Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Demandante: ANA BENILDA SEPÚLVEDA HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ – SALA DE DECISIÓN 5 Temas: Tutela contra providencia judicial – Sanción moratoria por pago tardío de cesantías en casos de docentes oficiales – Confirma improcedencia por falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 8 de junio de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito presentado el 11 de mayo de 20231, la señora Ana Benilda Sepúlveda Hernández, actuando por medio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales «(…) al debido proceso, a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical (…)». 2.
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5, el 14 de abril de 2023, mediante la cual confirmó la providencia dictada por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja del 7 de diciembre de 2022, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento 1 Por medio de la ventanilla virtual, acción identificada con número 7092.
Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 del derecho, iniciado por la actora contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag) y el departamento de Boyacá, identificado con el radicado N. º 15001-33-33- 008-2022-00124-00/01. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: (…) Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: (…)2. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Ana Benilda Sepúlveda Hernández labora con la entidad territorial certificada de educación del departamento de Boyacá. 5. El 15 de febrero de 2021, no le fueron consignadas sus cesantías por parte del Ministerio de Educación Nacional.
Por ello, solicitó ante el Fomag el pago de estas, así como de la sanción por mora. 6. Por medio del acto administrativo BOY2021ER036286 del 26 de agosto de 2021, fue negado el reconocimiento y pago de la sanción por mora y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías. 7. En consecuencia, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y el departamento de Boyacá, con el objeto de que (i) se declarara la nulidad del acto administrativo en mención, (ii) se reconocieran y pagaran las cesantías anualizadas que se causaron para el año 2020, (iii) se pagara la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, desde el 15 de febrero de 2021 hasta el día en que se efectuara la consignación de la prestación, y (iv) se pagara la 2 Transcripción literal que puede contener errores.
Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 indemnización que prevé la Ley 52 de 1975 por el pago extemporáneo de los intereses sobre las cesantías. 8.
En primera instancia, el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, en sentencia del 7 de diciembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda, tras argumentar que el régimen que regula las cesantías a favor de los docentes oficiales es especial por cuanto no contempla un plazo máximo para pagar la prestación ni sanciones por su incumplimiento, como si lo hace la Ley 50 de 1990. 9.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5, a través del fallo del 14 de abril de 2023, confirmó la decisión del a quo, al considerar que: (…) los docentes oficiales vinculados al FOMAG se rigen por la norma especial consagrada en la Ley 91 de 1989, la cual no contempló la sanción por no consignación de cesantías en una cuenta individual para cada docente antes del 14 de febrero del año correspondiente.
Igualmente, no existe pronunciamiento de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado que ordene a las demandadas a aplicar la sanción consagrada en la Ley 50 de 1990 para esos funcionarios públicos. Tampoco hay lugar a ordenar el reconocimiento de la indemnización consagrada en la Ley 52 de 1975, toda vez que dicha norma es aplicable para trabajadores particulares y los docentes oficiales se regulan según el Acuerdo 039 de 1998. 10.
Dicha providencia fue notificada electrónicamente el 19 de abril de 2023. 1.4. Fundamentos de la vulneración 11. El apoderado judicial de la tutelante indicó que, el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 no aplicó el régimen de cesantías pertinente al caso concreto, dado que ella pertenecía al sistema anualizado consagrado en las leyes 50 de 1990; 91 de 1989 y 344 de 1996, de manera que el no pago oportuno de dicha prestación generaba la sanción moratoria y una vulneración al ordenamiento jurídico. 12.
Por lo tanto, adujo que el tribunal incurrió en violación directa de la Constitución y defecto sustantivo, ya que, en virtud del valor normativo superior, los jueces deben aplicar las disposiciones consagradas en la Constitución y su desarrollo jurisprudencial en todo momento. 13. Agregó que, la interpretación y aplicación de las normas relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de cesantías a los docentes, y con base en la jurisprudencia, era dable concluir que: i) el pago oportuno de las cesantías es una garantía de todos los trabajadores que es protegida por la Constitución, ii) los docentes oficiales son empleados públicos, teniendo en cuenta las funciones que desarrollan, el régimen de carrera al que se encuentran sometidos y la vinculación mediante nombramiento «por lo tanto tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por consignación tardía de las Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 cesantías». 14.
Adicionalmente, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en el desconocimiento del precedente al no tener en cuenta la sentencia SU-098 del 17 de octubre de 2018 de la Corte Constitucional, en ella se estableció que la Ley 50 de 1990 era aplicable a los docentes adscritos al Fomag y, en consecuencia, tenían el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria que deviene de la consignación tardía de las cesantías anuales. 15.
Asimismo, argumentó que la providencia en cuestión desconoció más de 203 3 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 06.08.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2013- 00666-01, • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 24.01.19.
M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 76001-23- 31-000- 2009-00867- 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 17.06.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales. Exp. 11001-03-15- 000-2018-04617-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29.07.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales.
Exp. 11001-03-15- 000-2018-03449-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 28.06.19. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Exp. 11001-03-15- 000-2018- 04679-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 02.12.19. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Exp. 08001 23 33 000 2014 00173-01 • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 10.06.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00208-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00132-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00254-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001-23-31-000-2014- 00815-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 17.06.21. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23-31-000-2015-00331-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 40001-23-40-000-2017-00134-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 04.11.21.
M.P. William Hernández Gómez. Exp. 19001-23-33-000-2015-00445-02. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23-40-000-2015-90008-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11.11.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Exp. 08001-23-40-000-2014-90022-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 20.01.22. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001-23-33-000-2017-00931-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 03.03.22. M.P. William Hernández Gómez.
Exp. 08001-23- 33- 000-2015- 00075- 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.01.23. M.P. William Hernández Gómez.
Exp. 76001-23-31-000-2012-00212-02. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 28.04.22. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 76001-23- 33- 000-2013- 00756-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 26.01.23. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Exp. 47001-23-33-000-2018-00231-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 01.07.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47-001-23- 33-000- 2019- 00376-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 19.05.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47-001-23- 33-000- 2019- 00359-01.
Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sentencias proferidas entre los años 2020, 2021, 2022 y 2023 por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las que se accedió a las pretensiones de los demandantes al aplicar la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fomag y por tener en cuenta la condición más favorable respecto de los derechos laborales de los docentes oficiales. 16.
Indicó que su caso cumplía con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la sanción moratoria conlleva el pago o consignación oportuna del auxilio de cesantías, necesariamente tiene un alcance al derecho fundamental a la seguridad social. Aunado a lo anterior, expuso que esta acción de tutela en ningún momento fue interpuesta como una tercera instancia. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 17. La magistrada ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado, en auto del 12 de mayo de 2023: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 y iii) vinculó, en calidad de terceros con interés, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag, al departamento de Boyacá, a la Fiduprevisora S.A., y al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja. 18.
Así mismo, le reconoció la personería para actuar al abogado Yobany Alberto López, en calidad de apoderado judicial de la señora Sepúlveda Hernández. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 19.
Por medio de correo electrónico remitido el 29 de mayo de 2023, el magistrado ponente (e) expuso que no se configuró el defecto sustantivo al que hizo alusión la accionante, en razón que no se desconoció precedente jurisprudencial dictado por el Consejo de Estado y/o la Corte Constitucional, al momento de señalar que los docentes oficiales vinculados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio son beneficiarios de normas especiales y por lo tanto, no era posible aplicar el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 (régimen general) a dichos servidores públicos. 20.
Adujo que, de las 25 decisiones del Consejo de Estado referidas como desconocidas, en 18 de ellas no se realizó un análisis sobre las diferentes posturas • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.08.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33- 000-2015- 00509-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 22.09.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33-000- 2015-90124- 01. Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de la Corte Constitucional respecto a la aplicación de la Ley 50 de 1990, en razón que se hizo alusión a la excepción de prescripción. Por ello, de dichas providencias no se avizoraba un precedente que le exigiera al tribunal aplicar la Ley 50 de 1990. 21.
Acerca de las otras sentencias traídas por el accionante expresó lo siguiente: Ahora bien, sobre la sentencia de tutela No. 2018-03499 del 29 de julio de 2019, se debe precisar que la misma se profirió antes de la expedición de la sentencia SU 573 de 2019, que valga resaltar no es mencionada por el actor ni en el trámite ordinario, ni en sede de tutela, decisión en que la Corte Constitucional sostuvo que el fallo SU-098 NO es aplicable a los docentes vinculados al FOMAG, por tal razón no fue considerada como procedente jurisprudencial.
Lo mismo sucede con la sentencia proferida en el radicado 2009-00867 del 24 de enero de 2019, pues la misma se emitió en cumplimiento de la sentencia SU-098, que como ya se dijo no estudió el caso de los docentes vinculados a FOMAG, tal como la misma Corte Constitucional afirmó en la sentencia SU 573 de 2019. De otro lado, respecto a las sentencias de los radicados 2013-00756 del 28 de abril de 2022 y 2013-00666 del 6 de agosto de 2020, las mismas no comparten similitudes fácticas a las aquí analizadas, pues la primera trata sobre un servidor público que no es docente oficial y la segunda desarrolla la excepción de prescripción respecto al pago tardío de las cesantías (diferente a la fecha de consignación). 22.
Así las cosas, indicó que la actora no expuso un conflicto aparente entre normas, sino que su análisis se limitó a mencionar el principio de favorabilidad en materia laboral, la decisión cuestionada no dejó de aplicar precepto alguno de la Constitución y contrario a eso efectuó un análisis de la razón por la cual el principio no era aplicable al caso concreto. 23.
Adicionalmente, mencionó que la tutelante no probó que otro docente que estuviera en sus mismas condiciones jurídicas se le hubiera reconocido el derecho a la aplicación de la Ley 50 de 1990 en su integridad y afirmó que buscaba acceder a una tercera instancia por medio de la presente acción de tutela. 1.6.2. Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja 24.
A través de documento allegado el 18 de mayo del presente año, la juez relató lo sucedido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho e indicó que se dio trámite legal y se agotó el debido proceso al interior de este. 25. Por otro lado, adujo que la accionante no había argumentado la vulneración de sus derechos fundamentales en el escrito tutelar, sino que se centró en exponer su inconformidad frente a la sentencia de segunda instancia, por lo cual, resultaba improcedente al no ser esta una tercera instancia destinada a reabrir debates ya concluidos. 26.
Aunado a ello, señaló que «(…) no se cumplió con el requisito de haberse agotado Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 los medios extraordinarios de defensa y no se explicó que con la acción de tutela se pretenda evitar un perjuicio irremediable». 27.
Además, sobre la relevancia constitucional advirtió que en el fallo del tribunal se explicaron claramente las razones por las cuales tal requisito no se encontraba acreditado en el caso de la señora Sepúlveda Hernández, «(…) pues de un lado, la Corte Constitucional modificó el criterio de la sentencia SU-098 de 2018, en que se fundó la demanda ordinaria, con la sentencia SU-573 de 2019 y de otro, consideró que no es procedente analizar la regulación del docente bajo los principios de favorabilidad e igualdad, atendiendo el carácter económico de la discusión». 1.6.3.
Fiduprevisora S.A. 28. Mediante escrito enviado el 19 de mayo de 2023, la coordinadora de tutelas de la entidad, actuando en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mencionó que, en el Fomag no hay cuentas individuales para los docentes y los valores que corresponden a las cesantías no se consignan, pues están presupuestados y se trasladan al fondo desde el primer mes de cada vigencia. 29.
Por ende, no podría configurarse la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990, artículo 99, para el escenario del Fomag, ya que lo que castiga la ley en mención es la consignación inoportuna de las cesantías y, al estar vedada la posibilidad de la consignación de las cesantías de los docentes del Fomag, se descarta algún tipo de sanción. 30.
Precisó que las circunstancias fácticas relacionadas con el caso que desató la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018 no corresponden a las mismas en las que se fundan las pretensiones de la demanda que resulto desfavorable para la accionante y que reclama por vía tutela, ya que, en el caso concreto, no se cuestiona una afiliación inoportuna al Fomag que haya devenido en el retardo de la consignación de las cesantías.
En este caso, la demandante reclamó la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por pago inoportuno de los intereses, frente a lo cual, es imposible que se cause una demora respecto de un hecho que la administración no puede ejecutar en el régimen especial de los docentes, ya que resulta inviable realizar una consignación ante la ausencia de cuentas individuales por cada afiliado. 31.
En consecuencia, indicó que la acción constitucional resultaba improcedente, toda vez que las autoridades judiciales del proceso ordinario actuaron conforme a la normativa y jurisprudencia establecida. Por lo cual, manifestó que no era dable afirmar que se hubiera presentado una transgresión a las garantías fundamentales de la actora. 32.
Adicionalmente, solicitó que se declarara la improcedencia y fuera desvinculada por no estar legitimado en la causa por pasiva. Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1.6.4.
Gobernación de Boyacá 33. En memorial remitido el 23 de mayo del año en curso, el apoderado del departamento mencionó en primer lugar que, hasta la fecha el órgano de cierre de lo contencioso administrativo no había proferido sentencia de unificación que zanjara el fondo de lo solicitado en la acción de tutela, es decir si los docentes oficiales tienen derecho al pago de la sanción moratoria por la presunta consignación extemporánea de las cesantías de conformidad con el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, así como al pago de indemnización por el pago inoportuno de los intereses sobre las cesantías de conformidad con la Ley 52 de 1975. 34.
Seguido de ello, solicitó que las pretensiones de la demanda de tutela fueran desestimadas, al no existir vulneración alguna de los derechos fundamentales de la accionante. 35. Señaló que, la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 no es aplicable a los docentes oficiales afiliados al Fomag, en razón a que a estos servidores los ampara un régimen jurídico especial en materia de reconocimiento y pago de cesantías que no contempla tal sanción, máxime cuando el trámite tal como está establecido en la norma especial se cumplió en su integridad, puesto que la liquidación para el año 2021 se realizó dentro de los 20 primeros días hábiles del mes de enero y se remitió al fondo en medio electrónico el 4 de febrero de 2021 y en medio de físico el día 5 siguiente y así mismo, los recursos se empezaron a aprovisionar desde el mes de enero de 2021. 36.
Por otro lado, respecto de la sentencia SU-098 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, explicó que en ella se resolvió una acción de tutela de un docente nombrado en provisionalidad que nunca fue afiliado al Fomag, y que solicitó al ente territorial el reconocimiento y pago de sus cesantías conforme la Ley 50 de 1990. En sede judicial ordinaria se accedió parcialmente a las pretensiones, por lo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado consideraron que era inaplicable la Ley 50 de 1990 al docente demandante.
En consecuencia, puso de presente que el criterio expuesto en esta no resultaba vinculante para el caso presente, pues no guardaba identidad fáctica ni jurídica. 37. En cuanto a los requisitos de procedencia de la acción de tutela mencionó que «(…) no puede siquiera considerarse la posibilidad que el Consejo de Estado en sede de tutela, emita un nuevo pronunciamiento de fondo sobre los hechos debatidos», al no contener una clara y marcada importancia constitucional, además de haber garantizado el debido proceso a todos los intervinientes y haber dictado una decisión soportada en situaciones fácticas y jurídicas probadas al interior del proceso.
Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 1.6.5. Ana Benilda Sepúlveda Hernández 38. De forma posterior, el apoderado judicial de la parte actora remitió documento contentivo de argumentos respecto de las contestaciones allegadas por los demás vinculados. 39.
Adujo que, si bien debía respetarse la autonomía e independencia judicial, existía una necesidad de pronunciamiento en sede de tutela debido a la voluminosa y reiterativa posición jurisprudencial de las altas cortes. Además de reiteró los argumentos expuestos en el escrito tutelar. 40. Pese a que el Ministerio de Educación Nacional fue notificado en debida forma, guardó silencio4. 1.7.
Fallo impugnado 41. La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de junio de 2023, declaró la improcedencia de la solicitud de tutela, al advertir que las pretensiones relacionadas con la procedencia de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías no vulneran derechos fundamentales, sino que corresponden a inconformidades de mera legalidad, que versan sobre un reconocimiento patrimonial que no amerita la intervención del juez de tutela. 42.
Así las cosas, señaló que conforme con el criterio establecido por la Corte Constitucional y reiterado por la Sala, no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente económico, además de no lograr acreditar la existencia de un perjuicio irremediable. 43. Además, negó la solicitud de desvinculación presentada por la Fiduprevisora S.A. 1.8.
Impugnación 44. Con escrito enviado por correo electrónico el 4 de julio de 20235, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia. 45. El apoderado judicial de la parte tutelante manifestó que no era cierto que no existiera una posición unificada respecto de la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, pues la postura se encontraba decantada desde el año 2019, para lo cual volvió a citar las 26 providencias del Consejo de Estado expuestas en el libelo introductorio. 46.
Adujo que la acción constitucional sí revestía relevancia constitucional, pues 4 Índice 8 de Samai. 5 La sentencia de primera instancia fue notificada el 28 de junio de 2023. Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 existía un pronunciamiento en sede de tutela de la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado del 23 de marzo de 2023, en el que se «(…) analizó un caso con una idéntica naturaleza al que nos ocupa, encontrando superados los requisitos de procedibilidad de la tutela y de manera específica consideró que el juzgador de segunda instancia incurrió en desconocimiento del precedente»; sin embargo, no indicó el radicado del proceso. 47.
Asimismo, argumentó que: «(…) de acuerdo a la Sentencia SU 098 de 2018, en virtud del principio de igualdad, in dubio pro operario y de conformidad con la Ley 244 de 1995 adicionada por la Ley 1071 de 2006 no se debe excluir al sector oficial docente de la aplicación de la Ley 50 de 1990, pues al tener los mismos carácter de servidores públicos, son beneficiarios de la sanción moratoria prevista en dichas disposiciones a modo de correctivo, represivo e inclusive preventivo para garantizar el pago oportuno de la prestación social.
Es por ello, que no es de recibo para esta parte procesal que se afirme que el presente asunto no tiene relevancia constitucional, por cuanto al no tener los docentes la garantía de la prestación claramente vulnera el derecho fundamental a la seguridad social, luego entonces, se evidencia una clara vulneración de índole constitucional.
Es decir, que la única forma de garantizar el auxilio de cesantías es con la respectiva consignación efectiva». 48. Reiteró que, para el caso concreto de la tutelante, era aplicable el régimen anualizado de cesantías para los docentes vinculados después de 1990 y 1996, es decir que, se debía afiliar y realizar el pago oportuno del auxilio de cesantías.
Además, insistió en que «(…) una interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria incurriría en un trato desigual de los docentes frente a otros servidores públicos que gozan de la sanción como garantía del auxilio de cesantías, y tal distinción entre unos y otros, viola el derecho a la igualdad, pues los docentes del señor oficial tendrían un derecho limitado por tener una categoría específica dentro de los trabajadores del Estado, siendo inconcebible negar el acceso a la aplicación favorable deprecada, lo que evidentemente conlleva una relevancia constitucional para que el presente asunto sea estudiado en sede de tutela».
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 49. El Consejo de Estado es competente para conocer de la impugnación presentada por la señora Ana Benilda Sepúlveda Hernández contra la sentencia del 8 de junio de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 12 de marzo de 2019.
Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2.2. Problema jurídico 50. Le corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca la sentencia del 8 de junio de 2023 de la Sección Primera del Consejo de Estado, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, en especial el relacionado con la relevancia constitucional? 51.
De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: • ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 vulneró los derechos fundamentales al «(…) debido proceso, a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial vertical (…)» de la señora Ana Benilda Sepúlveda Hernández, con ocasión de la sentencia del 13 de abril de 2023 que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías? 52.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva y; (iii) estudio del caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 53.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20126 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema7 y declaró su procedencia8. 54.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 8 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 55. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 56.
Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.1.
Relevancia constitucional9 57. Para el caso en concreto, la Sala anticipa que confirmará la sentencia del 8 de junio de 2023 mediante la cual la Sección Primera de la corporación declaró la improcedencia por carecer de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202210. 2.4.2.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 58. La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 59.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: 9 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 10 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 (…) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 60.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: (…) lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 61. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (…) (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal11 (Énfasis de la Sala). 62.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico12; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional13”.
(…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. (…) 11 Sentencia SU-573 de 2019. 12 Sentencia SU-103 de 2022. 13 Sentencia SU-103 de 2022. Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”14 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”15 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto16, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal17.
(Resaltado de la Sala) 63. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.5. Caso en concreto 64. Al revisar el escrito introductorio, los memoriales de contestación al amparo constitucional y las pruebas incorporadas al trámite, la Sala colige que la acción de tutela debe ser declarada improcedente por cuanto no supera el requisito de relevancia constitucional expuesto en líneas anteriores. 65.
La controversia propuesta por la señora Sepúlveda Hernández no tiene relevancia constitucional, al tratarse de un asunto que versó sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías en un proceso judicial que resultó desfavorable a sus intereses. 14 Sentencia SU-103 de 2022. 15 Sentencia SU-128 de 2021. 16 Sentencia SU-573 de 2019. 17 Ibid.
Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 66. Adicionalmente, desde el ámbito argumentativo, los reparos que son expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías constitucionales, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez constitucional.
Máxime por cuanto no se evidencia prima facie vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada. 67. Lo anterior, toda vez que el caso obedece a una situación con presupuestos fácticos análogos a los estudiados por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del 2019, mediante la cual declaró la improcedencia de tres acciones constitucionales seleccionadas para revisión por revestir de una naturaleza eminentemente legal y patrimonial.
En dicho falló se indicó: Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.
Además, según se deriva de los antecedentes de los casos acumulados, no es prima facie admisible considerar que la falta de reconocimiento de aquella pretensión económica pueda comprometer su mínimo vital, en la medida en que los tres accionantes mantienen vigente su vínculo laboral con el Departamento del Atlántico –como se refiere, igualmente, en el apartado que sigue- 68.
En efecto, los argumentos de la accionante, independientemente bajo qué yerros fueron articulados, están encaminados a determinar si la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías, prevista en el numeral 3.º del artículo 99 de la Ley 50 de 1999 es aplicable a su condición de docente afiliada al Fomag, es decir que pretende que se dirima un asunto de mera legalidad y de naturaleza económica. 69.
Además, la decisión de la autoridad judicial accionada no se encuadra, en un comportamiento arbitrario, defecto sustantivo, violación directa a la Constitución o en un desconocimiento del precedente judicial, pues consideró las normas relevantes y aplicables a los docentes oficiales así como la jurisprudencia vigente, a partir de lo cual concluyó que no era procedente seguir el criterio señalado en la sentencia SU- 098 de 2018, por cuanto en dicha providencia se analizó un asunto de presupuestos fácticos y jurídicos diferentes al puesto bajo su examen, con lo que se observa que introdujo una carga argumentativa suficiente y razonable sobre dicho aspecto. 70.
Del mismo modo, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional. Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 71.
Conforme lo anterior, la pretensión del accionante refleja un inconformismo con las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial accionada, lo cual, per se no implica una trasgresión de los derechos fundamentales. 2.6. Conclusión 72. Por las razones expuestas, se confirmará la sentencia objeto de impugnación, toda vez que no se satisface el requisito de relevancia constitucional.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de junio de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Ana Benilda Sepúlveda Hernández.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos previstos en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Demandante: Ana Benilda Sepúlveda Hernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02449-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.