio de las funciones regulatorias de la CRA.” (fl. 257 del laudo). 52 Folio 25, ibidem. 53 En el laudo se indicó: “Los problemas jurídicos que se plantean demandan del Tribunal dilucidar la naturaleza jurídica de la remuneración pactada en el Contrato (…) El primer problema jurídico que se plantea al Tribunal consiste en determinar la naturaleza de la remuneración pactada en favor del Concesionario” (folios 105 y 178 del laudo). 54 Exactamente sostuvo el laudo que: “Todo el anterior recuento lleva al Tribunal a confirmar que, dado que las pretensiones de la Demanda Reformada relacionadas con la suficiencia de la remuneración pactada en el Contrato han de analizarse a la luz de las disposiciones legales que regulan los contratos de concesión y de las estipulaciones pactadas en el Contrato de Concesión 344 de 2010; no se debate en este proceso la regulación tarifaria del régimen de servicios públicos definida por la CRA, que incluye el régimen tarifario (libertad, libertad regulada o libertad regulada), las fórmulas tarifarias para la determinación de las tarifas que han de pagar los usuarios y como resultado de las anteriores, las tarifas propiamente dichas.” (folios 185-186 del laudo).

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 35 En consecuencia, luego de concluir que las tarifas contenidas en el contrato de concesión eran contractuales, consideró el tribunal arbitral que podía aprehender conocimiento de la demanda y resolver sobre las pretensiones (fls. 177-185, laudo). 18.

Por lo tanto, es claro que el tribunal arbitral debía pronunciarse sobre la naturaleza de la remuneración del contrato por haber sido este asunto objeto de excepciones y alegaciones por parte de la UAESP a lo largo del proceso arbitral. De igual manera, el Juez de Anulación debía entrar a analizar la naturaleza de la tarifa, comoquiera que el cargo invocado por la UAESP en su recurso de anulación, correspondiente al del numeral 2 de la Ley 1563 de 2012 - “la caducidad de la acción, la falta de jurisdicción o de competencia”- estaba inescindiblemente atado al estudio de la naturaleza de la tarifa incluida en el contrato de concesión No. 344 de 2010.

En efecto, si la conclusión era que las tarifas tenían carácter contractual, correspondía al Juez de Anulación negar el cargo de la UAESP; de lo contrario, si las tarifas eran reguladas, el Juez de Anulación debía declarar que el tribunal arbitral resolvió sobre la suficiencia tarifaria sin estar facultado para el efecto por tratarse de un aspecto regulatorio de competencia de la CRA para todos los prestadores de servicios públicos que pertenecen al régimen de libertad regulada.

Esta línea argumentativa fue planteada por la UAESP en la contestación de la demanda arbitral y en el recurso de anulación. Igualmente, coincidieron en ello tanto el Ministerio Público como el tribunal arbitral, el Juez de Anulación y, por último, esta Sala en sede de tutela. 19. Si el actor consideraba que no existía correlación entre el análisis de competencia o jurisdicción del tribunal arbitral y el análisis sobre la naturaleza de las tarifas incluidas en el contrato de concesión, así debió advertirlo en el traslado del recurso de anulación interpuesto por la UAESP, indicando las razones por las cuales consideraba que el tribunal había aplicado indebidamente las normas o había fallado al resolver por fuera de lo pedido (extra petita) o más allá de lo pedido (ultra petita), en contravía del principio de congruencia55, o cualquier otra razón susceptible de ser 55 “Por la anterior razón, se vulneró el principio de congruencia en virtud del cual el juez al fallar debe adecuar la sentencia a los extremos planteados por las partes en la demanda y su contestación, que son las que contienen los hechos que les sirven de fundamento a las peticiones que se elevan ante el juez para que éste las resuelva –pretensiones y excepciones-, sin que pueda conceder más de lo pedido o algo distinto, ni condenar por causa diferente a la invocada en la demanda, es decir que no puede incurrir en fallos ultra Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 36 enmarcada como causal de anulación, pero no fue éste el caso.

Aunque el actor no niega que la discusión sobre la naturaleza de las tarifas fue objeto de controversia en el proceso arbitral, su desacuerdo -ahora en sede de tutela- está en considerar que esta discusión se refiere al “fondo de la controversia”56, por lo que el Juez de Anulación no podía pronunciarse sobre ella. 20. Revisado el laudo arbitral, puede evidenciarse que el “fondo de la controversia” no giró en torno a la naturaleza de las tarifas ni a la competencia del tribunal arbitral -tanto así que no se evidencia ninguna pretensión de mérito que estuviera encaminada en este sentido-, sino en torno al desequilibrio económico del contrato como consecuencia de insuficiencia de las tarifas para cubrir los costos de las obligaciones ambientales, tributarias, de operación del relleno sanitario, de optimización de la planta de tratamiento de lixiviados, entre otras.

Por el contrario, el análisis sobre competencia (y jurisdicción -como se verá más adelante) del tribunal arbitral constituye un presupuesto procesal, mas no una discusión sobre el “fondo de la controversia”. De manera que el análisis sobre la naturaleza de las tarifas se requería para determinar si el tribunal arbitral era competente para pronunciarse sobre el fondo de la controversia o no (art. 29, Estatuto Arbitral).

Lo anterior en una clara manifestación del principio de kompetenz- kompetenz, según el cual el árbitro tiene el poder inherente para determinar su propia jurisdicción con fundamento en el acuerdo arbitral 57, sin perjuicio de que esta decisión sea posteriormente recurrida por las partes en sede judicial, como ocurre cuando se interpone el recurso de anulación58. petita o extra petita.” Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 8 de julio de 2009, Exp.: 36.478, C.P.: Ramiro Saavedra. 56 Folios 15 a 19 de la solicitud de tutela. 57 Sobre los orígenes y alcance del principio kompetenz-kompetenz, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 14 de julio de 2025, Exp.: 51.679, C.P.: William Barrera. 58 Corte Constitucional, Sentencias SU-174 de 2007, M.P.: Manuel José Cepeda y T-1224 de 2008, M.P.: Manuel José Cepeda.

En palabras de la Corte Constitucional: “Sin embargo, el principio kompetenz-kompetenz les confiere a los árbitros un margen interpretativo autónomo para definir el alcance de su propia competencia, y se deriva de la proposición según la cual no ha de descartarse prima facie que las partes habilitantes han confiado en la capacidad de los árbitros de adoptar decisiones definitivas en relación con los conflictos que se someten a su conocimiento; el principio kompetenz-kompetenz permite, así, que los árbitros sean los primeros jueces de su propia competencia, con anterioridad a cualquier instancia judicial activada por las partes” (Sentencia SU-174 de 2007).

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 37 21. Dado que los árbitros cuentan con un margen interpretativo autónomo para definir sobre su propia jurisdicción, es claro que en aquellos casos en los cuales se debate la falta de competencia o falta de jurisdicción del tribunal arbitral, en sede del recurso de anulación contra el laudo o de tutela contra la sentencia de anulación del laudo, se deberán analizar mutatis mutandis todas las variables, debidamente invocadas, en torno a la arbitrabilidad objetiva y arbitrabilidad subjetiva 59 de la controversia, esto es, deberán estudiarse los factores que giran en torno a la competencia y jurisdicción de los árbitros, como lo son: la transigibilidad de la controversia, la capacidad para someterse a arbitraje, el alcance del pacto arbitral, la capacidad de disposición respecto sobre los derechos en litigio, entre otros.

El análisis de estas variables es, por lo tanto, inescindible al análisis sobre competencia y jurisdicción del tribunal arbitral, por lo que no constituye un análisis sobre el fondo de la controversia, sino sobre la competencia misma del tribunal. 22. En consecuencia, no se advierte en este punto que el Juez de Anulación hubiera desbordado sus competencias; por el contrario, en aras de resolver el cargo invocado por la UAESP –falta de competencia-, el Juez de Anulación resolvió que el asunto no era transigible, por lo que declaró que el tribunal arbitral no era competente para pronunciarse sobre ciertas pretensiones; y, en relación con este análisis, siguió el mismo criterio o motivación que usó el tribunal arbitral para definir su competencia, esto es, analizar cuál era la naturaleza de las tarifas que preveía el contrato de concesión. Así, frente a lo aludido por el actor, en el sentido que el Juez de Anulación modificó el criterio, la motivación y, especialmente, la valoración de la prueba, al abordar la discusión sobre si las tarifas “eran del tipo contractual o regulatorio, para llegar a una 59 La doctrina y la jurisprudencia constitucional han diferenciado entre (i) la arbitrabilidad objetiva o rationae materiae -esto es, aquélla referida a los asuntos que pueden someterse a arbitraje que, para el caso colombiano, comprende los asuntos de libre disposición y aquellos que la ley autorice (art. 1 del Estatuto Arbitral)-, y (ii) la arbitrabilidad subjetiva o rationae personae -es decir, la relativa a las controversias en las que ciertos individuos o entidades se consideran incapaces o condicionados, por disposición de la ley, para referir sus disputas a arbitraje-.

En otras palabras, la arbitrabilidad objetiva está orientada a responder el interrogante sobre qué asuntos pueden someterse a arbitraje, mientras que la arbitrabilidad subjetiva busca resolver quiénes pueden hacer uso de este mecanismo. Ver igualmente: Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección B, Sentencia del 21 de junio de 2018, Exp.: 33.684, C.P.: Stella Conto;

Corte Constitucional, Sentencia SU-174 de 2007, M.P.: Manuel José Cepeda. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 38 conclusión distinta a la del Tribunal Arbitral, con lo cual, el Consejo de Estado modificó el criterio, la motivación y, especialmente, la valoración de la prueba, e incurrió en lo que precisamente prohibió el legislador”, esta Sala considera que el Juez de Anulación, al realizar el análisis sobre la tipología tarifaria, no modificó las valoraciones probatorias realizadas por el tribunal -como indica el actor-, sino que, por el contrario, abordó el debate sobre competencia con fundamento en la naturaleza de las tarifas, tal como lo hizo el tribunal arbitral (esto es, sin entrar a discutir el fondo de la controversia).

En otras palabras, no incurrió en defecto procedimental absoluto por actuar al margen del procedimiento establecido en el artículo 42 de la ley 1563 de 2012. 23. Frente a la segunda afirmación del actor en el marco del primer defecto alegado, según la cual, la decisión arbitral se basó en la aplicación retroactiva de la Resolución CRA 843 de 2018, es importante tener en cuenta que el Juez de Anulación, en el marco del estudio sobre la definición de la competencia del tribunal, abordó cuatro escenarios y, en cada uno de ellos, distinguió la tipología de tarifa aplicable al contrato de concesión No. 344 de 2010, así: a) Escenario 1: Tarifa aplicable a la disposición de residuos sólidos, desde la celebración del contrato hasta la modificación de las tarifas por aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015.

En este punto, el Juez de Anulación resolvió que la tarifa era regulada (y no contractual como había concluido el tribunal), principalmente porque así lo habían fijado la convocante y la convocada en la demanda reformada integrada -numeral 1.4- y en la contestación integrada. Luego, al no ser un tema de discusión entre las partes (principio de habilitación) y al ser un tema no transigible (tarifa regulada), no podía ser definido en sede arbitral, como erróneamente consideró el Juez de Anulación que había procedido el tribunal (fl. 60 de la Sentencia de Anulación). b) Escenario 2: Tarifa aplicable a la disposición de residuos sólidos, desde la aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015 hasta la entrada en vigencia de la Resolución CRA 843 de 2018.

En este lapso, el Juez de Anulación determinó que la tarifa era regulada (y no contractual como había concluido el tribunal) por estar sujeta a las Resoluciones de la CRA. Por lo tanto, de nuevo, el recurso de la Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 39 UAESP debía prosperar en este punto porque no se trataba de un asunto transigible.

Señaló la Sentencia de Anulación: “a) Si bien la tarifa inicial -esto es, para el momento de la celebración del contrato- del componente de tratamiento de lixiviados era de naturaleza contractual, a diferencia de lo ocurrido con la de residuos sólidos, lo cierto es que, con la expedición de la Resolución CRA 720 de 2015 las partes contractuales aplicaron las tarifas reguladas establecidas por la CRA para ambos componentes, al punto tal que, tanto CGR SA ESP como la UAESP en el año 2018 le solicitaron al regulador, expresa y puntualmente, que modificara las tarifas aplicables para el relleno sanitario Doña Juana en virtud de las particularidades del mismo.” (fl. 61). c) Escenario 3: Tarifa aplicable al tratamiento de lixiviados, desde la celebración del contrato hasta la aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015.

Para este escenario, el Juez de Anulación consideró que la tarifa era contractual al haber sido pactada de conformidad con el parágrafo del artículo 87 de la Ley 142 de 199460. En esta conclusión coincidieron el tribunal arbitral y el Juez de Anulación. d) Escenario 4: Tarifa aplicable al tratamiento de lixiviados, desde la aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015 hasta la entrada en vigencia de la Resolución CRA 843 de 2018.

En este último escenario, el Juez de Anulación resolvió que, con la aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015, las tarifas se tornaron reguladas para ambos componentes, a tal punto que tanto CGR como la UAESP solicitaron en 2018 a la CRA, la aplicación de tarifas reguladas alineadas con las particularidades del relleno sanitario Doña Juana.

Así, se señaló en la sentencia objeto de tutela que: “no cabe duda alguna de que la tarifa se volvió regulada a partir del año 2015 tanto para el componente de residuos sólidos como para el manejo de lixiviados, aspecto que validaron ambas partes del negocio jurídico, por manera que, 60 “(…)

PARÁGRAFO 1 o. Cuando se celebren contratos mediante invitación pública para que empresas privadas hagan la financiación, operación y mantenimiento de los servicios públicos domiciliarios de que trata esta Ley, la tarifa podrá ser un elemento que se incluya como base para otorgar dichos contratos. Las fórmulas tarifarias, su composición por segmentos, su modificación e indexación que ofrezca el oferente deberán atenerse en un todo a los criterios establecidos en los artículos 86, 87, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95 y 96, de esta Ley.

Tanto éstas como aquellas deberán ser parte integral del contrato y la Comisión podrá modificarlas cuando se encuentren abusos de posición dominante, violación al principio de neutralidad, abuso con los usuarios del sistema. Intervendrá, asimismo, cuando se presenten las prohibiciones estipuladas en el artículo 98 de esta Ley. Con todo las tarifas y las fórmulas tarifarias podrán ser revisadas por la comisión reguladora respectiva cada cinco (5) años y cuando esta Ley así lo disponga”.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 40 no resulta lógico o admisible, en modo alguno, aceptar que la tarifa para el manejo de lixiviados era de naturaleza contractual a lo largo de todo el plazo del contrato, a pesar de que las partes acudieron [en 2018] al regulador para que actualizara y modificara la tarifa aplicable al negocio jurídico.” (fl. 61 de la Sentencia de Anulación).

En este punto, el laudo arbitral 61, al definir la naturaleza de la tarifa para el componente de tratamiento de lixiviados, hizo referencia cruzada a lo dicho en relación con la naturaleza de la tarifa para el componente de disposición de residuos sólidos (que consideraba de naturaleza contractual), sin entrar a diferenciar entre los escenarios que pueden extraerse de la Sentencia de Anulación. De ahí que en esta última se hubiera indicado lo siguiente: “que el panel arbitral al establecer la condena por concepto del desequilibrio por el componente de lixiviados no distinguió los periodos comprendidos entre la fecha de celebración del contrato y la expedición de la Resolución CRA 720 de 2015 y, entre esta y la Resolución CRA 843, pues, simplemente, concluyó que para garantizar que esos costos reales fueran eficientes se debían tener en cuenta los que fueron reconocidos en la última de las resoluciones antes mencionadas, lo cual constituye claramente una aplicación retroactiva del mencionado acto administrativo.” (fl. 61 de la Sentencia de Anulación).

Bajo este contexto, el Juez de Anulación consideró que el laudo arbitral modificó la regulación tarifaria vigente para el periodo 2015-2018, al resolver aplicar retroactivamente la Resolución CRA 843 de 2018 al lapso comprendido entre 2015 y 2018, lo cual constituía una clara extralimitación de la competencia funcional (por tratarse de un escenario donde aplicaba la tarifa regulada, no susceptible de transigibilidad).

Igualmente, reprochó que el tribunal arbitral, so pretexto de restablecer el equilibrio económico del contrato durante el período 2015-2018, hubiera aplicado con efecto retroactivo una regulación tarifaria que, por expresa disposición del regulador62, solo regía hacia el futuro, lo cual -en palabras del Juez de Anulación- configuraba una transgresión palmaria del orden reglamentario. 61 Folios 323-324 y 427. 62 Dispone el artículo 4 de la Resolución CRA 843 de 2018: “ARTÍCULO 4o.

ACUERDO. Teniendo en cuenta que la causal invocada por el solicitante es de mutuo acuerdo, esta resolución solo entrará en aplicación si de forma expresa y escrita, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación, el Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P., por conducto de su Representante Legal, o quien haga sus veces, manifiesta su acuerdo con lo aquí resuelto en relación con el Costo Económico de Referencia para el Componente de Disposición Final (CDF) y el Costo Económico de Referencia para el componente de Tratamiento de Lixiviados (CTL), según los artículos primero y segundo de la presente resolución.” Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 41 En otras palabras, el Juez de Anulación consideró que, en el marco de los escenarios No. 1, 2 y 4, el tribunal arbitral no podía pronunciarse sobre la suficiencia o no de la tarifa por tratarse de tarifas reguladas y, particularmente, para los escenarios No. 2 y 4, consideró que el tribunal no podía restablecer el equilibrio económico del contrato de concesión -alterado en palabras de CGR por la insuficiencia de las tarifas reguladas-, mediante la aplicación retroactiva de la Resolución CRA 843 de 2018 al periodo 2015-2018. 24.

No obstante, el tribunal así procedió en la práctica al resolver que el equilibrio del contrato de concesión No. 344 de 2010 podía restablecerse mediante la aplicación (retroactiva) de la Resolución CRA 843 de 2018 al periodo 2025-201863. Lo anterior, en el entendido que las tarifas eran contractuales y no obstante que la UAESP había invocado como excepción novena la falta de competencia del tribunal para definir un costo eficiente hipotético para los años anteriores a la expedición de la Resolución CRA 843 de 201864 (por cuanto ello implicaba entrar a simular la tarifa para ese periodo, haciendo las veces de regulador).

Puntualmente, el tribunal arbitral resolvió sobre esta excepción que: “Dado que, como se ha afirmado tantas veces y aquí se reitera, en el presente proceso el Tribunal no se ocupa de establecer ninguna tarifa regulatoria, ni tendría por qué hacerlo, pues ello, efectivamente, corresponde privativamente al regulador. Cosa distinta es que el objeto de las pretensiones que se analizan consiste, entre otras cosas, en definir si la tarifa contractual -que se reitera, no es regulatoria- devino insuficiente para cubrir los costos, gastos, inversiones y la utilidad del Concesionario, a efectos de lo cual el Tribunal se estuvo a lo probado en el proceso, de conformidad con las reglas contractuales y las normas de la sana crítica.

Por lo tanto, esta excepción se declarará no probada.” (fls. 487-488). 63 “Finalmente, el perito de contradicción señala que la nueva tarifa de la Resolución 843 de 2018, incorpora la tarifa de CPC, por lo que, en su entender, dada la ‘no retroactividad’ de la mencionada Resolución, dicho concepto sí estaría cubierto. Este argumento, sin embargo, no es de recibo, como quiera que el hecho de que la Resolución CRA 843 de 2018 tuviera solamente efectos hacia el futuro y no retroactivos, es lo que hace que una insuficiencia previa de la tarifa no quede remunerada con la aplicación de esta nueva regulación” (folio 288 del laudo). 64 La UAESP invocó: –“Novena excepción. El Tribunal no es competente para definir TRIBUNAL ARBITRAL DE CENTRO DE GERENCIAMIENTO DE RESIDUOS DOÑA JUANA S.A. E.S.P contra UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS CENTRO DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE, CÁMARA DE COMERCIO BOGOTÁ 297 un costo eficiente hipotético para los años anteriores a la expedición de la Resolución CRA 843 de 2018” (folios 296-297 del laudo).

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 42 25. Así las cosas, el tribunal se pronunció sobre la “insuficiencia previa de la tarifa” para cubrir los costos, gastos, inversiones y utilidad del concesionario en el periodo 2015-2018, mediante la aplicación (retroactiva) de la Resolución CRA 843 de 2018, para lo cual partió de la premisa de que las tarifas previstas en dicho lapso correspondían a tarifas contractuales.

De lo contrario, no lo habría hecho porque - como se mencionó arriba- el tribunal había reiterado en varios apartes que no tenía competencia para hacer “ninguna evaluación sobre la suficiencia tarifaria, por tratarse de asuntos regulatorios reservados a la CRA”65. Con base en este reproche, el Juez de Anulación decidió anular parcialmente el laudo arbitral frente a las decisiones tomadas no sólo en los escenarios 2 y 4, sino también en el escenario 1, pues todos ellos tenían en común aquello que la UAESP había invocado 66, y el Juez de Anulación había confirmado, esto es, que eran asuntos respecto de los cuales no se podía predicar arbitrabilidad objetiva por tratarse de tarifas reguladas.

Por lo tanto, no se advierte en este punto una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada. En efecto, el recurso de anulación interpuesto por la UAESP cuestionó expresamente la posibilidad del tribunal arbitral para pronunciarse sobre la suficiencia financiera de las tarifas reguladas; luego fue legalmente válido que el Juez de Anulación analizara si el tribunal podía o no pronunciarse sobre el asunto.

Así, si la conclusión bajo la línea argumentativa de la Sentencia de Anulación era que efectivamente ello no era posible por falta de competencia (en los escenarios 1, 2 y 4), necesariamente debía el Juez de Anulación anular las decisiones arbitrales subsecuentes a las que se hubiere arribado sin 65 SAMAI del Consejo de Estado, índice No. 2 del proceso 11001-03-26-000-2023-00113-00 (70.145) “Expediente Digital”, documento denominado ED_CARTAREMITEEXPEDIE(.pdf) NroActua 2; cuaderno principal 9; 301.

Laudo firmado.pdf., p. 203 y 427. 66 Resaltó la UAESP en su recurso de anulación, en relación con los componentes de disposición final y de tratamiento de lixiviados: “En atención a lo expuesto con anterioridad, respecto a la arbitrabilidad objetiva y los asuntos que no pueden ser sometidos al conocimiento del Tribunal Arbitral, se tiene entonces que, al aplicarse los mismos criterios de análisis sobre la tarifa definida para los residuos sólidos – que como se verificó corresponde a una tarifa netamente regulatoria -, en el caso de la tarifa definida para el tratamiento de los lixiviados, tampoco existía competencia para su evaluación, análisis y decisión.” Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 43 competencia, especialmente si éstas tenían un impacto económico en la decisión final.

En ello no se observa tampoco un pronunciamiento sobre el “fondo de la controversia” (error in judicando), pues el Juez de Anulación no entró a analizar el resto de variables en torno a la discusión sobre la suficiencia de las tarifas (como el volumen esperado de residuos sólidos, la valoración de las obras adicionales que alega el convocante, los costos del plan de manejo ambiental en etapa de construcción, la modificación de la licencia ambiental, la insuficiencia de las variables contenidas en la Resolución CRA 720 de 2015 para las particularidades del relleno Doña Juana, entre otros), sino que, por el contrario, se limitó a analizar el cargo sobre falta de competencia del tribunal arbitral (error in procedendo).

De manera que, una vez concluyó que el tribunal no podía pronunciarse sobre la suficiencia tarifaria en los escenarios 1, 2 y 4, resolvió acerca de los efectos económicos que debían retrotraerse por haberse fallado sin competencia en relación con dichos escenarios. En consideración de esta Sala, el anterior ejercicio argumentativo no sólo resultaba necesario, sino que, además, estuvo acorde con el «principio dispositivo» que, aplicado en sede de anulación de laudos arbitrales, se traduce en el deber del juez de resolver el recurso en concordancia con los cargos invocados, esto es, dentro de los límites de la formulación y sustentación del recurso67, en el marco de yerros in procedendo, como lo es la falta de competencia que se constituye expresamente en causal legal de anulación. 26.

A lo largo del escrito de contestación de la demanda, el recurso de anulación de la UAESP, los pronunciamientos sobre el recurso de anulación (tanto de CGR como del Ministerio Público) y la Sentencia de Anulación, se puede concluir, sin 67 “Las facultades del juez del recurso de anulación están limitadas por el llamado “principio dispositivo”, según el cual el recurrente, al formular y sustentar su recurso, dentro de las precisas y taxativas causales que la ley consagra, delimita el objeto que persigue con su interposición. En consecuencia, al juez de la anulación no le está permitido establecer cuál es la causal que invoca ni interpretar lo expresado por el impugnante o deducir la causal invocada y, menos aún, pronunciarse sobre aspectos no contenidos en la formulación y sustentación del recurso, por lo que deberá rechazar de plano el recurso cuando las causales que se invoquen o propongan no correspondan a las señaladas en la ley.” Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del: 18 de diciembre de 2020, Exp.: 64.129, C.P.: Nicolás Yepes Corrales; y 30 de abril de 2021, Exp.: 66.033, C.P.: Nicolás Yepes.

En similar sentido, ver sentencias del 14 de marzo de 2024, Exp.: 68.994, C.P.: Adriana Marín; 19 de abril de 2024, Exp.: 10.844, C.P.: Adriana Marín; y 18 de julio de 2025, Exp.: 72.312, C.P.: Alberto Montaña. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 44 duda, que el debate sobre la competencia del tribunal giró en torno a la definición de la tipología tarifaria.

Por lo tanto, no se observa que en este análisis el Juez de Anulación se hubiera extralimitado frente al cargo invocado por la UAESP y mucho menos -como lo indica el actor- que el Juez de Anulación se hubiera pronunciado sobre aspectos que no se esgrimieron en el recurso de anulación. En el presente caso, la UAESP no solo alegó que la discusión sobre insuficiencia tarifaria carecía de arbitrabilidad objetiva sino que, además, solicitó con el recurso de anulación que se declarara la nulidad de los numerales quinto, sexto, séptimo, octavo, noveno, décimo, undécimo, duodécimo, decimotercero y decimocuarto de la parte resolutiva del laudo, frente a lo cual la Sentencia de Anulación resolvió declararlos nulos68.

Por ende, la Sentencia de Anulación no resolvió de fondo la controversia, ni contradijo las valoraciones, criterios o motivaciones probatorias del tribunal arbitral y, mucho menos, se pronunció sobre aspectos que no se hubieran reprochado en el recurso de anulación interpuesto por la UAESP. Por el contrario, resolvió sobre una causal legal de anulación invocada en el recurso y centró su análisis frente a su procedencia. En consecuencia, esta Sala encuentra que no se configuró el defecto alegado en términos generales por el accionante. • Segundo defecto alegado en la tutela – “La Sentencia de Anulación decidió por fuera de la causal indicada por la UAESP y concedió el recurso a pesar de verificar que la causal invocada por el recurrente no se materializaba” 27.

En relación con el segundo defecto invocado en la tutela, considera el actor que el Juez de Anulación incurrió en defecto sustantivo, en defecto procedimental y en desconocimiento del precedente, al decidir por fuera de la causal indicada por la UAESP -falta de competencia- y anular el laudo por falta de jurisdicción, que es una causal completamente distinta.

Adicionalmente, considera el actor que el Juez de 68 SAMAI del Consejo de Estado, índice No. 2 del proceso 11001-03-26-000-2023-00113-00 (70.145) “Expediente Digital”, documento denominado ED_CARTAREMITEEXPEDIE(.pdf) NroActua 2; cuaderno principal 9; 308. Recurso Extraordinario de Anulación (CGR- UAESP).pdf., p. 14-15. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 45 Anulación anuló el laudo arbitral por aspectos que no pueden ser analizados conforme a la causal segunda sino conforme a la causal séptima del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012. 28.

En relación con el primer argumento, es importante reiterar que el recurso de anulación interpuesto por la UAESP se sustenta, entre otras, en la falta de competencia del tribunal arbitral para pronunciarse sobre la tarifa regulatoria, por no existir respecto de este tipo de tarifas, arbitrabilidad objetiva69 ni habilitación en la cláusula compromisoria acordada70.

Puntualmente señala la UAESP en relación con el principio de arbitrabilidad objetiva: “De acuerdo con el principio de arbitrabilidad objetiva, la competencia de los árbitros se encuentra excluida de aquellos asuntos en los que no se tiene poder de disposición, bien sea porque no se es titular del derecho o interés particular, o porque corresponden a cuestiones no transigibles o renunciables; igualmente, se limita la competencia del Tribunal de Arbitramento en materias reservadas a la jurisdicción del Estado (control de legalidad de actos administrativos y obligaciones relacionadas con el orden público).

(…) Como se ha explicado, las competencias atribuidas en materia tarifaria a las Comisiones de Regulación se fundamentan en intereses superiores definidos en la Constitución Política y son esenciales para conseguir los fines del Estado previstos en el Texto Superior. En tal virtud, el régimen tarifario es definido por la ley, y la tarifa regulada para los servicios de disposición final de los residuos sólidos y el tratamiento de lixiviados, a lo ordenado por la Comisión de Regulación y, por tanto, no puede ser objeto de transigibilidad.

(…) En atención a lo expuesto con anterioridad, respecto a la arbitrabilidad objetiva y los asuntos que no pueden ser sometidos al conocimiento del Tribunal Arbitral, se tiene entonces que, al aplicarse los mismos criterios de análisis sobre la tarifa definida para los residuos sólidos – que como se verificó corresponde a una tarifa netamente regulatoria -, en el caso de la tarifa definida para el tratamiento de los lixiviados, tampoco existía competencia para su evaluación, análisis y 69 Fundamentos jurídicos A2, A3 y A4 del recurso de anulación de la UAESP, titulados: “2.

El reconocimiento del Tribunal Arbitral sobre la inexistencia de competencia para pronunciarse sobre la tarifa regulatoria y la inexistencia de arbitrabilidad objetiva”; “3. La tarifa prevista en el Contrato No. 344 de 2010 para el caso de los residuos sólidos es una tarifa regulatoria y no es una tarifa contractual” y “4. La tarifa prevista en el Contrato No. 344 de 2010 para el caso del tratamiento de lixiviados no cumple con los requisitos para ser considerada una tarifa contractual.” 70 La UAESP adujo en su recurso: “Por último se debe señalar, que los asuntos a controvertir están definidos en la Cláusula Compromisoria del Contrato No. 344 de 2010 -de la cual no podía derivarse en modo alguno que se habilitara a los árbitros para decidir las controversias relativas a la suficiencia financiera de la fórmula tarifaria definida por la Comisión de Regulación- en la cual se dispuso…” Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 46 decisión.”71 Luego de citar la cláusula compromisoria del contrato de concesión72, asevera la UAESP en relación con el principio de habilitación, que: “La habilitación de las partes en la cláusula compromisoria prevista en el Contrato No. 344 de 2010 se circunscribe a las controversias surgidas con ocasión de la celebración, ejecución y liquidación del contrato, sin que se extienda a asuntos o materias diferentes o no sometidos al principio de disponibilidad de las partes, como acaece con la tarifa regulatoria y sus componentes, dentro de los cuales se encuentra el criterio de suficiencia financiera, definida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA- al establecer las fórmulas tarifarias.”73 29.

El concepto del Ministerio Público coincidió en lo anterior, al señalar que “De acuerdo con el principio de arbitrabilidad objetiva, la competencia de los árbitros se encuentra excluida de aquellos asuntos en los que no se tiene poder de disposición, bien sea porque no se es titular del derecho o interés particular, o porque corresponden a cuestiones no transigibles o renunciables; igualmente, se limita la competencia del Tribunal de Arbitramento en materias reservadas a la jurisdicción del Estado.

La competencia del tribunal de arbitramento excluye aquellos asuntos que se desbordan de la órbita de la voluntad de las partes y de su poder de disposición, siendo expresamente prohibida la intervención de los árbitros para dirimir materias como los criterios contenidos en las fórmulas tarifarias definidas por las Comisiones de Regulación.” (fl. 15). 30.

Este tema fue igualmente abordado en el laudo arbitral, al señalar, frente a la excepción primera propuesta por la demandada – “falta de competencia del Tribunal para pronunciarse frente a supuestos que originan la insuficiencia tarifaria”-, que 71 Folios 17, 20 y 25 del recurso de anulación interpuesto por la UAESP. 72 “CLÁUSULA TRIGESIMA NOVENA: CLÁUSULA COMPROMISORIA.

En caso que las partes no se pongan de acuerdo sobre controversias surgidas con ocasión de la celebración, ejecución y liquidación del contrato acuerdan que estas controversias se resolverán por un Tribunal de Arbitramento el cual tendrá como sede de funcionamiento el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, y en todos sus aspectos se regirá por la normatividad aplicable al mismo.

Este Tribunal se sujetará a las siguientes reglas: 1. Estará integrado por tres (3) arbitrados designados por las partes de común acuerdo. En caso de que no fuere posible los árbitros serán designados por el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, a solicitud de cualquiera de las partes. 2. El Tribunal decidirá en derecho.” 73 Folio 20 del recurso de anulación interpuesto por la UAESP.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 47 aquélla se declaraba impróspera, porque el proceso arbitral no buscaba, ni en él se debatía algún aspecto relacionado con el ejercicio de las funciones regulatorias de la CRA, respecto de lo cual carecía de “competencia” el tribunal arbitral (fls. 256-257 y 427 del laudo). 31.

Por lo tanto, es claro que el cargo indicado por la UAESP, correspondiente al del numeral 2 de la Ley 1563 de 2012 -“la caducidad de la acción, la falta de jurisdicción o de competencia”- si bien se denominó “falta de competencia”, a lo largo del recurso se desarrolló sobre el argumento de la inexistencia de arbitrabilidad objetiva que impedía al tribunal pronunciarse sobre la tarifa regulatoria para los servicios de disposición final de los residuos sólidos y tratamiento de lixiviados (argumento que, como acertadamente expone el actor, se refiere en sentido estricto a la falta de jurisdicción) e igualmente sobre el principio de habilitación (que como acertadamente expone el actor, se refiere a la falta de competencia); por lo que, en otras palabras, el recurso abordó en su integridad igualmente los cargos de falta de competencia y falta de jurisdicción. Esta misma aproximación fue adoptada por el Ministerio Público y por el Juez de Anulación, sin que al respecto el ahora actor en sede de tutela, CGR, se hubiere pronunciado en contrario en sede de anulación, al pronunciarse sobre el recurso de anulación de la UAESP. 32.

Si el actor consideraba que la UAESP estaba alegando una causal de anulación que no se correspondía con lo argumentado a lo largo del recurso de anulación, al punto tal que ello derivaba en que el recurso debía declararse infundado, así debió advertirlo en la oportunidad procesal al momento de pronunciarse sobre el recurso de anulación interpuesto por la UAESP.

Por el contrario, al revisar el recurso de anulación interpuesto por CGR, se puede evidenciar cómo CGR, al cuestionar la facultad del tribunal arbitral para pronunciarse sobre el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la disponibilidad de recursos para la clausura y posclausura del relleno sanitario (por considerarlas de carácter regulatorio y sujetas a la vigilancia y control exclusivo de la SSPD), aduce el cargo de “falta de competencia” 74, aun cuando -en su criterio, bajo lo expuesto en 74 Puntualmente, señaló CGR: “Así las cosas, se configuró la causal segunda de anulación del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 por falta de competencia pues el Tribunal Arbitral no era competente para decidir acerca de las pretensiones cuadragésima novena y quincuagésima de la demanda de reconvención reformada por las siguientes razones: Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 48 la acción de tutela- la causal a invocar debió ser la de “falta de jurisdicción”. 33.

Al margen de lo anterior, es importante aclarar que esta Corporación ha señalado, en relación con el recurso de anulación que, con la finalidad de garantizar el acceso a la administración de justicia, “no puede la Sala contentarse con una mera lectura formal de la causal invocada sino que debe atender, con preferencia, a los verdaderos motivos que subyacen a la impugnación a fin de desentrañar lo pretendido por el recurrente”75.

De igual forma, en una sentencia más reciente, esta Subsección resaltó que “las razones que se traigan [en un recurso de anulación] han de ser las que configuran la causal invocada y, por lo tanto, esta será la que estructure la cadena argumentativa de la impugnación y no su nombre o denominación. En consecuencia, la sustentación no consiste en la sola indicación del texto legal que consagra una determinada causal, como tampoco en que, al amparo de la mención de alguna o de varias de las causales enlistadas en la ley, se aduzcan argumentaciones que en verdad no configuren ninguna de las previstas en la ley.”76 Por lo tanto, es claro que, en virtud del principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, el Juez de Anulación debe consultar el efecto útil de las normas procedimentales, así como la finalidad que con ellas se persigue, para así garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y la resolución eficiente de las controversias que se conocen en sede de anulación; lo que se traduce en que el Juez de Anulación, en atención a las normas procesales, debe verificar que el recurrente cumpla con la carga de argumentación exigida en un recurso - Las normas cuya declaratoria de incumplimiento solicitó la UAESP en sus pretensiones cuadragésima novena y quincuagésima no corresponden a obligaciones contractuales de CGR Doña Juana, sino que se trata de normas de carácter regulatorio, las cuales, según el ordenamiento jurídico, se encuentran bajo la vigilancia y control exclusivo de la SSPD.” (Folios 157-168). 75 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencias del: 13 de abril de 2015, Exp.: 52.556, C.P.: Jaime Orlando Santofimio; 21 de febrero de 2011, Exp. 38.621; 1 de febrero de 2012, Exp. 41.471; 6 de junio de 2013, Exp. 45.855; 24 de octubre de 2013, Exp. 46.696; 21 de noviembre de 2013, Exp. 47.590, entre otras. 76 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 14 de diciembre de 2018, Exp.: 61.686, C.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 49 extraordinario y especial, como lo es el recurso de anulación, al margen de una mera denominación de la causal (art. 11 del CGP77).

El principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal es de raigambre constitucional78, legal79 y ha sido explicado por la Corte Constitucional como “una norma rectora de la ley procesal, y de obligatoria observancia para las autoridades judiciales. De manera que, cuando un juez adopta una decisión que desconoce el citado principio, viola el derecho fundamental al debido proceso de la parte” 80.

Por ende, en los casos de anulación de laudos, el juez debe atender a la norma procesal contenida en el artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 que prescribe que la autoridad judicial competente rechazará de plano el recurso de anulación, entre otras, cuando no se hubiere sustentando o las causales invocadas no correspondan a ninguna de las señaladas en la Ley 1563 de 2012.

Así, la carga de argumentación o sustentación del recurso de anulación no puede reducirse a una mera denominación de la causal, como si el juez de anulación fuera un convidado de piedra llamado a orientarse únicamente por tales denominaciones. Por el contrario, esta carga implica que el recurrente debe formular y sustentar el recurso de forma suficiente, adecuada y dentro de las causales taxativas que prevé 77 “Artículo 11.

Interpretación de las normas procesales. Al interpretar la ley procesal el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente código deberán aclararse mediante la aplicación de los principios constitucionales y generales del derecho procesal garantizando en todo caso el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad de las partes y los demás derechos constitucionales fundamentales.

El juez se abstendrá de exigir y de cumplir formalidades innecesarias.” 78 “Articulo 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado.

Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” 79 Según el Código General del Proceso: “Artículo 11. Interpretación de las normas procesales. Al interpretar la ley procesal el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente código deberán aclararse mediante la aplicación de los principios constitucionales y generales del derecho procesal garantizando en todo caso el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad de las partes y los demás derechos constitucionales fundamentales.

El juez se abstendrá de exigir y de cumplir formalidades innecesarias.” 80 Corte Constitucional, Sentencia SU-041 de 2022, M.P.: Alejandro Linares Cantillo. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 50 la ley, indicando el objeto que con él se persigue; todo lo anterior, siguiendo una cadena argumentativa lógica que permita entender la impugnación invocada81; y corresponderá al juez competente analizar el recurso en su integridad como camino para determinar si el recurso cumple debidamente con la carga de sustentación exigida para un recurso extraordinario, como lo es el recurso de anulación. De lo contrario, podrían ocurrir situaciones ilógicas como conceder el recurso de anulación por encontrarse que la causal invocada es correcta, no obstante que su sustentación es incongruente o insuficiente; o, por el contrario, negar el recurso de anulación por encontrarse que la causal invocada, no obstante estar prevista en la Ley, haber sido ampliamente sustentada y hallarse configurada, fue indicada o denominada de manera incorrecta, como pretende el actor en el presente caso en sede de tutela. 34.

Por otra parte, si bien el Consejo de Estado82 y la Corte Constitucional83 habían considerado asimilables84 la falta de jurisdicción y la falta de competencia en las providencias proferidas para resolver recursos de anulación sometidos a la legislación anterior a la Ley 1563 de 2012, al equiparar la “falta de competencia y/o jurisdicción” de los árbitros al resolver sobre asuntos no sujetos a su decisión85; posteriormente, el Consejo de Estado consideró que son instituciones diferentes, así: “En efecto, la jurisdicción es la facultad o potestad de administrar justicia y solucionar litigios en atención a ciertos criterios definidos por el legislador, 81 Esta misma aproximación ha sido adoptada en relación con el ejercicio interpretativo que realizan los árbitros frente a las normas procesales (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 16 de junio de 2014, Exp. 49.421) y frente a las pruebas técnicas presentadas por los peritos y, en general, frente a la aplicación de la Ley (Laudo arbitral Concesionaria Ruta del Sol S.A.S vs. ANI, proferido el 16 de agosto de 2019). 82 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 5 de septiembre de 1968, Auto del 2 de noviembre de 1977, Exp.: 1.356, C.P.: Jorge Valencia Arango; sentencia del 23 de febrero de 2000, Exp.: 16.394, C.P.: Germán Rodríguez Villamizar;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 18 de febrero de 2010, Exp.: 37.004, C.P.: Enrique Gil Botero. 83 Corte Constitucional, Sentencia C-1038 de 2002: “la voluntad de las partes activa tanto la jurisdicción arbitral como las competencias y atribuciones de las personas que obrarán como árbitros.” 84 En igual sentido: Hernández, Aida Patricia, “La caducidad de la acción, la falta de jurisdicción o de competencia”, en: “Recurso de Anulación de Laudos Arbitrales”, Bogotá: Universidad Externado de Colombia, p. 108-109 85 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 18 de febrero de 2010, Exp.: 37.004, C.P.: Enrique Gil Botero.

En este asunto se analizó “la falta de competencia y/o jurisdicción” por haber operado la caducidad de la acción que se ejerció ante los árbitros. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 51 mientras que la competencia es la regulación específica de esa actividad estatal en relación con determinados asuntos y dentro de un específico territorio.

Así las cosas, el laudo estará viciado por falta de jurisdicción cuando los asuntos decididos por el mismo hayan sido excluidos por la ley del conocimiento de los árbitros; cuando el pacto arbitral era inexistente o cuando la materia sobre la que recayó la decisión no era susceptible de habilitación o voluntariedad, y esa circunstancia se alegó a lo largo del procedimiento, mientras que operará la falta de competencia cuando el panel se haya pronunciado sobre un asunto o materia que las partes no previeron en el pacto arbitral”86.

En reciente sentencia de unificación, esta Corporación revisó si el cargo aducido por el recurrente era el de falta de competencia o falta de jurisdicción, y al respecto, indicó que se trataba de este último, no obstante que el recurrente había invocado la causal de falta de competencia: “De esta forma, para resolver este cargo del recurso, la Sala deberá analizar -de manera preliminar- el alcance de la causal aducida por el recurrente (definiendo si se trata de falta de competencia de los árbitros o, en realidad, de falta de jurisdicción).

A partir de ello, se determinará si, con fundamento en la normativa actual, aquellos están habilitados para pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos en ejercicio de poderes excepcionales -fijando el sentido del inciso final del artículo 1° de la Ley 1563 de 2012-. En caso de que no gocen de dicha facultad, lo cual, como se explicará más adelante, se traduciría en una falta de jurisdicción, se deberá estudiar si, con la orden de restablecer el equilibrio económico, el tribunal realmente cuestionó la validez de los actos, o si simplemente se revisaron sus efectos económicos.

De acuerdo con lo anterior, en el presente caso el vicio aducido por el recurrente corresponde al de falta de jurisdicción, toda vez que lo funda en la imposibilidad de que los árbitros se pronuncien sobre la legalidad de los actos administrativos en los que se ejercen facultades excepcionales, por no estar legalmente autorizados para ello.”87 En los últimos años, la jurisprudencia ha ido evolucionando en el sentido de dotar cada vez más a las normas procesales de efecto útil; lo que en este caso se traduce en resaltar que, si bien la falta de jurisdicción y la falta de competencia son instituciones distintas (cuya diferenciación tiene efectos prácticos tanto en sede judicial como arbitral), dicha diferenciación no puede tener como efecto práctico la obstaculización del recurso de anulación, bajo premisas formalistas donde se prevalezca la denominación de la causal por encima de su sustentación, pues en el 86 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 1 de marzo de 2018, Exp.: 60.178, C.P.: Adriana Marín. En similar sentido, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 28 de enero de 2011, Exp.: 38.844, C.P.: Ruth Stella Correa. 87 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 14 de marzo de 2024, Exp.: 68.994, C.P.: Adriana Marín. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 52 fondo, lo que se pretende cuando se alega la falta de cualquiera de estas instituciones en sede de anulación, es aludir a la imposibilidad de los árbitros para pronunciarse sobre determinado asunto.

De hecho, la doctrina ha coincido en esta afirmación desde hace tiempo88-89 y ha indicado recientemente que, aunque son instituciones diferentes, con ambas “se intenta evitar que a quien no le corresponda, decida una contingencia jurídica o discrepancia litigiosa”90. 35. En el caso bajo análisis, no se advierte que el Juez de Anulación hubiera decidido por fuera de la causal sustentada por la UAESP; por el contrario, si bien la causal presentada fue denominada como “falta de competencia”, tanto ésta como la de “falta de jurisdicción” fueron sustentadas en torno a la falta de arbitrabilidad objetiva para resolver sobre la insuficiencia tarifaria, por no ser éste un asunto disponible (art. 1 del Estatuto Arbitral).

En el recurso se alegó expresamente lo siguiente: “2. El reconocimiento del Tribunal Arbitral sobre la inexistencia de competencia para pronunciarse sobre la tarifa regulatoria y la inexistencia de arbitrabilidad objetiva. 2.1. La arbitrabilidad objetiva. La arbitrabilidad objetiva se determina con base en la naturaleza del asunto o materia que es sometida al conocimiento de la justicia arbitral.

En tal virtud, impone la necesidad de establecer si lo pretendido por las partes puede ser del conocimiento de árbitros y por lo tanto decidido por la justicia arbitral y, adicionalmente, si está inmerso por el alcance y extensión del pacto arbitral. (…) 88 “Surge así el concepto de la competencia, como distribución y atribución de la jurisdicción entre los distintos jueces.

De este concepto se sigue que la jurisdicción y la competencia son cosas distintas, pero no se trata de una distinción cualitativa, sino solamente cuantitativa. La diferencia está en que mientras la jurisdicción es el poder que compete a todos los magistrados considerados en su conjunto, la competencia es la jurisdicción que en concreto corresponde al magistrado singular”: Rocco, Ugo, “Tratado de Derecho Procesal Civil”, II Parte General, Buenos Aires: Temis, Depalma, 1970, p. 41. 89 “Dentro del proceso arbitral la jurisdicción de los árbitros deviene del acuerdo de las partes en conflicto para acudir a un tribunal de arbitramento para su decisión y la competencia se circunscribe a la materia sometida por éstas a su conocimiento”: Morales de Barrios, María Cristina, “Las nulidades en el proceso arbitral”, en: Herrera, Hernando;

Mantilla, Fabricio (Directores), “La práctica del litigio arbitral”, Tomo II, Volumen I, Bogotá: Editorial Ibáñez y Cámara de Comercio de Bogotá, 2017, p. 381-382 90 Herrera Mercado, Hernando, “La impugnación del laudo arbitral”, Tomo IV, Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez, 2022, p. 96. Igualmente: “Resulta entonces, que si bien la “falta de competencia” y la “falta de jurisdicción” son dos situaciones distintas, son comparables en tanto determinan la imposibilidad de accionar ante una determinada instancia.” Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 53 En virtud de lo expuesto, es indispensable analizar si el asunto controvertido en la justicia arbitral es de aquellos sometido a la libre disposición de las partes, y por tal razón, pueden ellas habilitar su resolución en sede arbitral, o si por el contrario, como ocurre en este caso, no es un asunto de libre disposición de la partes y, en consecuencia, no puede ser conocido por la justicia arbitral.”91 Cuestión distinta sería que el Juez de Anulación, ante una carente o insuficiente argumentación, y en contravía del precedente actual, entrara a sustentar o integrar el recurso92, o a interpretar lo expresado por el recurrente para deducir causales no invocadas93, o que entrara a pronunciarse sobre aspectos no contenidos en la formulación y sustentación del correspondiente recurso de anulación 94, pues en estos casos sí se estaría incurriendo en excesos funcionales. 36.

Frente a la segunda afirmación del actor en el marco del segundo defecto alegado, según la cual, el Juez de Anulación anuló el laudo arbitral por aspectos que no podían ser analizados bajo la causal segunda sino bajo la causal séptima del artículo 41 de la Ley 1563 de 201295, encuentra la Sala que el actor sustenta este cargo fundamentalmente en que el Juez de Anulación, so pretexto de analizar la competencia del tribunal, entró realmente a dirimir sobre el fondo de la controversia, de suerte tal que, en lugar de concluir que el laudo arbitral carecía de juridicidad (y por lo tanto la causal procedente era la de fallo en equidad o conciencia – causal 7 del artículo 41), decidió ajustar el análisis para concluir que el laudo arbitral fue proferido sin competencia o jurisdicción del tribunal arbitral (causal 2 del artículo 41)96, ignorando así “su deber de pronunciarse exclusivamente sobre la causal 91 SAMAI del Consejo de Estado, índice No. 2 del proceso 11001-03-26-000-2023-00113-00 (70.145) “Expediente Digital”, documento denominado ED_CARTAREMITEEXPEDIE(.pdf) NroActua 2; cuaderno principal 9; 308.

Recurso Extraordinario de Anulación (CGR- UAESP).pdf., p. 46. 92 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 24 de abril de 2017, Exp.: 58.527, C.P.: Jaime Rodríguez. 93 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencias del: 10 de agosto de 2001, Exp.: 15.862, C.P.: Mauricio Fajardo; y 6 de junio de 2002, Exp.: 20.634, C.P.: Ricardo Hoyos Duque. 94 Ibidem.

Igualmente, Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 1 de marzo de 2018, Exp.: 60.178, C.P.: Adriana Marín. 95 Se indica en la acción de tutela: “al recriminársele al Laudo Arbitral haber concluido que las tarifas eran contractuales, cuando se sostenía que eran regulatorias, no debía invocarse la causal de falta de competencia, sino la violación de la obligación de proferir el Laudo Arbitral en derecho.” (folio 64). 96 Se indica en la acción de tutela: “Así, para decidir que el Tribunal Arbitral no tenía competencia, como paso previo, la Subsección demandada dirimió la naturaleza de la disputa.

Resolvió el fondo del asunto para, por esta vía, concluir que el Tribunal Arbitral carecía de competencia. No actuó en orden lógico, estableciendo primero cuál era la Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 54 invocada, de quien no es segunda instancia, y de oficio ingresó en el fondo de la controversia para resolver que supuestamente el Tribunal erró al concluir que la tarifa era contractual y no regulada” (fl. 69). 37.

Revisada la argumentación del actor en este aspecto del segundo defecto, se evidencia que los argumentos esgrimidos son los mismos del primer defecto, referidos a que el Juez de Anulación se pronunció sobre el fondo de la controversia. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, el análisis sobre la naturaleza de la tarifa no era una discusión sobre el fondo de la controversia, sino una discusión requerida para decidir sobre la falta de jurisdicción o competencia del tribunal.

De acuerdo con la Sentencia de Anulación, el contratista CGR desbordó la causal de anulación de fallo en conciencia, al intentar encuadrar, en dicha causal, una discusión sobre la competencia del panel arbitral (fl. 24 de la Sentencia de Anulación). 38. Si bien el actor aduce que el recurso debió encausarse en el numeral 7 del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, por estar el laudo arbitral viciado de juridicidad al desconocer normas de orden público, no explica suficientemente por qué ello es así ni cuáles fueron las normas o pruebas que se ignoraron al concluir que las tarifas eran reguladas en unos escenarios y contractuales en el escenario No. 3; lo que resulta relevante, si se tiene en cuenta que la causal séptima procede cuando se decide al margen del acervo probatorio o de las normas aplicables, sin dar razones de su decisión o prescindiendo de cualquier consideración jurídica o probatoria97. 39.

Dado que el actor no alegó estas circunstancias en el recurso de anulación, y tampoco en el pronunciamiento sobre el recurso de anulación de la UAESP, mal haría esta Sala en acoger favorablemente estos argumentos en sede de tutela para, competencia del juez arbitral para luego sí, definido esto, establecer la validez de la decisión (…) Eso equivale tanto a decir que la falta de validez en la argumentación jurídica es equiparable a la falta de competencia. Lo que realmente pretendía señalar la Sección Tercera – Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado era que, en su sentir, la decisión del Tribunal Arbitral carecía de juridicidad; esto es, que había sido tomada en conciencia cuando debió ser en derecho, es decir, en contravía de la causal séptima del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012.” (folio 68). 97 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencias del 25 de noviembre de 2004, Exp.: 25.560; del 28 de abril de 2005, Exp.: 25.811; del 8 de junio de 2006, Exp.: 32.398; del 4 de diciembre de 2006, Exp.: 32.871; del 26 de marzo de 2008, Exp.: 34.071; del 21 de mayo de 2008, Exp.: 33.643; del 21 de febrero de 2011, Exp.: 38.621; y del 18 de enero de 2019, Exp.: 60.855.

Por lo tanto, frente a lo aludido por el actor, en el sentido que el Juez de Anulación anuló el laudo arbitral por aspectos que no podían ser analizados bajo la causal segunda sino bajo la causal séptima del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, no se advierte una actuación arbitraria de la autoridad accionada, en la que se hubiera ignorado la causal procedente -en consideración del actor- como pretexto para entrar a decidir sobre el fondo del asunto, en contravía de la competencia con que cuenta el juez en sede de anulación. • Tercer defecto alegado en la tutela – “La Sentencia de Anulación ignoró las normas aplicables al caso concreto y se basó en normas y principios que no eran aplicables” 40.

En relación con el tercer defecto invocado, considera el actor que el Juez de Anulación incurrió en defecto sustancial, al «aplicar normas que no eran aplicables» al caso concreto (artículos 2 y 3 de la Resolución CRA 720 de 2015) y desconocer las normas que sí eran aplicables (artículo 1 de la Resolución CRA 720 de 2015 y el parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994). 41.

Sobre este defecto, no se evidencia yerro alguno por parte del Juez de Anulación, por cuanto la aplicación de normas que cuestiona el actor se da en razón a la diferenciación de los cuatro escenarios que se extraen de la Sentencia de Anulación, haciendo que en unos se apliquen unas normas y en otros, otras, así: Normas que el actor considera que se aplicaron o inaplicaron indebidamente Razones de la Sentencia de Anulación para aplicar o inaplicar la norma correspondiente “Las anteriores normas [en Teniendo en cuenta los diferentes Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 56 Normas que el actor considera que se aplicaron o inaplicaron indebidamente Razones de la Sentencia de Anulación para aplicar o inaplicar la norma correspondiente referencia a los artículos 2 y 3 de la Resolución CRA 720 de 2015] no eran aplicables ni relevantes para el caso concreto.

De manera inexplicable el Juez de la Anulación las aplicó y, además, omitió toda referencia a las normas que sí eran y son aplicables y relevantes al caso concreto, como son el parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, el artículo 1 de la Resolución CRA 720 de 2015 y el artículo 1 de la Resolución CRA 351 de 2005. No puede entenderse cómo el Juez de la Anulación citó y aplicó los artículos 2 y 3 de la Resolución 720 de 2015, pero ignoró y omitió el artículo 1 de la misma, que define su ámbito de aplicación.” (fl. 72). escenarios en que se podían constituir tarifas con diferente naturaleza -contractual o regulatoria- (ver supra 23), el Juez de Anulación aplicó los artículos 2 y 3 de la Resolución CRA 720 de 2015 para los escenarios en que aplicaba la tarifa regulatoria, esto es, para los escenarios 1, 2 y 498; al tiempo que inaplicó, de manera justificada99, el parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, para los escenarios en que aplicaba la tarifa regulatoria, esto es, para los escenarios 1, 2 y 4.

Por su parte, el artículo 1 de la Resolución CRA 720 de 2015 y el artículo 1 de la Resolución CRA 351 de 2005, al definir el ámbito de aplicación de cada una, señalan que dichos regímenes no aplican en las excepciones contenidas en la ley, especialmente en la señalada en el parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 (esto es, en los que la tarifa puede ser un elemento que se incluya como base para otorgar dichos contratos); es decir, en los escenarios de tarifa contractual que, para el caso concreto, corresponde únicamente al 98 Folios 68-71 de la Sentencia de Anulación. 99 Se indica en la Sentencia de Anulación: “b) En el tratamiento de lixiviados, aunque la tarifa prevista en el contrato no hacía referencia a la normativa de la CRA, dicha tarifa tampoco es contractual, los árbitros señalaron que se pactó con base en el numeral 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 199324; sin embargo, esta norma no es aplicable, porque la tarifa debía ser planteada por el proponente y, en este caso, la tarifa fue fijada en los pliegos de la UAESP.” (Folio 41.

En similar sentido, folios 59-60). Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 57 Normas que el actor considera que se aplicaron o inaplicaron indebidamente Razones de la Sentencia de Anulación para aplicar o inaplicar la norma correspondiente escenario No. 3.

El Juez de Anulación tuvo en cuenta la discusión planteada por la UAESP, quien alegó que la tarifa prevista en el parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 no se daba en el escenario No. 3100, por lo que no es cierto que el Juez de Anulación haya omitido toda referencia a dicha norma. La diferencia con lo que aduce el actor está en que, para el Juez de Anulación, esta norma solo debía considerarse en el escenario No. 3; mientras que, para el actor, debía considerarse en todos los escenarios, pues para el actor, las tarifas del contrato de concesión fueron contractuales en todos los escenarios.

“Así, de conformidad con lo establecido en las resoluciones CRA 351 de 2005 y 720 de 2015, es evidente que ninguna de las dos es aplicable de forma obligatoria a los contratos celebrados al amparo del parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994.” (folio 73) Esta conclusión teórica coincide con el razonamiento expuesto por el Juez de Anulación. La discrepancia está en que la única tarifa que corresponde a lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 -según la Sentencia de Anulación- es la del escenario No. 3 (tarifa contractual), por lo que, en los demás escenarios se definió que sí resultaba obligatoria la aplicación de dichas Resoluciones, por tratarse de tarifas reguladas. 100 Folios 57-59 de la Sentencia de Anulación. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 58 42.

El concepto del Ministerio Público coincidió en el análisis realizado por el tribunal arbitral en el sentido de concluir que la tarifa prevista en el parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1992 es de carácter contractual101; no obstante lo cual, concluyó que para el caso concreto, no se cumplía con los requisitos para considerar que las tarifas del contrato de concesión eran contractuales: “Revisados los presupuestos de la cláusula séptima del Contrato No. 344 de 2010, la tarifa fijada no cumple con los requisitos para considerarse como contractual, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, pues como se indicó: (i) la tarifa no fue fijada por el oferente -CGR-, (ii) la tarifa fue una incorporación al pliego de condiciones realizada por la UAESP con fundamento en la Resolución CRA 351 de 2005 y no existió ofrecimiento y/o aplicación de fórmula construida por el oferente y, (iii) de conformidad con el pliego de condiciones, el oferente solo podía ofrecer un descuento sobre la tarifa, pero ese descuento no modifica de forma alguna la naturaleza de la tarifa en cuestión” (fl. 15). 43.

Este tema fue igualmente abordado en el laudo arbitral, en el que expresamente se estudió la aplicación del parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 al contrato de concesión, para concluir que “el Contrato fue celebrado al amparo del parágrafo 1° del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, y consecuentemente, que la remuneración pactada en la Clausula Séptima es una tarifa contractual” (fl. 185).

Sin embargo, se resalta que el tribunal arbitral no relacionó los artículos 2 y 3 de la Resolución CRA 720 de 2015 como normas aplicables a aquellos escenarios en los que aplicaba la tarifa regulatoria pues, se insiste, en su consideración, “este proceso [arbitral] no tiene por objeto, ni se debate aspecto alguno relacionado con el ejercicio de las funciones regulatorias de la CRA” (fl. 257, laudo).

Así las cosas, la objeción incluida en la acción de tutela está dirigida directamente contra la Sentencia de Anulación y no contra el laudo arbitral, con lo cual esta Sala 101 “Conforme lo establecido en parágrafo 1° del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 la tarifa podrá ser un elemento que se incluya como base para otorgar contratos de prestación de servicios públicos, que el proponente ofrezca una fórmula tarifaria, que la fórmula tarifaria que ofrezca el proponente cumpla con los criterios del artículo 87, es decir, que incluya el elemento de suficiencia financiera.

Como efectos jurídicos de la norma se pueden apreciar que: se obtendrá una tarifa contractual, dado que son tarifas ofrecidas por el proponente.” (folio 13 del concepto); Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 59 concluye que se cumple con el requisito de no estar usando la acción de tutela contra sentencia de anulación de laudo, como mecanismo para invocar errores in judicando contra el respectivo laudo arbitral, lo cual está indudablemente proscrito por la naturaleza de la acción de tutela y por la naturaleza de los laudos arbitrales (ver infra 10).

En otras palabras, la aplicación de las normas concernientes a las tarifas reguladas fue propiamente desarrollada en la Sentencia de Anulación (no en el laudo) y es ello lo que hace procedente su estudio mediante la presente acción, pues de lo contrario, no podría revisarse en esta sede la debida o indebida aplicación de normas por parte del tribunal arbitral, pues ello equivaldría a analizar errores in judicando en sede de tutela que, se insiste, está indudablemente proscrito (ver infra 10). 44.

Hecha la anterior verificación, la Sala se pronunciará sobre la configuración del alegado “tercer defecto”. Como se ha indicado, esta línea argumentativa (consistente en determinar la naturaleza de la remuneración, a la luz de las normas aplicables, para posteriormente definir acerca de la facultad del tribunal para pronunciarse sobre el fondo de la controversia) fue definida por el Juez de Anulación como herramienta para resolver la causal invocada por la UAESP en su recurso de anulación -falta de competencia-, de manera que la aplicación de las normas antes referidas, resultó ser un ejercicio pertinente y válido bajo el marco hermenéutico adelantado por el Juez de Anulación, sin que se evidencie en tal proceder defecto alguno (defecto orgánico, defecto sustantivo, desconocimiento del precedente, defecto procedimental absoluto, o violación directa de la Constitución), como lo alega el actor. 45.

En conclusión, no se advierte en este punto que el Juez de Anulación hubiera desbordado sus competencias por «aplicar o inaplicar normas y principios que no eran aplicables»; por el contrario, en aras de resolver el cargo interpuesto por la UAESP –falta de competencia-, la Sentencia de Anulación fundamentó y, en desarrollo de lo mismo, aplicó e inaplicó ciertas normas al caso concreto, según el escenario de que se tratara (esto es, de tarifa regulada o contractual).

Estas normas no deben confundirse ni mezclarse entre escenarios -como erróneamente se hace en la solicitud de tutela para revivir la controversia de fondo. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 60 • Cuarto defecto alegado en la tutela – “Los árbitros sí pueden conocer de controversias que involucren la aplicación de disposiciones de orden público” 46.

En relación con el cuarto defecto invocado, considera el actor que el Juez de Anulación incurrió en una violación directa de la Constitución Política, en un defecto sustancial y en desconocimiento del precedente, al considerar que los árbitros no pueden conocer de controversias que involucren la aplicación de disposiciones de orden público.

Así, aduce que “ni la ley ni los precedentes constitucionales excluyen del conocimiento de los árbitros controversias que involucren la aplicación de disposiciones de orden público” (fl. 75). 47. En relación con este cuarto defecto, debe la Sala validar que éste consista, efectivamente, en un defecto propio de la acción de tutela contra la Sentencia de Anulación y no que, en el fondo, se trate de la invocación de un error in judicando contra el laudo arbitral; lo que en el presente caso podría ocurrir, por ejemplo, si se evidencia que la discusión sobre si “los árbitros pueden conocer, o no, de controversias que involucren la aplicación de disposiciones de orden público” -cuarto defecto- fue una valoración dada en sede arbitral, de manera que lo que se impugne ahora en sede de tutela sea realmente dicha valoración del tribunal arbitral, por indebida aplicación de normas sustantivas o la impropia utilización de los principios lógicos o empíricos del fallo102 (es decir, errores in judicando).

Frente a la excepción de la UAESP -sobre la falta de competencia del tribunal arbitral para pronunciarse sobre la insuficiencia tarifaria, al ser un tema de conocimiento exclusivo del regulador (y, por lo tanto, de orden público)- el tribunal declaró impróspera dicha excepción por considerar que “este proceso no tiene por objeto, ni se debate aspecto alguno relacionado con el ejercicio de las funciones regulatorias de la CRA.” (fls. 256-257).

Igualmente, frente a otra pretensión de la UAESP, el tribunal resolvió que “la pretensión planteada por la UAESP corresponde a la 102 Al respecto, se reitera que el Consejo de Estado ha señalado que el error in judicando “también puede consistir ‘en una impropia utilización de los principios lógicos o empíricos del fallo’, cuya consecuencia no afecta la validez formal de la sentencia, sino su propia justicia”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 17 de agosto de 2000, Exp.: 17.704, C.P.: Ricardo Hoyos Duque. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 61 verificación [del] (in)cumplimiento de una estipulación contractual como es la cláusula 2.37 del Contrato –y el Aclaratorio No. 1 de 2017-, que no a un pronunciamiento en relación con normas de orden público de carácter regulatorio.

Por lo tanto, habrá de reafirmarse y confirmarse la competencia del Tribunal.” (fl. 1185). Por lo tanto, para esta Sala, el tribunal arbitral consideró que las normas de carácter regulatorio eran de orden público, de suerte tal que, si se cuestionaban normas de esa naturaleza, el tribunal no podía pronunciarse. Por ende, no obstante que la acción de tutela fue interpuesta contra la Sentencia de Anulación, en el fondo se cuestiona también una valoración realizada por el tribunal arbitral en el tal sentido.

Sin embargo, no se puede concluir que se esté alegando un error in judicando, por cuanto, en últimas, este debate normativo gira en torno a la definición de la competencia del tribunal para pronunciarse sobre la suficiencia de la remuneración bajo el contrato de concesión; luego el debate no es sustantivo sino procedimental (in procedendo), por cuanto una de las causales del artículo 41 es justamente la falta de competencia o jurisdicción del tribunal arbitral. 48.

Hecha la anterior verificación sobre el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra sentencia de anulación, la Sala se pronunciará sobre la configuración del alegado “cuarto defecto”. Al respecto, el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la imposibilidad de transigir asuntos en los que va envuelto el orden público.

Puntualmente, ha afirmado que las controversias originadas en materia de las obligaciones impuestas por leyes en cuya observancia está involucrado el orden público, escapan a la decisión de los árbitros, en cuanto su disposición no atañe exclusivamente al interés individual del renunciante103; y, junto con la Corte Constitucional104, han indicado como ejemplos de ello, las obligaciones atinentes al uso de bienes públicos, aquellas sobre las que el fisco o el sujeto recaudador no tiene la facultad de renunciar o transigir, y el estado civil de las personas. 103 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 20 de febrero de 2014 Exp.: 41.064, C.P.: Stella Conto Díaz.

Como fundamento de esta premisa, indicó que “las controversias originadas en obligaciones impuestas por la ley, en las que va envuelto el orden público, como las atinentes al uso de los bienes públicos, sobre las que el fisco o el sujeto recaudador no tiene la facultad de renunciar o transigir escapan a la competencia de los árbitros.” 104 Corte Constitucional, Sentencias C-242 de 1997 y C-294 de 1995.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 62 Adicionalmente, con fundamento en el principio de arbitrabilidad objetiva, se ha incluido como ejemplo de asuntos que no puede someterse a la justicia arbitral, el control de legalidad de los actos administrativos expedidos en ejercicio de las facultades excepcionales de que trata la Ley 80 de 1993 (artículos 14 a 19) -tema que fue recientemente objeto de unificación por esta Corporación105-, aunque escapa del objeto de análisis en el presente caso, por no estar cuestionándose la facultad de los árbitros para pronunciarse sobre dichos actos administrativos, sino sobre actos administrativos mediante los cuales la CRA ejerce funciones de ente regulador en materia de tarifas de aseo. 49.

Aunque el actor aduce que en la sentencia SU-174 de 2007, la Corte Constitucional no excluyó ni limitó de la competencia arbitral para pronunciarse respecto de las controversias que involucren la aplicación de normas de orden público – fijando como único límite que, en los procesos en que intervenga una entidad pública, el fallo deba proferirse en derecho-, lo cierto es que dicha sentencia se refiere a una hipótesis diferente, consistente en el conocimiento de actos administrativos proferidos en ejercicio de las facultades excepcionales de que trata la Ley 80 de 1993; hipótesis que, como se indicó, dista de la naturaleza de las resoluciones tarifarias proferidas por la CRA. 50.

El concepto de orden público es un concepto jurídico indeterminado de amplio alcance que no puede ser interpretado de manera extensiva para restringir el arbitraje. En este punto, es importante resaltar que, en el sistema colombiano, es posible llevar a la justicia arbitral toda clase de conflictos, siempre que se trate de asuntos de libre disposición o aquellos que la ley autorice (art. 1, Estatuto Arbitral).

Por ende, mientras la ley no extienda expresamente el campo de acción a los derechos no disponibles, el arbitraje debe entenderse limitado a aquellos que versan sobre derechos disponibles 106. Lo anterior excluye, entonces, la posibilidad de someter a arbitraje controversias concernientes a debates regulatorios, por tratarse de disputas sobre las cuales las partes no pueden disponer, con independencia de si ello debe considerarse como una controversia que involucra el orden público; 105 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 14 de marzo de 2024, Exp.: 68.994, C.P.: Adriana Marín. 106 López Blanco, Hernán Fabio, “Proceso arbitral nacional”, Bogotá: Dupré, 2013, p. 67.

Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 63 determinación que no corresponde definir a esta Sala en sede de tutela107. 51. Para el caso en concreto, resulta menester reiterar que, contrario a lo alegado por el actor, la referida sentencia SU-174 de 2007, no constituye un precedente aplicable a este caso; luego su inaplicación no vicia la Sentencia de Anulación. Por el contrario, esta última se centró en confirmar el entendimiento del tribunal, sobre la improcedencia de conocer en sede arbitral acerca de actos administrativos proferidos en ejercicio de funciones regulatorias, postura que fue ampliamente sustentada en la Sentencia de Anulación y que cuenta con precedentes en el ordenamiento colombiano108. 52.

Por lo tanto, no se considera que, en relación con este punto, hubiera incurrido el Juez de Anulación en un desconocimiento del precedente y, por el contrario, de manera justificada señaló las razones por las que consideraba que el debate sobre suficiencia tarifa no era transigible al ser de orden público, tal como en ello coincidió igualmente el tribunal arbitral, al afirmar que: “Lo anterior tiene una gran relevancia de cara a desatar los problemas jurídicos que plantea la Demanda Reformada, así como las excepciones formuladas contra ella en su Contestación, como quiera que existe una controversia entre las partes alrededor de si la remuneración pactada en la cláusula Séptima del Contrato es una tarifa contractual, como lo sostiene el Demandante, y por lo tanto su análisis jurídico ha de realizarse a la luz de las normas que gobiernan los contratos, y en este caso los estatales de concesión77; o si por el contrario, se trata de una tarifa regulatoria, como afirma la Demandada, en cuyo caso sería sujeta al régimen tarifario regulatorio de orden público definido por la CRA.” (fl. 182 de laudo). 107 “Queda despejado el camino, entonces, para que en un futuro el legislador pueda establecer qué asuntos no transigibles se resuelvan ante árbitros si las partes así lo llegaren a pactar.

Reconoce con ello el nuevo Estatuto Arbitral que la transigibilidad no es un requisito constitucional sino de carácter legal, con lo que se supera la limitación antes existente en razón de la cual solamente los asuntos transigibles podían ser sometidos a decisión de árbitros”: Sanabria Santos, Henry, “Concepto y características del arbitraje interno en Colombia”, en: “Lecciones constitucionales en materia arbitral”, Tomo IV, Bogotá: Universidad Externado de Colombia, p. 85. 108 En similar sentido, ver el Laudo del 4 de junio de 2021 referente a la controversia Promoambiental Distrito S.A.S. E.S.P. vs. la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP-, en el cual se señaló: “De igual forma ante el vacío existente en la Resolución CRA 720 de 2015 en esta materia, corresponderá a la Autoridad Administrativa atinente realizar cualquier modificación, no siendo por ende competencia del Tribunal entrar en asuntos que son materia regulatoria, como ya se ha indicado”.

Igualmente: Tribunal Superior de Bogotá – Sala de Decisión Civil, sentencia del 31 de agosto de 2022, Rad.: 11001220300020220025700, M.P.: Germán Valenzuela Valbuena. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 64 Así, el tribunal coincidía en que, si la tarifa era regulatoria, la controversia estaría sujeta al régimen regulatorio de orden público definido por la CRA y, por lo tanto, no tendría competencia para resolverla; cuestión distinta es que al final el tribunal decidió que no estaba ante tarifas regulatorias sino ante tarifas contractuales, por lo que aprehendió el conocimiento del caso; pero claramente el tribunal coincidía en que los árbitros no pueden conocer de controversias en las que se discuta la aplicación de disposiciones de orden público. 53.

Por lo tanto, en este punto no se avizora la configuración de reproche alguno a la Sentencia de Anulación y, en cualquier caso, considera esta Sala que el ahora actor debió invocar su objeción durante el trámite del recurso de anulación o durante el traslado del recurso de anulación interpuesto por la UAESP. Sin embargo, no fue éste el caso, por lo que no es factible dar inicio a esta controversia en sede de tutela. 54.

Así las cosas, al no advertirse, respecto de este cuarto punto, defecto sustantivo ni desconocimiento del precedente, el juez de tutela no puede declarar infundado el recurso de anulación ya resuelto, sobre la premisa -expuesta por el actor- según la cual el laudo y la Sentencia de Anulación sí podían pronunciarse sobre controversias que involucraran la aplicación de disposiciones de orden público; pues un proceder de esta manera equivaldría a sustituir al juez natural del asunto (esto es, al Juez de Anulación), lo cual está proscrito.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela interpuesta por el Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P contra la sentencia proferida el 1 de agosto de 2024 por la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Expediente: 11001-03-15-000-2025-00238-00 Accionante: Centro de Gerenciamiento de Residuos Doña Juana S.A. E.S.P. Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B - Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 65 TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO109 vf 109 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

JCC/DRP