CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 08001-23-33-000-2015-00617-01 Nº Interno: 3825-2023 (DIGITAL) Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento del Atlántico Municipio de Sabanalarga Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 TEMA: SANCIÓN MORATORIA POR FALTA DE CONSIGNACIÓN CESANTIAS ANUALIZADAS - DOCENTE AFILIADO AL FOMAG - NO SE LE APLICA LA LEY DE 1990.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 20 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1. 1.1. Pretensiones. Blanca María Uribe Mastrodomenico mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) oficio 2015-ER-1143330 de 26 de agosto de 2015, por medio del cual el Ministerio de Educación no emite pronunciamiento de fondo, y remite la petición de 10 de julio de 2015 a la Secretaria de Educación del Departamento del Atlántico;
(ii) oficio sin número de fecha 13 de julio de 2015, emitido por el Alcalde de Sabanalarga; y (iii) oficio 2820 de 19 de agosto de 2015 suscrito por la Gobernación del Atlántico, por medio de los cuales se le negó a la accionante el 1 Samai índice 2, expediente digital. 2 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del retardo en la consignación anualizada de las cesantías al fondo administrador al que se encuentra afiliada, de conformidad con la Ley 344 de 1996.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se condene a las entidades demandadas a reconocerle y pagarle la sanción moratoria establecida en la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998 que remite a las normas de los artículos 99 a 104 de la Ley 50 de 1990, correspondiente a los años 1997 a 2003, desde su causación hasta el día en que efectivamente se realice la consignación de las cesantías.
También, que se ordene en la sentencia que las sumas que resulten como condena sean ajustadas al IPC de conformidad con el artículo 187 inciso 4 del C.C.A; se conde en costas y al pago de interés moratorios. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: (i) Blanca María Uribe Mastrodomenico labora para el municipio de Sabanalarga, asimilada por el Departamento del Atlántico, inscrita en el escalafón nacional para desempeñar el cargo de docente desde el 15 de enero de 1999 hasta la fecha de presentación de la demanda;
(ii) las entidades enjuiciadas no consignaron a tiempo las cesantías anualizadas de los años 1997 a 2003; esto es, antes del 15 de febrero del año siguiente; (iii) el 8 de julio de 2015 solicitó al municipio de Sabanalarga la consignación en el respectivo fondo de las cesantías de los años 1997 a 2003, y el pago de la sanción moratoria;
(iv) por oficio sin número, de 13 de julio de 2015 (recibido el 5 de agosto del mismo año), tal pedimiento fue despachado de manera negativa; (v) el 10 de julio de 2015 presentó reclamación administrativa al Ministerio de Educación Nacional, la cual fue respondida por oficio 2820 de 19 de agosto de 2015 emanada de la Gobernación del Atlántico a través del Secretario de Educación Departamental; y (vi) en dicha calenda, presentó igual pedimiento ante el Ministerio de Educación Nacional, quien lo remitió por oficio 2015-ER-143330 de 26 de agosto de 2015 a la Secretaría de Educación del Departamento del Atlántico. 2.
Contestación de la demanda. 3 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros La Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG2, se opuso a las súplicas de la demanda, señalando que: Las reclamaciones de cesantías para el caso específico de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se rigen por el procedimiento fijado por la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2831 de 2005, no siéndole aplicables las disposiciones contenidas en las leyes 50 de 1990 y 344 de 1996.
El Departamento del Atlántico3 Se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, y propuso el medio exceptivo que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva dentro de la presente controversia”. También, indicó que el régimen especial de cesantías del personal docente excluye el reconocimiento de la sanción moratoria que hoy se solicita.
El municipio de Sabanalarga4 guardó silencio. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Atlántico por sentencia de 20 de mayo de 2022, declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. Consideró, que en el sub lite se logró acreditar que la demandante se encuentra vinculada como docente en el Municipio de Sabanalarga desde el 15 de enero de 1999; y, por tanto, es beneficiaria del régimen anualizado de cesantías.
En suma, tendría derecho a que le fueran consignadas las cesantías anuales al fondo administrador por ella escogido, antes del 15 de febrero de año siguiente a su generación. Precisó que, la entidad demandada por oficio de 13 de julio de 2015 manifestó que “ha venido cancelando y transfiriendo a los distintos fondos para los empleados que están afiliados a los mismos en la medida en que su situación económica y financiera se lo ha permitido, esto teniendo de 2 Samai índice 2, expediente digital (folio 71 a 82). 3 Samai índice 2, expediente digital (folio 88 a 108). 4 Samai índice 2, expediente digital. 4 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros presente que actualmente nos encontramos inmersos en un proceso de reestructuración de pasivos”, sin que logre acreditar la consignación oportuna de las cesantías de la demandante, para los periodos reclamados, constituyéndose así; en principio, la sanción moratoria solicitada.
Refirió que, la sanción moratoria se causa de forma autónoma por el solo incumplimiento del plazo legal para el pago de las cesantías, tal obligación, no se encuentra supeditada al pago efectivo de las cesantías. Advirtió que, entre la fecha en que se causó la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías, y la calenda en que se radicó la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria; esto es, el 8 y 10 de julio de 2015, habían transcurrido más de 3 años sin que se hubiese llegado a interrumpir el término de la prescripción (los cuales vencían para el último periodo reclamado el 15 de febrero de 2007) con la presentación del escrito, y mucho menos con la solicitud de conciliación extrajudicial.
Destacó que, la accionante excedió el término legal para efectuar la reclamación administrativa en orden a obtener el reconocimiento de la sanción moratoria; por lo que, declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho reclamado; y, en consecuencia, denegó las súplicas de la demanda. No condenó en costas. 4. El recurso de apelación Inconforme con la decisión del Tribunal, la demandante solicita que se revoquen los numerales primero y segundo de la sentencia; para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda5.
Sostuvo que “( ) la Sección Segunda del Consejo de Estado, fijó entre otras reglas en la sentencia de Unificación CESUJ004 [de 2016], el precedente que se sintetiza da esta manera: EN MATERIA DE SANCIÓN MORATORIA,LA PRESCRIPCIÓN OPERA DE MANERA PARCIAL,FRENTE A LAS PORCIONES DE SANCIÓN RESPECTO DE LA CUAL NO SE HIZO 5 Samai “gestión otras corporaciones”. 5 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros LA RECLAMACIÓN EN TIEMPO”, por lo que en el presente caso como la reclamación se formuló el 8 de julio de 2015 “se cuenta de manera retrospectiva desde la fecha de la reclamación, tres años hacia atrás, dando como resultado, que operó la prescripción respecto de las porciones de sanción moratoria anteriores a 8 de julio de 2012”.
Agregó que, el pago de la sanción moratoria debe hacerse a partir del 8 de julio de 2012, hasta la fecha en que efectivamente le sean consignadas las cesantías. 5. Alegatos de conclusión Por auto de 1 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. 6.
Concepto Ministerio Público El Ministerio público no se pronunció. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)6, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2.
Problema jurídico 6 “ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. 6 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró probada la excepción de prescripción propuesta; y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
Para el efecto se analizará si se configura el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho respecto del reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 (numeral 3) de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de las cesantías correspondientes a los años 1999 a 2003, a pesar de que la accionante continúa vinculada como docente del Departamento del Atlántico.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la sanción moratoria de cesantías anualizadas de docente oficial; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la sanción moratoria de cesantías anualizadas de docente oficial De acuerdo con el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, los docentes oficiales se benefician del reconocimiento del auxilio de cesantías de acuerdo con los parámetros establecidos por el artículo 15 numeral 3 de la Ley 91 de 1989, norma que distingue entre los que se benefician del régimen de cesantías retroactivas y aquellos a quienes les es aplicable el de cesantías anualizadas con pago de intereses y sin retroactividad, así: 3.
Cesantías: Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 7 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. Según lo anterior, corresponde al Fomag liquidar y reconocer el auxilio de cesantías parciales o definitivas de los docentes oficiales afiliados, actividad que, en virtud de la “prestación descentralizada de los servicios” consagrada en el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 y de la delegación de que trata el artículo 9 ibidem, desarrolla a través de las secretarías de educación de los entes territoriales.
Mientras que el pago de la prestación debe ser efectuado a través de la sociedad fiduciaria que administre los recursos del fondo, que en la actualidad es la Fiduprevisora SA. En paralelo, correspondía a cada entidad territorial el reconocimiento de las cesantías del personal docente no afiliado al Fomag, situación que en términos del artículo 7 del Decreto 196 de 1995, la hacía responsable del pago de las prestaciones sociales de los docentes departamentales, distritales o municipales causadas antes de su incorporación al Fondo.
Más adelante, el Decreto 3752 de 2003 dispuso que los docentes del servicio público educativo vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberían ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, norma a partir de la cual el reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas estuvo concentrado en esa entidad.
En todo caso, se tiene que los docentes vinculados a partir del 1°. de enero de 1990 gozan del régimen de cesantías anualizadas; no obstante, en armonía con los criterios fijados por la Corte Constitucional, en fallos SU-098 de 2018 y SU-573 de 2019, y la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 de 11 de octubre de 20237, el 7 C. P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 8 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros sistema especial de administración de cesantías de los docentes afiliados al Fomag es incompatible con el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
En efecto, en esta última providencia se fijó la siguiente regla: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989. Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.
La precitada regla de unificación de la jurisprudencia encuentra sustento en las siguientes consideraciones: En este sentido, se advierte que el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 amplió la aplicación de las normas vigentes en materia de cesantías, pero hizo la salvedad, de que ello es «sin perjuicio de lo estipulado en la Ley 91 de 1989».
Esto se traduce en que lo allí dispuesto no incluyó al personal docente, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en la sentencia C-928 de 2006, en la cual estudió la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 148. Asimismo, el Decreto 1582 de 1998 no extendió la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, como tampoco lo hizo el Decreto 1252 de 2000 al disponer que los empleados públicos tienen derecho «al pago de las cesantías en los términos establecidos en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso […]», aun cuando exista un «régimen especial» que los regule.
Lo anterior, por cuanto este último contiene la precisa referencia al pago de la prestación, que es tan solo uno de los elementos que integran el régimen anualizado, lo cual, en efecto se cumple, pues los eventos en los que hay lugar a aquel son comunes en cada uno de los sistemas especiales cuyo rigor se mantiene, de acuerdo con el inciso señalado. 149.
Además, del contenido normativo previsto en el mencionado Decreto 1252 de 2000, se deduce que su intención fue la de precisar que todos los empleados públicos quedaran sometidos al régimen anualizado de cesantías, que por regla general es el regulado por la Ley 50 de 1990, sin que ello implicara que todos quedaran cobijados por dicho sistema de administración. Esta conclusión es coherente con la mención de la Ley 432 de 1998, cuyos destinatarios conservaron las reglas a las que se encontraban sometidos y no a la Ley 50 de 1990.
En consecuencia, la falta de precisión frente a la Ley 91 de 1989 en modo alguno podía conllevar la modificación de la normativa que los gobernaba, sino que se acompasa con la disposición del 2000, puesto que el personal docente ya estaba regulado por un régimen anualizado de cesantías. […] 2.2.4. Regla jurisprudencial 9 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros 156.
De acuerdo con todo lo expuesto en precedencia, se establece que las leyes 50 de 1990 y 344 de 1996, así como sus decretos reglamentarios no extendieron la sanción moratoria causada por la falta de consignación del auxilio de cesantías a los docentes afiliados al FOMAG y regulados por la Ley 91 de 1989 y, en todo caso, es incompatible con el sistema que prevé la sanción moratoria por la consignación tardía del auxilio en las AFP, comoquiera que se trata de un sistema especial que establece unas normas acordes con su funcionamiento. 157.
Sin embargo, en el evento en que la entidad territorial haya omitido afiliarlo al FOMAG el docente estatal no se beneficiaría de aquellas, entre ellas, el reconocimiento de los intereses a las cesantías sobre el saldo total, en la medida en que este no existiría, de modo que le reportaría mayor utilidad las garantías de la Ley 50 de 1990 con fundamento en el cual tendría derecho a la sanción moratoria derivada del incumplimiento del empleador.
De conformidad con lo anterior, a los docentes estatales que se encuentren afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) no le serán aplicables las previsiones contenidas en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en particular lo atinente a la sanción moratoria, por resultar incompatible con el sistema de administración de cesantías establecido en la Ley 91 de 1989, toda vez que en el Fomag se requiere de la disponibilidad de recursos para el pago de las prestaciones sociales exigibles en cada anualidad, por lo que si bien paga intereses sobre las cesantías, la forma de realizar dicho cálculo y el plazo no es igual al establecido en la Ley 50 de 1990.
No obstante, en caso de que el maestro no haya sido afiliado al Fomag por parte de la entidad territorial correspondiente, en solo este evento será aplicable el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, que prevé la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías anuales, así: Artículo 99. El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía tendrá las siguientes características: 1ª.
El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador 10 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […] Nótese que el régimen de cesantías anualizadas regulado por la Ley 50 de 1990 dispone la realización de la liquidación anual de dicha prestación social con pago de intereses, suma que deberá ser consignada en el respectivo fondo de cesantías antes del 15 de febrero del año siguiente, so pena de que el empleador sea sancionado con el pago de un día de salario por cada uno de retardo.
Empero, en lo concerniente a la prescripción de tal sanción moratoria, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 25 de agosto de 20168, precisó: 1.- Las cesantías anualizadas, son una prestación imprescriptible. Las cesantías definitivas sí están sometidas al fenómeno de la prescripción. 2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 3.- La fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago. 4.- La fecha hasta la cual corre la mora, producto del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas, es aquella en que se produce la desvinculación del servicio. 5.- El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos.
No obstante, en auto de 7 de noviembre de 20199, esta Sección consideró necesario aclarar el alcance de la citada providencia, dadas algunas inconsistencias entre las conclusiones adoptadas en relación con el cómputo del término prescriptivo de la sanción moratoria y la solución dada al caso allí tratado, por lo que seleccionó el expediente con fines de unificar jurisprudencia, escenario en el cual profirió la sentencia CE-SUJ-SII-022 de 6 de agosto de 202010, por medio de la que fijó las siguientes reglas:
PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del 8 Expediente 08001-23-31-000-2011-00628-01 (528-14) CE-SUJ2-004-16, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. 9 Expediente 08001-23-33-000-2013-00666-01 (833-16). 10 Consejo de Estado (sección segunda), expediente 08001-23-33-000-2013-00666-01 (833-16), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción. En consecuencia, el término de prescripción de que trata el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en el caso de la sanción por mora prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, debe computarse desde el primer día en que se cause el incumplimiento, de manera que si la exigibilidad de aquella sanción se origina el 15 de febrero frente a las cesantías correspondientes a la anualidad inmediatamente anterior, la respectiva reclamación administrativa deberá ser presentada dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva.
Así mismo, en el caso de acumulación de anualidades, el término prescriptivo deberá contabilizarse de manera independiente por cada año. 2.2.2. Hechos probados. Acta de posesión 04211, de 15 de enero de 1999, de Blanca María Uribe Mastrodomenico, como docente. Decreto 211 de 31 de diciembre de 199812, por medio del cual se nombra a la accionante como docente municipal en la escuela Nueva de Las Colinas del municipio de Sabanalarga.
Copia de comprobante de pago de sueldo de la actora de junio de 201513. 11 Samai expediente digital (folio 16). 12 Samai expediente digital (folio 17). 13 Samai expediente digital (folio 18). 12 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros Memorial de 8 de julio de 201514, a través del cual la señora Uribe Mastrodomenico elevó reclamación administrativa ante el Municipio de Sabanalarga.
Memorial de 10 de julio de 201515, mediante el cual la demandante elevó reclamación administrativa ante el Departamento del Atlántico. Memorial de 10 de julio de 201516, por el cual la Blanca María Uribe Mastrodomenico elevó reclamación administrativa ante el Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Oficio sin número de fecha 13 de julio de 201517, en que el Municipio de Sabanalarga resolvió la petición de la accionante de forma desfavorable. Oficio 2820 de 19 de agosto de 201518, mediante el cual la Secretaría de Educación Departamental dio respuesta a la solicitud de la actora precisando; entre otras cosas que: “En atención a la petición de la referencia, mediante la cual solicita le sea cancelada la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías al fondo al que se encontraba afiliado durante los años 1999 a 2003, de acuerdo con lo estipulado en la Ley 344 de 1996,y demás normas concordantes, hasta el día en que se efectúe la consignación de dichas cesantías, teniendo en cuenta que es, docente perteneciente a la Planta de personal del Municipio de Sabanalarga (Atlántico), asimilado por el Departamento del Atlántico en el año 2003 me permito darle respuesta en los términos que a continuación se abocan: Con el fin de atender de fondo su solicitud se realizó la revisión detallada de los documentos que reposan en su expediente de hoja de vida, y de los cuales se evidenció que: Usted fue nombrado como docente mediante el Decreto 0211 del 31 de Diciembre del 1998, expedido por el Alcalde del Municipio de Sabanalarga (Atlántico), tomó posesión del mismo el día 15 de Enero de 1999, y fue afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por el Municipio de Sabanalarga (Atlántico)., el 19 de Agosto de 2005 (…)”.
(Sombreado fuera de texto). 14 Samai expediente digital (folio 19). 15 Samai expediente digital (folio 20). 16 Samai expediente digital (folio 22). 17 Samai expediente digital (folio 23). 18 Samai expediente digital (folio 25 a 27). 13 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros Oficio 2015-ER-143330 de 26 de agosto de 201519, suscrito por el Ministerio de Educación por el cual remite la reclamación de la demandante a la Secretaría de Educación del Departamento del Atlántico.
Oficio SH-V-479-201820, a través del cual la Secretaría de Hacienda Municipal de Sabanalarga certifica que la Blanca María Uribe Mastrodomenico no presentó reclamación por concepto de cesantías e indemnización moratoria en el marco del acuerdo de Reestructuración de Pasivos Ley 550 de 1999. Oficio 0093 de 28 de enero de 201921, por medio del cual el Departamento del Atlántico allega certificaciones de tiempo de servicio, cesantías y pasivos prestacionales de la accionante, de las vigencias anteriores al año 2003. 2.3.
Caso concreto. Blanca María Uribe Mastrodomenico acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales se le negó la sanción moratoria por la falta de consignación de las cesantías de los años 1999 a 2003. El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada la excepción de prescripción; y en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda al considerar que operó dicho fenómeno; dado que, entre la fecha en que se causó la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías, y la calenda en que se radicó la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria; esto es, el 8 y 10 de julio de 2015, habían transcurrido más de 3 años sin que se hubiese llegado a interrumpir el término de la prescripción (los cuales vencían para el último periodo reclamado el 15 de febrero de 2007).
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, puesto que, en su criterio, el fenómeno jurídico de la prescripción en este caso procede de manera parcial, es decir, que debe tenerse en 19 Samai expediente digital (folio 28). 20 Samai expediente digital (folio 63). 21 Samai expediente digital (folio 63). 14 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros cuenta la fecha de la solicitud administrativa y contar los tres años hacia atrás, por lo que solo estarían prescritas las porciones de sanción moratoria causadas con anterioridad al 8 de julio de 2015.
Lo primero que ha de advertirse es que la demandante ha prestado sus servicios al Estado como docente oficial para el municipio de Sabanalarga, asimilada por el Departamento del Atlántico en el año 2003 (inscrita en el escalafón nacional) desde el 15 de enero de 1999 hasta la fecha de presentación de la demanda; y, por ende, goza del régimen de cesantías anualizadas previsto en la Ley 91 de 1989.
Empero, se encuentra demostrado en el expediente que fue afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el 19 de agosto de 2005. De conformidad con la regla fijada en la sentencia de unificación SUJ-032- CE-S2-2023 de 11 de octubre de 2023, a los docentes estatales que se encuentren afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) no le serán aplicables las previsiones contenidas en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por resultar incompatible con el sistema de administración de cesantías establecido en la Ley 91 de 1989, pero en caso de que el maestro no haya sido afiliado al Fomag por parte de la entidad territorial correspondiente, será aplicable el aludido artículo, que prevé la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías anuales.
En este orden de ideas, se insiste, como la accionante no estuvo afiliada al Fomag durante la exigibilidad de las anualidades reclamadas (1997 a 2003) y las entidades territoriales demandadas omitieron consignar las cesantías correspondientes a esos años dentro del término previsto por la Ley 50 de 1990; esto es, antes del 15 de febrero siguiente a cada período de liquidación anual, a la accionante le asistiría derecho a la sanción moratoria.
Sin embargo, dicha sanción resulta exigible desde el 15 de febrero de cada año respecto de las cesantías causadas en el año inmediatamente anterior y debe ser reclamada, de acuerdo con las reglas adoptadas en la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-SII-022 de 6 de agosto de 2020, dentro de los tres años siguientes, so pena de la ocurrencia de la prescripción extintiva de ese derecho. 15 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros En ese orden, del material probatorio avizorado en el plenario se encuentra acreditado que la actora elevó petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria el 8 de julio de 201522; es decir, cuando ya había transcurrido el término trienal previsto en el artículo 151 CPT para la reclamación de la sanción causada por la mora en la consignación del auxilio de cesantías de los años 1997 a 2003, tal como a continuación se constata: Anualida d de las cesantías Exigibilidad de la sanción Fecha a partir de la cual opera la prescripción Fecha de la reclamación Tiempo trascurrido entre la fecha de exigibilidad y la petición de sanción 1997 15/02/1998 15/02/2001 8/7/2015 14 años, 4 meses y 22 días 1998 15/02/1999 15/02/2002 8/7/2015 13 años, 4 meses y 22 días 1999 15/02/2000 15/02/2003 8/7/2015 12 años, 4 meses y 22 días 2000 15/02/2001 15/02/2004 8/7/2015 11 años, 4 meses y 22 días 2001 15/02/2002 15/02/2005 8/7/2015 10 años, 4 meses y 22 días 2002 15/02/2003 15/02/2006 8/7/2015 9 años, 4 meses y 22 días 2003 15/02/2004 15/02/2007 8/7/2015 8 años, 4 meses y 22 días Puestas, así las cosas, y como la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la demora en la consignación anual del auxilio de cesantías del último año reclamado se efectuó cuando ya habían transcurrido 8 años, 4 meses y 22 días desde la exigibilidad de dicha sanción frente a la anualidad de 2003, y de conformidad con lo señalado en los precedentes jurisprudenciales citados en párrafos anteriores, la Sala considera que respecto a aquel periodo y los causados con anterioridad, operó la prescripción del derecho, razón por la cual se debe declarar la excepción de prescripción extintiva del derecho, tal y como así lo dispuso el a quo.
Ahora bien, es del caso precisar que en los fallos de unificación CE-SUJ-SII- 022 de 6 de agosto de 2020 y SUJ-032-CE-S2-2023 de 11 de octubre de 2023 de la Sección Segunda de esta Colegiatura, se estableció que “las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial, dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación”; y “la presente decisión es de aplicación inmediata a todos los procesos que se encuentren en curso y en los que se pretenda la aplicación de la normativa que fue objeto de interpretación, de 22 Se toma esta fecha, en atención a que fue la primera reclamación que hizo la demandante ante las entidades enjuiciadas para que le reconocieran en pago de las cesantías anuales, los intereses y la sanción moratoria. 16 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros manera que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial”.
Por lo tanto; y si bien es cierto, respecto de las cesantías cuya sanción moratoria se reclama en este asunto es aplicable el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 (al no haber afiliado la entidad territorial a la demandante al Fomag); lo cierto es que, operó el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho a la sanción moratoria en relación con cada una de las anualidades respecto de las cuales ruega amparo (1997 a 2003); dado que, la accionante formuló la reclamación administrativa fuera de los tres años que tenía para ello; y en tal sentido, lo que sigue es confirmar la sentencia del a quo.
Condena en costas. Frente a la condena en costas, la Sala hace las siguientes manifestaciones: El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala).
A su vez, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso23. 23 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP.
Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000- 33-33-000-2014-00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. 17 Interno: 3825-2023 Demandante: Blanca María Uribe Mastrodomenico Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y Otros En el caso concreto, revisado el actuar de las partes a lo largo del proceso no se evidencia temeridad o mala fe, conforme con lo anterior, no se condenará en costas en esta instancia. III.
DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho; y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 20 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho; y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR En comisión de servicios CÉSAR PALOMINO CORTÉS