1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 47001-23-33-000-2024-00280-01 Accionante: Paula Antonia Rodríguez Tamara Accionado: Juzgado Undécimo Administrativo de Santa Marta Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Providencia emitida en incidente de desacato promovido dentro de acción de tutela.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se negó el amparo constitucional reclamado. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 28 de agosto de 2024 la señora Paula Antonia Rodríguez Tamara promovió acción de tutela contra el Juzgado Undécimo Administrativo de Santa Marta, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 2.
Solicitó que se dejara sin efectos la providencia emitida el 21 de agosto de 2024 dentro del incidente de desacato1 que promovió contra el Distrito de Santa Marta - Secretaría de Educación, encaminado a obtener el cumplimiento de la orden contenida en el fallo de tutela de 11 de julio del año en curso, que concedió el amparo de sus garantías superiores de trabajo y “acceso al desempeño de sus funciones” y ordenó que se adelantaran “las gestiones tendientes a reubicar[la] o trasladar[la], con el correspondiente aval, [ ] al cargo de docente etnoeducativo para el que fue seleccionada”. 3.
En el referido proveído la autoridad judicial se abstuvo de imponer sanción por desacato y exhortó a la Secretaría de Educación de Santa Marta para que convocara, nuevamente, una reunión con las autoridades competentes “para resolver la situación administrativa de la señora Paula Antonia Rodríguez Támara”. Se 1 Expediente 47001-33-33-011-2024-00154-00.
Radicación: 47001-23-33-000-2024-00280-01 Accionante: Paula Antonia Rodríguez Tamara Accionado: Juzgado Undécimo Administrativo de Santa Marta 2 consideró que la Secretaría de Educación demostró acciones positivas orientadas al acatamiento de la sentencia de tutela de 11 de julio de 2024. El 13 de agosto de la anualidad en curso se reunió con unas autoridades indígenas y los rectores de una instituciones etnoeducativas para tal propósito.
Sin embargo, esas autoridades consideraron que aquella decisión judicial afectaba su autonomía, dado que eran ellos y no la Secretaría de Educación, ni los rectores, los que tenían competencia para definir la situación de la accionante, por lo que no hubo concertación alguna y, por ende, no se logró acatar la orden judicial. 4. La tutelante afirmó que se incurrió en defecto fáctico por falta e indebida valoración probatoria.
No corresponde a la realidad la afirmación de que los representantes de la comunidad indígena Kogui se levantaron de la mesa de concertación porque la orden judicial presuntamente invadía su autonomía. Dicha comunidad aportó al trámite incidental copia de la segunda acta de concertación, en la cual se ratificaba su nombramiento y designación para laborar en la Institución Educativa La Revuelta.
La primera acta en el mismo sentido data del 10 de julio de 2024. Actas que la Secretaría de Educación sostiene que desconoce, lo cual tampoco se ajusta a la realidad. 5. Tampoco se tuvo en cuenta la información que suministró el 20 de agosto de 2024, consistente en una serie de situaciones de gravedad que afectan el cumplimiento de la orden de amparo.
Tales como el constreñimiento e intimidación ejercida por la alcaldía de Santa Marta y la Secretaría de Educación Distrital sobre miembros de la comunidad indígena Kogui, con el fin de que desconozcan su nombramiento y le retiren el aval que ostenta para desempeñarse como docente étnica. 6. También se configuró la causal de decisión sin motivación. La autoridad accionada para abstenerse de imponer sanción, únicamente tuvo en cuenta que se habían demostrado acciones positivas orientadas al cumplimiento de la sentencia de tutela, las cuales no relacionó y, en todo caso, dicha conclusión es desacertada, pues no se ha obtenido su reubicación, de acuerdo con el material probatorio que reposa en el expediente incidental. 7.
En términos generales, sostuvo que no se realizó un verdadero análisis en torno a la conducta omisiva y renuente de la Secretaría de Educación de Santa Marta, que conlleva a que no acate la orden de amparo ni la determinación adoptada por la comunidad indígena de ratificar su nombramiento y designación para desempeñarse como docente en la Institución Educativa La Revuelta.
B. Sentencia de primera instancia 8. Mediante sentencia de 9 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Magdalena negó el amparo constitucional reclamado. Estimó que el hecho de que la actora no comparta la motivación expuesta por el Juzgado accionado no implica que la providencia acusada carezca de motivación o que esta sea insuficiente.
En la Radicación: 47001-23-33-000-2024-00280-01 Accionante: Paula Antonia Rodríguez Tamara Accionado: Juzgado Undécimo Administrativo de Santa Marta 3 decisión judicial se expusieron las razones por las cuales se consideró que no se cumplían los presupuestos para imponer sanción por desacato. Aunque no se había reubicado a la accionante, la Secretaría de Educación Distrital realizó una reunión con las autoridades indígenas para lograr una concertación que permitiera aquel traslado, como se ordenó en el fallo de tutela. 9.
Es decir, la providencia objeto de censura cuenta con una motivación suficiente, tanto así que en el escrito de tutela se dirigen varios reproches que dan cuenta de la inconformidad de la accionante con aquella, pues si la providencia careciera de motivación o esta fuese inentendible u ostensiblemente insuficiente la demandante no habría podido exponer su desacuerdo. 10.
En cuanto al defecto fáctico, se tiene que se realizó un análisis de la orden emitida en un fallo de tutela y la acción realizada por la Secretaría de Educación para su cumplimiento. Cuando la Secretaría de Educación se reunió con las autoridades indígenas para efectos de lograr la reubicación requerida, intentó darle cumplimiento a la orden judicial, pero no se materializó por la falta de concertación entre dichas autoridades y la entidad. 11.
Se tuvo en cuenta que para sancionar por desacato no resulta suficiente el incumplimiento objetivo del fallo de tutela, sino que además se debe acreditar un elemento subjetivo, consistente en que el llamado a cumplir el fallo omita su deber de forma dolosa o sin causas razonables. 12. No obstante, se advierte que durante el trámite incidental el gobernador del Cabildo Kogui, a través de escrito de 13 de agosto de 2024, informó que el 3 del mismo mes y año el asunto fue llevado a la Asamblea del Consejo de Autoridades Tradicionales, en la que se elevó el acta de concertación y aval para el nombramiento de la tutelante.
Dicho documento fue remitido con posterioridad a la reunión de concertación, razón por la cual se insta a la autoridad accionada para que, en aras de lograr el efectivo cumplimiento del fallo de tutela, adopte las medidas necesarias de cara a lo establecido en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 y a la solicitud formulada por la actora mediante memorial de 2 de septiembre del año en curso.
C. La impugnación 13. La parte actora adujo que puso en conocimiento del Juzgado accionado la intimidación que el Alcalde y la Secretaría de Educación de Santa Marta han ejercido contra miembros de la comunidad indígena con la finalidad de que se le retirara su aval de nombramiento. Asimismo, denunció el constreñimiento que dichos funcionarios ejercieron sobre ella para que renunciara.
Lo anterior no se tuvo en cuenta, por el contrario, se elogió una supuesta reunión con las autoridades indígenas, la cual solo tuvo por objeto que aquellas desconocieran su aval. Radicación: 47001-23-33-000-2024-00280-01 Accionante: Paula Antonia Rodríguez Tamara Accionado: Juzgado Undécimo Administrativo de Santa Marta 4 14.
Resulta desacertado que se afirme que la autoridad accionada realizó unas valoraciones probatorias serias y razonables, por cuanto en reiteradas oportunidades puso en su conocimiento situaciones preocupantes, pero estas no fueron examinadas. Se valoró la reunión de concertación del 13 de agosto de 2024, pero no las otras dos actas de concertación de “10 de julio y 8 de agosto” que fueron aportadas, omisión en la que también incurrió el a quo. 15.
Se tuvo en cuenta el informe rendido por el Juzgado demandado a pesar de que fue allegado extemporáneamente, lo que debió haberse hecho es dar aplicación a la presunción de veracidad estipulada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991. II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 16. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19912.
F. Análisis del caso concreto 17. En su impugnación, la tutelante insiste en la falta e indebida valoración probatoria y la carencia de motivación de la decisión acusada. Puntualmente, se refirió a que no se tuvieron en cuenta las actas de concertación de “10 de julio y 8 de agosto de 2024” ni la intimidación que ejercen sobre miembros de la comunidad indígena Kogui y sobre ella la Alcaldía y la Secretaría de Educación de Santa Marta con la finalidad de que le retiren su aval y renuncie a su cargo, respectivamente. 18.
La Sala confirmará la decisión impugnada, pues coincide con el A quo en que se debe negar el amparo solicitado. Si bien la tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, no se configuraron los defectos alegados. Al respecto, la Subsección encuentra que (i) el asunto reviste de relevancia constitucional, pues se reprocha el presunto aval judicial al incumplimiento de una orden de tutela, sin que medie una motivación razonable y un análisis completo de los elementos probatorios aportados a la discusión;
(ii) contra la decisión censurada no procede recurso; (iii) la tutela se instauró dentro del lapso que la jurisprudencia constitucional ha fijado como razonable para tal propósito; y, (iv) no se controvierte una sentencia de tutela, sino el auto a través del cual se resolvió un incidente de desacato. Ahora, si bien se identificaron las situaciones que sustentan la solicitud de amparo, no se acreditó la configuración de los yerros señalados, como se pasa a explicar. 19.
Mediante sentencia de tutela de 11 de julio de 2024 se accedió al amparo de los derechos fundamentales al trabajo y al “acceso al desempeño de las funciones” de 2 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 47001-23-33-000-2024-00280-01 Accionante: Paula Antonia Rodríguez Tamara Accionado: Juzgado Undécimo Administrativo de Santa Marta 5 la parte actora.
En ese sentido, se le ordenó al “Distrito de Santa Marta – Secretaría de Educación, a los rectores de las EEI Mulkwakungui, El Mamey, La Revuelta, Zalemaku Zertuga, Tayrona Bunkwimake, al Centro Educativo Intercultural Orinoco y al señor Atanacio Moscote Gil, Cabildo Gobernador Kogui del Magdalena que, a través de un procedimiento concertado y coordinado, adelanten las gestiones tendientes a reubicar o trasladar, con el correspondiente aval, a la accionante al cargo de docente etnoeducativo para el que fue seleccionada”.
Para tal propósito, se les otorgó 20 días. 20. Fenecido el plazo anterior, la actora promovió incidente de desacato, el cual se decidió mediante el proveído objeto de censura constitucional, en el sentido de abstenerse de imponer sanción por desacato. Se anotó que el 13 de agosto de 2024 la Secretaría de Educación de Santa Marta se reunió con unas autoridades indígenas y algunos rectores de las instituciones Etnoeducativas Mulkwakungui, El Mamey, La Revuelta, Zalemaku Zertuga y Centro Educativo Intercultural Orinoco, con la finalidad de atender la orden de amparo, pero dichas autoridades estimaron que aquella afectaba su autonomía, por lo que no hubo concertación alguna.
En esa medida, la falta de cumplimiento del fallo de tutela no provino de la desidia de la Secretaría de Educación, por ende, aunque se constituyó el elemento objetivo de desacato, esto es, el incumplimiento de la orden de amparo, no se configuró el factor subjetivo, es decir, la negligencia o la omisión injustificada de la autoridad obligada a acatarla. 21.
En todo caso, en aquella providencia el Juzgado accionado, consciente de su deber de asegurar el cumplimiento de las órdenes que imparte, aclaró que lo dispuesto en el fallo de tutela consistía en trasladar o reubicar a la tutelante, puesto que ella ya había sido nombrada y posesionada como docente etnoeducativa, por tanto, no se pretendía que fuera seleccionada para ocupar dicha plaza, en la medida en que ya se había surtido tal procedimiento, lo cual, como se explicó en el fallo de tutela de 11 de julio de 2024, no atentaba contra la autonomía de las autoridades indígenas.
Con fundamento en ello, exhortó a la Secretaría de Educación de Santa Marta para que convocara nuevamente la aludida reunión, para lo cual le concedió 5 días. 22. De conformidad con lo descrito, esta Sala evidencia que la razón por la cual no se le impuso sanción a la mencionada autoridad fue porque el 13 de agosto de 2024 celebró una reunión con las autoridades competentes para definir la situación administrativa de traslado o reubicación de la actora, sin que se haya logrado tal fin por falta de concertación, al argumentar las autoridades indígenas una afectación a su autonomía. Es decir, se tuvo en cuenta que la entidad adelantó la referida reunión para acatar la decisión judicial, diferente es que no se haya logrado el objeto, pero por una causa no atribuible a aquella. 23.
Con base en lo expuesto, no corresponde a la realidad que no se haya verificado el material probatorio que reposaba en las diligencias incidentales, sino que se le dio prevalencia a la realización de la aludida reunión de concertación. Ello demostró la Radicación: 47001-23-33-000-2024-00280-01 Accionante: Paula Antonia Rodríguez Tamara Accionado: Juzgado Undécimo Administrativo de Santa Marta 6 disposición de la Secretaría de Educación para acatar el fallo de tutela, máxime cuando la reunión tuvo lugar después de la expedición de las actas de la comunidad indígena Kogui que alega la parte actora se omitieron examinar.
Aquellas actas se expidieron el 29 de junio3 y 3 de agosto de 20244 (radicadas el 10 de julio y 8 de agosto del año en curso ante la Alcaldía y Secretaría de Educación de Santa Marta) y la reunión de concertación acaeció el 13 de agosto siguiente. 24. Además, debe tenerse en cuenta que lo perseguido en el trámite incidental era verificar el cumplimiento de la orden de tutela, que consistía en materializar la reubicación o traslado de la docente etnoeducativa, mas no analizar lo referente a su nombramiento, cuánto más si el Juzgado accionado aclaró ello en el proveído acusado.
Por esta razón, carece de la virtud para modificar la decisión judicial acusada las intimidaciones a las que alude la actora, máxime cuando, se reitera, se acreditó que la Secretaría de Educación tuvo la disposición de acatar el fallo de tutela. 25. En cuanto a la causal de decisión sin motivación, no se advierte que la providencia acusada carezca de aquella, pues el elemento de convicción determinante y bajo el cual giró su argumentación para abstenerse de imponer sanción fue el acta de concertación de 13 de agosto de 2024, la cual, en efecto, demostraba la disposición de la autoridad obligada a acatar la orden judicial en hacerlo, distinto es que ello no se hubiere logrado en ese momento. 26.
Pero lo anterior, no implicó que tuviera por satisfecha la decisión de amparo, tanto así que exhortó a la Secretaría de Educación de Santa Marta a que realizara nuevamente dicha reunión con la precisión de que se aclarara en qué consistía el alcance de la orden de amparo (reubicación o traslado de la docente, mas no su nombramiento). 27.
En esa medida, no se evidencia carencia en la motivación de la decisión judicial reprochada, sino una inconformidad con las conclusiones a las que allí se arribó. 28. Así las cosas, la argumentación de la actora está orientada a emplear la tutela como un juicio de corrección, más no de validez. Se pretende que se acoja la postura que pregona, sin que se evidencie que la adoptada por la autoridad demandada comporte algún tipo de arbitrariedad, por el contrario, se fundamentó en el material probatorio obrante en el expediente y se justificó la razón por la cual se abstuvo de imponer sanción por desacato. 29.
Es decir, contrario a lo manifestado por la accionante, la autoridad accionada valoró el material probatorio que reposaba en esas diligencias, pero no del modo 3 En esa acta se relacionaron los “directivos docentes-administrativos y dinamizadores etnoeducadores concertados y certificados para ser nombrados en propiedad”, dentro de los cuales estaba la tutelante como docente de primaria en la Institución Etnoeducativa Distrital e Intercultural La Revuelta. 4 Se dejó sin efectos el acta anterior y se designó nuevamente a la tutelante como docente de primaria en la Institución Etnoeducativa Distrital e Intercultural La Revuelta.
Radicación: 47001-23-33-000-2024-00280-01 Accionante: Paula Antonia Rodríguez Tamara Accionado: Juzgado Undécimo Administrativo de Santa Marta 7 pretendido por ella, lo que no constituye afectación constitucional alguna, máxime cuando no se demostró que las conclusiones probatorias de la autoridad judicial accionada contraríen los postulados de la sana crítica. 30.
Por otro lado, la accionante indica en el escrito de impugnación que no se debió haber tenido en cuenta en primera instancia el informe presentado por la autoridad accionada dentro de esta acción de tutela, en razón a que lo presentó de manera extemporánea, por ese motivo, lo que debió hacer el a quo era aplicar la presunción de veracidad establecida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991. 31.
Esta Sala observa que el 29 de agosto de 2024 se notificó el auto admisorio de la tutela, en el que se concedió 2 días para que la autoridad accionada rindiera el respectivo informe, y el 3 de septiembre siguiente aquella lo allegó. Es decir, se adosó de manera oportuna, pues de conformidad con el inciso 3 del artículo 8 de la Ley 2213 de 2022, “la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a contarse cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje”. 32.
En esa medida, como la notificación se envió el 29 de agosto de 2024, se tiene por realizada el 31 siguiente y los términos empezaron a correr desde el 2 de septiembre de esa anualidad, por lo que la autoridad accionada tenía hasta el 3 del mismo mes y año, día en el que se aportó el informe requerido. Por tanto, no era dable aplicar la presunción de veracidad, contenida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, dado que el informe se aportó de manera oportuna. 33.
Más aún, al margen de esa discusión, esa presunción establecida en el decreto 2591 de 1991 se refiere a los hechos, no a las razones de derecho. Es decir, la omisión en rendir el informe implica tener por cierto los hechos, que en esta ocasión se refieren a que se profirió una providencia en la cual no se sancionó por desacato; pero que la autoridad judicial no se pronunciara sobre la tutela no implica necesariamente la prosperidad de lo pretendido, pues al juez constitucional le corresponde valorar las razones de derecho, al margen de esa cuestión procesal. 34.
Por último, el a quo en el fallo impugnado instó al Juzgado accionado para que adoptara las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo de tutela de 11 de julio de 2024. 35. Al respecto, la Sala advierte, una vez verificado el expediente digital aportado por el Juzgado accionado, que el 2 de septiembre de la presente anualidad la tutelante promovió otro incidente de desacato, el cual fue decidido el 19 del mismo mes y año, en el sentido de “No dar apertura al incidente de desacato y, en su lugar, declarar el cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela de fecha 11 de julio de 2024”.
Radicación: 47001-23-33-000-2024-00280-01 Accionante: Paula Antonia Rodríguez Tamara Accionado: Juzgado Undécimo Administrativo de Santa Marta 8 36. Lo anterior, por cuanto la Secretaría de Educación de Santa Marta aportó el oficio 760 de 12 de septiembre de 2024, a través del cual solicitó al rector de la Institución Educativa La Revuelta la asignación de carga académica a la tutelante, y la Resolución 3098 de 16 de los mismos mes año, mediante el cual la alcaldía de ese ente territorial ordenó su traslado a ese centro etnoeducativo, acto administrativo que le fue notificado a la actora.
En esa medida, el juez competente estableció que se cumplió lo ordenado en el fallo de tutela. 37. En ese sentido, al margen de la discusión sobre la efectividad y procedencia de dicho exhorto, lo cierto es que el mismo carece de objeto, pues lo que se pretendía con aquel, ya fue satisfecho, por cuanto el Juez accionado resolvió un segundo incidente de desacato en el que tuvo por atendida la orden de amparo. 38.
Así las cosas, se confirmará el fallo impugnado, en lo que respecta a la negativa del amparo constitucional reclamado, pero se revocará su ordinal tercero, que instaba a la autoridad accionada, dado que tal disposición actualmente carece de objeto. 39. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el ordinal primero de la sentencia de 9 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó el amparo constitucional reclamado.
SEGUNDO: REVOCAR el ordinal tercero de dicha providencia, por carecer de objeto, en atención a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Radicación: 47001-23-33-000-2024-00280-01 Accionante: Paula Antonia Rodríguez Tamara Accionado: Juzgado Undécimo Administrativo de Santa Marta 9 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 5 VF