11001031500020230395201 — Consejo de Estado

Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Demandante: GILBERTO CALDERÓN MENA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Temas: Tutela contra providencia judicial.

Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. Excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Estado. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 8 de septiembre de 2023, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente la acción constitucional de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Gilberto Calderón Mena, por conducto de apoderado judicial, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, «de las personas de la tercera edad» y a la seguridad social, con ocasión de la providencia de 30 de junio de 2023.

Lo anterior, por cuanto se confirmó el auto de 30 de agosto de 2022, por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó ordenó levantar la medida de embargo que recaía en una cuenta bancaria1 del municipio de Istmina (Chocó); esto, dentro del proceso ejecutivo que el señor Calderón Mena promovió contra el referido ente territorial con radicado 27001-33-33-001- 2015-00476-00/01. 1.2.

Pretensiones En consecuencia, el actor solicitó: «4.1. Tutelar los derechos fundamentales vulnerados al actor por la entidad judicial 1 Que posee en el Banco de Bogotá No. 3078255152. Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 demandada. 4.2.

DEJAR sin efectos el auto interlocutorio No. 418 de fecha 30 de junio de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Choco M.P. Dr. ARIOSTO CASTRO PEREA, mediante el cual confirma el auto interlocutorio de fecha 30 de agosto de 2022 por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó ordenó el levantamiento de las medidas cautelares - en el proceso ejecutivo con Radicación No. 27001333300120150047601.

Dte. GILBERTO CALDERÓN MENA – Ddo. MUNICIPIO DE ISTMINA. 4.3. Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo del Choco M.P. Dr. ARIOSTO CASTRO PEREA, para que profiera un nuevo pronunciamiento en el proceso ejecutivo con Radicación No. 27001333300120150047601. Dte. GILBERTO CALDERÓN MENA – Ddo. MUNICIPIO DE ISTMINA, teniendo en cuenta las excepciones al principio de inembargabilidad precisadas por la Corte Constitucional en su jurisprudencia y los lineamientos que considere su Despacho en la sentencia de tutela, en procura de la protección de los derechos fundamentales del actor.»2 La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1.3.

Hechos El señor Calderón Mena relató que el 15 de octubre de 2015 presentó demanda ejecutiva contra el municipio de Istmina (Chocó), con el propósito de obtener el pago de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo del Chocó en la sentencia de 26 de abril de 20123, mediante la cual se ordenó reconocer a su favor la pensión de jubilación y cancelar las mesadas adeudadas.

Narró que en providencia de 27 de abril de 2017 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó dispuso seguir con la ejecución del crédito y el 23 de noviembre de 2018 aprobó la liquidación del mismo por el valor de $653.243.709. Sin embargo, negó la solicitud de medida cautelar de embargo de cuentas. Señaló que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Chocó en auto de 30 de septiembre de 2020, por medio del cual declaró procedente el embargo de una cuenta del municipio demandado, dado que lo pretendido es el pago de mesadas pensionales.

Indicó que en oficio de 19 de abril de 2022 el Banco de Bogotá manifestó que los recursos congelados son inembargables, pues proceden de la estampilla Procultura. Entonces, el 19 de julio siguiente el municipio de Istmina (Chocó) requirió que se aplicara la medida cautelar a una cuenta corriente4 con recursos de libre destinación, que corresponden al recaudo del impuesto predial.

Explicó que mediante proveído de 30 de agosto de 2022 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó accedió a la solicitud, razón por la que levantó el embargo de la cuenta bancaria que posee el municipio de Istmina 2 Trascripción literal del original con posibles errores. 3 Proferida al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2010-00311. 4 Cuenta bancaria 378294920, que posee el municipio de Istmina (Chocó) en el Banco de Bogotá. Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (Chocó) en el Banco de Bogotá 3078255152 y ordenó que se retuvieran los dineros depositados en aquella que fue informada por el ente territorial para cubrir el pago de la obligación que se cobra en el proceso.

Adujo que apeló dicho auto por cuanto no se atendió lo previsto en el artículo 597 del CGP, según el cual, el levantamiento de la medida cautelar se debe solicitar por la parte embargada y tramitarse como incidente, situación que no ocurrió, así que no era dable pronunciarse al respecto. Refirió que el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión del a quo mediante providencia de 30 de junio de 2023, tras concluir que los recursos objeto de la medida cautelar eran inembargables y precisar que la fuente de la obligación insatisfecha por el municipio demandado no corresponde al rubro de los dineros encargados, que son de destinación específica para el gasto social del municipio. 1.4.

Sustento de la petición A juicio del tutelante, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo al no interpretar los artículos 5945 del CGP y el inciso 26 del 45 de la Ley 1551 de 2012 «[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios» en armonía con la jurisprudencia que le ha dado alcance al principio de inembargabilidad.

Afirmó que no fue acertado levantar la medida cautelar decretada inicialmente, pues el auto que ordenó seguir adelante con la ejecución estaba ejecutoriado desde el año 2017 y, por ello, se podía ordenar el embargo de cualquier cuenta del municipio de Istmina (Chocó). Consideró que se desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional en las sentencias C-1154 de 2008 y C-546 de 1992, consistente en que los créditos y obligaciones de origen laboral configuran una excepción al principio de inembargabilidad de los bienes y recursos incorporados al presupuesto nacional y al Sistema General de Participaciones.

Además, el actor puso de presente que tiene 79 años y su probabilidad de vida es inferior a la de cualquier otra persona, por ello, solicitó una actuación diligente y preferente que le permita disfrutar en vida de su mesada pensional, dado que es un sujeto de especial protección constitucional y la falta de efectividad de sus derechos configura un perjuicio irremediable. 1.5.

Actuación procesal en primera instancia Mediante auto de 26 de julio de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, admitió la solicitud de tutela, ordenó notificar esta decisión al actor y como demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó; 5 « Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1.

Remitidas las respectivas comunicaciones7, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. Tribunal Administrativo del Chocó El magistrado ponente de la decisión controvertida refirió que la solicitud de tutela no supera el presupuesto de subsidiariedad, toda vez que el proceso ejecutivo promovido por el señor Calderón Mena se encuentra en curso, aunado a que no se desconoció la situación de edad del actor, tan es así que el asunto fue analizado con apego al precedente fijado sobre la materia en discusión. 1.5.2.

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó remitió el expediente digital del medio de control ejecutivo con radicado 27001-33-33-001- 2015-00476-00/018 y el municipio de Istmina (Chocó), pese a que fue debidamente notificado9, no se pronunció. 1.6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en providencia de 8 de septiembre de 2023, declaró improcedente la acción constitucional por no cumplir el requisito de subsidiariedad, debido a que la providencia en cuestión se profirió al interior de un proceso que aún no ha concluido, lo que implica que la competencia del juez de tutela esté mucho más restringida.

Advirtió que el auto debatido se fundó en la sana crítica, con una carga argumentativa válida y razonable, propia de la autonomía del operador judicial frente a la apreciación de la medida cautelar, los supuestos de hecho y la aplicación e interpretación legal y jurisprudencial, sin que pueda inferirse que se vulneraron los derechos fundamentales del accionante.

Igualmente, explicó que no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que en el auto de 30 de agosto de 2022 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó ordenó el embargo de la cuenta bancaria referenciada por el municipio demandado, así como la entrega a la parte ejecutante de los títulos judiciales existentes en ese asunto, decisiones que no fueron recurridas ni modificadas por el tribunal accionado. 1.7.

Impugnación Mediante escrito enviado por correo electrónico el 22 de septiembre del año en curso10, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia con respaldo en que la tutela es procedente ante la existencia de un perjuicio irremediable, pues desde 7 Mediante oficios enviados el 1º de agosto de 2023. 8 Cabe aclarar que aun cuando esta autoridad judicial no fue formalmente vinculada, intervino en el presente trámite. 9 Según la información visible en el índice 7 de SAMAI. 10 Impugnación que fue presentada dentro del término establecido por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó mediante correo electrónico enviado el 20 de septiembre de 2023.

Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 el 15 de octubre de 2015 el señor Calderón Mena presentó la demanda ejecutiva y está próximo a cumplir 80 años.

Destacó que la providencia mediante la cual se ordenó continuar con la ejecución del crédito se encuentra en firme hace muchos años y tan solo queda pendiente obtener el pago de la obligación por parte de la entidad ejecutada. Sin embargo, el tribunal accionado ordenó levantar el embargo de la cuenta bancaria del ente territorial demandado.

Reiteró la configuración del defecto sustantivo por indebida interpretación de los artículos 594 del Código General del Proceso y 45 de la Ley 1551 de 2012, así como el desconocimiento del criterio fijado en las sentencias C-1154 de 2008 y C- 546 de 1992 relativo a las excepciones del principio de inembargabilidad de los recursos del Estado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el actor contra la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, el 8 de septiembre de 2023, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 201511, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la decisión proferida en primera instancia, para lo cual se debe analizar si la solicitud de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad y, de superarse lo anterior, deberá analizar si el Tribunal Administrativo del Chocó vulneró los derechos fundamentales invocados del señor Calderón Mena, al presuntamente incurrir en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente planteados.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201212, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: «…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra 11 Modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021. 12 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. Negrilla fuera de texto. Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»13 Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.14 En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una 13 Ibídem. 14 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.

Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.4.1. En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe señalar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial « el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada.» Igualmente, enfatizó en que cuando se cuestiona una providencia de una alta Corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre.

En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: « (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.» En tales condiciones, se advierte que en el caso en estudio se cumple este presupuesto en atención a que: i) Se planteó un debate que implica determinar si se configuró la posible transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, «de las personas de la tercera edad» y a la seguridad social del tutelante, con ocasión de las presuntas irregularidades en las que incurrió la autoridad judicial accionada, el cual amerita la intervención del juez de tutela pues el asunto está relacionado con unas mesadas pensionales reconocidas en sentencia judicial a una persona de 79 años, que fueron objeto de proceso ejecutivo ante la falta de pago, y en el que se dispuso levantar las medidas cautelares que eventualmente garantizarían satisfacer este a favor del tutelante. ii) La controversia no es exclusivamente legal o de contenido estrictamente económico por cuanto la parte accionante enfocó, desde una perspectiva Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 constitucional15, por qué resulta necesario verificar si se configuran el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente planteados. iii) La parte demandante expuso argumentos suficientes que permiten entender que la afectación que, en su sentir, se originó a los referidos derechos se produjo debido al levantamiento de la medida cautelar que recaía en una cuenta bancaria del municipio de Istmina (Chocó) por considerarse que los dineros allí depositados son inembargables.

Entonces, según los lineamientos fijados en la sentencia SU-215 de 26 de junio de 2022, se trata de un asunto que trasciende a un debate constitucional en atención a que la decisión en cuestión representa un impacto en el cumplimiento de la obligación que tiene el municipio de Istmina (Chocó) de pagarle al tutelante las mesadas pensionales ordenadas mediante sentencia. 2.4.2.

No se trata de una tutela contra decisión de igual naturaleza, dado que la providencia que controvierte la parte actora fue proferida dentro del proceso ejecutivo promovido por el señor Calderón Mena contra la entidad territorial antes mencionada, identificado con radicado 27001-33-33-001-2015-00476-00/01. 2.4.3. De igual manera, en el presente asunto se cumple el requisito de inmediatez pues el auto en discusión se profirió el 30 de junio de 2023 y la acción de tutela se radicó el 24 de julio del mismo año. Entonces, sin que sea necesario precisar la fecha en que cobró ejecutoria16, se puede concluir que se acudió en un término razonable dado que transcurrieron menos de 6 meses.17 2.4.4.

Contrario a lo concluido por el a quo, la Sala considera que en el presente asunto se cumple requisito de subsidiariedad teniendo en cuenta que la parte actora interpuso recurso de apelación contra el auto de 30 de agosto de 2022, por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó ordenó el levantamiento del embargo decretado inicialmente, el cual ya fue resuelto dentro del proceso ejecutivo, es decir que agotó el mecanismo judicial que tenía a su alcance para debatir lo concerniente a la medida cautelar.

Superadas dichas exigencias, se abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección 15 Para tal efecto, en el escrito de la tutela se explicó: « El presente asunto se trata de una discusión que involucra un debate ius fundamental – que no es de mera legalidad, teniendo su origen en la indebida interpretación por parte del Tribunal del artículo 594 del Código General del Proceso y el artículo 45 de la Ley 1551 de 2012 en torno al principio de inembargabilidad de los recursos públicos de los entes territoriales, lo cual vulnera las garantías fundamentales al debido proceso, al libre acceso a la administración de justicia en conexidad con los derechos de las personas de la tercera edad y el derecho a la seguridad social, por cuanto el Tribunal profiere una providencia incurriendo en un defecto material o sustantivo y desconociendo el precedente jurisprudencial frente a las excepciones establecidas al principio de inembargabilidad en jurisprudencias vinculantes». 16 “Artículo 302.

Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud.” 17 Tiempo que esta Sala consideró razonable para ejercicio de este mecanismo constitucional bajo los parámetros fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005.

Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.5.

Caso concreto En el asunto en estudio el señor Calderón Mena controvierte el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio del cual se confirmó la decisión de levantar la medida de embargo que recaía en una cuenta bancaria del municipio de Istmina (Chocó), dentro del proceso ejecutivo que promovió contra dicho ente territorial para obtener el pago de las mesadas pensionales que le adeuda, con ocasión del reconocimiento de la pensión de jubilación. En sentir del actor, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, al no interpretar los artículos 59418 del CGP y el inciso 219 del artículo 45 de la Ley 1551 de 201220 en armonía con el criterio fijado por la Corte Constitucional en las sentencias C-546 de 1992 y C-1154 de 2008.

Lo anterior, por cuanto en el auto cuestionado no se tuvo en cuenta que los créditos y obligaciones de origen laboral configuran una excepción al principio de inembargabilidad de los bienes y recursos incorporados al presupuesto nacional y al Sistema General de Participaciones. Como se observa, los argumentos expuestos para respaldar la configuración del defecto sustantivo21 y el desconocimiento del precedente22 se encuentran estrechamente relacionados entre sí, razón por la cual se estudiarán conjuntamente.

Según se tiene, en la providencia de 30 de junio de 2023 la corporación accionada confirmó el auto de 30 de agosto de 2022, por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó resolvió la solicitud del municipio demandado de aplicar el embargo a una cuenta corriente con recursos de libre destinación, pues aquella sobre la cual recaía tal medida cautelar contiene dineros que proceden de la estampilla Procultura23 y, en consecuencia, ordenó: «PRIMERO: LEVANTAR LA MEDIDA CAUTELAR DE EMBARGO que recae únicamente sobre la cuenta bancaria que posee el Municipio de Istmina, en el Banco de Bogotá No. 18 « Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1.

Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social ». 19 « En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se podrá decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución.» 20 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 21 La Corte Constitucional indicó en la sentencia SU-026 de 2021 que se configura este yerro en «los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.» 22 En criterio de la Sección Quinta, el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho. 23 El cual es definido como un gravamen establecido en el artículo 38 de la Ley General de Cultura –Ley 397 de 1997– para contribuir a la financiación del quehacer cultural en las diferentes regiones del país. Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3078255152, lo cual implica la devolución de los dineros retenidos a la entidad pública ejecutada, lo anterior de conformidad a la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR EL EMBARGO de la cuenta bancaria No. 378294920, que posee el Municipio de Istmina en el Banco de Bogotá, tal como lo solicitó la misma entidad demandada.

TERCERO: Ordénese la entrega a la parte ejecutante de los títulos judiciales que se encuentren en este proceso, lo anterior para hacer efectivos los derechos contenidos en la sentencia objeto de recaudo, tal como se indicó en la parte considerativa de esta providencia.»24 El Tribunal Administrativo del Chocó coincidió con el a quo en que era viable levantar la medida cautelar inicialmente decretada, toda vez que los bienes sobre los cuales recayó son inembargables por disposición legal, con lo que se estaría evitando que dineros con destinaciones específicas sean retenidos con obligaciones que no están dentro de su margen.

Además, la autoridad judicial cuestionada puso de presente que la discusión expuesta en el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del señor Calderón Mena radicó en que no debió levantarse la medida cautelar. Sin embargo, en razón de que lo solicitado por el ente demandado fue un cambio de cuentas, para ello necesariamente debía levantarse el embargo que pesaba sobre los recursos con características de inembargables.

De la revisión de la providencia debatida se verificó que la colegiatura enjuiciada respaldó su decisión al tenor de lo previsto en el artículo 594 del CGP, en el cual se indicó que además de los bienes inembargables señalados en la Constitución o en leyes especiales, no se podrán embargar: «1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social..

Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.

Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzca y el secuestro se practicará como el de empresas industriales. 4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas..

Las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales » Así, explicó que en el numeral 1º del citado artículo se introdujo una reforma fundamental, pues extendió la imposibilidad jurídica de embargar los bienes, las rentas y los recursos incorporados en el presupuesto general de la nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, las regalías y los recursos de la seguridad social, razón por la que resultaba 24 Destacada por el texto original.

Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 improcedente continuar con cualquier medida ejecutiva así decretada. En concordancia con lo anterior, señaló que la Ley 1551 de 2012 «[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios», más allá de desarrollar temas vinculados con el Sistema General de Participaciones, tácitamente desenvolvió la tarea del legislador con base en el eje temático de inembargabilidades y, por ello, determinó en su artículo 45: « NO PROCEDIBILIDAD DE MEDIDAS CAUTELARES.

La medida cautelar del embargo no aplicará sobre los recursos del sistema general de participaciones ni sobre los del sistema general de regalías, ni de las rentas propias de destinación específica para el gasto social de los Municipios en los procesos contenciosos adelantados en su contra. En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se podrá decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución. En ningún caso procederán embargos de sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario correspondiente.»25 De modo que también son inembargables las rentas propias de destinación específica para el gasto social de los municipios, así como las sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los entes territoriales, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el contribuyente.

A su vez, el tribunal en cuestión indicó que en diversas oportunidades la Corte Constitucional se ha pronunciado26 en torno al principio de inembargabilidad de recursos públicos y precisó que esto tiene sustento en la adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para el cumplimiento de los fines del Estado. No obstante, ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, en la sentencia C-1154 de 2008 la Corte Constitucional fijó algunas reglas de excepción, pues el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger los derechos fundamentales de cada persona, como lo son: i) La necesidad de satisfacer créditos y obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, según lo señalado en la sentencia C-546 de 199227, ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas 25 Destacado por el tribunal accionado. 26 Al respecto, trajo a colación las sentencias C-546 de 1992, C-013 de 1993, C-017 de 1993, C- 337 de 1993, C-555 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T- 531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003, T-1105 de 2004 y C-192 de 2005. 27 «Los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados.

En aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporadas al presupuesto de la Nación, éste será embargable.» Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 providencias y iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado.

Además, en el proveído controvertido se trajo a colación que en la sentencia C- 1154 de 2008 la Corte Constitucional explicó que en el nuevo esquema previsto a partir del Acto Legislativo 4 de 200728: « las reformas adoptadas se traducen en una mayor rigidez constitucional en lo referente al destino social de los recursos del SGP, que implica examinar desde una óptica diferente el principio de inembargabilidad y las reglas de excepción. En este sentido, la regla general debe seguir siendo la inembargabilidad de recursos del presupuesto, para permitir sólo excepcionalmente la adopción de medidas cautelares».

Así las cosas, la Sala advierte que no le asiste razón al actor cuando afirma que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó vulneró sus derechos fundamentales invocados, teniendo en cuenta que se justificó en el criterio, según el cual, las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, es decir que mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad en los términos del artículo 594 del CGP.

Entonces, consideró que no podía pasar por alto la vasta y casi que pacífica línea jurisprudencial que ha venido decantando el Consejo de Estado29 respecto del tema de la inembargabilidad de los recursos del Estado, ello en cuanto es permitido siempre y cuando se cumplan con algunas condiciones. De este modo concluyó que, si bien eran válidos los argumentos del ejecutante relativos a que la medida cautelar es la única forma para hacer cumplir al ejecutado las obligaciones contractuales que se rehúsa, lo cierto es que los bienes sobre los cuales inicialmente se decretó son inembargables.

Cabe resaltar que en la providencia cuestionada no se modificaron o revocaron las órdenes concernientes al embargo de la cuenta bancaria 378294920 que posee el municipio de Istmina (Chocó) en el Banco de Bogotá y la entrega a la parte ejecutante de los títulos judiciales que se encuentren en el proceso con radicado 27001-33-33-001-2015-00476-00.

Quiere ello decir que la autoridad judicial accionada dejó incólume las medidas dictadas por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, con el propósito de garantizar el efectivo cumplimiento de la obligación que tiene a cargo del ente territorial demandado. De hecho, en el auto controvertido se indicó que es un deber inexcusable de los servidores públicos territoriales proveer las actuaciones administrativas presupuestales, de hacienda pública y saneamiento de las finanzas de tal manera que se incorporen las partidas correspondientes para el pago de la deuda pública, pues una omisión en tal sentido comporta responsabilidades fiscales, penales, 28 «Por el cual se reforman los artículos 356 y 357 de la Constitución Política.» 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, M.P. Enrique Gil Botero, auto interlocutorio del 6 de agosto de 2014, rad. 88001-23-33-000-2014-00003-01(50408).

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. Enrique Gil Botero, sentencia de 25 de junio de 2014, rad. 25000-23-36-000-2012-00395-01 (49299). Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 disciplinarias, de repetición y personal para quienes tienen a cargo el pago de créditos insolutos y correspondiente con ello, deben provisionar lo pertinente para el pago de las acreencias correspondientes.

Por esto, el tribunal accionado ordenó oficiar al alcalde del municipio de Istmina (Chocó) para que dentro del término de la distancia proceda a realizar las operaciones presupuestales, financieras y de hacienda pública encaminadas al pago del crédito del señor Calderón Mena, así como al presidente y a la plenaria del concejo municipal de la entidad territorial ejecutada, para los efectos pertinentes.

Además, en el numeral segundo del auto de 30 de junio de 2023 resolvió: «SEGUNDO: COMPULSAR COPIAS al Alcalde municipal de Istmina [s]eñor Hever Córdoba Manyoma y a los [a]lcaldes que lo han antecedido desde que se hizo exigible la obligación que se ejecuta en este proceso, ante la Fiscalía Seccional Chocó, Procuraduría Regional del Chocó y la Contraloría Departamental del Chocó, para que, salvo mejor criterio, se investigue las conductas del actual alcalde y los que antecedieron por el incumplimiento en sus funciones.» En este orden de ideas, la Sala encuentra que la autoridad judicial accionada no desconoció el alcance que la Corte Constitucional le ha dado al principio de inembargabilidad de los recursos del Estado y las situaciones por las que excepcionalmente se puede inaplicar dicha regla, sino que las aplicó al asunto sometido a su consideración, otra cosa es que evidenciara que era viable acceder a la petición del municipio ejecutado relativa a cambiar las cuentas embargadas, en aras de que la entidad territorial cumpla con la obligación que tiene a su cargo.

Para finalizar, es oportuno señalar que si bien el señor Calderón Mena aludió en el escrito de la tutela que tiene 79 años, circunstancia que lo ubica en las personas que pertenecen al grupo de la tercera edad30 y, por tanto, merece un tratamiento especial en esta instancia constitucional, lo cierto es que no acreditó cuál puede ser el daño irreparable que se puede evitar con la adopción de alguna medida transitoria.

Esto, por cuanto no se aportó al plenario prueba fehaciente que permita entender que a raíz del levantamiento de la primera medida cautelar decretada sus derechos fundamentales, como el del mínimo vital, se han visto gravemente afectados, ni se puso de presente que el pago de las mesadas pensionales adeudadas no se puede cubrir con el embargo de la nueva cuenta del municipio de Istmina (Chocó), lo que llevaría a que el asunto que nos ocupa se analice desde una óptica diferente. 30 La Corte constitucional en la sentencia T-013 de 2020 precisó la diferencia entre persona de la tercera edad y adulto mayor, así: «Conviene precisar que el término “persona de la tercera edad” y el concepto “adulto mayor”, que a menudo se usan indistintamente, no pueden ser empleados como sinónimos.

El concepto “adulto mayor” fue definido en la Ley 1276 de 2009. En ella se apela a la noción de “vejez” propia del sistema de seguridad social en pensiones, con el fin de identificar la población destinataria de la atención integral en los centros vida. De cara a lo dispuesto por el Legislador en esa norma, será adulto mayor quien supere los 60 años o aquel que sin superar esa edad, pero con más de 55 años, tenga condiciones de “desgaste físico, vital y psicológico [que] así lo determinen”.

Por su parte, la calidad de “persona de la tercera edad” solo puede ostentarla quien no solo es un adulto mayor, sino que ha superado la esperanza de vida. No todos los adultos mayores son personas de la tercera edad; por el contrario, cualquier persona de la tercera edad será un adulto mayor. PERSONA DE LA TERCERA EDAD- Se considera que lo es a partir de 76 años, según actualización emitido por el DANE».

Demandante: Gilberto Calderón Mena Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó Radicado: 11001-03-15-000-2023-03952-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En consecuencia, la Sala revocará la providencia impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia para, en su lugar, denegarla, por cuanto los cargos planteados en la acción constitucional no tienen vocación de prosperidad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 8 de septiembre de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C y, en su lugar, DENEGAR la acción de tutela presentada por el señor Gilberto Calderón Mena.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx”